是一种建立在机会均等基础之上的机会游戏。作为一种娱乐方式，客观上反映了人们的某种精神需要，有其存在的合理性；作为一种筹资工具，具有一夜暴富、一本万利的"魔力"，有其参与的风险性。如何解决的市场失灵问题，有效规避其负外部性，限度地化解社会风险，促进业健康有序发展，是政府规制应有的题中之义，也是本书研究的初衷和主题。

新中国于l987年正式发行，规制体制演进大致经历了三个阶段：一是1993年以前，由于缺乏经营和管理经验，发行主体多元，基本上处于无序的自发发展状态，规制实际上由民政部和中国社会福利有奖募捐委员会承担。二是l994-1999年期间，在对全国市场清理整顿的基础上，首次明确了国家规制机构，但规制工作远远没有到位。体育的批准发行，促使了部门性发行和管理体制的形成，规制由中国人民银行、民政部、国家体育运动委员会共同承担。三是2000年至今，财政部接手全国市场管理工作后，制定了一系列规章制度，加快全国市场统一进程，加大市场监管力度，扩大公益金使用范围，使规制机构的逐步确立，发行和监管逐步走向有序。