第二节 深入剖析城镇化过程中的疑难问题

二、缓解城镇住房紧张问题的基本途径

在城镇化推进过程中，一个棘手的问题是城镇住房价高和供给不足。这对准备迁入城镇居住和安家的农民来说，是最头痛的问题之一。我们在一些省市调查时，有的进城务工已经好多年的农民反映：他们始终未能在城里安家，心神总是不定的，就好像老是漂流在城里，安不了家，扎不了根。他们还说：安家比就业还重要，打工是就业，自己开个小商店、小作坊、摆个小摊，也算是就业了，但有房屋可住(包括买房和租房)，即使像过去那样在棚户区住下，才有"在城里安了家"的感觉。在谈到农民工融入城镇问题时，他们说得更直接："融入小镇，不太难，租间房子就算融入了，周围都是熟人。融入城市，太难了，靠打工攒钱买房是不够的；租房难，每月付的租金也高。靠打工的收入，付房租以后，剩不下多少，一家人还吃不吃饭？"

城里的房子为什么这么贵？租金为什么这么高？可供购买的住房房价昂贵和租金高，主要原因在于供给不足。房价昂贵同地价昂贵有关。而地方政府采取的土地拍卖方式，则是推动地价上涨过快的源头。2011—2013年连续三年，在全国政协全体会议期间，我都向新闻记者们谈到了自己对房地产价格大幅度上涨的看法。

在2011年的全国政协全体会议上，我对新闻记者们说：应当用政府采购招标的方式来替代土地拍卖的做法。观点如下：政府拨出一块可用于建造住房的土地，如果用拍卖方式竞价出售，由于土地供给有限，报价必然越来越高，所谓"地王"就是这样出现的。地方政府可以借此取得高额地价收入，而房地产开发商之所以不惜以较高报价获得这块土地，正因为它可以把地价支出包含在未来的房价之中，于是房价也必定"水涨船高"，即地价上升推动了房价上升。而且地价在房价中所占的比重越来越大。我因此主张土地出让改用政府采购的方式，这是指在政府采购机器设备时，政府先公布所要采购的成套机器设备的性能和质量标准，然后让各个够资格的厂家报价，政府在符合技术条件和质量标准的条件下，可以选择售价低的厂家中标。转让土地时，就参照这一办法，即规定地价，按照住房的规格和质量标准，让房地产商申报将来出售的住房每平方米的价格，在同一质量标准之下，将来的住房每平方米售价低的中标。如果中标者不按时完成住房建设，不符合技术质量标准，或以高出投标时的报价售房的，都要受到处罚，如巨额罚款，或撤销今后的投标资格。这样，就不会把地价越炒越高了。

在2012年全国政协全体会议上，我对新闻记者们说：在城市房地产问题上，当前重要的对策不应当是限制需求，而是增加供给，何况刚性需求是客观存在，这是无法回避的。比如说，大学毕业生要结婚，没有住房，行吗？至少也得租一间吧！农民工要在城里安家没有住房也不行，他们迟早一定会买房或租房，并且买得起房，或者租得起房。我接着说："限购是错误的做法，限售还有一定的作用。"这里所说的"限购"，是指对购房者加以种种限制；这里所说的"限售"，就是限制转卖，是指购房者如果想把房子很快转卖出去，要缴税，而且购入后时间越短，转卖时税率越高，以后逐年降低。"限售"可以使囤房牟利者无利可图，这对投机者是一种限制。所以说，"限售"还有一定的作用。

在2013年全国政协全体会议上，在面对新闻记者们的提问时，我率直地回答他们。记者问："怎样看待今年国务院颁布的`国五条`？"我笑着说："让时间来回答吧！如果这种硬性强制压缩需求的做法能把北京的房价压下去，还要经济学干什么？"还有的记者问："美国青年人不急于买房，不少人一辈子租房子住，为什么中国青年人一心想买房子呢？"我说："国情不同，不能相提并论。"美国的工业化至今已经200多年了，农村多余劳动力已经释放完了。美国农业人口占全国人口百分之几，务农者在农村有自己的家庭农场，有自己的住宅，不会进城来打工。中国则不同，城镇户籍人口只占全国人口的30%多一点。随着工业化和城镇化的推进，有大量农民及其家属准备进城，争取早日在城镇安家。这就是中国的国情。在城市中，购房太贵，租房又难，城市住房必然成为一个难题。这怎么可以同美国相比？而且，中国人的观念和美国人不一样。在中国人看来，自己在城里有了住房，就等于扎下根了，房子是自己的财产，租房终究不是长远之计，所以城里人千方百计要买房子，租房子住始终被看作是临时性的。

现在城镇住房这么紧张，该怎么办？还是那句老话：社会保障性住房由政府承建，由政府提供；品质住宅、舒适宽敞的住宅，由市场解决。政府做政府该做的事，市场做市场该做的事情。各个阶层的住房需求在增加供给的前提下都会得到照顾。人们的"住房问题解决越来越难"的预期得到调整之后，会对住房问题的解决有希望，有信心，社会关于购房贵和租房难的预期也就逐渐趋于稳定。中国迟早会走上"租买并存，先租后买，先小后大"之路。

三、再谈以增加供给为主的缓解城镇住房紧张问题的思路

前面已经分析了压制需求的思路不足以解决城镇住房紧张问题，而应当采取以增加供给为主的思路。下面，就这个问题作进一步的分析。

(一)住房建设用地仍有继续扩大的空间

近年来的经验已经表明，在城镇化过程中，距离城市中心区近的农村，可用于住房建设的土地的确已经越来越少，而距离城市中心区较远处，住房建设用地仍有较大的空间。因此，住房远郊化已成为不可避免的趋势。在那些地带仍有荒地、不宜于种植农作物的低产地和山坡可以利用。通过土地重新丈量和确权工作，可以修改或重新制定城市发展规划，把一些可以用于建设住房的土地纳入住房建设用地，采取土地先定价和先确定未来建设的技术、质量标准的做法，招标开放。同时着手道路规划和公共交通设施建设，新的楼群将成为未来的新居民区。根据已经结束的土地重新丈量和确权工作试点的经验，农业用地的实际面积是增加的。这样，18亿亩耕地的红线不至于被突破。

(二)老城区继续进行改造，棚户区和大杂院式的旧房屋继续拆迁，在空地上或置换而来的建设用地上新建适合人们居住的新居民区

对城市中的老城区来说，拆旧房盖新房是一项长期的工作：一方面，由于经费紧张，老城区的改造耗资巨大，在经费不足的条件下只有分期分批进行；另一方面，由于涉及的居民人数众多，其中既有城镇居民，也有农民工及其家属，既有已就业的，也有无职业的，此外还有一些孤寡老人、残疾人、留守儿童等等。拆迁和安置工作很费时，拆迁户会提出各种各样的要求，有的可以满足，有的无法满足，所以要做许多细致的工作，耽误时间不少。但不管怎样，这是一项必须进行的工作。

从我们调研过的辽宁沈阳、抚顺等城市棚户区拆迁和改造过程来看，只要规划完善，工作细致、认真，且拆迁后新住宅区使拆迁户基本满意，再之在就业问题上能统筹安排，成绩就是明显的。同时，拆迁后的新居民区内容纳的人数比过去增多了。

(三)对新社区的建设寄予较大的希望

新社区建设是现阶段中国城镇化过程中的一项创新。新社区的前身主要是各地的社会主义新农村，它们通过旧房屋的拆迁、置换后盖成新房屋或翻修一新而成；它们是在园林化、环境治理、公共服务到位、城乡社会保障一体化之后，改为社区管理而最终形成的。考虑到城镇化要符合中国国情，所以新社区被视为中国城镇化的一个重要组成部分，也是今后吸纳众多农民的"新城镇"。新社区仍有较大的发展空间。由于新社区内的商业、服务业、有特色的手工业、工艺品制造作坊或工厂日益增多，从而将不断吸引外地的农民前来，因为这里的就业机会多，生意兴旺，收入也多，外地农民认为在这里谋生比进城好，所以外地农民愿意在这里安家，扎下了根。

在贵州省毕节市所属的黔西县、大方县调研后发现，有些本村的农民住进了新屋，原来的旧宅本来是闲着的，现在当作出租屋，租给外地农民工住，他们或者在蔬菜大棚里做工，或者做起小买卖。这样，旧宅出租既增加了本地农民的收入，外来务工、经商的农民也有房子可住了，房租还比较便宜。

在北京远郊区的一些新农村或新社区，为了吸引外来旅游者，本地农民开办了一些"农家旅店"、"农家饭店"(统称为"农家乐")，人手不够，门前贴上"招工"的纸条。农家主人有厨艺的当了大厨，熟悉业务的当了经理、采购员。在店里当杂役、招待员的有些是外地来的农民，他们有的连家属都带来了，在村里租了房住下。可见，新农村或新社区在吸纳外地农民方面是有潜力可挖的。今后可以设法进一步扩大它们的这种吸纳外地农民的能力。

(四)妥善处理农村"小产权房"问题

在距离城市中心区不很远的近郊，近些年来出现了所谓的"小产权房"。"小产权房"之所以出现，基本上可以从需求和供给两个方面来探讨其原因。

从需求方面分析，"小产权房"向谁销售？是向城镇居民销售，因为城镇的房价一再攀高，城镇中等收入阶层也难以购买，何况收入较低的家庭呢？此外，农村的"小产权房"除了充当一些城镇居民的及时套房，还有作为城镇居民第二套房的，即某些城镇居民上班时住在城区狭小的及时套房内，休假日或闲暇时喜欢到农村来生活，或者为了便于写作、绘画等而住在农村的第二套房内。外地来大中城市经商的，也有购买农村的"小产权房"作为住所的，一是购买"小产权房"比经常来大中城市住旅馆要省钱，二是还可以兼作临时货栈和仓库。总之，对"小产权房"的民间需求是旺盛的。

从供给方面分析，"小产权房"来自何处？不排除农村中有人多占土地，多盖住房，供出售之用。多占地、多盖房的，不乏过去的村干部及其亲属，甚至也有现任的村干部及其亲属。这些都是违法的行为。但较多的仍是农民在分给自己的宅基地上所建的房屋，这些房屋按规定是不许出售给外地人的，但农民违背了规定，把这样的房子当作了生财之道。农民作为"小产权房"的供给方，不需要登广告，也不需要做什么宣传，只需要坐在家中，自有需求者找上门来，谈妥价格就成交。需求量大，所以"小产权房"的价格也呈上升趋势。

对于"小产权房"，目前采取的主要对策是取缔和勒令收回。措施是刚性的，不容许讨价还价。但在实施时，往往遇到困难，只得拖延下来。例如，强制废除当初供需双方签订的"小产权房"交易合同容易，但把住户(购房者)赶走，却十分困难。又如，刚签好"小产权房"交易合同，需求方已付房款，但尚未迁入居住，交易合同停止执行，需求方要求供给方退回购房款，供给方已把房款移作他用，还不出钱，或不愿还钱，怎么处置又是一个难题。再如，当初"小产权房"交易时，是经过村干部同意的，所以供需双方才敢于交易，现在上级政府重申禁令，指出"小产权房"是违法的，那么谁来承担责任？谁来承担交易后的损失？，如果一个村有若干件"小产权房"纠纷，涉及若干户农民和购买者的利益，怎么办？互相观望，要处理就应一视同仁，但这样一来，村里就不安定了。结果，依然悬而未决。

所有这些，都是土地确权工作开展以前就产生的纠纷。土地确权之后，农民有了房产证，对于他们处理宅基地上自建的房屋，包括自主转让这些已有产权的住宅，多数人认为可以这样做。当然，有人持不同意见。有的地方采取如下的对策：不再提"小产权房"问题，而只问农民自建房屋所占用的土地是否本人的宅基地。如果建房的土地确实是农民自己的宅基地，并且符合"一户一地(指宅基地)一宅"的原则，那么就不再限制农民住宅的流转了。这是因为，转让这样的个人住宅，并不损害他人的权益，何况还能缓解城镇住房紧张和供给不足的问题。

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