不断探索和创新公法理论

姜明安

行政法论丛》(以下简称《论丛》)从创办至今已近20个年头。《论丛》能一直坚持下来，能一直受到读者诸君的厚爱，关键在于创新。在《论丛》的编辑出版过程中，我们经常收到读者给我们来信，来信内容除对我们的工作进行鼓励外，有时也会对《论丛》提出一些批评，批评的主要内容是《论丛》创新尚有所不够。因此，我们的《论丛》要继续办下去，就必须加大创新力度。本卷卷首语特就党的十八大以来中国特色法治理论(含公法理论)的探索与创新谈些看法。

同志在2015年5月召开的哲学社会科学工作座谈会上指出，"理论的生命力在于创新。创新是哲学社会科学发展的永恒主题，也是社会发展、实践深化、历史前进对哲学社会科学的必然要求"。哲学社会科学如果没有主体性、原创性，"跟在别人后面亦步亦趋，不仅难以形成中国特色哲学社会科学，而且解决不了我国的实际问题"。

公法学是哲学社会科学的重要学科，公法理论是法学的重要理论。公法理论要适应我国的社会经济发展，要解决推进法治中国建设的实际问题，关键同样在于创新。

党的十八大以来，我国在实施依法治国战略，开辟建设中国特色社会主义法治道路方面突破了一个又一个制度难关，取得了重大进展，这与我们不断创新中国特色法治理论，不断创新中国特色公法理论是分不开的。

党的十八大以来中国特色法治理论(中国特色公法理论是中国特色法治理论的组成部分，下同)创新主要表现在下述六个方面：坚持中国特色的法治发展道路；坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设；坚持执政党依宪执政、依法执政；不断提高领导干部运用法治思维、法治方式治国理政的能力；不断推进实施"互联网＋法治"的行动计划；不断推进依法治党、从严治党和反腐倡廉建设。

一、坚持中国特色的法治发展道路

同志2015年在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神，推进依法治国专题研讨班开班式上指出，"我们要坚持的中国特色社会主义法治道路，本质上是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现"。也就是说，中国要推进的法治不是一般的法治，不是传统的法治，而是中国特色社会主义的法治。尽管中国特色法治也有一般法治和传统法治的某些共性，如有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，否则，就不能称之为法治。但中国特色法治更重在其特色。中国特色法治的特色是什么？主要体现在三个方面：其一，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。在中国推进法治为什么要坚持党的领导？因为中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，处在总揽全局、协调各方的地位。在中国推进法治为什么要坚持人民当家作主？因为中国特色社会主义的本质是保障人民当家作主，在中国推进法治的目的就是要保障和促进人民民主。在中国推进法治为什么要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一？因为中国的国情决定了中国法治的成功取决于此三者关系的正确处理。此三者关系处理得好，使三者有机统一，可以促进法治发展；此三者关系如果处理不好，片面强调某一个或某两个方面而忽略另外的某一个或某两个方面，将使法治变形、异化，要么导致可能人治和专制，要么可能导致社会失序或多数人暴政。其二，坚持人民代表大会制度的基础。中国特色法治是建立在人民代表大会制度的基础之上的。中国推进法治为什么要坚持人民代表大会制度，以人民代表大会制度为基础而不是以三权分立制度为基础？因为中国人民在长期的争取国家独立、民族解放、人民民主的历史进程中认识到，人民代表大会的政治制度最适合中国国情，最有利于加强和巩固全国各族人民的团结和凝聚力，最有利于调动人民群众的积极性，以实现中华民族复兴的中国梦。其三，坚持个人利益与公共利益相结合、个人富裕与共同富裕相结合的价值追求。保护公民的个人权利、自由和利益，保护公民的私有财产和公民追求个人福祉的权利是所有法治的共性，中国特色法治作为法治，同样要依法保护个人利益和促进个人福祉。但是，中国特色法治的特色在于，它在保护个人利益的同时，特别注重维护公共利益，在促进个人富裕的同时，特别注重促进共同富裕。中国特色法治在价值追求上，特别注重个人利益与公共利益、个人富裕与共同富裕的结合与平衡。

二、坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设

在2013年2月主持十八届中央政治局第四次集体学习时提出了"法治国家、法治政府、法治社会一体建设"的法治中国理念。这一理念是十八大以来中国法治理论的一项重要创新。

建设法治中国为什么必须坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设？这缘于法治国家、法治政府、法治社会建设三者的关系：法治国家建设是法治政府建设的前提，法治政府建设是法治国家建设的关键；法治国家建设是法治社会建设的基础，法治社会建设是法治国家建设的条件。

法治国家建设为什么是法治政府建设的前提？其一，法治政府必须是依法行政的政府，依法行政则必须有法可依。要保障政府行政有法可依，国家就必须有健全的立法机关，有保障立法机关正常运作，及时向政府提供所需法律的立法制度，而健全的立法机关和完善的法律制度乃是法治国家必需的要件。其二，法治政府必须是依良法行政的政府，而"良法"的产生取决于法治国家建设，取决于法治国家的科学立法、民主立法的机制。其三，法治政府必须是权力受监督制约的责任政府，而政府权力的监督制约不能只来自政府内部，更有效的监督制约应来自外部，如人大的预决算审查制度、特定问题调查制度、质询制度，行政诉讼制度、法院独立审判制度。其四，中国特色社会主义制度决定了中国共产党的领导在法治建设中的特殊作用。法治政府的依法行政在很大程度上取决于中国共产党的依法执政。据此四者，法治政府必须以法治国家为前提。没有法治国家，不可能有法治政府。

法治政府建设为什么是法治国家建设的关键？其一，政府及其部门是国家机关中规模较大、公职人员最多、职权最广泛，公民与之打交道最经常、最直接的机关。因此，法治政府建设的目标、任务实现了，法治国家建设的目标、任务也就绝大部分实现了。法治政府建设推进不了，法治国家建设就无从谈起。其二，政府承担着管理国家内政外交的职能，国家治理的法治化，很大程度上取决于国家内政外交事务管理的法治化。而建设法治政府，则是实现国家内政外交事务管理法治化别无选择的途径。其三，法治国家建设的目的、目标在很大程度上最终要落实在法治政府建设目标、任务的实现上。

法治国家建设为什么是法治社会建设的基础？其一，建设法治社会需要法律，需要良法为人们行为提供规范，确立社会关系准则。而建设法治社会所需法律，所需良法，需要法治国家供给。其二，法治社会需要相对稳固的经济基础和相对稳定的社会秩序支撑，而相对稳固的经济基础和相对稳定的社会秩序有赖法治政府的保障。其三，法治社会需要国家公正司法提供有效的解纷机制。法治社会虽然能自生一定的多元化解纷途径，但是国家司法制度毕竟是解决争议、维护社会公正的一道防线。如果没有国家的公正司法，法治社会将难以为继。其四，法治社会公民自治主体的生长、发育需要获得政府的宽容、支持和保障，而能宽容、支持和保障公民自治主体生长、发育的政府只能是法治国家的法治政府。其五，社会公权力也需要法治国家、法治政府予以一定的监督、制约。

法治社会建设为什么是法治国家建设的条件？其一，法治国家建设需要法治社会建设的配合、支撑。只有在加强法治国家建设的同时加强法治社会建设，法治国家建设才能获得适宜的环境。只有不断打造整个社会尊法、信法、守法、用法的法治社会环境，才可能不断推进法治国家的建设。其二，法治国家建设有赖于法治社会为之提供一定的协助治理机制。现代国家治理不同于传统的国家管理，需要社会的广泛参与。所谓"国家治理现代化"，最重要的特征就是治理主体的多元化。而在多元治理主体中，最重要的主体就是社会公权力主体。其三，法治国家建设的主体是人民，而人民是生活在各种不同的社会共同体之中的，他们同时是各种不同的社会共同体的成员。各种不同的社会共同体的成员素质就是人民的素质。建设法治国家需要有高素质的人民，高素质的人民只能源于各种社会共同体的供给，源于法治社会的供给。

三、坚持执政党依宪执政、依法执政

同志在庆祝中国共产党成立95周年大会上和其他多个场合均指出，办好中国的事情，关键在执政党。建设法治中国，同样关键在执政党，关键取决于执政党依宪执政、依法执政。

建设法治中国为什么关键取决于执政党依宪执政、依法执政？其一，中国共产党作为执政党不同于西方国家的政党，它是整个国家的领导，决定国家和社会治理的目标和方式，建设法治中国，就是中国共产党确立的治国理政的目标。然而，这一目标的实现，关键取决于中国共产党自身能不能实现法治，能不能将自身建设成法治执政党。如果执政党自己的各级组织、各级党委不实行法治，不依宪依法执政而任性执政，建设法治社会的目标无疑会落空。其二，建设法治国家和法治社会，涉及各种利益关系的协调和平衡。执政党要协调和平衡好法治国家、法治社会建设过程中的各种利益关系，必须依宪依法办事。否则，人民群众反映的突出问题就不可能得到解决，党自身也可能失去执政的资格。其三，法治国家和法治社会在建设过程中，不可避免地会受到各种阻碍，会遇到各种各样的困难和干扰。对此，执政党对法治的坚定信念，对法治国家、法治社会目标的坚守是法治国家、法治社会建设顺利进行的关键。只有执政党在领导法治国家、法治社会建设的过程中，坚定不移地依宪依法执政、法治中国建设才能不断有序地向前推进。否则，法治中国建设的目标就难有实现的希望。

四、不断提高领导干部运用法治思维、法治方式治国理政的能力

同志2012年12月4日在首都各界纪念现行《宪法》公布施行30周年大会上的讲话中指出，推进依法治国，"各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作"。

提高领导干部运用法治思维、法治方式治国理政的能力在法治中国建设中具有极为重要的作用。同志曾经说过，政治路线确定之后，干部就是决定的因素。同理，推进依法治国的治国方略确定之后，干部，特别是领导干部，就是决定的因素。领导干部是否具有运用法治思维、法治方式治国理政的能力，即关系到法治中国建设的成败。

领导干部的"法治思维"，是指领导干部在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。法治思维是建立在法治理念基础上的，一个平时没有法治理念的领导干部，遇到问题不可能突然形成法治思维，运用法治方式。所谓"法治方式"是指公权力执掌者通过制定、执行法律、法规、规章，运用法律创制的制度、机制、设施、程序处理各种经济、社会问题、解决各种社会矛盾、争议，促进经济、社会、文化的发展。

五、不断推进实施"互联网＋法治"的行动计划

同志在2016年4月19日网络安全和信息化工作座谈会上的讲话中指出，现在，互联网越来越成为人们学习、工作、生活的新空间，越来越成为获取公共服务的新平台。从而，推进依法治国，建设法治中国，必须不断推进实施"互联网＋法治"的行动计划。

"互联网＋法治"的行动计划包括电子政务、电子商务等多方面的内容。其中也包括对互联网言论和网上舆论的治理。这具体包括两个方面的要求：其一，坚决制止和打击利用网络鼓吹推翻国家政权、危害国家安全，煽动宗教极端主义，宣扬民族分裂思想，教唆暴力恐怖活动等犯罪行为；坚决管控利用网络进行欺诈活动、散布色情材料，进行人身攻击，兜售非法物品等违法行为。要通过法治手段形成和维护网上良好有序的舆论氛围。其二，发挥网络舆论的监督作用，通过网络舆论监督加大把权力关进制度笼子里的力度。指出，网上不能只有一个声音、一个调子。"对网上那些出于善意的批评，对互联网监督，不论是对党和政府工作提的还是对领导干部个人提的，不论是和风细雨的还是忠言逆耳的，我们不仅要欢迎，而且要认真研究和吸取"。

六、不断推进依法治党、从严治党和反腐倡廉建设

在推进法治中国建设过程中，不断推进依法治党、从严治党和反腐倡廉建设是中国特色法治理论创新的另一项重要内容。在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话中指出，治国必先治党，治党务必从严。在依法治国的大环境下，从严治党自然应以法治为前提，无论是治理党内政治生活，还是治理党的作风，特别是治理党内腐败，均要注重完善法制，保障有法可依，保障依法治理。依法治党的法，既包括国法，也包括党规。十八届四中全会决定将党内法规体系确立为中国特色社会主义法治体系五大子体系之一。只有健全完善党内法规体系，才能保障依法从严治党。

同志指出，我们党作为执政党，面临的较大威胁就是腐败。如何有效治理腐败，现代法治理论认为要综合解决公职人员和党政干部不想腐、不敢腐、不易腐、不能腐的问题。通过法治教育促使公职人员和党政干部"不想腐"自然是最理想的治腐方略，但这又是最难在短时期内取得效果的方略；通过严厉惩治腐败威慑已滋生了腐败念头的公职人员和党政干部，使之"不敢腐"，这也应该是治腐的较优方案，但有强烈腐败欲望的人往往抵制不住腐败的诱惑，他们即使冒着被惩治的风险也不收手。因此，治理腐败的方略应认为是健全和完善制度，特别是健全和完善行使公权力的程序制度，将权力关进制度的笼子里，使有腐败欲望的人，哪怕是有强烈腐败欲望的人也不易腐、不能腐。

以上六项，是党的十八大以来中国特色社会主义法治理论的主要创新。法治中国建设的实践在不断推进，中国特色法治理论的创新也将不断发展。