1导论

11选题背景与提出问题

中国目前仍是一个发展中的农业大国，尽管自改革开放以来，农业产值占国内生产总值的比重呈现明显的下降趋势，“十五”时期，农业产值占我国GDP的平均比重为1329%，“十一五”时期，下降至1061%，2014年，则进一步下降至917%，但农业在我国国民经济中的基础地位一直未曾动摇；同时，农业产值占GDP比重的逐年降低，也意味着我国经济已处于“以工补农、以城带乡”的发展阶段。虽然在进入21世纪以来，我国农业综合生产能力显著提升，粮食生产已实现历史罕见的“十二连增”(2014—2015年)，农民收入增长更是连续6年高于GDP和城镇居民收入增幅，但农业依然是一项弱质产业，是一个风险高度集中的产业，其所面临的风险是多元化的，如自然风险、经济风险、社会风险、制度风险、技术风险等。以自然风险为例，灾害发生频率高、受灾面积广、受损程度重一直困扰着我国农业的可持续发展；2001—2014年，全国农作物平均受灾面积59 567万亩(1亩≈6667平方米，1公顷=15亩，全书同)，其中成灾面积31 129万亩，占受灾面积的5226%，占农作物平均播种面积的1316%；绝收面积7 353万亩，占受灾面积的1234%，占农作物平均播种面积的311%。自然灾害的频繁发生和农业抗灾能力的不强，导致我国农业生产尤其是粮食生产，靠天吃饭的局面还没有从根本上得到改变。因此，如何进行农业生产风险分散和生产损失补偿，是当前我国农业在由“常规现代农业”后期向“现代持续农业”过渡中迫切需要解决的问题之一按照世界农业发展的“传统农业、常规现代农业和现代持续农业”三阶段分析定位，我国农业目前处于“常规现代农业”阶段，尽管各方面发展水平并不均衡，但是总体水平已经处于实现“常规现代农业”发展阶段的后期，即将进入推进农业现代化的阶段，也就是“现代持续农业”的阶段(国务院发展研究中心农村经济研究部课题组，2012)。。

发达国家的农业生产实践早已证明：在市场经济中，保险是转移、分散和化解农业风险的一种可行机制和有效制度。近年来，农业保险作为一种可分散农业风险、弥补因灾损失的非价格农业保护工具，日益得到世界各国政府的重视。根据世界银行2008年的调查，目前全球约有104个国家或地区在开展农业保险，其中有86个国家或地区已建立比较完备的农业保险制度，有18个国家或地区正在进行农业保险试点计划(Mahul和Stutley，2010)。美国2014—2018年农业法案的实施更是标志着美国农业迈向农业保险时代，新法案不仅取消其已实施多年的直接支付计划，而且扩大农业保险项目的覆盖范围和补贴额度，以突出保险在防范农业生产风险中的作用。就中国而言，自2004年启动新一轮农业保险试点以来，连续14个中央一号文件均提出要加大对我国农业保险的财政支持力度，逐步建立健全我国的政策性农业保险制度；特别是自2007年起中央财政开始按照WTO协议中有关政府可在财政上参与农业保险以支持本国农业发展的要求提供保费补贴，以及2012年国务院颁布《农业保险条例》为农险规范健康发展奠定法律基础，我国农业保险呈现出蓬勃快速的发展趋势。截至2014年，我国农业保险在开办区域上已覆盖全国所有省(区、市),中央财政补贴险种已基本涵盖农林牧渔各主要产业中关系国计民生与粮食安全的大宗农产品截至2014年，我国中央财政补贴的农业保险品种已由最初试点的5个种植业品种扩大至种植、养殖、林业3大类15个品种，分别是水稻、小麦、玉米、棉花、马铃薯、油料作物、糖料作物、天然橡胶、森林、能繁母猪、育肥猪、奶牛、青稞、牦牛、藏系羊。，我国农业保险业务规模仅次于美国，居全球第二，其中养殖业保险和森林保险业务规模居全球及时。2014年，我国农业保险保费收入32578亿元，同比增长620%；提供风险保障166万亿元，同比增长1968%；承保主要农作物突破15亿亩，约占全国播种面积的6156%，其中，水稻、玉米、小麦三大口粮作物的保险覆盖率分别达到6867%、6949%和4926%；承保森林面积247亿亩，覆盖率超过85%；参保农户247亿户次，同比上升1571%；农业保险共计向3 500万农户支付赔款2146亿元，同比增长286%。另外，2007—2014年，我国农业保险累计保费收入1 47842亿元，各级政府财政累计提供保费补贴1100多亿元目前，中央、省级、市县财政分别为农业保险提供30%～50%、25%～30%、10%～15%的保费补贴，各级财政合计保费补贴比例达到75%左右。，其中，中央财政累计拨付保费补贴资金633亿元，提供风险保障从1 126亿元增长到166万亿元，年均增速5709%，累计提供风险保障572万亿元，共向168亿户次的受灾农户支付赔款95862亿元，户均赔款近571元；由此可知：我国农业保险已在防范化解农业生产风险、稳定农民收入、落实国家粮食安全战略和完善农村社会支持保护体系等方面发挥日益重要的作用(中国人民银行农村金融服务研究小组，2015)。

作为一项支农惠农工具，农业保险的政策目标是利用保险这一现代市场手段转移农业风险，弥补因灾损失，稳定农户收入，增强农业恢复再生产能力，进而使其成为我国“三农”发展的稳定器和减压阀。内蒙古自治区(简称内蒙古)作为我国农业保险保费补贴首批试点地区之一，自2007年以来，自治区的农业保险在各级政府财政补贴的推动下，一直走在全国前列，农业保险规模在全国市场中约有10%的份额。然而，在内蒙古现行的农业保险制度下，受益主体农户对该项支农惠农政策的认知度与满意度如何？该项支农惠农政策是否可以发挥其稳定农户收入的政策效应？在实践中为何会产生“协议”理赔模式？以上这些疑问的提出，显然已成为现阶段内蒙古农业保险进一步发展所必须解决的问题与难点；唯有上述问题的顺利解决才能实现农业保险为我国农业规模化、产业化和现代化编织牢固的安全网的终极目标。

国外的理论分析和实证研究早已表明：农业保险具有稳定农户收入的政策效应(Yamauchi，1986；Leatham、Jones和Crane，1997；Hart和Babcock，2000；Goodwin，2001；等等)。然而，国外的农业生产方式和农业保险制度均与我国有着天壤之别，故研究中国的农业保险问题还需结合自身实际。虽然近几年我国农业保险覆盖率在不断增加，但有关该项支农惠农政策的经济效应尚未从微观受益主体的角度得到实证检验；鉴于此，本研究试图以内蒙古八年的政策性农业保险实践为研究对象，在现行“低保障、广覆盖、低保费、低赔偿”的政策性农业保险制度体系下，对以下两个问题做出回答，以期为内蒙古农业保险的可持续发展提供科学翔实的理论与实证依据。

问题一：受益主体农户对农业保险政策的认知度与满意度如何？

问题二：农业保险是否具有保障农户收入稳定的政策效应？若有，则其政策效应是否已真正落实到受益主体农户身上？目前，影响农业保险政策效应发挥的主要因素是什么？其形成原因又是什么？

12研究意义

农业保险是新世纪党和政府为解决“三农”问题而出台的一项新的支农惠农举措，内蒙古各级政府更是将其列为一项民生工程来抓，故基于内蒙古多年的农业保险实践，对政策开展过程中出现的现实问题进行理论与实证研究，无论是在宏观层面还是在微观层面，都具有重大的理论意义和实际的应用价值。

121理论意义

本书运用农业风险管理理论、农业保险理论、农户行为理论等研究内蒙古农业保险的政策效应问题，有利于进一步充实和完善政策性农业保险理论；当前，在农业保险开展中，农户对该项支农惠农政策的认知度与满意度如何？其是否具有稳定农户收入的政策效应？在政策落实过程中为何会产生“协议”理赔模式？目前，国内学者的研究主要是对上述问题的定性分析和理论探讨，还鲜有从实证角度进行系统性地研究，故本书的研究不仅可以弥补当前国内对农业保险的研究空白，扩展农业保险的研究视角和研究内容，而且有利于进一步充实与完善政策性农业保险理论。

122现实意义

本研究的现实意义有以下两点。

及时，有利于构建政府、农户、保险公司有效合作的农业保险长效机制。政策性农业保险的顺利开展，离不开政府的大力支持，农户和保险公司的积极参与；通过对当前自治区农业保险的农户收入效应的研究，对探索以政府政策支持和财政补贴为基础，以保障商业保险公司的经营利润为途径，以为农户提供风险保障为目的的农业保险长效机制具有重要意义。

第二，有利于实现政府、农户、保险公司的三方共赢。对政府而言，农业保险是化解农业风险一个有效工具，内蒙古农业保险的发展，可以进一步健全农村牧区的社会保障体系；对农户而言，不仅可以提高其风险管理意识，而且可以弥补其因灾损失、促进其恢复农业再生产；对保险公司而言，农业保险的发展，不仅使其经营领域延伸至广大农村牧区，更是有利于各家保险经办机构以农业保险为契机，开展农村牧区保险与农牧民保险，进而实现自身的持续发展。因此，通过研究内蒙古农业保险开展中的现实问题，找到切实可行的解决措施，以促进农业保险可持续发展，有利于政府、农户、保险公司三方主体实现共赢。

13研究目标、内容与假说

131研究目标

国外的理论与实证研究均已证明农业保险可以稳定农户收入；然而，国外的农业生产实际、农业保险制度、农险查勘定损方法和农险理赔模式等均与我国有着本质区别，在我国的农业保险实践中，该项支农惠农利农政策是否可以提高农户的保险意识，农户对其认知度和满意度如何？保障农户收入稳定的政策初衷是否得以实现？等等问题均还需要从理论与实证角度进一步给予验证。因此，本研究的目标为：在内蒙古现行“低保障、广覆盖、低保费、低赔偿”的农业保险制度设计下，识别受益主体农户对该项支农政策的认知度与满意度，衡量该项惠农工具是否具有理论分析的保障农户收入稳定的政策效应，并剖析其在具体操作中“协议”理赔的产生机理，以期为内蒙古政策性农业保险的可持续发展在理论层面和实证角度提供决策支撑。

132研究内容与研究假说

本书的研究主要是在讨论两个问题：问题一为“农业保险是否有用？如果有用，那么受益主体农户是否已对该项政策有所认识？同时，该用处是否已真正落实到农户身上？”；问题二为“农业保险如果有用，那么如何保障这种用处的可持续性？或者是说，如何将各种不利于农业保险政策效应发挥的风险因素(如“协议”理赔)尽可能地降到低？”。基于上述两个研究问题，本书的研究内容主要涵盖以下3个方面。

内容一：农户对农业保险政策的认知度与满意度如何？

农业保险是一项程序复杂、涉及较多专业知识的支农惠农政策，农户作为农业保险政策的直接受益主体，其对该项惠农政策的认知状况、满意程度是基于农户视角评价农业保险政策效应的核心内容之一。政府补贴型的农业保险政策在内蒙古开展已有多年的时间，微观受益主体农户对保费补贴政策的各个具体条款和政策落实过程中微观操作环节的认知状况究竟如何？对该项支农政策本身的满意度如何？对内蒙古现行农业政策的各个具体条款有何主观评价？以及对惠农政策落实过程中的各个具体环节的满意程度究竟如何？这些疑问的解决有赖于利用微观农户调查数据进行系统性的比较分析。

内容二：农业保险政策保障农户收入稳定的效应是否已经落到实处？

农户作为受益主体，农业保险政策的实施对其收入水平究竟有何影响，是衡量该项惠农政策经济效益的一个必可可少的内容。政府为农业保险开展提供财政补贴的理论依据是该项支农惠农政策具有化解农业风险、弥补因灾损失、稳定农户收入的作用，但政府补贴来自于有限的税收，故财政补贴是否可以实现预设目标，农业保险在实践层面是否可以起到稳定农户收入的作用，这些问题还有待于从实证层面予以解答。

内容三：农业保险中“协议”理赔的成因是什么？

长期以来，理赔服务是保险行业最难把握和最容易引起分歧的环节，农业保险市场也是亦不例外。农业保险的复杂在于其定损理赔的专业和烦琐，目前在内蒙古农业保险尤其是农作物保险的理赔环节，通行做法是“协议”赔付，即农业保险经办公司与基层地方政府就保险理赔金额讨价还价，从中寻找二者的利益均衡点；然而，对于“协议”赔付的产生原因目前还缺乏理论层面的严谨分析，本研究试图对此予以论证。

根据以上研究内容，本书提出以下两个研究假说。

假说一：农户对政府补贴型的农业保险政策已有一定程度的了解，但农户对各项政策条款的认知水平则会具有明显的差异性；农户对农业保险政策的总体满意程度比较高，但农户对政策实施过程中的各个具体环节的满意程度则会显现出较大的区别。

假说二：在内蒙古现行“低保障、广覆盖、低保费、低赔偿”的农业保险制度下，该项支农惠农工具尚不具有保障农户收入稳定的政策效应，最直接的影响因素源自于政策开展中的“协议”理赔或者“平均”理赔模式。

14逻辑结构与技术路线

本书共由8部分组成，具体的框架结构如下。

及时部分：导论。导论是全书的研究纲领。本部分一是从农业的基础性、弱质性引出当前我国农业在由“常规现代农业”后期向“现代持续农业”过渡中对农业风险进行管理尤其是建立健全农业保险制度的必要性和紧迫性，进而提出研究中国或者内蒙古农业保险发展中的现实问题；二是介绍研究意义、研究目标、研究内容、相关假说、框架体系、研究方法、数据/资料来源以及创新点与不足之处。

第二部分：文献综述。自20世纪80年代末90年代初以来，国内外保险学界、业界均对农业保险理论和实践进行了广泛而深入的研究，取得的研究成果十分丰富，本书在此对其给予系统性地回顾。通过梳理与评述当前国内外有关农业保险的研究动态，阐述本书研究农业保险发展中现实问题的价值所在。

第三部分：理论基础。理论基础是本书研究的逻辑起点。本部分主要是介绍农业风险管理理论、农业保险理论、农户行为理论和农业补贴理论，从而为衡量农业保险保障农户收入稳定的政策效应提供理论依据。

第四部分：内蒙古农业保险的发展概况。内蒙古自1950年开办农业保险，至今已有60多年的历史。本部分一方面是回顾内蒙古农业保险的发展历史(1950—2003年)，即由中国人保内蒙古分公司开展的农业保险业务，总结以往内蒙古农业保险的主要做法和经验，同时对其为何会在波动起伏中逐步走向市场萎缩的原因进行剖析；另一方面是从运营模式、政府支持、实施效果以及存在的问题四个角度系统介绍2004年以来尤其是2007年以来内蒙古政策性农业保险的发展概况。

第五部分：农户对农业保险政策的认知度与满意度研究。本部分一是探讨农户对内蒙古农业保险政策的认知状况；基于微观农户调查，分析农户对当前内蒙古农险政策各个具体条款的认知，例如，农户对保费补贴及其比例、补贴险种、保险责任范围以及各险种保险金额的了解状况等；二是识别农户对内蒙古农业保险政策的满意程度；基于农户问卷调查，了解农户对现行农险政策具体条款的主观评价，分析其对政策实施过程中各个具体环节(如宣传推广、签单承保、查勘定损、理赔服务)的满意程度。本章旨在回答“农业保险如果有用，那么受益主体农户是是否已对该项政策有所认识” 的研究问题。

第六部分：农业保险政策对农户收入的影响研究。本部分一方面是从理论角度分析农业保险如何具有稳定农户收入的政策效应，以解答“农业保险是否有用”的研究问题；另一方面是以内蒙古农作物保险为例，基于218位农户调查数据，采用农林政策效益评估中常用的倍差法、倾向得分匹配法和新近发展起来的匹配倍差法来衡量现行“低保障、广覆盖、低保费、低赔偿”的农业保险制度下该项支农惠农政策对农户收入的实际影响，以解答“农业保险既然有用，那么其用处是否已真的落实到受益主体农户身上”的研究问题。

第七部分：内蒙古农业保险“协议”理赔产生的原因分析。“协议”理赔模式可以说是目前内蒙古农业保险的政策效应难以真正落实到受益主体农户身上的较大障碍。本部分将在案例分析的基础上应用相关经济学理论分别从基本原因和现实考察两个层面对农业保险中“协议”理赔存在的原因予以探讨，从而为改进内蒙古农业保险理赔、提高理赔服务质量提供参考依据。

第八部分：研究结论与政策含义。本部分主要是对全书的研究结论做一个简明扼要的总结，并在此基础上提出进一步完善内蒙古农业保险制度的政策启示，同时对未来的研究方向进行展望。

本研究的技术路线如图1-1所示。

图1-1技术路线

15研究方法

科学严谨的研究方法是获取结论的基本保障。本书所采用的研究方法主要有以下几种。

(1)问卷调查法与实地访谈法。2012年和2013年，笔者相继对内蒙古7个盟市、17个旗县(区)、30多个(乡镇)苏木的种植业保险或养殖业保险(主要是奶牛保险)进行入户问卷调查，获取到大量、翔实的一手农户/养殖户调查数据；同时，在基层调查过程中，不仅与人保财险内蒙古分公司、中华联合内蒙古分公司、安华保险内蒙古分公司以及三家公司在自治区部分盟市、旗县(市、区)的分支机构进行深入访谈，而且与当地农业保险政府相关部门(如财政局、农牧业局及其经管站、畜牧站、农技站等二级单位)也进行实地座谈，以了解各地区在落实农业保险这项支农惠农政策过程中的主要做法、实施效果、存在的问题以及改进的措施等。

(2)案例分析法与比较分析法。在研究过程中，笔者通过实地调查、深入访谈以及网络、媒体等获取相关案例对内蒙古农业保险开展中的“协议”理赔模式进行分析。本书采用案例分析法主要是基于以下考虑：个案研究的方法经常被用于现象比较复杂、有关理论又不十分完善的分析中。农业保险开展中“协议”理赔问题的产生有着复杂的社会经济原因，采用案例分析法对于认识和理解农业保险的运营风险问题有着不可忽略的作用与优势，能够以小见大，得到独特的见解。同时，本书也在多处运用到比较分析的研究方法，包括横向比较和纵向比较，尤其是在对内蒙古农业保险发展历史与发展现状的介绍中，通过比较分析，力求详尽阐述内蒙古农业保险以往市场萎缩的发展历史和当前如火如荼的发展现状。

(3)规范分析法与实证研究法。规范分析是关心人们的经济行为“应该是什么”，它从一定的价值判断出发，提出人们经济行为的规范，并探讨和制定满足这些行为的行动步骤和政策建议；实证分析则是研究经济活动中可以用事实验证的问题，它不涉及伦理道德与价值判断问题，不问人们经济行为的是非善恶，也不管人们的经济行为“应该是什么”，而只关心“是什么”。本书将规范分析和实证研究有机结合，对内蒙古农业保险的政策效应即该项支农政策对农户收入的实际影响和其运营风险即该项惠农政策开展中的“协议”理赔问题等进行研究。

16数据/资料来源

本研究所用数据/资料的来源有两个层面：宏观层面与微观层面；其中，宏观层面的数据/资料主要包括以下3个部分。

及时，统计年鉴/统计数据。国家统计局编著的《2001—2013年中国统计年鉴》中有关2002—2012年玉米、蔬菜、猪、蛋类等部分农产品的生产价格指数和有关2000—2012年中国与内蒙古的农业生产资料价格分类指数；国家发展和改革委员会价格司编著的《2010—2013年全国农产品成本收益资料汇编》中有关内蒙古玉米(水地和旱地)、小麦(水地和旱地)、大豆、油菜、马铃薯、甜菜等农作物的直接物化成本、物质与服务费用、生产成本；中华人民共和国农业部种植业管理司的农作物数据库和灾情数据库中关于1978—2012年全国农作物总播种面积与受灾面积、成灾面积的统计数据；等等。

第二，农业保险统计数据/资料。美国农业部风险管理局(RMA)、美国联邦农作物保险公司(FCIC)以及美国环境工作组(EWG)的农业保险统计数据；内蒙古自治区农牧业厅种植业管理处的农业保险数据库；内蒙古农业保险保费补贴领导小组关于财政补贴、政策颁布等农业保险数据资料；中国保险监督管理委员会内蒙古监管局的农业保险尤其是养殖业保险的统计数据；中国人保财险内蒙古分公司农险事业部2007—2012年的农业保险统计数据；安华农业保险内蒙古分公司尤其是巴彦淖尔市支公司的农作物保险查勘定损成本数据；等等。

第三，文献资料。一是从内蒙古农业大学图书馆、内蒙古图书馆获取相关文献资料；二是从中国知网(CNKI)、联合国粮农组织(FAO)、世界银行(World Bank)、世界粮食计划署(WFP)、美国农业部(USDA)、IDEAS经济研究机构等网站获取相关文献资料。

微观层面的数据主要来源于2012年和2013年在内蒙古部分盟市、旗县(区)的入户调查和与农业保险基层政府相关部门、经办公司工作人员的实地访谈。2012年的入户调查涵盖内蒙古呼和浩特市、包头市、巴彦淖尔市、乌兰察布市和赤峰市5个盟市、8个旗县(区)、18个乡镇(苏木)、30个村的251位农户；2013年的入户调查涉及内蒙古巴彦淖尔市、包头市、呼伦贝尔市和兴安盟4个盟市、5个旗县、12个乡镇(苏木、农场)、17个村的234位农户；调查问卷的内容主要包括农户个人特征、家庭禀赋、农业生产概况、农业风险特征、对农业保险政策的认知状况与满意程度等。

17主要创新与不足

本研究是基于前人研究成果的进一步理论和实证研究，故其在以下两个方面有所创新。

(1)从实证角度衡量农业保险对农户收入的实际影响。目前，国内学者针对农业保险如何影响农户收入的研究多是从理论和实践角度进行阐述，为数不多的实证分析也存在“宏观有余、微观不足”的问题；因此，基于微观农户视角研究农业保险政策是否具有稳定农户收入的政策效应，可以在一定程度上反映目前国家财政对农业保险的补贴资源是否得到科学合理的有效配置，同时也可以进一步完善与创新财政补贴农业保险的理论依据。同时，在研究方法上，本书综合运用已相对成熟的倍差法、匹配法和新近发展起来的匹配倍差法，使得农业保险的农户收入效应的衡量结果更为稳健与可信。

(2)对农业保险中“协议”理赔模式的深度分析。虽然农业保险法规与政策均明令禁止“协议”理赔，但在内蒙古农业保险开展中，这一理赔方法仍被普遍采用，故根据相关经济学理论和农业保险实践分析“协议”理赔产生的基本原因和现实条件，可以弥补当前仅从理赔不规范及其严重后果的角度分析“协议”理赔问题的缺陷，此研究具有明显的创新性。

鉴于国内针对政府补贴型农业保险的政策效应的定量研究比较匮乏，尤其是基于微观农户的调查数据进行研究更是少见，故本书的研究在一定程度上可以丰富有关农业保险政策效应尤其是保障农户收入稳定的研究成果；同时，本书提出的一些研究结论也有助于为内蒙古政策性农业保险的可持续开展提供较为