案例10:“文件”也可能构成具体行政行为 ———某企业不服某省环保局下发通知案 [案情] 某省环保局根据相关法律、文件和省人民政府办公厅会议精神要求下发通知，要求对省内重点污染隐患实施严格 管理措施，并在附表中列出了限期取缔某类污染严重企业以及 要求限期治理的企业名单。某企业所在市、县环保局分别经当地政府批准，以文件形式转发通知，对所有该类企业的清理取缔工作作出了具体安排。某企业以对企业的取缔行为属行政处罚、应履行行政处罚程序为由提起行政复议，请求撤销省环保 局通知附件中针对该企业的具体行政行为。

[评析] 公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其 合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。行政复议的 适用范围是具体行政行为，不包括抽象行政行为和内部行政行为。因此，本案的焦点问题主要有两个: (1)省环保局在通知附表列出限期取缔某类污染严重企业名单是否为具体行政行为?具体行政行为的内容应当是特定的，需要针对特定的人、特定的事作出特殊处理，并且对当事人的权利义务产生了影响。特定的人既指作为具体行政行为的载体 的行政法律文书中明确提出的相对人，也包括虽然在行政法律文书中没有出现具体姓名或名称，但是根据实际情况能够直接确定的相对人。本案中，省环保局的通知附表中明确提出要限期取缔某类企业，并列出了企业名单，这将对申请人某企业的 权利和义务产生实质性影响，应认定为具体行政行为。(2)对违法企业的取缔清理是否应履行行政处罚程序取缔从性质上看，应为行政处罚的一种，环保部门在作出行政处 罚决定时，要严格按照法律规定的职责、权限和程序执法。本 案中，环保部门以层层转发通知的形式对清理取缔该类污染严 重企业作出统一要求，未依照《行政处罚法》的规定，履行立 案、调查、取证、事先告知、作出决定等程序，剥夺了申请人依法应享有的陈述、申辩或听证等权利，属于程序违法。对这一问题应当通过行政复议程序予以纠正。

案例11:土地权属争议的复议前置和行政复议申请期限的认定

———某村民委员会不服某市政府颁发《国有土地使用证》案

[案情] 某村民委员会以土地转让费支付未到位为由，于 2007年12月对某市政府1998年10月20日为四方投资公司颁发《国有土地使用证》的行为，向法院提起行政诉讼。法院于 2008年12月作出裁定，以土地权属争议应当先申请行政复议为由驳回了村民委员会的起诉。村民委员会遂于2009年3月向某 省政府申请行政复议。村民委员会认为，争议土地属于该村集体所有，该土地的 转让协议是乡政府与第三人签订的，市政府凭此协议为第三人颁发《国有土地使用证》，违反了法律规定，应当予以撤销。市政府认为，村民委员会提出的行政复议申请，超过了法律规定的申请期限，应当予以驳回。

经行政复议机关调解，村民委员会与第三人四方投资公司 就土地转让费余款的支付问题达成协议。随后，村民委员会撤 回行政复议申请，行政复议机关作出终止行政复议决定。

[评析] 本案主要涉及两个问题:

(1)土地权属争议的复议前置程序。《土地管理法》第16 条规定:“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商 不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民 政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政 府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理 决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人 民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不 得改变土地利用现状。”据此，土地权属争议的当事人必须先向 行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服再向人民法 院提起行政诉讼。 (2)行政复议申请期限的认定问题。《行政复议法》第9条 规定:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法 权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政 复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不 可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障 碍消除之日起继续计算。” 根据《行政复议法实施条例》第15条规定，行政复议申请 期限的计算，包括以下几种情况:①当场作出具体行政行为的， 自具体行政行为作出之日起计算;②载明具体行政行为的法律 文书事后送达的，自受送达人签收之日起计算;③具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算;④行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或其他组织，事后补充告知的，自该公民、法人或其他组织收到行政机关补充告知的通知之日起计算;⑤未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。本案中，市政府颁证的时间是1998年，证是颁给第三人 的，村民委员会不可能知道具体的颁证时间。村民委员会认为 其2007年12月才知道颁证的事实，而当时就向人民法院提起了 行政诉讼，在人民法院裁定驳回后，立即向行政复议机关提出了行政复议申请。根据相关规定，公民、法人或者其他组织提 起行政诉讼到法院生效判决送达之日的时间，不计入法定行 政复议申请期限。因此村民委员会的行政复议申请未超过法定期限。

案例12:行政不作为认定分析 ———某公司不服省工商局驳回行政复议申请案

[案情] 2008年4月18日，甲公司向某市工商局举报，请求查处乙公司的违法行为。7月18日，甲公司致电市工商局要求给予正式书面答复，该局工作人员回答:“经本局法制科研究，认为举报人反映的问题属于股东之间的经济纠纷，不属于本局管辖范围。”甲公司认为市工商局不履行法定职责，对此不服，于7月22日向省工商局提出行政复议申请，请求责令市工 商局履行职责。省工商局认为，市工商局已经将处理结果口头 告知了甲公司，不属于不履行职责的不作为行为。9月11日，省工商局作出行政复议决定，驳回了甲公司的复议请求。

[评析] 本案双方争议的焦点是市工商局在履行职责过程中 是否存在行政不作为。 简单来说，行政不作为是指行政主体及其工作人员以消极 的行为方式违反行政作为的法定职责的行政行为。构成行政不 作为必须具备三个条件:一是行政主体具有作为的法定职责; 二是行政主体原本具有作为的可能性;三是行政主体最终没有 履行法定职责。根据《行政复议法》第6条第(8)、( 9)、(10)项的规定，行政机关未依法履行职责，构成行政不作为，属于 行政复议的范围，行政相对人可以依法申请行政复议。 实践中，申请人“认为”行政机关不作为，一般基于以下 理由:(1)在法定期限或合理期限内不予答复。行政机关在接 到当事人的请求后不予答复，以及在行政程序开始之后一定期 限内无任何结论性意见告知当事人，均可能构成行政不作为。(2)拒绝履行，即明确答复不履行，如行政机关在接到当事人 的请求之后作出不予受理的决定。(3)部分履行，即行政机关 没有履行法定职责。行政复议机关在审理行政不作为行政复议案件中，首先要对被申请人是否具备相应法定职责进行审查，这是判断被申请人是否存在行政不作为的前提。本案中，甲公司举报要求市工商局查处乙公司的违法行为。经调查研究，市工商局认为甲公司反映的问题属于股东间经济纠纷，不属于市工商局的职责范 围，并已告知甲公司。也就是说，市工商局经审查已经排除了自己有此职权，而且已向甲公司作出答复，所以行政复议机关认为市工商局不构成行政不作为并无不妥。