坚持法治引领,切实推动上海司法行政新一轮改革发展(代序)

郑善和(郑善和，上海市司法局党委书记、局长，上海市监狱管理局及时政委，上海市司法行政工作研究会会长

十八届四中全会对依法治国作出了重大战略部署。上海司法行政系统必须学习贯彻好四中全会和系列重要讲话精神，把握推进依法治国的深刻内涵，进一步深化认识、提升能力，融入大局、主动作为，扎实推进司法行政各项工作，为推进依法治国提供品质高效的法律服务和保障。一、当好法治忠实崇尚者：坚定领导干部法治信仰，强化法治思维司法行政承担着法治宣传教育、依法治理、司法考试、法学教育、法治理论研究等职能，理应在培育法治信仰、推进法治实践中发挥重要作用。作为司法行政系统的领导干部，要有更高的标准、更严的要求以及更加强烈的紧迫感和使命感，必须在以下三个方面形成共识：(一)发自内心地认同法治这一"较大公约数"，树立法治信仰信仰是敬畏心的较高境界，因此把尊法放在及时位，强调领导干部要做尊法的模范。作为领导干部，不仅要在知识层面认同法治，更要在理论上和感情上认同法治，使自己在利益冲突等关键时刻守住法治的底线，在法治的框架内坚守原则，用好权力。要深入学习中国特色社会主义法治理论，在党的领导和法治的关系、法治和改革的关系、社会主义法治和西方法治的本质区别等重大理论问题上形成系统认识，增强理论自信；要深刻认识到法律就是党和人民的共同意志，维护法律就是维护党和人民共同意志的，捍卫法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，以对党和人民的深厚感情来强化对中国特色社会主义法治的认同。 (二)坚持不懈地磨砺"法治思维"这一重要本领，筑牢思想根基法治思维的内涵十分丰富，是指运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、做出决定的思想认识活动与过程，姜明安：《法治是法治思维与法律手段的良性互动》，载《北京日报》2012年10月15日版。其核心和侧重点在于依法用权。运用法治思维做决策，是推进依法治国形势下对领导干部综合能力的全新定义和更高要求。对此，强调要做到四条：一是守法律、重程序；二是牢记职权法定，明白权力从哪里来、边界在哪里；三是牢记法治的根本目的，即保护人民权益；四是自觉接受监督。要落实好这四条要求，必须一方面加强法治培训，落实党委中心组集体学法、法治讲座等常态化学法制度；另一方面结合落实政府法律顾问制度、行政机关内部重大决策合法性审查机制等工作，积极推动领导干部的法治实践，在一次次实践中养成"越是问题复杂、越是情况紧急，越是要用法治思维去思考、去处理"的思维习惯。(三)切实担当起"关键少数"这一重大责任，增强责任意识强调，领导干部是依法治国的"关键少数"，必须做"尊法、学法、守法、用法"的模范。作为执政的主体力量，国家依法治理和法治化的程度，在相当程度上取决于领导干部这个关键群体对于推进法治建设的信念、决心和行动。当前正在开展"三严三实"专题教育活动，其中"严以用权"的核心就是要增强法治观念、依法依规用权。对照做"尊法、学法、守法、用法模范"这一标准，上海司法行政系统有些领导干部还存在一定的距离：有的对学法的重要性认识不足，认为法律与自己从事的工作关系不大；有的认为法律方面有法制机构、业务部门把关，等着听汇报、作决策就行了；有的认为依法办事束手束脚、程序太多、效率太低，不如行政命令用得顺手，等等。对此，必须时刻警醒、立即行动，在思想上和实践中坚决纠正和解决这些问题。二、当好法治自觉遵守者：塑造规范标准，着力提升司法行政机关和队伍依法行政依法办事水平目前，法治建设中较大的问题，就是执法领域的问题。权俭：《推进依法治国的几个着力点》，载《学习时报》2015年8月17日第8版。韩正同志在2014年12月举行的"学习宣传宪法 弘扬宪法精神座谈会"上也指出，当前上海法治建设中比较突出的问题是执法不严，强调必须下大力气重点解决执法不规范、不严格、不透明、不文明、不作为等问题。司法行政机关是重要的执法主体之一，监狱监禁刑、社区矫正非监禁刑、司法行政强制隔离戒毒措施的执行，以及法律赋予司法行政机关各项管理职能，在严格执法、维护法律正确实施等方面具有重要作用。吴爱英同志2015年5月8日在政法领导干部推进依法治国专题研讨班辅导报告。司法行政机关的领导干部，自身要当好自觉守法的模范，更要顾全局、抓整体，着力提高依法行政依法办事水平，重点从三个方面下功夫： (一)以完善的制度廓清职权边界1.编制司法行政系统"三张清单"。目前，已初步梳理出除行政审批以外的407项行政权力、57项行政过错责任、26条限制准入条目，涵盖了行政处罚、行政指导、行政检查、行政强制等13种行政权力类型。下一步，要建立健全有关制度体系，明确清单目录管理主体责任、编制和程序以及责任追究，建立长效机制。2.推进行政审批制度改革。专门成立公共法律服务处，归口管理原分散在各业务处室的行政审批职责，初步实现了行政审批和批后监管职能分离。大力推进行政审批标准化，编制并及时修订业务手册和办事指南，杜绝无法律依据审批、变相增加审批条件和审批环节的行为。下一步，要按照中央放管结合、优化服务的要求，积极适应审批和监管相分离的新形势，转变监管理念，创新监管机制和方式，实行综合监管，推广分级分类动态监管、随机抽查监管，推进"智能监管"、信用监管，落实好监管和服务的法定职责。3.强化司法所依法履职。切实落实司法部关于"机构独立、编制单列、职能强化、管理规范"的要求，进一步做大做强司法所，推动建设一支专群结合、适应履职要求的司法所工作队伍，强化人民调解、社区矫正、安置帮教、公共法律服务和依法治理等法定职能，巩固司法所作为基层社会治理平台的地位，提高司法所在基层社会治理工作中的法治化水平。(二)以健全的机制约束用权执法1.积极探索建立内部监督和外部监督互相衔接配合的机制。2014年以来先后出台了一系列规定，比如，《关于规范行政执法人员执法行为的实施办法》、《关于行政执法过错责任追究的实施办法》、《关于司法行政机关行政处罚裁量基准的若干规定》，等等，不断强化对执法行为的内部监督制约。同时，大胆尝试强化外部监督，主动接受司法监督，提出了机关负责人行政诉讼案件出庭应诉率和行政复议案件办案率均不低于40%的年度工作目标；大力推进政务公开，强化对行政行为的监督和制约，切实扭转"不公开为常态、公开为例外"的状态，努力做到让权力在阳光下运行。2.防范并减少行政诉讼败诉等风险。2015年5月1日起实施的新修订的《行政诉讼法》细化明确了复议机关的诉讼主体地位和责任义务，明确规定了行政机关负责人出庭应诉义务，对依法行政工作提出了新的挑战。要针对当前各类行政复议和诉讼类案件较多、较为复杂的情况，加强对具体行政行为的监督和指导，注重对典型案例的分析研究，防范并减少行政行为被撤销和行政诉讼败诉风险。(三)以科学的管理提升法治能力1.大力推进标准化建设。标准化是一种有效的管理工具，不仅体现了哲学思想上普遍性和特殊性的辩证关系，胡税根、徐元帅：《中国政府公共服务标准化建设的价值研究》，载《领导参阅》2015年第2期。更是解决问题、推动工作、降低成本、提高效率的有效方法，其目的在于获得秩序和社会效益。经过近三年的探索和实践，标准化在上海司法行政系统已经铺开并取得了不少成果："社区矫正机构运行和管理规范"、"狱务公开"和"戒毒诊断评估"分别获批为部级和市级标准化试点；民事法律援助、公证和法医临床司法鉴定服务3项标准正在试点；司法鉴定人身损害的地方标准已正式出台实施；司法所运行和管理规范已获地方标准立项并在研制过程中。2015 年，我们提出了力争在3年内将全市50%以上的司法所建设成标准化司法所的目标。下一步，要不断拓宽标准化的涵盖领域，逐步延伸至司法行政各项权力运行领域，进一步提高管理能级和服务质量，努力打造上海司法行政工作的破解版、增强版、升级版。2.大力推进信息化建设。信息化是司法行政事业发展必须适应的新常态。面对上海司法行政信息化建设相对滞后的形势倒逼，要加强力量配备，制定"信息化三年行动计划"，"司法行政政务内网和政务外网建设方案"、"网上政务大厅建设方案"，集中精力和资源打造"纵向贯通、横向集成、共享共用、安全可控"的信息化格局，努力构建信息化统一大平台。面对互联网渗透社会生活各领域的新形势，部署推动"互联网+"与司法行政业务工作深度融合，实现司法行政为民服务从"实体到虚拟"的延伸。三、当好法治坚定捍卫者：扎实履行职能，促进社会公平正义、维护社会大局稳定司法行政体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，主要包括刑罚执行及教育矫治、法治宣传、法律服务、司法行政法律制度和司法保障等体系，对于推进依法治国具有多方面的、多层次的影响和作用。吴爱英：《健全完善中国特色社会主义司法行政体系努力为推进依法治国提供品质高效的法律服务和保障》，载《中国司法》2015年第7期。对于省级司法行政机关来说，重点在以下几个环节：(一)突出"严格公正"，保障刑罚执行及教育矫治工作依法有效实施1.执法规范化。建立健全制度规定和执法规范，从源头上堵塞漏洞。从减刑、假释、暂予监外执行，提请变更强戒期限，以及服刑人员、戒毒人员奖惩、计分考核等重点环节入手，规范执法流程，确保执法工作始终在法治轨道和制度框架内运行。2.阳光执法机制。阳光是好的防腐剂，公开是一种倒逼的机制和手段。《司法部关于进一步深化狱务公开的意见》下发后，我们立即抓紧研究，有关实施意见即将出台，目标是打造司法行政阳光执法机制，提升执法公信力。目前，上海监狱系统的狱务公开正在抓紧推进，戒毒系统的所务公开、社区矫正执法公开都在试点探索中。(二)突出"综合监管"，保障法律服务行业健康有序发展1.积极推进法律服务行业信用体系建设。上海市司法局作为全市及时批重点领域社会信用体系建设单位，以律师、公证、司法鉴定、法律援助、基层法律服务5个行业信用体系建设为重点，大力推进法律服务行业信用信息平台开发、信息采集录入、管理制度制定等工作。目前，法律服务行业信用信息平台开通运行已有一年时间，互联网用户访问突破10余万人次，为社会公众提供了一个公开、透明、快速、便捷获取信用信息的新途径。下一步，要围绕"服务"和"信用"两个关键环节，探索实现"互联网+监管"模式，力争把平台打造成政府和社会共同监管，执业机构和从业人员自省自律、诚实守信、品质高效的服务平台。2.积极为法律服务业发展创造良好环境。要完善执业保障机制，大力宣传法律服务工作，为法律服务业更好地发挥职能作用创造条件，积极引导律师等参与社会治理、民主法治建设、社会矛盾化解等工作。3.加强法律服务行业的党建和队伍建设。扎实开展依法治国教育活动，建设一支法治观念强、专业素质高的上海法律服务队伍。(三)突出"宣传实效"，努力推动全民法治观念增强普法工作是推进依法治国的一项长期基础性工作，要把握好三个重点：1.在重点对象上下功夫。法治宣传也要抓住领导干部这个"关键少数"，要按照四中全会提出的要求，认真落实对领导干部的法治宣传教育各项措施，探索推动对新任领导干部开展学法及依法行政等教育，着力实现领导干部和国家工作人员学法用法的制度化、常态化。2.在完善机制上下功夫。充分发挥好法宣办、依法治市办的组织牵头作用，认真研究，积极争取，在指导、考核、评估等方面建立有效机制，充分调动党政各部门的积极性，给相关部门传递压力和动力，使"谁执法谁普法"的机制真正落实到位，积极构建由法宣办、依法治市办做导演、搭好台，由各普法责任单位来唱戏的大普法格局。3.在创新形式上下功夫。利用好新媒体开展普法，是法治宣传工作成效的重要增长点。我们引入社会专业力量，整合区县司法局资源，打造新媒体联盟，形成了以"法治上海"和"上海司法行政"为龙头的微信、微博群。"法治上海"微信平台开通运行以来，在全国司法行政系统平台点击量的排名始终靠前，较好发挥了新媒体的影响力。今后，要继续加大投入，加强机制保障，精心编辑设计内容，不断增强粉丝黏性，扩大粉丝范围，提高传播力和影响力。四、当好法治积极推动者：弘扬改革精神，大力推进司法行政改革重点任务落实对如何认识和处理当前我国改革和法治的关系作出了深刻论断："在法治下推进改革，在改革中完善法治。"这是我们必须坚持的基本原则。十八届三中全会《决定》中司法行政负责改革的事项有6项，参与的有33项；四中全会提出的190项重大改革举措中，司法部牵头30项，参与60项。司法行政改革任务繁重，大有可为，是司法体制改革的重要组成部分。要履行好司法行政推进依法治国职责，必须以深化司法行政改革为动力。我们结合上海实际，突出法治引领、改革推动，制定出台了2015年度司法行政改革工作实施方案，明确了1项重点调研的改革课题和9项重点推进的改革事项，关键是把握好以下三个维度：(一)在融入大局中推进司法行政改革1.融入司法体制改革大局。要把握好司法行政机关与其他政法机关的关系，贯彻好公、检、法、司各司其职，相互配合、相互制约的要求。中央深改组2015年2月审议通过了《深化人民监督员制度改革方案》，明确由司法行政机关牵头落实。我们要深刻领会中央关于由司法行政机关承担选任管理人民监督员工作的深远意义，认真履行司法行政机关的职责，重点在使人民监督员更好地代表人民群众意愿上下功夫。目前，已启动了前期调研工作，初步明确了总体的制度框架。2.融入法治政府建设大势。要积极推动建立政府法律顾问制度，设立公职律师，建立法治建设考核制度，提高依法行政水平，加快推进法治政府建设。3.融入大众创业、万众创新的洪流。司法行政尤其是法律服务行业要加强探索、积极跟进，较大限度提供好品质服务。我们还要进一步集聚国际型高端法律服务人才，更好地为企业引进来和走出去提供品质高效的法律服务，努力服务上海自贸试验区和科创中心建设。(二)在夯实基层基础中推进司法行政改革1.持续推进基层司法行政改革。6月25日，市委召开了创新社会治理加强基层建设工作交流会，韩正同志在会上指出，要从基层实际出发，顺势而为，适应街道体制的变化；增强合力，使街镇职能切实向服务和管理转变等。要抓住这一契机，按照市委"1+6"文件要求，大胆创新，勇于探索，进一步加强司法所建设，充分依法履行好司法所的法定职能，以司法所为平台为社区群众提供一站式的集成服务；竭力发挥好人民调解组织遍布全市居(村)委的网络优势，加强人民调解员队伍建设，及时就地化解各类矛盾纠纷。2.推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设。着眼司法行政所辖的各类法律服务资源，在整合、共享和创新服务方式、拓展服务领域上下功夫，提高律师事务所、公证处、法律援助中心、司法鉴定机构等各类组织为民服务的质量与效果，提升人民群众对法治建设成果的"获得感"。(三)在把握规律中推进司法行政改革司法行政工作"点多、面广、战线长"，既要把握司法行政工作的共性，又要掌握各项具体工作的个性。整体来看，司法行政工作的共性体现在三个层面：从制度属性上看，具有"综合性、兼容性"；从工作属性上看，具有"基础性、服务性"；从效果属性上看，具有"治本性、长效性"。同时，每一个条线的工作又都具有一些自身的规律和特点。只有把握规律、运用规律，顺规律而为，才能更加有效地推进各项改革，才能使各项改革举措不会跑偏。比如，要牢牢把握社区矫正作为非监禁刑罚执行的本质属性，既要认识到它和监狱工作、安置帮教工作的联系，又要认识到它们之间的区别，在这个前提下谋划推进社区矫正改革。比如，律师制度本质上是一种人权保障和救济制度，孟建柱同志在全国律师工作会议上强调"律师执业权利是当事人权利的延伸"，因此，在推进律师制度改革的过程中必须把握这个本质属性，做到保障和规范并重，发挥好律师的作用。比如，法律援助是政府的责任，是政府为困难群众提供的免费法律帮助，要健全完善法律援助制度，必须抓住这点不放。又如，人民调解是解决民间纠纷的活动，自愿、平等、不收取任何费用是本质特点，在完善人民调解制度、拓展工作领域时决不能违背它的本质特点和规律。对于这些，必须要有理智、清醒的认识，保持定力，在符合各项工作本质特点和规律的前提下，探索推进改革。