深入推进政务公开，加强法治政府建设

姜明安

本卷组稿和编辑期间，党中央和国务院就政务公开连续了两个重要文件：先是中共中央办公厅、国务院办公厅于今年年初印发了《关于推进政务公开工作的意见》，之后国务院办公厅紧接着于2016年4月2日又印发了《2016年政务公开工作要点》。可见党中央、国务院对政务公开的重视，可见政务公开在当下国家治理和法治国家、法治政府建设中的重要地位和作用。有鉴于此，本卷卷首语特就政务公开所涉有关问题谈点看法。

政务公开是政府信息公开进一步的扩展和深化。政务公开的"政务"涉及国家行政权的整个运作，包括行政决策、行政立法、行政执法、行政监管的整个过程，从而政务公开的主体比政府信息公开的主体更为多元。政务公开不仅包括行政权运作形成的静态信息的公开，而且包括行政权运作过程的动态活动的公开，从而政务公开内容比政府信息公开的内容更为广泛。政务公开不仅包括政府主动公开政府信息与公民、法人和其他组织依申请主动获取政府信息，而且还包括政府通过各种形式、途径将政务活动向公众开放，使公众能通过直接参与政务而影响和监督政务，从而政务公开的方式比政府信息公开的方式更多样化。

由于政务公开的主体、内容和方式比政府信息公开更多元、广泛、多样化，因此，政务公开对于法治政府建设有比政府信息公开更为重大、深远的意义和作用。这主要表现在下述四个方面：

其一，政务公开有利于保障社会公众参与国家治理，实现国家治理现代化。现代国家治理不同于传统的国家管理，它必须依赖政务公开才能运作。首先，现代国家治理的主体是多元的，它既包括作为传统国家管理主体的政府，也包括作为传统国家管理相对人的公民、法人和其他组织，如社会团体、行业协会、基层自治组织以及现代社会不断生长和发展的NGO、NPO。这些新型治理主体参与国家治理，显然不仅需要政府信息公开，也需要整个政务活动的公开。政府信息公开只能保障其知政，政务公开才能保障其知政参政。其次，现代国家治理的目标是人民的权利、自由和幸福，要使人民有获得感。获得感不仅仅是源于物质生活的福足，更源于政治上的当家做主。人民的这种主人感、获得感只能在政务公开的政治生态环境中形成、深化，仅有政府信息公开显然是不够的。再次，现代国家治理的手段、方式是合作、协商、柔性，而不同于传统国家管理手段的单方性与强制性。现代国家治理越来越多地运用行政指导、行政合同、协议以及其他软性治理手段和方式。这些软性治理手段、方式的运用在很大程度上依赖政务公开：或以政务公开为前提，或以政务公开为保障。没有政务公开，现代国家治理的手段、方式难于实际和有效运作。

其二，政务公开有利于保障现代参与民主和协商民主的运行，推进社会的转型和进步。传统的议会民主是"传送带"民主：人民通过选举把"民意"传递给议员、议会，议会通过法律、决议、决定把"民意"传递给政府，政府通过执行议会制定的法律、决议、决定，实现"民意"。对于这种传统的民主，仅要求有政府信息公开的保障即可。而对于现代民主--参与民主和协商民主来说，仅有政府信息公开是不够的，还必须有动态的，事前、事中的政务公开，如决策过程公开、立法过程公开、执法行为公开，等等。没有政务公开，社会公众不可能有效参与决策、立法和执法，不可能有效地与政府就决策、立法、执法的有关事项展开协商、讨论、辩论。没有政务公开，政府就不可能广泛地了解和听取社会公众的意见、建议和主张，更不可能将社会公众的意见、建议、主张反映和体现在决策、立法和执法之中。因此，没有动态的，事前、事中全过程的政务公开，参与民主和协商民主根本无法运作，而没有参与民主和协商民主，社会转型和进步的目标就无法实现。

其三，政务公开有利于推进依法治国，建设法治国家。依法治国，建设法治国家是我们党和国家决心推进的一项宏伟工程。这项工程有着多方面的目标和任务：国民的人权获得有效的保障和尊重；国家公权力，特别是行政权得到有效的监督和制约；腐败得到有效的遏制和消减；社会公平正义得到有效的维护和彰显等。这些目标和任务的实现哪一项都离不开政务公开，都必须依赖政务公开。就尊重和保障人权而言，只有政务的决策和执行公开，国民才可能了解政府和政府官员对人权的态度和政府行为对人权的影响，才可能监督政府和政府官员，促其加强对人权的尊重和保护。就对公权力的监督、制约而言，只有政务公开才能织就关住公权力的制度笼子。只有织就了关住公权力的制度笼子，才能防止政府和政府官员的任性、恣意，使之不能乱作为或不作为，因为一旦乱作为或不作为即随时可能被质询、问责。就反腐败而言，政务公开较政府信息公开的作用更多方位，更具立体性，更有利于形成不易腐、不敢腐、不能腐的社会政治环境；就社会公平正义的维护和彰显而言，政务公开不仅有利于防止公权力偏私、公权力寻租、公权力为少数人利益服务或为特权阶层利益服务，以保障社会公平正义的条件、屏障，而且有利于让社会公平正义呈现出以让全体人民看得见的一种形态展现，从而提高政府的公信力，增强人民对依法治国、建设法治国家的信心。

其四，政务公开有利于保障创新、协调、绿色、开放和共享五大发展理念实现，促进建设小康社会。中共十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放和共享五大发展理念。要实现这五大发展理念，同样需要推进政务公开。因为，只有政务公开，才能保障政府的发展决策较大限度地接受广大人民群众的监督，以防止产生和形成违反五大发展理念的决策，将可能违反五大发展理念的决策阻遏在议决和形成阶段，不致让其出台为害；只有政务公开，才能保障政府的整个政务运作过程公开透明，只要其行为一违反五大发展理念，即随时可被问责、纠正，不致让其酿成大祸、灾难；只有政务公开，才能促使政府和政府官员在政务运作过程中积极贯彻实施五大发展理念，防止其不作为，其一旦为官不为，懒政、庸政，随时可能被撤换、罢免，不致让其长久地尸位素餐，妨碍国家五大发展理念的实现，耽误建设、建成小康社会的日程，影响"两个一百年"宏伟目标的实现。

为了深入推进政务公开，落实中央《关于推进政务公开工作的意见》(以下简称《意见》)，国务院办公厅进一步制定和了《2016年政务公开工作要点》(以下简称《要点》)。《要点》非常具体、务实，特别具有问题意识，特别具有针对性和可操作性。如果《要点》确定的各项公开目标、任务、措施及对各部门的分工都能很好落实，我国政务公开一定会取得重大成效，并对经济发展、社会稳定、民生改善和法治政府建设发挥重要的保障和促进作用。

政务公开工作的重中之重是增强公开的实效。为此，《要点》紧紧围绕党中央、国务院的重大决策部署和人民群众的重大关切，确定了2016年政务公开的重点。政务公开涉及的范围非常广泛，要做的事，要推进的项目非常之多，我们不可能在一年之内做好推进政务公开所有要做的事，推进政务公开所有应推进的项目。要真正保障政务公开的实效，我们只能逐步、扎实、稳妥地推进：每年根据当时的国情，设定当年全国政务公开的若干重点事项、重点项目，在照顾的基础上有重点地推进。同时，全国各个地方、各个部门也都应根据各自的省情、部情、市情等设定各自政务公开的若干重点事项、确立应推进的若干重点项目予以推进。只有这样，通过五年、十年不懈的努力，我们才能真正实现我国政务运作的和深度公开，并使之制度化、常态化和发挥较大的实际效用。

要点》确定2016年政务公开的重点有以下4项：一是推进权力清单、责任清单，以及市场监管、政务服务等方面信息的公开；二是推进经济社会政策、市场准入负面清单、政府投资的重大建设项目、公共资源配置、减税降费、国有企业运营监管等方面信息的公开；三是推进扶贫、社会救助、就业创业、保障性住房、棚户区改造和农村危房改造、环境保护、教育、卫生、食品药品安全等方面信息的公开；四是推进政府决策、政策执行落实情况和财政预决算的公开。

为了保障政务公开的实效，《要点》不仅确定了2016年政务公开的上述重点，而且对于重点公开的各个领域，确定了相应的重点公开项目和具体要求，以增强可操作性和保障实际贯彻落实。例如，在政务服务公开方面，《要点》特别要求公开居住证申领条件、程序、居住证持有人享有的基本公共服务和便利等信息；在决策公开方面，《要点》特别要求各级行政机关特别是市、县两级政府要积极实行重大决策的预公开；在扶贫工作信息公开方面，《要点》特别要求贫困地区建立扶贫公告公示制度，确保扶贫对象看得到、看得懂、能监督；在政府和社会资本合作(PPP)项目信息公开方面，《要点》特别要求公开政府和社会资本参与方式、项目合同和回报机制、项目实施情况等；在国有企业运营监管方面，《要点》特别要求对国有企业改制重组、产权交易、增资扩股等方面信息的公开和结果公示；在教育信息公开方面，《要点》特别要求公开义务教育划片工作的程序、内容、结果、随迁子女入学的办法、入学流程、证件要求和办理方式等。

为了保障政务公开的实效，《要点》特别强调政务公开的过程公开和动态公开(而非仅仅的静态信息公开)。例如，关于政府及其工作部门权力清单和责任清单的公开，《要点》要求"及时动态更新"；关于行政审批、职业资格的公开，《要点》要求及时公开"清理规范后保留"的事项；关于行政执法公开，《要点》要求通过国家企业信用信息公示系统及时"归集并公示""行政许可的准予、变更、延续、撤销，以及行政处罚、抽查检查和企业严重违法失信等信息"；关于政务服务公开，《要点》要求"推动政务服务事项由实体政务大厅向网上办事大厅延伸，逐步实现服务事项在线咨询、网上办理、电子监察"；关于市场准入负面清单公开，《要点》要求及时向社会公开"试点过程中，市场准入负面清单的调整事项、依据和结果"；关于减灾救灾信息公开，《要点》要求"定期全国核定灾情、救灾工作进展、救灾资金物资调拨使用等情况"；关于生活饮用水水源水质信息公开，《要点》要求"地级以上城市人民政府每季度应向社会公开饮用水水源、供水厂出水、用户水龙头水质等饮水安全状况"；关于积极回应社会关切方面，《要点》要求对于特别重大、重大突发事件，应在事件发生后"24小时内举行新闻会"，等等。

为了促进政务公开的实效，《要点》还规定了4项专门保障措施：其一，做好政策解读、回应社会关切。为此，要更好发挥媒体的作用，加强对政策的同步解读，政府和政府部门主要负责人应带头解读政策，另外，应加强热点舆情收集、处置、回应和突发事件信息的；其二，提高政务公开工作制度化标准化水平。推进政府信息主动公开基本目录建设，进一步明确重点领域、重点行业公开的主体、内容、时限、方式等；其三，提高政务公开工作信息化集中化水平。制定出台全国政府网站发展指引，增强政府门户网站信息、解读政策、回应关切、引导舆论的功能；其四，提高政务公开队伍专业化理论化水平，并将政务公开工作纳入政府绩效考核体系，所占分值权重不应低于4％。

为了保障2016年政务公开目标、任务的实现和取得扎扎实实的实效，保障党的十八大确定的2020年基本建成法治政府目标的实现，我们必须认真执行和落实《意见》和《要点》规定的上述各项措施。