一、领导干部为什么要具备法治思维

一)法治时代要求领导干部要有法治思维

从历史来看，1949年之前的中国虽然也有过法治的主张和探索，但总体来讲属于人治应该没有太大问题。新中国的60多年基本可以“一分为二”：前30年也有过短暂的“法制小阳春”，但基本面是人治，“”期间更是“无法无天”;后30多年的总体脉络是逐渐向着“依法治国”目标前行，但也不乏“曲折”、“折腾”。法治建设还存在许多问题，例如立法的科学性不够，针对性、可操作性不强，部门化倾向、争权诿责现象较为突出;有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，“三个至上”(党的事业至上、人民利益至上、法律至上)、“三大效果”(政治效果、社会效果与法律效果)一度成了部分领导干部和司法人员干预司法、任意司法的挡箭牌;部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。

回顾新中国的历史，我们既为建国初期的建设成就，尤其是改革开放以来中国的发展速度自豪，但也不应忘记“无法无天”的惨痛教训和改革开放以来因为法治没有及时到位所造成的损失、问题和累积的矛盾，姑且不说“”、“十年浩劫”。原全国人大常委会委员长吴邦国曾说，我们国家较大的浪费莫过于战略决策的失误。世界银行估计，“七五”到“九五”期间，中国投资决策失误率在30%左右(西方发达国家只有5%左右)，资金浪费及经济损失在4000亿~5000亿元。 为什么会造成决策失误?原国务院总理说：“主要是决策权力过分集中于‘一把手’，一些政府部门集决策权、执行权、监督权于一身，监督机制和责任机制不健全，听取群众意见和专家咨询论证流于形式、走过场。” 2007年时任湖南省省长的在接受人民日报记者采访时说：“一个重要原因就是没有依法。个别地方领导干部仍然习惯于依靠长官意志和简单的行政命令来管理经济、社会和文化事务，在决策中搞地方保护主义、部门利益至上，损害了国家法律和政策的统一。” 另外，改革开放以来，由于立法不统一、不配套，不依法行政、不公正司法等所累积的社会矛盾、引发的群体性事件，耗费了太多的社会资源，也给社会和谐稳定蒙上了阴影，尤其是逐渐养成的“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的“闹文化”成了阻碍法治成长的一大毒瘤。

人治是法治的对立物，人治盛行必然意味着法治不彰。邓小平曾于1989年说：“一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的。不出事没问题，一出事就不可收拾。” 这是对社会主义建设时期以及改革开放初期的体制弊端进行深刻反思后得出的结论。1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制。市场经济在本质上是法治经济，这已成为广泛共识，并被十八届四中全会《中共中央关于推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确肯定。党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，将“建设社会主义法治国家”确定为社会主义现代化的重要目标。1999年，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法，同年国务院《国务院关于推进依法行政的决定》。党的十六大将社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到落实，作为建设小康社会的重要目标，并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。2004年，“国家尊重和保障人权”载入宪法，同年，中国政府又《推进依法行政实施纲要》，提出经过十年左右基本实现建设法治政府的目标，以及此后十年推进依法行政的指导思想、基本原则和要求、主要任务和措施。党的十七大明确提出落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》提出“切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力”。

党的十八大更是明确提出“依法治国基本方略落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”的2020年奋斗目标，并要求“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出：“落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，必须推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程。”十八届三中全会通过的《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》第九部分专门谋划了“推进法治中国建设”宏伟蓝图。十八届四中全会更是在党的中央全会的历史上史无前例地专门讨论依法治国，对推进依法治国作出了战略部署。

毫无疑问，我国已经进入了依法治国的新时代，依法治国是时代呼唤、人民的选择。走向法治，就意味着要逐渐走出人治，就需要领导干部从长官意志、审批管制的权力思维走向宪法法律至上、权利至上、权力制约的法治思维。

从实践来看，法治、权利的时代意味着领导干部不得不树立法治思维。在地方挂职期间，我真真切切地感受到了老百姓对依法办事、依法治国的渴望和对违法行政、徇私枉法的不满甚至愤怒。经过改革开放30多年的法治化进程，老百姓的法治意识普遍提高，遇事找法、依法“要说法”、通过法律途径维权的现象越来越普遍，老上访户、拆迁钉子户等更是“久病成医”，对某一特定领域法律的了解、运用水平已经远超部分公务员，甚至领导干部。例如在我挂职期间，曾遇到一位从原农村并到国有农场的职工因承包的国有土地被收回，不同意农场的补偿方案的上访，主张自己对承包的国有农场土地有承包经营权，且认为这种承包经营权属于用益物权，应当与农村土地承包经营权被征收一样获得补偿。坦率地讲，我们的领导干部中，知道“用益物权”这一物权法上专业术语的并不多。从我挂职期间的观察来看，实践中如果公职人员、领导干部不依法“说事”、办事，老百姓是不答应的，是不能容忍的。可以说，强权命令、长官意志等简单粗暴的老套路越来越不能适应时展的需要，老百姓对法治的渴求倒逼公务员和领导干部必须提高依法行政、依法办事水平。

二)中国特色的法治化道路要求领导干部应当有法治思维

世界各国国情不同，法治化道路不同，因而对领导干部的要求也不一样。总体来看，英、美、法等国走了一条自下而上的社会演进模式，其法治化进程经过了一二百年乃至二三百年的内生演化;而新加坡、韩国、日本则属自上而下的推动模式，经过几十年的强力推进实现了法治。中国的法治化进程是自上而下与自下而上的结合，自上而下的作用更为突出。这一模式选择是由几千年中国传统文化和当下中国国情决定的。正是基于这一原因，同志指出“推进依法行政，关键在领导”，强调“依法治国必须抓领导干部这个‘关键少数’”。从十八届四中全会推进依法治国的战略部署来看，党的领导、立法质量的提高、执法体制机制的创新和责任的落实、司法体制改革及司法质量的提升，包括领导干部在内的全民法律意识的提高，以及队伍建设、组织保障等，每一项工作都需要各级领导干部认真领会精神实质，并从自己岗位实践出发认真贯彻落实。对于一份推进依法治国的纲领性文件，如果各级领导干部不运用法治思维去谋划、实施，就不可能取得实效。恩格斯在《给“社会人报”读者的告别信》中指出：“即使是在英国人这个最尊重法律的民族那里，人民遵守法律的首要条件也是其他权力机关不越出法律的范围。” 对于中国的法治化来说，必须强调权力机关以及领导干部，尤其是高级领导干部模范守法对全民守法的示范、引领作用，切实改变一些领导干部不尊重宪法、不敬畏法律、不信仰法治的状况，通过领导干部的以身作则，达到以上率下的效果。

当前影响依法治国的两大毒瘤一个是权力滥用，一个是权利滥用。回顾改革开放实践，为什么权利滥用现象越来越严重，官员眼中所谓的“刁民”越来越多，一个很重要的原因就是长期以来权力行使得不规范、不依法，甚至严重滥用。商鞅曾说：“法之不行，自上犯之。”“君好法，则臣以法事君;君好言，则臣以言事君。君好法，则端直之士在前;君好言，则毁誉之臣在侧。”如果我们的国家机关、领导干部视法律为儿戏，就不能指望老百姓守法、信法。因此，领导干部的一言一行、一举一动都深刻影响着老百姓的观念和行为，这也要求必须提高领导干部的法治思维。

三)领导干部的法律素养现状决定了其应当树立法治思维

在我国的领导干部构成中，真正法学科班出身或具有良好法律素养的比例不高。在过去30多年的改革开放过程中，我国各级领导干部的法治观念、意识总的来说有所提高，一些政府机构聘请了法律顾问，重大决策要经过法制工作部门的合法性审查，等等。如在任浙江省委书记期间，一次到杭州临安市下访时配备2名随行律师。之后，浙江省委、省政府作出一个新决定：凡省级领导下访去基层，必须聘请律师为随行顾问，商量解决涉法信访问题;再后来，浙江大部分地市县党委、政府的主要领导都配有若干名顾问律师。 但不可否认的是，我国公民，包括领导干部的法治观念的提升并没有与法律的完善和法律知识的增长保持同步。各级领导干部的法治观念、法治思维能力水平还很不适应国家快速发展的实际国情。2004年6月4日，国土资源部和监察部联合调查组公布了对陕西省周至县非法圈占耕地事件的调查结果，包括原县长在内的4名责任人受到党纪政纪的严肃处理。在之后新华社记者的调查中，一些干部却另有“说法”：“发展有时就是要违规违法。严格按照法律，很可能办不成事情”;“全国每年有那么多违规征地的事情，周至这次成为‘典型’，只是运气不好而已”;“落后地区的发展，可能就是要走圈占土地、兴办园区的路子，这也是发达地区的‘成功经验’”;“谁干事，谁受累。这次被查处的都是认真做事的人，这样处理会挫伤干部的积极性”;“要发展就要有牺牲。关键是一些群众目光短浅，思想落后，转不过弯来。” 2010年江西宜黄强拆事件中，当地官员更是声称“没有强拆就没有中国的城市化”、“每个人其实都是强拆政策的受益者”。回顾十八大之前我国的法治实践，存在的主要问题是：

1.法治观念淡薄

国家行政学院法学部曾联合19家地方行政学院(党校)法学(政法)部对2011年7月至2012年9月在行政学院系统参加培训的8000多名公职人员的问卷调查表明：认同和部分认同领导说法就是较大的法的受访者超过了三成。该数据虽然远远低于不认同的数据，但这在一定程度上反映了社会生活实际中存在的问题，人治的因素还是影响不小，是一个不可小觑的问题，当然，也意味着解决人治倡导法治的任务仍然很艰巨。

法治观念淡薄的典型表现就是直接违反法律法规的明确规定制定规章、规范性文件，作出行政处罚、行政许可决定以及司法裁决。有的领导干部甚至提出“依法能行政吗?”这样的问题。法治观念淡薄的另一表现，也是常常被忽略的表现就是在法律规定不明确的情况下，违反法律的基本原则、精神。有些领导干部的惯性思维就是寻找法律漏洞，打法律擦边球，以实现部门、地方，甚至个人利益的较大化。

如2007年，国家食品药品监督管理局(以下简称“药监局”)原局长郑筱萸因受贿罪和玩忽职守罪被判处死刑。其渎职的主要表现就是通过制定行政性规章，调整系统内的行政审批。检察机关在起诉郑筱萸玩忽职守罪时，指控其“在全国范围统一换发药品生产文号专项工作中，违背重大事项请示报告制度和民主决策程序，草率启动专项工作;严重不负责任，对这一事关国计民生的药品生产监管工作未作认真部署，并且擅自批准降低换发文号的审批标准”。需要指出的是，郑筱萸通过制定行政性规章，调整系统内的行政审批的时间正是全国各级政府大张旗鼓地开展行政审批制度改革，并通过《行政许可法》巩固改革成果的2003年前后。《行政许可法》严格限定了可以设定行政许可事项的范围，而且规定，只有国家法律和政府行政法规才可以设定行政审批事项，甚至明确禁止了任何“规范性文件”设定行政许可的行为。可是，在郑筱萸主政下，两度通过部门规章大范围地调整、设立行政许可：2002年颁布了《药品注册管理办法》(试行)，2005年颁布了《药品注册管理办法》。正是在这两个文件以及在2001年修订的《药品管理法》的强制下，药监局主导下的“地标”升“国标”以及全国范围的药品生产文号换发工作开始了。结果众所周知，在为群众负责的幌子下，是其为部门和个人谋取私利的阴谋。

再如，现实生活中的一些事例虽然与领导干部自身没有关系，但也能折射出领导干部的法治观念和依法办事状况。如2010年十大网络流行语中，排在第三位的是“我爸是李刚”。“李刚事件”虽然暴露的不是官员本身的问题，而是“官二代”的问题，但“子不教父之过”，子女的目无法治不能说与为人之父的官员，甚至官员群体的平时表现没有关系。

2.实践中不守法治底线的现象比较普遍

首先，改革创新突破法治。改革试点——总结经验——逐步推广——立法固定——再改革试点，是我国社会主义市场经济法治建设长期坚持的基本模式。改革试点意味着对法律的突破，例如，农村家庭联产承包制及其后的土地出让改革，起初都可以说是违法的。在法律严重缺乏，客观上又不可能“先立规矩后办事”的市场经济体制建设初期，“先试点后立法”不会伤害法律的尊严和，即使是在当时被认为是违法的改革，也容易为人们所接受。随着社会主义法律体系逐步形成，改革突破对法律的冲击逐渐显现。一方面，改革试点缺乏规范，试点的规模越来越大，试点的期限越来越长，一些试点逐渐背离“试错”的基本宗旨，演变为变相谋取“特权”的工具。另一方面，形式多样、内容各异的大规模长期试点容易形成形形色色的特权阶层，这些阶层反过来又构成了法制统一的严重障碍。

其次，“大局”、“稳定”压倒法治。针对一些部门、一些地方出现的“令不行、禁不止”的政令不畅现象，以及部门利益、行业利益、地方利益甚至个人非法利益至上的严重问题，中央适时地提出了顾全大局的大局思维要求;针对各类群体性事件不断涌现的严峻形势，中央提出了“稳定是及时责任”的要求。毫无疑问，这两项要求的提出非常及时，非常正确。但从前几年的实践来看，一些地方、部门并没有正确理解“顾全大局”和“稳定是及时责任”的要义，经济发展至上，GDP至上，经济发展就是一切，将招商引资等同于大局;将稳定理解为不出问题、没有矛盾，不惜一切代价和手段处理矛盾纠纷。有些甚至在“服务大局”和“稳定压倒一切”的幌子下，违纪违法，冲破法治的底线，牟取部门利益、地方利益甚至非法个人利益。马怀德教授曾撰文指出，由于信访不受任何事实证据、期限、方式等确定性要求的限制，在个别时间和个别案件中又能够“一步到位”甚至“突破法律底线”解决问题，成为越来越多当事人的。越级走访、闹访、缠访成风，领导出于维稳需要个别批示、法外解决误导了广大信访人，导致千军万马齐涌向党委政府寻求“直通车”;基层政府疲于应付，无原则满足上访人要求，导致生效裁判被推翻;有些地方顶不住压力就花钱买平安，“按下葫芦起了瓢”。其后果是冲破法律底线，影响法治的、统一和稳定，用所谓的个案正义损害了社会的整体公平和正义。 总的来看，出现了重维稳、轻维法的问题。实践中，对于什么是“大局”、“稳定”，如何判断“大局”、“稳定”并没有明确的标准和程序控制。不可否认，一些领导人眼中的“稳定”、“大局”的确是“稳定”、“大局”。但没有标准和程序控制的个别领导人随意行为很难保障个人认定的“稳定”、“大局”事实上都是“稳定”、“大局”。实践中，个别部门、领导不依法办事、干预司法的一个很重要理由就是为了“稳定”与“大局”。近年来接连曝光的“诽谤领导”事件，如彭水诗案、稷山文案、高唐网案、王帅帖案、曹县网案等，多数被领导贴上了“破坏地方稳定与发展”的“大局”的标签，从而拘留逮捕、跨省追捕所谓“诽谤者”。这些事件告诉我们，没有明确标准指引、没有有效程序控制的“服务大局”、“稳定压倒一切”很容易被个别“一把手”领导滥用，从而成为随意粘贴的标签、突破法律限制束缚的王牌。对于法治来说，这无疑是潜在的危险。

，应急不顾法治。近年来，我国自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件频发、高发。如汶川地震、玉树地震、舟曲泥石流，瓮安事件、石首事件、陇南事件，河北三鹿事件、安徽“大头娃娃”事件、疫苗事件，SARS、禽流感、甲流等。国务院参事、东中西部区域发展和改革研究院院长任玉岭在2009年10月26日在北京举办的“2009年首届中国应急管理高峰论坛”上列举了一系列触目惊心的事实和数字：从1993年到2003年的十年间，全国群体事件发生率平均每年递增17%，从1万起增加到6万起，从72万人增至302万人;2004年北京信访人数7.575万人，比2003年增加3万多人;2008年6月瓮安事件后，群体事件发生频率更高，规模更大。 应急管理属于非常态管理，但非常态管理并不意味着可以“脱法”管理。政府在危机管理中需要运用行政紧急权力，采取一系列行政强制措施等紧急措施，这些措施具有极大的优先性、紧急性、强制性和性，很容易被滥用，因而有必要加以有效的监督和约束。当然，非常态管理自应有别于常态管理之“法”。为了有效应对各类突发事件，我国在SARS后启动了大规模应急法制建设工作，包括《突发事件应对法》在内的100多项法律、法规和规章先后颁布实施，有效缓解了应急管理实践中无法可依的问题。但是，我国目前的应急法制体系还没有建立，紧急状态等领域还存在制度空白，有关的应急法律法规及规章之间还存在不协调，应急立法过于原则，操作性不强。在应急实践中，《突发事件应对法》等法律法规没有得到很好的贯彻执行，一些地方政府在突发事件应急处置中，违反法律规定权限、程序，侵犯老百姓权益的现象时有发生。如在预防禽流感、甲流等传染病期间，滥用隔离措施，滥捕滥杀动物，公开个人信息扩大化，有些地方甚至禁养某类动物;在应对突发公共安全事件过程中，滥用警力，围追堵截，随意限制人身自由，封锁信息、打压媒体。

3.法律思维与其他思维的关系欲理还乱

法治意识淡薄，“突破”、“压倒”、“不顾”法治的实践，不可能造就良好的法治思维能力。这可以从前些年司法战线领导关于法律思维的讨论见其一斑。

2005年11月，湖北高院原副院长、博士生导师吕忠梅在云南高院大法庭以“法官的思维”为题举办了专题讲座， 她针对案件审理过程中领导批条子、打招呼等现象，指出：“实际上，不是干预不干预的问题，而是两种思维形式的差异导致的一种冲突。很多领导人用的是政治思维，我们用的是法律思维，政治思维和法律思维是有矛盾的，它不能融合时就会出现两种思维的冲突，我们的任务是如何来解决这种思维中的矛盾。”此外，她认为，法官思维存在六个误区：习惯性的思维是行政思维、滥用政治思维、偏好道德思维、简单的机械思维、运用推理失范以及违背生活原理，不按法律、生活的常识办案。关于滥用政治思维，吕忠梅认为法律和政治的关系密切，但是利益衡量和利益平衡是在法律范围以内的平衡，超出法律范围以外的利益平衡就不是法官的责任。社会效果、政治效果和法律效果的统一是有前提的，即不能牺牲法律原则去追求社会效果和政治效果。“为什么要讲这个话?因为暂时来看，是满足了政治或社会的需要，但从长远来看是牺牲了更大的政治和更大的社会效应。”

时任云南省高级人民法院副院长、法学博士田成有于2008年发表题为《法院的大局意识和政治思维》的文章， 详细阐述了人民法院如何树立大局意识和政治思维。关于法院为什么要讲大局意识和政治思维，他认为，过去法院给自己的定位就是依法律办事，按程式办事。在推进中国民主法治的进程中，人民法院必须学会把自己的工作放在全局中去思考，去谋划，必须要有政治思维，要有大局观，要做中国特色社会主义事业的建设者、带动者。大局观不能只有法律，而没有政治，不能只有案件，而没有必要的政治方向和政治立场，不能没有政治鉴别力和政治敏锐性。之所以强调大局。是因为当今的问题牵一发而动全身，一些重信重访、老难疑案常常纠缠不清，一些矛盾纠纷呈现出多元化、复杂化、激烈化，甚至呈对抗性的状况，如果处理不好，机械执法，法律问题有可能就转化为一个难以意料的社会问题或政治问题。法院执法不是简单地依法，找个法律依据的问题，而是要想方设法把纠纷解决，把矛盾化解。关于法院如何树立大局观念和政治思维，他认为，法院工作必须服从和服务经济发展大局;必须坚定不移地把维护社会稳定放在首位，牢固树立“稳定是及时大事，是及时责任”的意识;必须把和谐作为衡量工作的重要标准;人民群众的认同度、参与度、满意度，决定着法治的广度、深度和进度。

时任湖南省长沙市中级人民法院党组书记、院长罗衡宁于2008年以《法官要善于运用法律思维》为题， 对法官如何运用法律思维问题进行了阐述。他认为，作为法律人，往往更关注其他思维模式与法律思维的冲突矛盾，并试图以“法律至上”来圈定其他思维模式的范围，但历史的经验告诉我们，法律思维并不是永远的胜利者，更不是永远的正确者，尤其当人们需要借助复合思维之时。他认为，应该清醒地认识到，在面对如何发展的及时要务时，经济思维必须优先;针对涉及灾难和动荡等重大决策时，稳定作为及时责