前 言

全球范围内，对产业政策的关注再度成为热议话题。其原因主要有两方面。及时，发达国家传统产业纷纷低迷，全球经济呈现整体性长期停滞，使得很多专家开始对市场经济产生质疑；第二，环境、能源、机器人等新产业开始萌芽。因此，业界都期待产业政策发挥重要作用，避免政府监管所造成的发展失误。为此，从政府角度看，应该积极搭建平台，营造创新环境，既要有竞争政策又要有保护政策，才能实现产业的有序发展。

与此同时，正在发生的新工业革命将彻底改变现有的生产方式和产业组织形式，改变国家间的比较优势，进而重塑全球产业竞争力和国际产业分工格局。新工业革命背景下，产业结构调整的路径和进程受到深刻影响，对转型升级构成巨大挑战。相应地，也会为供给侧结构性改革带来重大的机遇与挑战。

制造业大国德国推出“工业4.0”的国家战略之后，得到了全世界的广泛关注，也受到了行业内的热议。德国希望在“工业4.0”中在生产制造的各个环节应用信息技术，将信息技术与物理现实社会之间的联系可视化，将生产工艺与管理流程融合。由此，通过智能制造，生产出智能产品，形成智能工厂。“工业4.0”在德国被认为是继机械化(及时次)、电气化(第二次)、自动化(第三次)之后的以“智能化”为标志的第四次工业革命。

新一轮工业革命必然对传统产业造成颠覆性的冲击，传统产业需要“新的产业政策”；新一轮工业革命也必然会带动一些新产业的诞生，政府主管部门自然也需要及时制定“新产业的政策”。

为此，应该从学术角度进行研究，探索应对政策，让“新产业政策”推动经济新陈代谢，培育创新。相应地，新产业政策的研究也应该基于两个方面—重振传统产业(新的“产业政策”)与培养新兴产业(“新产业”的政策)。重振传统产业，主要是针对因产业结构不合理、产能过剩等原因未能充分提升生产效率的产业，要对之采取新的调整。尤其是农业和传统制造业。此外，还涵盖中小企业政策和反垄断政策等的完善。培育新产业，重点是明确促进经济增长的新动力，并使其步入成熟阶段，所采取的长期培养政策。通过促进需求和供给双方的创新，提升人均高科技投资比率，提高创业企业数量。

及时章 产业政策的必然性

2014年7月，在总理主持召开的经济形势座谈会上，有两位企业家表明了自己的立场。格力集团董事长董明珠称，不需要国家的产业政策扶持，只要有公平竞争的环境，企业自己就可以做好；东方希望集团董事长刘永行也表示，不需要政府补贴，就希望公平。产业政策做得好是“赶超”的利器，做得不好就可能造成失误，导致不公平竞争。不公平竞争体现在两方面：一方面，是产业政策对相关行业或相关企业提供倾斜性扶持，而未获得扶持的企业就会处于竞争上的劣势；另一方面，许多产业政策在实施过程中，会对行业设置准入门槛，让后来者无法参与到市场中来。

2016年，产业政策争议再起。8月份，北京大学张维迎教授在多个论坛上发表演讲，以光伏等行业为例称，“产业政策是穿着马甲的计划经济”，主张废除一切形式的产业政策；9月份，北京大学林毅夫教授发表文章称，经济发展需要产业政策才能成功。

其实，早在40多年前，日本也曾经有过一场激烈、持久的辩战。1961年7月，日本政府曾经推出汽车产业“集团化构想”。计划将当时9个汽车厂商按照量产车、特殊乘用车(品质车以及运动型汽车等)和轻量汽车三类划分，规定汽车企业按照所属类别进行生产。其目的是通过这样的管制，使当时尚弱小的日本汽车产业增强国际竞争力。

但此举却遭到了汽车厂商的强烈反对，使得这项政策未能得以实施。那段期间，围绕“产业政策”，也曾经引发过日本本田汽车创始人本田宗一郎与日本通商产业省官员佐桥滋的激烈辩论。

日本作家城山三郎的小说《官僚们的夏天》讲述了二战后日本经济高速成长时期，以风越信吾为代表的通商产业省官员周旋在政策与人际关系之间，为将毫无国际竞争力的日本工业引领到先进水平而不懈奋斗的故事。2009年7月，这部小说被改编成电视连续剧在日本TBS电视台播出。其中的男主角风越信吾的原型就是通商产业省官员佐桥滋，据称这个佐桥滋在60年代是通商产业省的实际控制者，其权势甚至超越通商产业大臣。

本田宗一郎与佐桥滋，哪一个正确？从此后的日本汽车产业发展情况来看，似乎一目了然。已经卷入全球市场竞争的日本汽车厂商之间通过互相竞争，得到了磨炼，纷纷成长为公认的全球性大企业。这或许说明，官僚的产业政策并不能掌控市场的发展方向。

日本东京大学三轮芳朗教授也曾经表示，日本经济高速增长阶段并非是产业政策的作用，而是“市场压力倒逼的”。相反，日本得以经验丰富的产业并非是政府产业政策所扶持的。其列举的代表性产业就是上面讲到的日本汽车产业。

产业政策的主要目的是使经济多样化，产生比较优势的新领域。严格来讲，产业政策是政府与市场共同作用于经济发展、促进资源配置的手段。推动经济发展必然需要技术创新和产业升级，既需要企业自身摸索，也需要政府推出政策帮助企业解决难以克服的大环境问题，完善相应的软硬件基础设施等。尤其是在开放度不高、民间资本较弱时，产业政策的扶持至关重要。而政府所能动用的资源是有限的，难以面面俱到地扶持所有技术创新和产业升级，因此只能策略性地将有限资源用于优先扶持选择性的产业和企业。

事实上，日本、美国、欧盟等发达市场经济国家，在促进国家产业发展过程中，也都出台过大量的产业政策，并取得了公认的成效。例如，美国为了加快信息基础设施建设和信息产业发展，实施过一系列的产业政策。1993年推出“信息高速公路”计划，1994年倡议建立“全球信息基础设施”，2000年“面向21世纪的信息技术计划”，2009年公布“美国创新战略”及2010年实施的“国家宽带计划”。这些产业发展政策顺应技术发展趋势，聚焦具有潜在比较优势的产业，对这些产业中的先行企业给予外部性补偿并提供完善的软硬件基础设施，降低它们的发展成本，使它们迅速变成具有竞争优势的产业。由此极大地促进了美国信息产业的发展，奠定了美国在电子信息领域长期的霸主地位。国家战略是一个国家的核心利益、根本利益。国家战略确定之后，政策就将成为战略成败的关键点。

尤其是近几年，美国提出的“先进制造伙伴计划”和“先进制造业国家战略计划”，日本实行的“日本新一代汽车战略”和“日本机器人新战略”，德国的“关于实施工业4.0战略的建议”等，也都是政府运用产业政策促进技术创新的具体体现。只有借助正确的产业政策，设定应达到的目标、遵循的方针、发展的方向和具体任务、具体措施，才能组织、调动、规范、引导有效资源实现战略目标。

可以预见，2l世纪，产业政策仍将作为各国最基本的经济手段之一而长期存续下去。