论中国小城镇的发展

今天有机会参加有关中国小城镇发展问题的国际研讨会，我感到十分兴奋，因为中国小城镇的发展是我本人的研究课题。在85年前，我出生在中国江苏省太湖附近的一个还有城墙围着的传统小城镇里。60年前我在本乡的另一个传统小城镇附近的农村里进行过社会学的实地调查，后来写出《江村经济》一书。农民生活离不开小城镇。当我年满七十(1980)开始我第二次学术生命时，又以小城镇作为我研究的主要对象。15年来我几乎跑遍了中国各省观察中国农村社会经济在改革开放中的变化，以迄于今，没有断过。

小城镇在当前中国的语言里已成了一个通用的名词，它指正在兴起的一种新型的社区。在这个国际研讨会上对这个在中国当前已属习惯用语作一点说明，也许对参加研讨的同人会有一点帮助。

在以农业为主要经济基础的社区里，最基本的生活单位是由农民以亲属关系组成的农户。若干农户聚居在一地构成一个农村。各地农村的大小不同，少至几户，多至几百户。这些由客观条件形成聚居的村落，称作自然村。为了行政上的便利，常把若干较小的自然村合在一个行政系统里称作行政村。(在公社时期一个行政村相当于一个生产队)，若干行政村组成一个称作乡的行政单位。(在公社时期乡相当于一个公社

农户一般说来在经济上并不是个自给自足的单位。它有多余的农产品或副产品时可以到附近定期聚会的集市上和其他农民进行交换，或出售于商贩，又向他们购买别处贩来的日用消费品。这种集市在中国已有几千年的历史，即在企图把农村经济纳入计划经济的“”时代，也并没有被消灭。至今在内地欠发达的地区依旧有这种为农民进行贸易的主要场所。在古代传下来的书面语汇中即称“市”。

在农村经济的发展过程中，这种临时聚会进行贸易的集市，逐步由固定的商店所代替，若干商店联成几条街，加上多种服务行业，集合成一个人口较为众多的以商业为主较为长期性的社区，普通把它称作镇。据说镇这个名词的来源是出于这个人口密集的商业社区需要行政上的管理，成了政府官员驻守的据点。为了自卫，政府的据点常用城墙包围起来，城和镇于是联结在一起成为城镇。我们现在常称作“小城镇”的地方，尽管实际上保留着城墙的地方已经很少，但这个历史性的联结在语词中还留着遗痕。

大约在本世纪六十年代，由于大中企业和大中城市的发展，脱离农业的人口为数激增，为了保障非农人口粮食的供应，在户籍制度上划分了城乡的区别。在公社制度下这个区别更是突出。农村居民由公社管理，从事农业生产。城市居民由市区管理，在国家机关和国营企业里工作。公社制度改革后，尽管户籍制度至今还没有相应的改革，但城乡区别已经受到了事实上的冲击。在这一变革的过程中，在行政系统上公社改称为乡，生产队改称为村，但名称上改变跟不上社会经济实质上的变化。小城镇这个当前已成为日常应用的语词就是出现在这个农村社会经济实质的变化之中。它是个新型的正在从乡村性的社区变成多种产业并存的向着现代化城市转变中的过渡性社区。它基本上已脱离了乡村社区的性质，但还没有完成城市化的过程。要理解这种过渡性社区的实质，必须回头讲一讲这一段变化的历史过程。

回顾这段历史，为了避免烦琐，我们不妨追溯到“”结束，公社制度解体的七十年代末期。在其后大约15年中农村社会经济的发展，可以分为三个阶段。各个阶段发生的具体时期，因地而异，我不能在此细述。

及时阶段是从农村里实行家庭承包责任制开始，标志着公社时期的结束。这个新的制度规定农民在承担向国家有偿提供定量的粮食等主要农产品的责任下，有权承包一定面积的土地使用权。这种规定实际上解放了农村的大量劳动力，因为在公社制下，农民在公社所有的土地上只提供了他们可以提供劳动力的一小部分。但在获得了对自己和家属的劳动力的支配权之后，他们就自动地力求对家有劳动力的充分利用，除耕种责任田之外，主动地寻找多种多样的生产行业，以求增加家庭收入。原来在公社制度下闲置和浪费掉的劳动力由农民积极自发地变成了生产力。这就推动了农村经济的大发展，进入了农村经济发展的第二阶段。

第二阶段的发展各地的机遇和条件不同，起步有先后，效果有差别，但是到今天来看，可以说全国除了十分偏僻和条件特差的少数地区外，已经普及了全国。由于各地农民选择的具体发展道路多种多样，我在这里只能举例来说，不能概括。

我最熟悉，而且15年来几乎每年去跟踪调查的是长江三角洲我家乡的农村，特别是太湖流域的苏南地区。这个地区，由于历史原因，首先挑选了发展小型工业的道路。早在三十年代中期，我在家乡进行农村调查时，已看到这地方农民贫困的一个原因是在他们原来家家户户经营的传统副业和家庭工业，即养蚕、缫丝、纺织等已因西方国家现代工业的兴起而萎缩了。农民因而削弱了一条有效的生财之道。我当时主张恢复农村副业和农产品加工业。但是这种主张，在当时，正值抗日战争的前夕，是近于乌托邦式的空想。但是到了八十年代经过了半个世纪，我们国家的处境已经大变，不需要我去重复提倡这种主张，各地方的农民已自己走上了发展小型乡镇企业的道路，而且很快地在长江三角洲一带的农村里推广开了。

最初在农村里开办小型工厂还是在公社时代。迫于人口的增殖和公社体制的不健全，这些地方的农民不能单靠农业维持生活，农民也只有在农业之外找贴补的出路，于是在农村里出现了一些简单的小型作坊工业。到了“”后期，由于大中城市里的工厂“停产闹革命”，又有许多被派性排斥离厂的技术工人大批回乡，再加上下放的知识青年和干部，这一批技术力量被公社利用来办工厂了。当时在农村里单靠农民个体户是没有资金能办企业的，而公社却有小量集体积累的资金，足够在已有小作坊的基础上开始开办小规模的“社队工厂”，就是所有权属于公社或生产队的企业。公社解体时，土地一概分给了个体农户，但许多“社队工厂”却无法拆散和公分，所以保存了下来，改称乡镇企业，即由乡镇政府管理的企业。改革开放之后实行的市场经济正如火上加油，给这些已获得公开身份的而又不在计划经济控制之下的乡镇企业一个独特的发展机遇。

中国农民在改革开放后走上工业化路子的不仅是我家乡的长江三角洲。几乎同时发展乡镇企业的，而且特别惹人注目的是靠近香港的珠江三角洲，虽则这两地发展的机遇并不是相同的。以珠江三角洲的农村来说，他们的机遇最初得之于祖国大陆开放之后香港小企业向大陆的扩散。这些沿海地方的农村一般都曾有大量移民进入香港，成为香港的华人。他们中不少在香港经营小型的工业。当我们实行开放政策，准许他们回乡办厂时，他们发现如果他们的企业在香港和家乡之间跨地经营，由于工资差别获利可以成倍增加。于是产生了把店面留在香港，继续和客户接触，而把厂房搬回家乡的农村里或传统的小镇里的所谓“前店后厂”的经营模式。在八十年代后期的短短几年里，珠江三角洲的农村里兴起了大量的这类“乡镇企业”。以此为触机，这地区的农村大为繁荣，成为举世瞩目的经济迅速发展的突出样本。凡是和珠江三角洲类似的沿海侨乡，如厦门、福州等地区，情况略同，也先后兴起。这里不再重复。

但从全国来看，还有内地的大片地区，在公社时代没有大力兴办“社队企业”，同时本地又没有出国经商的侨民，它们缺乏资金和人才，乡镇企业的发展比较落后了一步，出现了时间差。但是他们看到了工业化能发财致富的方向，也正在急起直追。他们一般采取迂回的战略，先发动和协助农民发展庭院经济，即由农户利用家有的庭院和闲置的土地进行各种副业，组织销售，增加收入或组织劳务输出到外地承包建筑工程，目的都是在使农户能积累财富，然后引导其集资创办乡镇企业。通过这种迂回办法，内地农村在过去十年中见效颇为显著。有些地方已出现不少亿元村，赶上沿海发达地区的经济水平。

农村里办小型工厂是中国当前农村发展第二阶段的特点。这类小型工厂只是农村工业化的起点。在市场经济的不断发展中，全国农村里所办的工厂由少变多，由小变大，大多为了便利经营起见也迁出了原来因陋就简的农舍作坊，盖起了有相当规模和设备的厂房，并集中到附近交通方便基础设施较优的市镇上。这样把在“”中日见衰败，已经冷冷清清的传统市镇，在八十年代初期获得了复兴。这就是新型小城镇的开始，也是农村经济发展的第三阶段的初期模式。

新型的小城镇是在乡镇企业发展的基础上出现和长大的。它不同于传统市镇，它已冲破了原来只作为农副业产品贸易场地的性质，正在逐步变成农民集体或个体兴办工厂、商店、服务业的中心。它已经可以直接从远程采购原料，经过制造过程，向远程提供半成品和消费品，实质上已成了广大市场的一部分，它和大中城市已接上了贸易关系，也就是说它已具备了一定程度的城市功能了。所以我们可以说农村发展的第三阶段是继第二阶段的农村工业化而发生的农村城市化。

新型小城镇一般是在传统市镇的基础上，经过拆迁翻新而建立起来的。凡是在内地公路上旅行过的人，沿路很容易见到正在兴建中的小城镇。它们大多是正在瓦砾成堆中树立起钢筋水泥的露天高架，充分表明着新旧交替的面貌。

以上这段说明，希望能指出当前中国新型小城镇的发展有它历史性的特点。简单地说，它是在中国传统社会现代化过程中出现的农民走上工业化和城市化道路上的重要里程碑。由于中国国土广阔，人口众多，地区差别大，这个过程所采取的具体形式和内容必然多。种多样，而且有先有后。这种地区差和时间差间又相互依存，交相影响，因而既要看到各地小城镇兴起的一致性，还要看到这个过程的复杂性。我们中国并不是在一片空地上盖造新的楼房，而是在传统经济的区位格局里生长出新的符合于今后文化、社会、经济发展需要的新园地。只有对这项巨大工程的根本性质有深入的理解才有可能最经济，最有效地设计出这个巨大工程的蓝图。

我们至少要从人口、土地和国力等主要客观条件出发来考虑设计这项工程的任务。我们的任务是要在国力许可的条件下，把下个世纪的大约15亿人口，妥善地根据这段时间中人民的收入水平，以不同的聚居形式安排他们分布在不同地理条件的既定的国土范围之内，使他们能得到进行日益富裕，安居乐业的生活。

大约在八十年代初，我们国家采取“限制大城市，适当发展中等城市和大力发展小城镇”的基本国策是符合实际的选择。我毋需在这里重复申述不加限制地放任人口向大城市集中所可能引起的社会灾难。我在15年前已提出新型的小城镇可能成为防止人口过度集中的蓄水池的设想。意思是说今后农业经济水平的提高不可避免地会释放出长期关闭在传统农村里的大量人口，如果这股急流没有缓冲和蓄积的中间体，势必发生显而易见的社会恶果。何况中国在几十年里也决不可能有足够的财力建成十多个人口在千万上下的现代化大城市，来容纳这股人口巨流。新型的小城镇正可以发生拦阻和储积人口流量的有效作用。

究竟在过去15年里全国有多少具有农民户籍的人口住入了小城镇(流动人口)，有多少农民白天进镇做工晚上回返农村住宿的所谓“摆动人口”，我手边没有正确的统计。但从我们在江苏省7个县200个小城镇进行抽样调查的结果告诉我们，其中较发达的苏锡常三市1989年共有建制镇148个，到1992年底增加到237个。建制镇是根据人口较多、国民产值较高的标准选拔的。上述苏南地区集镇人口1992年比1989年增加80万人，同时建制镇增加了89个，每镇增加大约9000人(不包括流动人口)。这不是说明了这地区的建制镇在这段时间里把农村入镇的人口几乎全部吸住了么?在苏南这地区的经济发展水平上，小城镇已经发生了人口蓄水池的有效作用。同时对照着内地农村由于小城镇不发达，农村里的人口大量向发达地区大中城市流动，构成了这几年的“民工潮”，更可以看到小城镇对人口的滞流作用。

据我们估计当前中国各地县城(即新型小城镇的底子)的人口规模在沿海发达地区大约在6—10万人左右，在中部正在发展中的地区大约不超过5万人，在西部欠发达地区一般只有1万多人。这也表明了在今后中国社会经济发展过程中小城镇具有大量吸收人口的潜力。因之，我们乐观地估计如果中西部地区在今后10年中能跟得上发达地区。14亿人口是有足够的地区可以分散在星罗棋布的各地小城镇里的。

其次是土地问题。小城镇的兴起必然要扩大所占土地面积，以江苏省抽样统计看，一般扩大了1倍到3、4倍，最突出的到6倍(锡山市前洲镇)。这就会减少当地的耕地面积。但是是否会影响该地区的粮食产量?这问题要从两方面去考虑，一方面那些过分扩大城镇占地面积是否是事前没有作出保障粮食生产的规划?另一方面是否出于耕种制度的改革和技术的进步?前洲镇是规模化耕种的最早试点。从提高农业作物单产量，是可以弥补缩小了的耕地面积的。解决乡镇争地矛盾也可以采取多种方法。譬如在适当地区开辟粮食供应专业基地，进行地区调剂；以及采取食品结构的改进，中国人主要从粮食中吸取热力和养料的传统习惯是可以改变的。

除了人口和土地利用这些基本考虑外，我们还要必须注意对新型小城镇建设中硬件和软件的研究。所谓硬件就是水、电、信息、道路、房屋、绿化及环境等基础设施。所谓软件就是文化、教育、公共道德、社会秩序、心灵修养等。我在这次研讨中对这些方面不能多作展开了，但愿意提醒研讨新型小城镇的具体建议时，上述的这些硬件的规划固然十分重要，即使这方面由于缺乏经验，发生错误，如果仅仅限于经济上的损失，那是可以补救的。当前沿海农村里的农民为了建设新的住宅，有的地方已翻造了3次以上。由于农民收入的提高，这些折腾他们还是负担得起的。如果在建设中忽视了软件的重要性，那就会影响到人民的素质，成为会危及几代人的事了。

在结束我这次研讨前，我想起了一件事，就是解放战争结束时我正在清华大学教书，我的一位前辈梁思成教授特地找我商量，要我为建筑系的学生开一门“建筑社会学”(学建筑设计的人应当有的社会学知识)的课程。我当时虽表示了同意，但是由于我工底不够和形势改变，这门功课半途而废，使我一生感到遗憾。今天提出中国新型小城镇的发展问题，我不能不感到这位老前辈用心之远和见识之深。现在不正是应该重复梁教授召唤的时候了么?

1995年10月9日于北京北太平庄