第5章 城乡差距

在中国，城市与乡村之间的差别特别明显。虽然城乡差距在发展中国家是一个无法避免的问题，但中国的城乡差距却尤为巨大。作为指令性经济的组成部分，早在20世纪50年代，中国就在城市与乡村之间人为设立了行政障碍。五十余年来，城市与乡村地区各有不同的管理结构和财产权体制。最重要的是，由于体制不同，所以中国有城市与乡村两种不同形式的公民身份。农村居民的特权少于城市居民，也难于获得城市居民资格 。在中国，城市与乡村似乎是两个不同的世界，各自依不同的方式和不同的技术条件组织并运行，并具有不同的生活水平。这些差别因严格的人口流动管制而得以长期保持。从20世纪60年代到90年代，对于农村人来说，要想移居城市是一件极其困难的事情。过去几年中，大规模地从农村向城市的流动已经开始，分隔城市与农村的隐型围墙已经打破，但在这股流动潮开始重新塑造中国社会的时候，城市与乡村的差距还需要花费多年的时间才能消失。

本章首先阐述了具有农村和城市经济特点的不同组织结构和财产权制度的起源和本质。这有助于我们对城市与乡村差距的深度进行解释，也有助于我们引入对中国财产权制度的讨论。在任何一种经济体中，财产权都是激励机制的构成部分，因此也有助于经济发展和市场转型的形成。中国城市与乡村社会的财产权和管理体制不仅少见而且有本质上的差别。人口流动的障碍和不同的公民身份形成了体制性鸿沟。5.2节就分析了城市化的过程。城市化是经济发展的正常部分，但在中国，极端的政策产生了一个高度扭曲和极不寻常的城市发展模式。在"" 期间，农村向城市的人口流动根本不存在，20年期间，城市也根本没能成长壮大。20世纪70年代末，这些政策放松之后，城市化过程重新开始，并在90年代加速发展起来。本章的5.3节讨论了人口流动，人口流动在90年代重新出现并急剧发展。在本章的部分，我们还讨论了城乡差别的经济后果。中国的政策决策由于实际上向"城市倾斜"而有自己的特色，这也与巨大的城乡差距相关联。最近几年，多数从制度上造成城市与农村差距的政策已经有所松动，现在，从农村向城市的大规模人口流动已经展开。尽管有这些变化，城乡收入差距仍然没有缩小，而且在未来的几年中，也不会有什么改变。

5.1 城乡差距的二元体制

5.1.1 城乡差距的由来

今天这种巨大的城乡差距之根源，就起因于社会主义时期，因为在传统中国，城市与乡村之间原来就存在一些障碍因素。如我们在第三章中所阐述的那样，在20世纪50年代，每个中国公民是通过自己的工作地点与社会主义国家发生联系。事实上，每家企业和生产单位都已改成了公共所有，并直接或间接服从政府控制。但这一制度在城市和乡村，却有不同的实施方式。城市居民是由他们工作单位地点组织起来，也就是说，城市居民是由"单位"的组织起来。城市中几乎所有的工作单位都是国营单位，也就是说，城市的工作单位都已成了国家所有。因此，国家所有成了城市地区所有权的主导形式，这一所有权形式造成了两种结果。及时，城市工作单位已经进入了正式的等级体制，服从直接的政府计划、命令和管制。第二，工作单位逐渐发展成了一种社会福利和权利体系，这一体系或多或少地联结起了所有的城市工人。城市居民是中国社会中的一个具有相对特权的群体，工作单位则是城市社会的基石。

农村的制度不同。1955年，土地的私有权被消灭，每个乡村的土地都合到了一起，成了全村的财产，或者称为"集体"财产。集体所有权是所有制的主导形式。农村居民自动成了新的农业集体成员，土地则由集体平均所有。然而，国家没有设立在集体中重新分配资源的机制，也不具备适用于所有农村居民的标准和权力。国家鼓励集体用自己的地方资源支持社会服务，但集体成员却无权索要国家资源。农业集体成员的主要作用就是从事农业生产并挣些收入，但如果他们从事农业生产之后还有剩余劳动，他们也能提供一些社会服务和公共产品。因此，农村的福利水平和公共物品大大低于城市，农村居民比城市居民更为贫穷，为他们提供服务的社会制度也非常简单且很难无所不包。

城市与农村行政体制的差别是从事社会主义大推进战略的工具。这两种体制有两种极为不同的作用：农村的制度被用来从农民那里获取低成本食品和棉织纤维，农村集体组织则管理农业劳动力，并给政府输送粮食。在城市，工作单位本身就可以获得政府投资，城市工人也被认为是社会主义先锋，因此，如我们在第三章中讨论的那样，二元体制的根源是深植于政府为工业化获取资源的战略之中。中国政府使用这种管理手法来购买低成本的农业产品，这一政策也使中国政府可以保持工资的低廉以及国有企业的利润。这一体制的关键因素就是1955年实施的粮食配给制度。一开始，政府将发放粮票看成是一种权宜手段，通过工作单位将粮票发到城市居民手中，但事实上粮食配给制度一直持续了三十多年。二元体制是强加在农民头上的隐性税，农民之所以收入较低，是因为他们被迫按一种人为的低价向政府出售粮食。这一结果使得农业——尤其是生产粮食——相比较其应该有的回报而言，成为一种低回报的职业。

为使这一制度有效发挥作用，农民就必须与土地连在一起。管理的强化与二元体制使农民与土地的关系越来越深，越来越刚性，隐蔽性也越强。最初，许多农民还可以进城找到一个收入较好的工厂工作。在""(1958－1960)的及时年，社会移民还较多。但""失败之后，事情发生了变化。虽然政府还是不断从农村获取食品，但不久之后政府渐渐清楚，他们已不可能从农村得到更多东西了，可是城市居民至少可以得到自己的一份粮食配额。成为一名城市居民突然就成了一种巨大的特权。""后农村竟然出现了饥荒，并迅速蔓延，在几个农业省份，比如四川和安徽(1960-1962年)造成了重大灾难，但城市居民有幸度过了最困难的日子。

随着""之后的灾难性后果日渐明显，中国领导人迅速减少了他们对城市居民的义务和责任。城市仍然一如既往地为有城镇户口的居民提供食品配额，但却对合法受益者的人数实施严格限制。1961－1962年，6近几年刚从农村出来的600万 城市居民被劝返回乡，其中多数人再也没能重回城市。居民登记制度的最初意图是控制人口的流动，而不是控制城市居民，但随着农村向城市移民的限制逐渐加强，居民身份登记就成了一个家庭生活希望的基本决定因素。没有这张城市居民户口，一个农民根本不可能在城市工作。20世纪60年代初期之后，对一个乡村居民来说，最不可能做到的事情就是得到城市户口。农村向城市的人口流动实际上已减少到零。从60年代中期往后，这一制度僵化为一种在城市和农村居民之间形成巨大特权差别的等级社会制度。体制的刚性直接产生于的痛苦经历(Cheng and Selden，1994)。

一直到80年代初期农村改革成功之后，中国才开始放松这一刚性的制度性二元体制。农村改革的成功减轻了对基本食物供应的顾虑，增加了可在自由市场出售的粮食。粮食配给逐渐淡出历史舞台，城市居民户口也不再意味着一定要得到吃的东西。政府也开始放松对城市移民的限制，当然，最首先放松的是对小城市的临时性移民限制。巨大的经济变化增加了农民工进城的机会，并引发了非常壮观的人口流动，这一点我们在下面还要讨论。但是， 城市居民户口仍然存在，拥有一张城市户口仍然标志着中国社会的巨大差距。对一般农民来说，尽管没有户口也能在城里生活，但实际上要获得一张户口仍然非常困难。没有城市户口，农村人口流动仍然难以或无法享受到城市居民享受的福利，包括医疗和社会保险，以及孩子的教育。行政管理体制仍然将城市和农村居民划分为两个公民阶层。

5.1.2 城市经济体制

5.1.2.1 "单位"

20世纪90年代中期，中国的城市生活由与产权相关联的特殊待遇和与单位相关联的身份决定，城市居民的户口是保障持有人在单位的身份，因此有一份工作的资格。城市居民从中学或大学毕业后(如果足够聪明和幸运的话)，按例可以分配到单位就业。往后，就由工作单位负责给城市居民提供服务和福利。从60年代中期到90年代，在城市单位发展的高峰期，城市居民拥有下列福利：

•工作保障

•有保障的低价获取粮食和食品以及其他稀有商品的途径

•医疗(大约40％的综合医院床位在国有企业里)

•退休所需要的养老金和其他福利，包括医疗福利

•孩子的小学和中学教育(70％的国有企业开设有相同的学校)

•由工作单位提供的低成本住房

这些昂贵的补贴增加了城市居民的待遇，这些补贴也意味着极端扭曲的城市价格体系，因为，许多重要的服务和主要食品，都是按低于成本的价格提供给城市居民。中国这一制度的典型特征就是长期就业。在60年代中期实施农村到城市人口流动的限制之后，城市与城市之间的工作单位的调动也消失了。从这种意义上说(将在第8章讨论)，中国的工作单位与苏联的模式不同，尽管中国是承继苏联的做法，一旦一名工人进入了一个单位，该名工人就将一辈子都是这个单位的成员(Lü and Perry，1997)

工作单位的最普通形式就是国营单位，国营单位生产商品和服务并获取收入和利润。然而，工作单位也可能是非营利性质的公共服务单位(公共服务单位也归政府所有)，或者，也可能是政府部门。尽管这些单位有不同的作用或职能，但一般来说，不同的工作单位也有许多自己的特点。首先，每个单位都归属于一个国家行政级别，单位负责人则由共产党任命。另外，每个工作单位给自己职工提供的福利，显然也要靠不同的资格来决定，具体则由地位或规则决定。因此，福利是隐性城市社会契约的一个部分，这也是政府一致承认而且试图保护的部分(尽管并不成功，详细情况将在第8章讨论)。，除了主要职能之外，每个单位都还负责社会和文化活动，甚至配合政治活动。单位就是城市社会的基本建筑砖石或者细胞。许多工作单位甚至具备细胞的物质形式，比如有一道围墙围住生产活动的中心。单位就是一个城市社会的缩影，个人在单位里出生，并在单位里生活、工作，直至去世。

5.1.2.2城市产权

正如城市工作单位和工人都被纳入单一的国家行政分级体系一样，所有的城市财产也以相同的方式纳入了全民所有的分级体系中。20世纪50年代，城市土地全部国有化，所有大规模的城市企业也都是国家所有，地方政府预算属于国家预算的组成部分。因此，地方的收入和支出也纳入到全年的国家预算之中。所以政府事实上要负责提供从自来水、污水处理、交通、公安以及教育等全部的公共服务。这种体制就是班久蒂(Judith Banister，1987，328)所描述的经典体制："城市区域基本上由国家拥有并管理"。

多数名义上称为"国有"的企业实际上并不是由国家一级的政府进行管理。尤其在中国采用了小型企业发展战略之后，让国家一级的政府对分布广泛的资产进行有效监管，几乎是不可能的事情。管理国有企业的权利不可避免地要委托给地方政府，尽管名义上的所有权还在国家一级政府手中。后来接二连三的放权，尤其是20世纪70年代初期的放权，使地方政府实际上拥有了财产权。由于控制了日常工作的决策权，地方政府领导人对现金流和土地以及其他资产的使用拥有了重要的权力。但这些权力总被视为是由中央政府下放给地方政府的权力，而地方官员也是中央政府和共产党的正式成员，是通往北京较高政治官员权力链中的组成部分。因此，80年代之后的经济改革就是在国营等级制度之内，反复、仔细地对职能链进行协商。

城市的土地市场就是在这一分级制度下发展起来的。即使直到了今天，至少在理论上，所有的土地仍然属于国家所有，但一个涉及50年土地使用权的购买和出售的体系已经逐步形成。20世纪90年代，一个可以转让城市土地租赁权的市场开始出现，根据这一制度，通常获得认可的现有居住者的使用权，在政府同意的条件下，可以由居住者购买和出售，但占地者所有权(squatter`s right)并不一定获得承认。对于国有企业和控制了土地转换过程的个人来说，城市土地已经成了重要的财富资源。土地交易虽然也需上税，但大部分钱都落到了占有企业、地方政府和私人群体手中。

5.1.3 农村经济体制

5.1.3.1 农村集体组织

中国政府从来没有打算将农村土地纳入已经在城市中实施的全民所有分级制度之中。当然，农村也存在政府分级体系。这种分级体制向下一直扩展到县，今天更是一直下到了乡级。然而，乡村生活却在这一政府体系之外，农业集体组织也从来不是这类正式政府分级制度的组成部分。就是在今天，虽然各个村庄都有自己的村委会，都选举村长，但乡村从来不是政府等级体系中的正式组成部分。理论上，乡村是一种自治组织。(但在事实上，重要的决策还需要乡政府和县政府的官员认可)。因此，从1955年到1982年，即便是在农业集体化阶段，多数乡村居民只是被组织进了一个具有基本经济职能的地方组织中。农村的组织也含有政治控制而且受到政治控制，但相对于城市组织来说，农村的政治控制程度相对宽松，我们在第10章还将对这种组织形式进行深一步的讨论。正因如此，所以农业集体组织的权力较小，农业集体组织的成员也没有获得任何政府服务的资格。农村集体组织也没有财政资源对大量的商品和服务进行补贴，所以，农村居民要为自己获得的任何公众服务支付全部成本。

5.1.3.2农村产权

与农村集体组织从来没有纳入国家行政分级体系相同，农村产权，包括土地，也同样从来没有纳入国有体系之内。原则上，农村土地以及非农业企业都归农业集体所有。因此，农村的所有权，从来没有像城市的国家所有权那样，集中到政府手中。农村家庭总是可以得到土地，农户可以保有自己的房屋(当然是在自己这块土地上)，并且可以通过村委会得到经济农田。

1978－1984年的农村改革结束了全中国的农业集体耕作现象，家庭农作成为了主要的农业形式。每个集体组织都按照集体内部的协商计划在农户之间分割土地。为了实施以劳动力的数量和家庭赡养人口数量为基础的分配方案，土地分配没有承认集体化之前的旧有土地所有权。据说，土地分配的过程非常平稳，所以这次改革被称为"历史上最平等的"是有原因的(Walder，2000)。但即使在土地分配之后，土地制度并没有因此而改变成私有产权制度。虽然土地是由农户耕作，但正式的所有权仍归"集体"所有，一个的农村土地私有产权制度并不存在。相反，农民还要与集体签订一定期限内的土地使用合同，这一使用期限不断延长，现在已经扩展到了五十年。所以即使在今天，农民也没能拥有自己的土地。这一土地制度因此而具有一系列不同寻常的经济效应：

•在中国的许多地方，集体组织可以重新分配土地。根据一项大规模调查的结果，在被调查的村庄中，有66%的村庄至少重新分配过一次土地，有25%的村庄重新分配过三次或更多次土地(Rozelle and Li，1998)。一般来说，重新分配是为了适应自然人口增长。因此，尽管私人农户拥有土地使用权和收益权，但并不是拥有这些权力。

•实施这种土地制度的结果是，几乎没有剩余的土地存在。由于几乎所有的农民都得到了一些土地，所以在许多发展经济体中，几乎没有发现由的无土地状况引致的的贫穷。事实上，保障拥有土地是农村最为重要的社会保障形式。在某些贫穷和边远地区，土地初次分配之后集体组织就消失不见，在这些地区，农户事实上拥有土地所有权，没有土地的情况可能最终会出现并发展起来。

•缺乏充分牢固的土地所有制影响了农民的积极性。对土地长期生产力的投资回报非常低(因为所拥有的土地可能被重新分配)。土地不能作为借贷抵押物，土地使用权市场也发展缓慢。此外，对长期性向外流动的人也有额外成本，那些长期向外流动的农民必须将自己的土地交给集体，由于这种流动的成本太大，所以很少有人这样做。相反，这种土地制度鼓励农民在临时性外出打工或是长期外出打工之时，要在家中留人守住土地。

5.1.3.3"模糊"产权与土地使用争论

正是因为如此，所以农村地区的产权情况仍然非常复杂，产权争端也只能在当地协商解决。中国不存在记载财产权的全国土地登记制度，只是在每个村庄里保有村里分配土地使用权的记录。随着中国经济的发展，土地越来越有价值。由于城市的发展已经突破了原有的有限范围，工业用地和商业用地的情况也随之扩展。但是，农村土地是正式的"集体"财产，农户的土地使用权，只以农业耕种为目的。因此，一旦出现了可以将土地转为工业或商业用地的机会，或出现了将土地租赁给外人的机会，村领导或乡镇官员常常会依据自己的意见做出决策。作为拥有土地的集体的代表，村领导常常指出，只有他才能决定如何管理这些土地，官员们则协议土地的价格，并为失去了土地的农民安排补偿或搬迁。在这些交易过程中，许多官员也为自己找到了致富的途径。

然而，对多数农民来说，土地就是他们的生命线，而且(与城市居民不同的是)，农民获有拥有土地五十年的保障。一旦土地违背他们的意愿被出售或出租，农民肯定会有愤怒的反应，尤其在不公平补偿的情况下更是如此。中国今天较大的社会冲突根源基本上都是土地交易争端(Cai，2003；Yu Jianrong，2005)。腐败的土地交易在地方不断引发大规模的抗议，中央政府对此也作出了反应，2003年，新的农村土地合同法的通过，就是为了保障农民的财产权，并为公正的补偿提供指导性意见。但是，这部法规未能制止不断增加的争论。中国的农民似乎需要一种比现行制度为他们提供的土地产权制度更为牢固的土地产权制度。

财产权的复杂性和"模糊性"也影响到了农村在20世纪70年展起来的所谓"村办"非农业企业的发展轨迹。1982年之后，这些已经成为乡镇企业(TVEs)的企业在中国经济中扮演着重要角色。(第12章专门讨论乡镇企业现象)。这些企业多数属于"集体所有"，意思是指其理论上的所有权归属于集体，这些企业要么是早期政府主办企业时留下的遗存，要么是农业集体组织崩溃之后乡镇府接手建立的新的乡镇企业。与土地制度相类似，乡镇企业的终极所有权虽然属于集体，但使用权却常常掌握在企业经理人手中。对乡镇企业产权的具体分配，一般是在当地通过当面讨价还价过程进行。这种安排的复杂性使人们对乡镇企业财产权的描述有些"模糊"。事实上，财产权能够灵活地适用于众多的持有人，也能适用于很多情况，所以财产权能够产生效益并产生企业家组织。非常有意味的是，乡镇企业这种公共拥有的经济实体，在中国向市场竞争体系的迈进中，在进一步的经济改革中，却扮演着重要角色。

5.1.4市场转型过程中农村与城市体系的改变

在始于1978年的复杂的市场转型过程中，农村与城市的体系都发生了根本转变。这些变化淘汰了农业集体组织，消除了城市中的长期就业制度，并极大地降低了城市单位的重要性。我们将在下一章对这些巨大的变化做更为详尽的讨论，并重点在第8章讨论城市劳动力市场，第10章讨论农村组织形式。我们在这里只是简单的指出，这些变化在农村与城市有很大的差别。农村的体系是一种更为松散的组织，因此在某种意义上更容易产生变化。而且农村中的多数经济活动，也不在政府管辖范围内。但与之相对应，一旦农业集体组织解散，农村公共物品的供给也随之消失殆尽。由于中央政府已经习惯了农村集体的自立原则。所以并没能马上接手前些年由集体提供的服务。相反，城市的社会服务不仅由工作单位提供，而且也有清晰的为其提供保障的权利体系，所以城市的体制很难改变。正是因为这个原因，中央政府才觉得必须强力保障城市社会契约的某些部分。城市企业改革也尽可能集中在努力去除国有企业的社会职能，将企业改革为利润导向型企业(第13章)。但直到建立了某些基本的社会规则来接手这些职能后，城市单位才能放手这些服务。因此，虽然中国城市的"社会安全网络"已经开始建立，但政府仍然试图为城市居民提供社会服务。政府投入了大量的资源以图重新设计城市安全网络，并通过政府的直接预算投入和社会保险体制的间接投资，为医疗和社会保障提供大量资金资助。

不同演进过程带来的结果在医疗体制方面表现最为明显。农村居民为医疗服务从自己的"腰包往外掏钱"要比城市居民多很多，尽管农村居民的收入要低很多。世界卫生组织(2000，190－192)对191个国家在医疗保健制度(health delivery system)的效益方面的工作进行了研究，总的来看，中国的成绩不错，但在"医疗卫生公平分配"方面较差。在这一点上，中国在191个国家中位列第188。这里的解释是：多数有较高收入的城市居民，为自己的医疗支出较少，而多数农村居民要为医疗服务自掏腰包，或要为责任范围较小的保险支付定期。其它两个与中国一起排在的国家是巴西和越南，这两个国家也是有大量没有医疗保险的农村人口,以及可以从大量的福利措施中获益的城市居民。实际上，改革并不总是有益于城市工人。工人现在要从工资里拿出更多的钱来支付医疗保险，而且许多服务都有保险范围之外的固定付费项目。更麻烦的是，城市工人的大病保险还有很大的一个缺口。但总的来说，城市工人仍然强于农村居民，农民几乎全部必须依靠自己。

另一个明显有利于城市居民的巨大变化是在住房领域。从20世纪90年代中期开始，多数城市工作单位开始向自己的职工出售住房，中国城市的住房所有权模式因此整个发生了变化。自1999年以来的几年中，48％的城市家庭从自己的单位购买了住房，到2005年，城市住房由住户自己拥有的比例已超过80％，其中包括新建和现有的私人住宅以及私有化的工作单位住房。那些从自己的工作单位购买了自己居住房的城市居民，购房房屋的条件非常优惠。工人和较老资格的退休工人买房付的价格极低。一套单元房的平均价格是19000元人民币，相当于2300美元，或相当于城市家庭一年的平均收入。一般而言，工人可以分10年按零利率或低利率购买单元房。住房私有化标志着城市社会性质的巨大改变，因为住房私有化，城市开始向中产阶级社会推进。城市住宅所有权的普及，推动了耐用消费品市场和房屋装修市场火红发展。而且城市居民还可以在五年以后出售分配的住房，所以2000年以后，城市房地产市场成长极快。

城市住房改革的经验揭示出中国改革过程中一个基本的特征。城市居民从城市住房私有化和市场化中获益非浅，虽然单位制度的解体使城市工人再也得不到过去曾经拥有的社会保护，但改革仍然以这种方式为城市工人设计出巨大的福利。从这种意义上说，中国的城乡差距依然存在，城乡差距不仅仅表现在管理差异上，也表现在政策制定的影响力上。

5.1.5 无形之墙：当前的管理障碍

在中国，将城乡分割开来的最重要的壁垒就是户籍制度。中国的每个家庭都必须在长期居住地进行登记。但不管是在城市还是在农村，这一制度的重要特征就是按具体居住地和具体身份登记。这一身份代代相传，个人要改变这一身份几乎不可能。实际上直到1998年，孩子都是自动承袭母亲的身份。因此，农村女性无法通过与城市居民的婚姻改变自己孩子的身份。中国是一个传统的从父居婚姻制国家，女性婚后通常要搬到夫家居住，所以这一规定阻塞了一条重要的移民渠道，并使户籍制僵化成了类似于分级制的东西。允许承续父母任何一方的身份是2000年左右采取的一揽子宽松政策措施之一。

即使在今天，也只有那些获得了城市居民许可证——通常称为城市户口——的人，才有权永远住在城里。自20世纪80年代开始，户籍制已经放开，但户口仍然存在，是否拥有户口仍然是一种差别，中国公民现在可以通过更多的方法获得城市居民身份。在市镇或小城市获得户口就比较容易。移居者必须先有一份工作，而且要就业一年以上，但如果他们想在大城市获得户口，机会就要少很多，要获得上海或北京的户口尤其困难。由于现在许多中国城市都希望促进知识密集型产业的发展，所以最近名牌大学的毕业生就可以不太困难地将户口转入城市。有钱人可以通过一次性付款购买或通过新的投资或在城市开办企业，获得一张"蓝印"户口。事实上，一份1994年的调查估计，1993年出售的300万城市户口的平均价格是8000元 人民币(大约1000美元，超过了平均城