总序如何走向民主行政法

——树立行政法治观念与创新行政法律制度

随着经济体制改革目标的艰难确立和政治体制改革的稳健展开，30多年来我国的行政法制发展取得了长足进步。与改革开放以前相比，经过恢复发展、规范发展、发展这三个发展阶段的行政法制，逐渐发生了以下几个方面的重大变化：及时，法治观念逐步强化。改革开放以来，在反思传统人治观念的基础上，行政法逐步确立起核心的法治观念，进入20世纪末期又把“依法治国”确立为基本治国方略，上升为宪法原则。第二，行政法的权力结构从重权力、轻权利向权力和权利并重转变。《行政诉讼法》的颁布使权力结构的重心开始发生转移，《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政强制法》的出台促进了这一调整，开始形成权力和权利良性互动的局面。第三，政府职能从全能型政府向有限政府、从管制型政府向服务型政府转变。随着对政府与市场、社会、中介组织的关系认识的不断深化，政府开始逐步转变职能，将部分职能让渡于社会，发生了行政事务民营化的转变，同时也增加了新职能，如鼓励、支持非公有制经济发展的职能。第四，行政法机制从单纯的制约机制转变为制约和激励兼顾。第五，行政行为方式从纯粹的命令—服从模式发展成为强制与非强制手段并重、优先采取非强制手段的多样化局面。第六，在程序与实体的关系上，从重实体、轻程序，重结果、轻过程，发展到实体和程序并重，结果和过程并重。第七，在对行政的监督上，从单纯的权力监督，发展到权利救济和权力监督并重。这些变化是广泛和深刻的，对行政法制建设具有革命性影响。

我国的行政法制获得的新近重要发展和面临的重大现实课题，从总体上反映了行政法文化革新、行政法制转型发展的成果和方向，适应了市场经济、民主政治和精神文明发展的客观要求，体现了行政法制追求民主化、科学化和法治化的趋势，也提出了行政法制获得更稳健发展的新任务。可以说，这对于完善中国行政法制的具体制度和学科体系，实施依法治国方略，促进行政法治目标的实现，从而推动社会经济、政治和文化的稳健发展，使行政法制能获得更快更健康的发展，具有重大的理论和实践意义。

人们的观念就是人们的眼镜。戴什么眼镜就看到什么世界。具有不同的法制观念对于客观事物会有不同的认识，会有不同的法制实践效果。在推动行政法制改革创新的新形势下、新进程中，应当根据变化的法律价值观，树立与之相适应的现代法治观念，否则难免在行动上发生重大偏差，这是摆在行政公务人员及其他社会人士面前的一个重大课题。这主要包括：一是要树立以人为本、保障人权、尊重人格的观念；二是要树立宪法、法律至上，政府权力有限的观念；三是要树立行政民主、公众参与、共同治理的观念；四是要树立建设服务型政府、强化公共服务的观念；五是要树立政府诚信、社会诚信、官民互信的观念；六是要树立接受监督、责任到位、权利救济的观念。

理论指导实践，实践丰富理论。从宪政建设和法治政府建设的角度看，我国已经出现并将继续深刻表现出行政法制在增强民主性方面的深刻变化(不仅是行政法制和行政法学，其他法律领域和制度也同样发生着相关的深刻变化和影响)：

1.关于中国行政法基础理论的民主化发展。2004年修宪时“人权入宪”以后，新时期行政法制的民主化趋势日益受到学界关注和研究，行政民主论应当成为21世纪中国行政法学的基础理论之一而发挥应有的指导作用。有关实务研究和理论创新的要点是：其一，从当今世界民主化潮流的角度审视现代行政法的民主性问题，分析民主化潮流对行政法治进程的影响；其二，探讨行政民主的基本概念、演进历程和各国特点，以及行政民主的理论构造、制度安排和制约因素，例如，协商行政民主、行政服务的理念与制度；其三，探讨行政法制的民主走向和行政民主原则的确立，行政民主原则的含义、构成、成本和作用，及其在行政法制诸环节的运用和难题；其四，探索在民主精神引导下进一步推动行政法制的观念更新与制度创新。

2.关于中国行政法主体理论与制度的民主化发展。新时期行政法制建设的基本趋势是行政主体的多元化、多样化、社会化。转型发展过程中出现的复杂多样化的行政管理组织形态或者说公权力组织形态，亟须从理论和操作上得到廓清，更多的组织形态(如社会行政主体)将会具备行政被告资格。涉及的理论问题和实务问题非常多，例如，审议会、联席会议、非政府组织的角色和职责等，都涉及公民参与管理的权利得到实现。这方面的理论与实务发展有赖于并有助于廓清公共行政与行政法的关系，也有赖于并有助于行政组织人员法制的发展。

3.关于中国行政法行为理论与制度的民主化发展。基本趋势是行为方式的多样化、柔软化、简便化、规范化、高效化，行政行为理念将增加现代性，形成并普遍接受广义的行政行为概念。可以预料，除行政机关制定规则和执行规则等传统行政行为将继续发展以外，行政指导、行政合同(契约、协议)、行政规划、行政服务、行政资助(给付)、行政奖励、政府采购、公民参与、合作行政、共同治理等柔软、互动的行政方式将获得更快速、规范化的发展。特别是政府信息公开法制需要获得更多关注、更大发展。

4.关于中国行政法监督救济理论与制度的民主化发展。行政法制体系中的监督救济要素和过程将出现多元化、多样化、系统化、便民化、民主化的发展趋势。出现的创新制度如：更有效果的行政调解制度，规范化的行政怨情处理制度，人大监督专员制度，更有力的司法审查制度(包括抽象行为司法审查制度)，更加人性、公平、便民的行政赔偿制度和行政补偿制度。

我国的行政法制建设正在逐渐经历民主化、科学化、法治化和精细化的艰难行程，这是行政法制的民主精神、科学精神、法治精神日益增强、紧密联系、相互影响的交叉复合进程，其与经济、政治、社会和思想文化生活等各个方面以及宪法监督、刑事法治等其他公法领域有着强烈、深刻、持久的交互影响。不断增强行政管理和行政法制的民主性、科学性和规范性，特别是行政法制的民主化趋势及其制度创新，逐步构建民主行政法，这是一个基本的发展脉络。我们应当正确认知和秉持符合中国国情的法律价值观，以现代民主法治发展的眼光，根据行政法制发展的要求，从观念上、体制上、规范上和具体制度及方法技术上进行深入研究与思考，把握发展趋势，作出正确选择，通过深化改革积极推进观念更新和制度创新，深入推进依法行政，加快建设法治政府，努力推动行政法制和行政法学在新时期获得更大的发展，促进行政法治目标的完整实现，促进中国经济与社会的快速、健康、和谐发展。

从依法有效保护行政相对人合法权益的角度出发，对于民主行政、行政指导、行政合同、行政规划、行政资助、行政奖励、参与行政、合作行政、城市治理、行政调解等诸多行政法学新领域、新课题进行探索，有助于深化认识、达成共识、推动革新，获得对于行政法制民主化发展趋势及其制度创新规律性的认识，加快法治政府和服务型政府建设的步伐，这是编辑、出版“民主行政法论丛”的立意，希望借此扩展视野、培养人才、多出成果、奉献社会。

谨以为序。

莫于川

建立法治国家是党和人民的伟大目标，建设法治政府是建设法治国家的关键和核心。依法治国是建设社会主义市场经济的必然要求。经济要健康发展，改革要推进，2020年要达到小康水平，法治建设绝不能滞后。

依法治国首先要有比较完善的法律体系，在立法以及随后的执法领域中，必须坚持人文关怀，这是政治文明的重要内涵。从行政立法的范围看，《行政诉讼法》是行政法体系的及时部法律，它的核心就是保护公民权利。可以说，《行政诉讼法》既是一个诉讼制度，也是一个“民告官”的民主制度，正好适应了当时政治体制改革的需要。

随后制定并被誉为“行政立法三部曲”的《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》遵循了规范政府权力、保护公民权利的立法原则，同样体现了民主精神。其中，《行政许可法》的制定实施是一场规范政府行为的“自我革命”，它严格规范了政府行政审批权，在保护百姓合法利益、保障公民民主权利中影响广泛。

中国共产党十八届三中全会提出：推进国家治理体系和治理能力现代化。提出“治理”，就意味着除了党的领导、政府负责外，还有社会协同、公众参与，这就提出了民主的制度化要求。

现在提出“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”、“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，就是把法治中国建设作为一个系统工程来考虑。一方面，法治社会的建设要靠法治政府加强对公民的法治教育；另一方面，法治政府的建设还要靠整个国家和社会的法治建设，它们是相互影响的。推进法治社会建设，要提升全社会的法治意识，营造以公民为中心的制度环境，增强公平正义社会秩序的捍卫能力；还要加强法治宣传教育，增强公民的法治观念和法律素质，建设好法治社会。

民主的两个要素是自由和平等。所谓自由，即市场主体、社会主体拥有自己的愿望、利益和行为的自由选择性；所谓平等，即市场主体、社会主体在获得尊严和平等对待的基础上实现合法权益的依法保护和总体平衡。

行政法律制度的价值追求和建构原则，首要的就是逐步增强民主性，走向民主化，有助于依法约束行政权力，有效保障公民权利，最终实现行政民主。

莫于川教授的《民主行政法要论》是教育部人文社会科学项目《中国行政法的民主化发展趋势及其制度创新研究》的最终研究成果，包括上、中、下三篇。上篇研讨了民主行政法的理论与实践基础，着重分析了中国行政法的民主化转型发展进程；中篇研讨了民主行政法的基本制度建构，着重从体制、机制和制度建设如何适应当代行政法治理念和实践需求的角度，分析探讨了正逐渐增强民主性的行政法主体、公务员法、行政立法、行政执法、行政程序、监督行政、行政救济等基本制度的主要问题和创新经验，提出了进一步增强行政法的民主性，推进体制、机制和制度创新的基本思路；下篇研讨了民主行政法视野中非强制的行政计划(规划)、行政指导、行政合同等行政方式，进行了比较系统的研究，期望能从新型管理行为与民主行政法的关系入手，提出非强制行政方式法治化的制约因素和完善路径；附录从民主行政法的视角，对改革开放30多年来我国政府法制建设的演进轨迹作了考察分析，梳理了政府法制理论发展的基本脉络，总结了增强行政民主、推进依法行政、建设法治政府的基本经验和重要教训，提出了政府法制建设进一步发展的基本路向和对策建议。

民主行政法要论》从理论、实践、历史、具体的制度建构、行政方式等各个方面对民主行政法作了详细论说，是一部兼有广度和深度的好书。

水滴石穿，非一日之功。于川多年来始终着力于以行政指导为代表的柔性行政方式的研究，取得了丰硕成果，成为国内最富的行政指导研究学者，人称“莫指导”，为中国特色的行政指导理论和制度体系建设，做出了突出贡献。在此基础上，最近10多年来他独辟蹊径地系统研究行政法制的民主性问题，取得诸多理论成果，富有特色而给人启迪良多，受到学界和和实务界的高度重视。而《民主行政法要论》正是于川多年来研究成果的累积，是深入思考、学术卓见的升华，是国内研究这一论题的及时本专著。相信本书的面世，将为学界带来诸多启迪，同时，必将在推动我国行政法制革新，稳健实现建设法治政府和服务型政府的宏大目标中，发挥理论的引领效应和指导作用。

接读书稿，难掩欣喜，好书期共享，特作郑重推荐，相信学界同人和广大读者都将举起理论的旗帜，为推进我国的法治建设，共同努力！

应松年中国政法大学终身教授，中国行政法学研究会名誉会长。

2015年初夏于北京世纪城