上篇全球宏观科技政策发展态

及时节科技发展战略

一、科技战略总体态势

21世纪，世界进入知识经济时代，科学技术成为经济增长的重要动力。在全球竞争日益激烈的背景下，各国政府不断调整与完善其科技创新战略和政策，增加科技投入，加强重点领域的研发并培育新兴战略产业，促进产学研合作，以便在全球竞争中占据有利地位［1］。

总体来看，自2000年以来，各国的科技战略重点可以分为三个阶段：世纪之初的科技战略、危机时期的科技战略，以及后危机时期的科技战略。

(一)世纪之初的科技战略(2001~2007年)

为在21世纪的科技革命和产业变革中抢占先机，世界主要国家纷纷出台新的科技战略、新的科技计划，加大科技投入力度，重点发展与提高经济竞争力和改善生活质量直接相关的关键技术领域。各国在人力资源建设方面还竞相出台了一系列新的政策与措施，推动以科技成果转移和转化为核心的创新政策得到各国政府的高度重视。

美国的科技战略进一步聚焦于提升美国科技的国际竞争力，以继续保持在科技领域的"经验丰富"地位。2004年美国竞争力委员会的《创新美国：充满挑战与变革的世界繁荣》［2］提出了国家创新投资聚焦的三个优先领域：催生前沿和多学科的研究领域；加强企业化的经济；强化风险性较高及长期投资的领域。该文件提出，政府预算要分配给那些新颖的、高风险的和探索性的研究，应该保障20%的预算支持大学和国家实验室的基础研究，大幅提高支持物理科学和工程的基础研究等政策建议。2005年美国国家科学院的《站在正在聚集的风暴之上》［3］是建立在对于美国所面临危机的认识基础上的，指出美国经济对于技术创新的依赖，建议集中在人才、教师、科学家等未来中坚力量的培养上。美国对基础科学研究的作用有了新的认识，同时也意识到后发国家对其体制和资助模式的效仿以及科技实力的不断攀升。2006年，美国总统布什在国会发表的国情咨文中宣布了"美国竞争力计划"［4］。该计划的实施显示出美国对科学和工程领域基础研究重要性的深刻认识。美国国立卫生研究院(National Institutes of Health,NIH)自然肩负起美国竞争力的历史重任。2007年，美国颁布《美国竞争力法案》(2007)［5］，该法不仅包含美国竞争力计划中的增加美国国家科学基金会(National Science Foundation，NSF)等部门研究预算的相关条文，还加入了其他促进公众对数理科学教育的支持、鼓励高风险研究等方面的条款。美国国会显示了支持科学和教育的强烈愿望，并给出了明确方向。该法批准在未来3年中为数十个研究和培训项目投资430亿美元，还要求美国国家科学基金会将社会科学和行为科学列为基本资助项目，这是在以往的政策报告中极少出现的动向，说明国会意识到对一些涉及伦理、道德等领域的科学研究加强规制的重要性。

通过对上述报告的解读可以看出，美国政府希望通过以科技和人才驱动的创新经济来加强政府与科学的关系。从创新性上讲，可以从四个维度对其分解：一是加强组织与机制建设，如增加专利商标局用以改善办公环境和提高专利审查的工作效率、发挥数据库作为创新工具的功能、建立全球合作的科技指标等；二是投入资金的政策建议，如强化科学研究中的长期投资并提高风险承受能力；三是人才的政策建议，如提出培育下一代研究人员；四是具体的政策实施路线，提出了大约80项强化创新的政策建议。

2000年，英国贸易与工业部发表《与机遇：21世纪的科学与创新政策》报告，创新及时次成为英国国家政策语境中的关键词［6］。随着英国政府科技政策逐步转向创新，其对于科技的认识以及基础研究特点的态度发生了一系列变化，并重新认识和定义了一些新兴的技术领域，如生命科学及纳米技术以及科技与社会的关系等。之后，英国政府又相继推出《变革世界中的机遇——创业、技能和创新》［7］(2001年)、《为创新投资——科学、工程与技术的发展战略》［7］(2002年)、《在全球经济下竞争：创新挑战》［8］(2003年)、《英国政府科学与创新政策评论》［9］(2007年)等报告，问题直指创新投资以及大学和企业联合等现实问题，对于创新与基础科学的新认识贯穿于英国政府科学技术政策的始终，同时勾勒出英国政府重振雄心、向国际较高科研水平国家进发的蓝图。

21世纪初的几年中，基于种种原因，德国经济发展处于第二次世界大战后的低谷，并且直接影响到对高等教育的投入和改革，同时导致大量的科研人才流失。2004年，德国推出了著名的"大学计划"，力图重振德国大学。该计划深刻表明了德国政府对教育和人才的希望，以及在日益国际化的人才流动中希望获得全球最科研人员和科研资源的愿望。德国这几年比较重要的科技战略与规划以及产生重大影响的科技政策报告如下：2006年，政府出台的《德国高技术战略》，确定了依赖于科学研究而加强德国创新力量的政策路线，以保障高科技创造更多的就业岗位。［10］

俄罗斯于2006年颁布了一系列重大的科技战略与计划，其中最重要的有《俄罗斯联邦至2015年科学和创新发展战略》《俄罗斯联邦科学、工艺和技术优先发展领域》和《俄罗斯联邦关键技术清单》，以及《研究与开发——俄罗斯科技综合发展优先方向(2007—2012)》等战略，这些计划规划了俄罗斯今后一段时间内科技和创新发展的国家目标，也表达了俄罗斯政府对于未来依托科学研究发展经济和社会的美好愿景。［11］

在这一阶段，各国主要关注全球化给国家经济和科技带来的影响，也进一步从重视科学发现转变为重视科技创新，并将国家创新体系的概念推向了实践阶段。在此期间，各国的科技战略主要集中在以下几个方面：通过科技体制改革提高国家创新系统效率，利用科技创新政策解决服务业创新和全球性挑战，推进知识经济发展，加强科技投入，使得科技创新获得更多的政策关注，促进产学研结合与知识扩散。

(二)危机时期的科技战略(2008~2010年)

2008年的金融危机席卷全球，各国政府的应对政策都表现出一个共同的新趋势，那就是用科学的力量去迎击危机，走出低谷。各国为应对危机、提振经济，改进了对科技创新的投资，加快了对新兴技术和产业发展的布局。从各国的举措可以看出，重点培育的战略性新兴产业主要包括低碳产业、生物产业、信息技术产业，以及纳米与新材料产业等。各国还实施国际化战略，以较大限度地利用全球资源。

这次危机给美国社会带来了深远影响。奥巴马在任时期政府连续包括一系列科技政策在内的旨在刺激经济增长、减少失业的政策报告。2009年奥巴马总统签署的《2009年美国复苏与再投资法案》［12］最为引人瞩目。该法案是美国应对金融危机的一项重大举措。其主要目的是走出低迷的经济形势、创造大量的工作岗位以应对当前的巨大挑战。从《2009年美国复苏与再投资法案》的具体细节来看，其中很多地方都体现了重视并依赖科学的态度，特别是在公众健康、新能源开发、环境智力等问题上，越来越强调科学所发挥的作用，并要求政府增加对科学的投资。2009年，美国出台《美国创新战略：推动可持续增长和高质量就业》［13］报告。该报告提出金字塔的创新模型，金字塔的底部为基础研究和创新所需的基础设施，这是为美国未来打基础的；中间层为企业家精神，提出要扩大出口，鼓励私有和公有部门的创新精神；金字塔的顶端，属于重点攻坚的问题，它们推动国家重点项目取得突破。该报告还提出催生在清洁能源、先进汽车、卫生保健，以及21世纪重大挑战等国家优先领域的重大突破。对于科学研究投资的持续增长应该说是奥巴马新政的一大亮点。2010年，美国公布《复苏法：通过创新转变美国经济》报告，该报告是美国应对金融危机的一项重大举措，主要目的是走出低迷的经济、创建大量的工作岗位，以应对当前的巨大挑战。这些投入不但转变了美国经济，创造了新的就业，同时加速了美国科技的重大进步，确保了美国经济在21世纪的竞争力。可以看出，美国政府对于科学研究的经济与社会功能认识达到了空前的高度，特别是资助重点从国防到基础工业研究转向解决当前的经济和社会问题上来。值得注意的是，对于信息领域的支持成为美国政府支持的重要领域，在全球信息化的大背景下，利用计算机与信息技术助力美国竞争力提升优势的愿望相当明显。

在2008年的金融危机中，英国的金融业与实体经济遭受重创。英国国家科技艺术基金会发表的《应对衰退：创新如何拯救低迷》报告［14］成为英国以创新为主题促进社会长远转型的理论先声，引起了广泛的影响。2009年的政府政策报告《新产业、新工作》［15］用了大量篇幅研讨科学技术及创新问题，报告开篇指出，一切的关键是确认英国的科学和技术正处于这场决定21世纪命运的工业革命的中心。报告提出，将杰出的科学和技术成果转换为创新与新机遇，只有这样才能渡过现在的难关。对于经济危机后政府的科学投入问题，报告也给出了回答：稳定的政府科学投入可以为支持经济的稳固增长提供必要基础。2009年，英国下议院创新、大学、科学与技能委员会《把科学与工程放在政府政策的中心》报告［16］。2010年，英国新任科学大臣发表讲话，提出要增强对大学和科研机构的管理，培育良好环境，引领经济的可持续发展。

2008年，德国联邦教研部(Federal Ministry of Education and Research,BMBF)《加强德国在全球知识社会的地位——联邦政府关于科学与研究国际化的战略》［17］，提出联邦政府科学研究国际化的战略。该国际化战略是政府应对科学与创新系统中全球化竞争的挑战的重要战略。此战略提出的主要目标包括：与全球处于领导地位的国家加强合作；培育国际性的创新潜力；加强与发展中国家在教育、研究和开发中的长期合作；确定国际责任、应对全球挑战。德国重点将其应用研究与创新能力投向致力于解决气候、资源、健康和移民等问题。这是德国的一种全球化的战略思维。此后，有关全球化合作与全球化竞争的主题成为德国共同关心的问题，而且德国在科研创新和教育改革方面进行了一系列改革，如出台"精英计划"、青年科学家资助计划等。

2008年，英国商业、创新与技能部的《创新国家》［18］白皮书指出，政府希望建立更加强大和公平的英国，使其能够应付来自未来的挑战。根据白皮书，英国的创新政策将由过去的强调高技术制造转变为更广泛的产品；政府计划制定国际创新战略，出台提高英国企业的能力以在欧盟第七框架计划的竞争性资助中取得更有利的地位；白皮书保障进一步加强私有部门和政府之间的创新知识与技能转移；企业和高校之间的知识转移的伙伴关系数量也将增加一倍。

俄罗斯为保障《俄罗斯联邦至2015年科学和创新发展战略》的实施，专门为促进基础研究提供了两个计划——《俄罗斯大学基础研究的优先领域(2007—2009)》和《发展俄罗斯高中的科学潜力(2006—2008)》。这两个计划的实施对于恢复和推动俄罗斯基础科学研究起到了非常重要的作用。此外，俄罗斯于2008年颁布了《国家基础科学研究计划(2008—2012)》。

2009年，韩国修订"基础研究振兴综合计划"，该计划提出了增强未来主导型基础研究力量，跻身全球科技七大强国的愿景［19］。同时，政府推出了《新增长动力规划及发展战略》，提出三大重点领域17个产业为重点发展的新增长动力。2010年，韩国知识经济部对重点领域和新增长动力产业进行了调整，确定六大领域22个新增长动力产业，包括：能源、环境产业，运输产业，新信息技术，产业融合，生物产业，知识服务业领域。

其他国家和地区也将科技创新作为后危机时代的战略重点予以推进。法国2009年出台未来4年的《国家研究与创新战略》［20］，提出要加大税收信贷力度，激励私营部门投资研究；加强主要创新主体之间的合作和协调；通过竞争力集群计划推进公共研究转化为创新；支持中小企业提升竞争力。战略提出的优先领域包括：健康领域；食品和生物技术；环境、应急和生态技术；信息通信技术；纳米技术。欧盟把创造和创新作为应对危机的主要对策，2009年出台了一项促进关键技术发展的战略，选定的关键技术包括纳米技术、生物技术、材料科学与工程、先进制造、信息通信技术等前沿领域。

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