第1章绪论

1.1研究背景

马克思曾说："土地是一切生产的源泉"?特别是与人类密切相关的耕地资源在人类的生产和生活中发挥着重要作用?耕地是整个生态系统中一个重要的人工生态系统，能满足人类需求的各种目标，其除了具有粮食、蔬菜、水果等农产品的生产功能外，还具有净化空气、涵养水源、调节气候、防止水土流失、维护生物多样性、提供开敞空间及休闲娱乐等诸多的生态功能，以及具有保障国家粮食安全、维护社会稳定等社会功能?Gardner(1977)认为保护农业生产用地可以产生四大益处：地方和国家粮食安全保障、农民就业保障、城市和乡村土地的高效利用、农村天然生境的维护(I.ynch，2001)?因此，耕地资源是人类赖以生存和发展的基础，是关系到一个国家经济安全、生态安全和社会稳定的基石?

但伴随着人口的急剧增加和经济的快速发展，人类对土地资源利用的深度和广度日渐增强，快速发展的工业化和城镇化导致农业生产资源不断流人非农业部门，农地资源非农化需求旺盛，耕地资源对国家经济安全和生态安全的保障功能受到了严峻挑战?

1.1.1 耕地资源数量逐年减少

经济高速发展和工业化，激发建设需求量的日趋增加，农业用地流转的概率进一步增强，中国大量乡镇企业、工厂的兴起，开发区的不断建立和扩张，大都是以牺牲耕地资源为代价和前提的(李效顺等，2009)?2010年年末，我国城镇化率达到46. 6%?从中国城市化发展趋势看，今后20年每年将有1200多万农村人口需要转移到城镇地区(诸培新和曲福田，2009)?城市人口的增加，必然导致城镇面积不断扩张，农地流转规模不断加大?农地流转必然会占用大量品质耕地，耕地一旦大量被开发成城市建设用地，农业生产的基本要素——耕作层土壤将不复存在?由于耕地不可逆转或难以恢复到原来的土地性状，农地不断流转将导致耕地生态功能的不断丧失和产生生态经济问题?与此同时，耕地的比较经济利益低下，保护型耕地经济价值较小，非市场价值(如提供环境舒适价值、生物多样性维护及公众健康等价值)较高，而工业用地、居住用地的经济效益较高，造成耕地的机会成本很高?经济效益的差异化促使农地流转成为建设用地的情形加剧，最终导致耕地资源不断减少，威胁国家粮食安全，造成巨大的社会和生态效益的损失?据统计，全国有666个县人均耕地低于联合国粮农组织确定的人均530m2的警戒线，其中有463个县人均耕地不足330㎡(陈建成和刘进宝.2008)?

如图1-1所示，2008年全国耕地面积已减至12171.6万h㎡，比2007年度净减少了1. 92万h㎡(28.8万亩)，这意味着我国目前人均耕地只有1.375亩，仅为世界人均耕地平均水平的40%左右?根据国土资源部《 2008年中国国土资源公报》显示，2008年全国建设占用耕地287.4万亩，灾毁耕地37.2万h㎡，生态退耕11.4万亩，农业结构调整减少耕地37.4万亩，以上四项共减少耕地373.4万h㎡，可以计算出建设用地占用耕地数量是耕地减少的77%?由表1-1可知1998~2008年耕地减少的途径有四个：①建设占用?主要是国家基础设施建设、集体基础设施建设、城市的扩张和农民建房占用的耕地?耕地一旦被开发成城市建设用地，农业生产的基本要素——耕作层土壤不复存在，而且其具有不可逆转性，对粮食安全和生态环境构成威胁?②由于农业内部结构调整，如改造成园地、草地、鱼塘等?这部分结构调整的土地不会构成生态威胁，但经济利益的追逐，国家粮食安全将会受到极大影响?③生态退耕?一般是退还不适宜耕作的耕地?从1998年开始占有较大的比重，2007年所占比重大幅度下降，以后比重将越来越少，全国不宜耕种的耕地基本都退出，如果以后退耕数量又大幅度增加，说明耕地保护中出现问题?生态退耕有助于改善区域的生态环境，应积极鼓励?④灾毁耕地?1998年和1999年的灾毁耢地占有较大比例，1998年占耕地减少面积的28%，但灾害致使耕地面积减少案例具有不确定性和发生具有不宜控制性?因此，通过分析可知控制耕地数量减少，主要是控制建设用地的占用?

1.1.2耕地资源质量不断下降

目前，耕地生态系统的脆弱性和土地退化的可能性表现得日益明显?违背生态规律的土地过度开发利用行为，必然造成耕地生态环境失调、水土流失和土地沙化现象出现?近50年来，中国因水土流失损失耕地5000多万亩，平均每年损失耕地高达100万亩①，水土流失可以导致土壤肥力下降、耕作层变薄；耕地荒漠化也日趋严重，目前耕地荒漠化面积已到达1000万公顷，约占耕地总面积10%左右(奚洁人，2007)?耕地质量下降是隐性的，不易被人们所察觉?为了追求短期较低经济利益，农药、化肥的过度使用，导致地下水污染产生，土壤的重金属化、农药等有毒有害物质的残留问题，对人类的健康产生负面的危害?据相关部门统计，目前每年大约有20多万吨农药、1700多万吨化肥投入农田，造成多方面污染(于伟，2001)?杀虫剂的依赖导致特定物种通过基因进化，产生杀虫剂的抗体，致使害虫再次出现，其控制成本将会提高?畜牧业生产加剧导致土壤侵蚀和生物多样性丧失?中国的粮食单产比美国高，但化肥的使用占了全世界的1/3，农村的生产和收获主要是靠高投入，特别是水的投入，靠高投入换来高产m率给环境带来很大影响(董祚继，2009>?诸如此类消极的影响为我们敲响警钟，生态安全及粮食安全等问题的凸现，对我国"保经济增长、保耕地红线"双保压力造成了一定的负面影响?中国耕地质量等级调查与评定成果显示我国耕地质量等别总体情况偏低，优等地、高等地、中等地、低等地面积分别占全国耕地评定总面积的比例为2. 67%、29. 98%、50. 64%、16. 71%②?我国可耕农地面积中3/4的耕地有机质含量仅有1%左右，全国将近有10亿亩耕地缺磷，3亿亩耕地缺钾，51%左右的耕地缺乏灌溉条件?总体来说，我国后备耕地资源数量不足，整体质量欠佳(钱忠好，2003)?可见，我国耕地资源不仅数量相对不足，而且质量也相对较低，制约着我国农业的综合生产能力?

1.1.3耕地生态环境不容乐观

我国生态环境现状不容乐观?现阶段我国农用地利用过程中，现代生产要素——化肥、农药、农膜、地膜所占比例越来越大，逐步取代传统日益昂贵的人力、畜力等生产要素?化肥、农药的施用量在生产过程中居高不下，施用结构不合理，而且利用的效率较低?单位面积的耕地化肥施用量呈稳步上升趋势，1991年全国农用地化肥施用量达到2805.1万吨，2008年化肥施用量达到5239.2万吨，荜位农作物播种面积平均施用量达到335kg/hm2，而国际公认的化肥施用安全上限为225kg/hm2?此外，农药的施用量也呈增长的趋势，同样存在着结构不合理的现象?1991年我国农药施用量76.5万吨，2008年施用量达到167.2万吨，而利用率不到30%，农药通过气体等媒介释放，对环境和人体健康产生了诸多的负面影响?据估计，所施用的农药中约小于1%部分能直接作用于病害源，其余部分则进入环境(侯小凤和陈维琪，2004)?

在农膜、地膜使用过程中，由于公众对可降解农膜、地膜益处认知不够及其价格相对较高，增加农地利用过程的成本，因此人们对可降解农膜、地膜的使用率较低?显然，化肥、农药、地膜、农膜的不合理利用会导致土壤污染、水体污染，降低农地质量和地力?农药污染、化肥的污染和地膜、农膜污染都为农业的非点源污染，具有分布范围广、潜伏周期长、影响深远、危害大等多种特点?农用地是土地资源中的精华，化学农药滥用、误用和不合理使用对该区域经济和周边环境的影响不容忽视?

农业利用过程中不合理的利用，人为滥用各种资源，可能造成柄息地的环境改变、生态环境破碎，直接影响到生物多样性?生物多样性的降低和某些种类生物量的减少，最终将导致生态系统的稳定性下降，不同程度地破坏生态平衡?

生态环境不仅为人类提供所需要的食品、能源等基本生活资料，更重要的是维持了人类生存的生命支持系统?人类社会的发展在不断改造白然的同时也在不断的掠夺着大自然，人类的生产活动不断向自然界排放各种废弃物使生存环境质量日益恶化，而现行的各种经济活动并没有考虑经济活动所产生的负面效应?对自然过度索取，造成土地沙化、沙尘暴频发、草场退化、河流污染、空气质量污染、植被破坏等，在生态环境脆弱的地区，生态恢复较难?生态环境破坏到一定程度，社会生态系统的服务功能失调，不能产生白我调节能力?生态系统的调节包括对气候、水分、气体、病虫害等，调节功能下降可能会出现旱涝灾害、沙尘暴频繁等多项地质灾害?近几年来，我国大部分地方的气温起伏不定，南方的雨水、北方的干旱、地震、泥石流等灾害频繁发生，造成了重大损失，生产和生存条件遭到威胁?这严重影响了地方经济发展，进一步加剧了贫困，因贫困而无力改变环境现状，可能还会大肆掠夺资源获得一时的富足，势必造成整个生态系统的生态服务功能进一步下降，产生不断的恶性循环?因此，无论是在发达国家，还是在发展中国家，生态环境问题都已成为制约经济和社会发展的重大问题之一?

1.2问题提出

耕地资源的过度减少必然影响粮食总产量，而粮食又是人类生存的基础，因此耕地资源是国家粮食安全基础?世界著名环境与可持续发展问题研究专家Brown提出"谁能供得起中国所需的粮食"，发出"谁来养活中国"的惊呼，引起对粮食安全和保护政策的广泛关注?

保护耕地就是保护我们的生命线?国家规定了两根"红线"：一是全国的耕地面积必须保持在18亿亩的"红线"；二是全国的基本农田达到16亿亩的"红线"?18亿亩是一个约束性的指标，是不可逾越的"红线"，但观在耕地资源18. 257亿亩离"红线"越来越近?针对耕地资源所凸现的安全问题和重要性，中国对耕地资源保护出台一系列的政策，其中包括：耕地转用审批实行分级管理制度、耕地总量动态平衡制度、耕地占补平衡制度、基本农田保护区制度、土地用途管制、建设用地的年度供应计划管理等，并将"十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地"作为一项长期坚持的基本国策，以法律形式确立下来?虽然中央政府实施耕地保护政策后，在抑制耕地数量减少方面取得了一定程度上的效果，起到了一定的积极作用，但是政策的运行效果并不理想，特别是在耕地质量上不能得到保障?中央政府的农地保护行动出现的政策失灵，耕地资源减少的态势没有得到根本扭转和耕地质量相对较低，这迫使我们必须保护耕地资源，控制其数量的递减和提高其生产能力?特别是对一些生态环境相对脆弱地区，耕地保护政策显得尤其重要?在这种情况下，我们不得不思考现行耕地保护政策存在哪些问题，我们到底该如何来保护我们的生命线?

耕地资源具有公共物品属性，耕地的使用者不会主动、白愿保护人人都能受益的公共产品，而耕地所提供公共产品服务受益者免费"搭便车"(free rider)现象必须解决?耕地公共产品属性使得耕地边际私人收益与边际社会收益相偏离?按照Pigou的说法，当私人成本与社会成本不相等或者私人收益和社会收益不相等时，就会存在外部性问题(Carl，2007)?对于农地本身和农作物尺度的影响，农民有直接的管理权力，而且也愿意提高私人成本活动以获得私人利益?例如，土壤肥力的管理、害虫控制等?在宏观尺度上，农民面对古典经济学上的外部性和公共资源使用问题(例如，害虫管理策略恢复、景观复杂性、减少杀虫剂的污染影响等)大尺度提高资源的服务能力，对一个农民来说成本很高，而且很难排除其他人获得服务(非排外性)(Zhang et al.，2007)?一个现实的问题是如何能使正外部性的提供者继续提供正外部性，使负外部性能不断得到缓解和约束呢?众所周知，Pigou觯决这个问题通过征收庇古税?而科斯解决这个问题通过经济主体之间的谈判，科斯认为如果交易成本为零，财产权明确，经济主体能通过谈判方式得到一个有效地结果?Arrow认为解决外部性的问题需要建立一个外部性的市场(Kroegeand Casey，2007)?Varian设计所谓的补偿机制使外部性内在化，鼓励公司能正确揭示他对别人造成影响的成本(Yuan and Bomb，2008)?不管哪种方法

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