任何政策的制定都是基于两点考虑：其一，体现国家的目标与意志；其二，解决当下具体的实际问题。科技政策的制定也不例外。政策制定者缘于紧迫的现实问题的逼迫，必须采取措施去解决当下的困境，同时通过政策的制定，把国家或政府的目标有效地贯彻下去。如果继续追问下去，我们就会发现政策目标的设立体现了政策制定者的心理偏好，这样就存在一种潜在的不协调的状况，即政策制定者的心理偏好与政策受众的心理偏好不一致的情况，这样一来就会出现政策扭曲现象，导致政策一出台就出现质量偏差。一项高质量的科技政策，必须考虑到政策制定者与政策受众之间的心理偏好的匹配情况，从起点处降低政策质量出现异常的可能性。

造成科技政策质量出现偏差的原因有很多，为了找到问题的关键所在，我们需要分析科技政策的结构，从政策结构上我们更容易发现哪些环节容易出现问题。据我们的研究，任何科技政策的结构都包含三部分：政策硬核、政策保护带与政策启发法。这个模型改造自英国哲学家拉卡托斯 (Imre Lakatos，1922--1974)的研究纲领模型，我们认为经过改造的模型能够很好地满足我们对政策分析的需要。

任何政策硬核都包括国家目标与具体政策问题，一旦政策硬核改变了，原有的政策也就不存在了。这个结论支持我们的一个推论，即不同政策之间不是可通约的。因为政策硬核中的国家目标有很大的趋同性，所不同的只是不同的政策问题，任何具体的政策所要处理的问题都是不同的，所以会造成政策之间的不可通约状态。由此，还可以做出两个推论：其一，不同的政策之间(即便很相似)也不能替代；其二，政策的生命周期与政策问题的逐渐消解直接相关，如果所要解决的问题没有了，政策也就失去了存在的基础。这时会出现另一件麻烦的事情，即政策的终结成本问题。这是因为任何政策的运行都需要投入一定的人力、物力与设置机构，而当政策问题消失时，这些机构和人还在，如何安置他们就是政策的终结成本问题，这也是制定政策要慎之又慎的原因之一。

所谓政策保护带是指那些帮助实现政策目标的政策工具、外围支撑条件等因素，这些要素能够帮助有效地传达政策目标。仅以政策工具而言，根据强制力的差异，可以分出三类：强制性政策工具、混合型政策工具以及自愿型政策工具。不同的政策工具选择会带来政策收益在不同群体问的不同分配。另外，政治体制不同，也会直接影响政策工具的选择模式。科技界用来传达国家目标与意志的政策工具，通常是利用科技资源的配置，采取优惠、扶持、引导等措施来实现的。比如通过经费以及人力资源的配置结构的调整，实现政府的目标以及解决当下科技界所遭遇的紧迫问题，这种政策工具相当于混合型政策工具。由于科技本身以及科技界从业者的特点，政策工具倾向于选择混合型政策工具，而非强制性政策工具。比如目前流行的各类人才计划都是科技政策的一部分，它们通常采用混合型政策工具，而非强制性政策工具，这种政策工具的选择更能体现对知识分子的尊重以及对政策收益的适当分配。如果采用强制性政策工具，虽然政府可能会获得未来政策收益的绝大部分，但是，这样一来，人才就不会主动过来了，结果反而造成政策总收益的严重缩水。毕竟强制性与个体自由的缩减有关，而科学是一项需要自由的事业，故此，科技界的政策工具经常采用混合型或者自愿型政策工具，一般不用强制性政策工具，其原因也在于此。

所谓政策启发法，是指政策鼓励科技人员做政策引导的事情，快速解决当下遭遇的紧迫科技问题；同时禁止做政策范围外的事情。比如自主创新政策，鼓励企业和个人积极从事与创新有关的各项活动，并给予各种优惠措施，相反…… P13-15