及时章 生态环境治理体系的地位与作用

构建生态环境治理体系对我国的生态文明建设具有至关重要的作用。然而，对于生态环境治理(environmental governance)这一新概念仍然存在不同的理解。"治理"概念自西方引入我国，早期一直用于公司层面的研究和管理，其后才在行政学和政治学方面逐步得到重视(俞可平，2008)。一般而言，治理是指多元主体对公共事务的共治，是一种新的公共管理模式。在生态环境领域，关于环境治理、生态环境治理或者可持续发展治理的研究是"十一五"时期才逐步增多的。目前研究取得的共识是，建立政府、企业、社会的共治格局是保护生态环境的必要条件。2013年11月，党的十八届三中全会站在关键的历史节点上，做出了深化改革的决定，并把"完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化"作为深化改革的总目标，同时按照"五位一体"的要求，对生态文明建设做出了一系列总体部署。自此，建立健全生态文明领域的治理体系开始从研究走向实践，生态环境治理体系无疑在其中扮演极其重要的角色。

一、生态环境治理与国家治理体系

(一)以制度建设为核心的国家治理体系现代化建设正积极推进落实

所谓国家治理体系，广义上包括了价值取向、制度安排与政策行动，即"以价值塑造制度，以制度督导行动，以行动彰显价值"，构成一个完整的体系(郑吉峰，2014)。狭义上把国家治理体系聚焦于制度建设(如俞可平，2014)。根据我国的实际情况，指出，国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现(，2014)。因此，制度作为治理体系的核心已成共识。具体而言，国家治理体系是完善各领域法律法规、体制机制和具体管理制度，形成一整套紧密相连、相互协调、运行流畅的制度体系，支撑和推动国家与社会发展。

建立健全国家治理体系，是我国深化改革的总目标之一，是宪法规定的工业、农业、国防和科学技术"四个现代化"之外的第五个现代化目标，也为实现"两个一百年"和"三步走"战略目标奠定坚实的制度基础。为此，党的十八届三中全会做出了战略部署，成立了中央深化改革领导小组，进行了任务分工，确立了时间表，把三中全会对深化改革的总体部署落实下来。

2014年，中央在深改组下设立了6个专项小组，包括经济体制和生态文明体制改革、民主法制领域改革、文化体制改革、社会体制改革、党的建设制度改革和纪律检查体制改革。根据《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》，在深改组第二次全体会议上，明确2014年80项改革任务(朱隽等，2014)。2014年12月30日，深改组第八次全体会议召开，审议通过了中央深化改革领导小组2015年工作要点，提出"要抓好改革任务统筹协调，更加注重改革的系统性、整体性、协同性， 生态文明体制改革要稳慎探路"。

作为主要执行单位的国务院各部委，也成立了部所属体制改革领导小组。除了积极配合深改组的工作外，也结合自身工作创新性地推进体制改革。例如，在编制生态文明先行示范区实施方案时，国家发展和改革委员会等部委一再强调要突出制度创新。2014年7月《关于开展生态文明先行示范区建设(及时批)的通知》，共提出了包括自然资源产权管理、体现生态文明要求的领导干部评价考核体系等在内的30多项创新性制度。

从未来看，推进国家治理体系现代化的改革任务将陆续落实，在经济、政治、文化、社会、生态文明建设等领域形成一整套制度体系。但是，未来的改革进程绝不会一帆风顺，一方面，许多问题仍需要进一步研究和寻求共识，另一方面，要破除既得利益干扰，谨防部门利益不利影响，避免改革走样。因此，要实现三中全会决定要求的2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，我们的任务仍非常繁重，需要进一步统筹协调和提出总体实施方案。

(二)生态环境治理体系是国家治理体系的有机组成部分

在建设国家治理体系的同时，把治理体系框架应用于生态文明领域，形成解决污染防治、生态破坏、应对气候变化、环境与发展冲突等问题的制度体系，构建生态环境治理体系，是当前的重要工作，也是国家治理体系的重要组成部分。

促进国家治理体系现代化，涉及经济、社会、政治、文化、生态、文明各个领域，改善生态环境作为生态文明建设的主要目标，也需要构建良好的治理体系和完善的制度框架。正因为如此，党的十八届三中全会对生态环境领域做出了一系列部署，提出"紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局"的重要指导思想，还进一步提出"建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境"。

不仅如此，建立健全生态环境治理体系，还与国家治理体系的其他方面(如经济、政治、文化、社会等领域)相互交叉，紧密联系在一起(图1-1)。健全生态环境治理体系，要求建立自然资源产权体系，充分发挥市场在配置生态环境资源上的作用，完善资源性产品的价格形成机制，这与经济体制改革有所交叉；而健全生态环境法律法规体系，构建分权制衡、相互协调、上下联动的行政管理体制，又要依托于整体的政治和行政体制改革；弘扬生态文明主流价值观，需要把生态文明纳入社会主义核心价值体系；同时，发挥社会组织、公众和媒体对生态环境保护的监督作用，这与推动社会治理的目标是一致的。

图1-1生态环境治理体系与经济、政治、文化、社会等领域的交叉示意图

总之，以改善生态环境质量、建设美丽中国为目的的生态环境治理体系，是国家治理体系的重要组成部分，并与经济、政治、文化、社会等领域的治理体系相互协调、相互作用，共同构成完整的国家治理体系，服务于实现小康社会和现代化战略目标。

二、建设生态环境治理体系与资源环境保护

改革开放以来，我国在生产发展、生活富裕等方面取得了巨大成就，但与此同时，生态领域的问题和矛盾也在不断累积激化，生态环境代价日益增加。我国生态环境问题的形成既与自然因素、经济发展阶段有关，也与主观认识、法治和体制机制等因素密不可分(等，2011；张高丽，2013)。建立健全生态环境治理体系，能够通过重塑制度体系，规范生态环境保护的行为，积极应对当前严峻的资源环境问题。

(一)我国正面临极其严峻的资源环境挑战

当前，大气、水、土壤等常规污染正形成区域性、流域性、系统性和跨行政区污染格局。而且，在常规污染问题未解决的情况下，持续性毒害污染等新型环境污染不断涌现和加剧。可以说，我国生态环境问题的严峻性和复杂性已成为"全球之最"。

从常规污染看，大气污染方面，以PM2-5为主的区域性大气细颗粒物污染及其形成的长时间灰霾天气已成常态，主要分布在京津冀、长三角、珠三角、四川盆地等地区。2014年，74个重点城市中，只有8个城市的6项污染物年均浓度均达标，其他66个城市存在不同程度超标现象，京津冀、长三角、珠三角地区的年均PM2-5浓度分别达93μg/m3、60μg/m3、42μg/m3，均远远超出国家标准(环境保护部，2015)(图1-2)。水问题方面，水污染已发展成为流域性污染问题(中国科学院可持续发展战略研究组，2007)，2013年十大流域的国控断面中，Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类(后者为丧失使用功能的水)水质断面比例分别为19-3%和9-0%，其中黄河、海河、辽河的劣Ⅴ类水质断面占比分别为33-3%、62-7%和42-9%，污染十分严重(环境保护部，2014)；地下水污染不断加剧，全国4778个地下水监测点中，约六成水质较差和极差(国土资源部，2015)。

图1-22014年重点地区主要空气污染物浓度

新型环境污染也在常规污染问题未得到解决的情况下不断出现，多种污染物短期内集中体现。近年来，挥发性有机化合物(volatile organic compounds，VOCs)、持 ……