论严格司法

(代序)

沈德咏

"政策和策略是党的生命。"司法政策，是党和国家宏观政策的重要组成部分，是司法制度的构建基石。透过司法政策特别是刑事政策，可以察知执政党治国理政的基本理念和思路。党的十八届四中全会决定首次提出"严格司法"政策，并作出系统改革部署。在推进依法治国背景下，中央适时提出严格司法政策，契合国家宏观战略需要，符合司法规律要求。这一新的司法政策，蕴含着新时期司法工作的理念、原则和要求，对深化司法改革、完善司法制度、保障公正司法具有重要指导意义。

一、严格司法政策提出的时代背景

特定时期的司法政策，取决于该时期国家的治理方略以及对司法状况的认识和判断。理解司法政策，必须把握其时代背景。严格司法政策的提出，与"建成小康社会、深化改革、依法治国、从严治党"的治国理政框架一脉相承，体现出国家对司法性质和规律的认识达到新的高度，意味着司法在国家治理领域的重要性逐步提升，也反映出社会各界对司法公正的高度关切。

(一)对司法性质和规律的认识更加科学

改革开放以来，随着国家法制建设逐步发展完善，对司法性质和规律的认识逐步趋于科学化、理性化。基于对历史的深刻反思，十一届三中全会提出"有法可依、有法必依、执法必严、违法必究"的法制建设方针，要求"检察机关和司法机关要保持应有的独立性；要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相；要保障人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权"。

中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》(1978年12月22日通过)。这些方针和原则凝聚了社会主义法制精髓，在现代法治进程中具有里程碑式的意义，对法律制度构建和执法司法实践产生了深远影响。其中，对检察机关和司法机关(当时专指法院)提出的办案原则和要求，体现了严格司法的基本内涵。不过，著名的十六字法制方针并未专门提及司法，这从侧面反映出早期国家政策对执法与司法未加严格区分。

经过一段时期的法制实践，中央逐步认识到，司法职能与执法/行政职能相比存在一定特殊性；司法在国家治理领域具有特殊的重要性。此后，中央在政策层面更加关注司法。党的十五大将"依法治国，建设社会主义法治国家"确定为基本治国方略，并专门提出"推进司法改革"；党的十六大提出"推进司法体制改革"；党的十七大提出"深化司法体制改革"；党的十八大提出"进一步深化司法体制改革"。伴随司法改革进程，司法的现状、功能、问题和困境等得以客观展现，理论界和实务界从不同层面对司法的性质和规律展开深入研究。

在2014年中央政法工作会议上，开宗明义地指出："司法活动具有特殊的性质和规律，司法权是对案件事实和法律的判断权和裁决权。"同时强调："政法机关要完成党和人民赋予的光荣使命，必须严格执法、公正司法。"该论述对司法权的界定符合现代法治共识，反映出中央层面对司法性质和规律的认识更加科学化；在政策层面区分执法和司法，既表明两者存在差异，又能突出政策针对性。需要指出的是，为回应社会对司法公正的关切，亦为避免与严格执法重复，该论述采用了公正司法的表述，但其中无疑包含了严格司法的要求。

十八届三中全会提出深入推进司法体制和司法权力运行机制改革。在此基础上，十八届四中全会提出推进依法治国，实现"科学立法、严格执法、公正司法、全民守法"的总目标，其中第四部分"保障公正司法、提高司法公信力"对司法领域作出专门改革部署，并明确提出"推进严格司法"。中央适时提出严格司法政策，并高屋建瓴地提出推进以审判为中心的诉讼制度改革等关键举措，体现出对司法性质和规律的认识达到了新的高度。

(二)司法在依法治国进程中扮演的角色更加关键

经过几十年法制积累，中国特色社会主义法律体系现已形成。综观十八届四中全会勾勒的推进依法治国蓝图，"科学立法、严格执法、公正司法、全民守法"形成紧密衔接的逻辑体系。其中，司法承载着落实宪法法律、检验立法执法成效、促进全民守法等重要功能，在推进依法治国进程中发挥着关键作用。

"天下之事，不难于立法，而难于法之必行。"宪法法律是治国之本，如不严格执行就会形成"破窗效应"。鉴此，十八届四中全会决定指出："公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。"毋庸讳言，司法在依法治国进程中的作用越关键，对司法越要高标准、严要求。这意味着，中央提出严格司法政策不是偶然为之，而是依法治国战略的必然选择。

(三)社会对司法公正的关注度不断提高

随着经济社会发展，公民的法律意识、权利意识、监督意识不断增强，参与社会公共事务的热情持续高涨，对事关社会公平正义的司法格外关注。现代网络媒体特别是自媒体的兴起，进一步提高了司法的社会曝光率，司法个案极易演变为公共事件。社会对司法的关注点，通常不在案件本身，而在于司法的公正性及其公信力。

社会对司法公正的关注度越高，对司法不公甚至司法瑕疵的容忍度越低。指出："司法是维护社会公平正义的一道防线。如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑，社会和谐稳定就难以保障。"鉴此，近年来中央持续深入推进司法改革，始终紧扣影响司法公正的关键环节，努力建设公正高效的社会主义司法制度。从社会治理角度看，公正司法既是司法的内在要求，更是提高司法公信力，促进守法，提高社会治理能力的重要保障。

十八届四中全会决定指出："有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重……执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈。"中央直面上述问题，积极回应社会对司法公正的关切，适时提出严格司法政策，有助于推动改革完善司法制度，保障公正司法，努力实现让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的目标。

二、严格司法政策的重大意义

所谓严格司法，简言之，就是以保障司法公正、提高司法公信力为宗旨，在司法过程中按照司法规律的要求，将宪法和法律规定不折不扣地落实到位。"严格司法是对司法工作的基本要求，是实现司法公正进而实现社会公平正义的前提和基础。"提出严格司法，是中央在科学认识司法性质和规律基础上，立足司法在依法治国进程中的关键角色，回应社会对司法公正的关切，对新时期司法工作提出的政策性要求。"严"字当头的严格司法政策，是中央推进依法治国的重要政策和策略，体现出中央厉行法治的信心和决心。

(一)严格司法是树立宪法法律的根本途径

法治是规则之治。"法令既行，纪律自正，则无不治之国，无不化之民。"我国由于历史和传统等原因，法治思维和法治方式尚待树立。此种背景下推行法治，面临的较大挑战就是无视宪法法律，忽视甚至随意突破法律规定。

指出："法治能不能树立起来，首先要看宪法有没有。"宪法法律的，并非凭空产生，最终要靠一个个司法案件的具体实践得以树立；宪法法律是否有，并非任人评说，最终要靠执法司法的具体实践予以检验。践行法治，关键是使纸面上的法律转变为实践中的法律。脱离具体案件空谈宪法法律，是没有任何实际意义的。司法机关作为具体案件的裁判者，对维护宪法法律负有不容忽视也无可替代的职责。只有推进严格司法，不折不扣地执行宪法法律，实现法律面前人人平等，纠正有法不依、执法不严、违法不究等行为，才能有效树立和切实维护宪法法律。

(二)严格司法是维护司法公正的重要保障

"公正是法治的生命线。"司法不公将对法治造成巨大冲击，诚如培根所言："一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律--好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律--好比污染了水源。"司法不公的原因是多方面的，既包括司法主体和司法制度因素，也包括司法体制机制等因素。但不容否认，重要原因之一是司法不严，换言之，司法不公与司法不严存在直接对应关系。

司法机关对案件的事实和法律争议所作的判断和裁决，应当遵循法律规则和法定程序，这是公正司法的根本保障。不严格执行法定的规则和程序，放松甚至随意降低法律标准，司法公正将成为空中楼阁。从现在已发现的冤假错案看，多少都存在突破制度规定，或者公然违背法定程序的地方。这方面已有很多深刻教训，不能让司法悲剧反复重演。只有推进严格司法，坚决守住法律底线，特别是促使办案机关树立规则意识、证据意识、程序意识，才能切实防范冤假错案，确保办案质量经得起法律和历史的检验。

(三)严格司法是改善法治环境的关键举措

良好的法治环境，是依法治国的基础性工程，也是一种宝贵的软实力。司法的性和公信力，与法治环境息息相关。从法治环境的内部生态看，公众既是法治的重要参与者，也是法治的主要评判者。

"法律必须被信仰，否则将形同虚设。"与专业法律人士相比，公众对法律和司法的认识更偏重于感性层面，主要源于司法个案的亲身感知和直接体验。无论是案件当事人还是普通公众，如果在参与或者旁观司法过程中体会不到司法的公正性，势必难以形成对法律和司法的信任。这不是讲司法要一味迎合当事人和公众的要求与感受，但如果司法的过程和结果不能让人感受到公正，特别是不能得到普通公众的认可，就表明距离公正司法的要求仍有一定差距。只有推进严格司法，严格执行宪法法律，特别是践行审判公开、程序公正原则的要求，使公众切身体验到司法的公正性，感受到看得见的正义，才能营造良好的法治环境，提高司法公信力。

(四)严格司法是完善法律制度的内在动力

严格司法的政策导向，能够为改革完善法律制度起到引领和助推作用。司法既是法律实施的主要途径，也是检验法律制度成效的重要机制。司法领域显露的深层次问题，能够折射出法律制度自身的缺陷。司法的这种制度诊断功能，是以严格司法为前提的。如果司法不规范、不严格，就无法甄别哪些是个别性问题，哪些是体制机制性问题。

指出："司法不公的深层次原因在于司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全。"通过推进严格司法，立足司法实际深入剖析现有司法制度的症结，有针对性地完善和创新司法体制机制，推动从根本上改革完善法律制度，有助于有效解决困扰公正司法的深层次问题。

三、严格司法政策的理论解析

严格司法是中央在推进依法治国背景下提出的重要司法政策，包含着深刻的理论内涵。鉴于十八届四中全会决定有关严格司法的内容重点在刑事领域，加之刑事司法亦是国家治理领域的重要手段，故本文以刑事司法为主线探讨相关问题，其他司法领域也应当遵守严格司法的要求。

(一)严格司法的标准

严格司法，既是对司法实践的具体要求，也关系到司法制度的系统构建。探讨严格司法的标准，有必要从这两个既有区别又有关联的维度分别展开。

从司法实践角度来看，严格司法的底线标准是切实防范冤假错案。冤假错案的影响绝不限于个案，其对司法制度乃至社会生活方方面面所产生的严重危害丝毫不容低估。实践证明，严格执行法律和程序，是防范冤假错案的根本保障；突破法律规定或者违背法定程序，将显著增加冤假错案的发生风险。因此，强调严格司法、公正司法，关键在于切实保障无罪的人不受刑事追究，个案司法要始终坚守这一底线标准。

从司法制度角度看，严格司法的标准显然高于防范冤假错案的底线，要坚持高标准和守底线相结合。立足推进依法治国的战略定位，严格司法的制度标准是宪法法律得到切实贯彻落实，纸面上的法律真正成为实践中的法律。这也是防范冤假错案这一底线标准的制度保障。关于该标准，主要涉及以下三个层面的要求：

一是罪刑法定、无罪推定、程序公正等法治原则有配套法律制度作为支撑。罪刑法定、无罪推定、程序公正等原则体现了司法规律的内在要求，是现代法治的基石，也是公正司法的保障。严格司法的对象，不仅包括法律规则，也应当包括这些法治原则。贯彻落实现代法治原则，关键在于建立健全配套法律制度，解决法治原则在司法适用层面的有法可依问题。例如，贯彻罪刑法定原则，要建立严格的法律解释制度；贯彻无罪推定原则，要建立系统的证据规则，并建立严格的证明责任和证明标准制度；贯彻程序公正原则，要建立严格的程序制度和救济制度。如果现代法治原则缺乏配套制度支撑，仅体现为法律文本中的抽象规定，甚至沦为空洞的法治口号，势必难以付诸实施。进一步讲，仅有抽象原则而无具体制度，严格司法的规范依据将存在先天缺陷。这意味着，罪刑法定、无罪推定、程序公正等法治原则，作为严格司法的对象，需要建立健全配套法律制度。

二是现有法律制度和法律规定在司法实践中得到不折不扣的执行。推进严格司法，首要任务是将现行有效的法律制度和法律规定落实到位，做到有法必依。目前，一些重要法律制度虽然得以确立，但在实施过程中仍然面临各种体制机制障碍，落实情况不容乐观。例如，刑事诉讼法确立了非法证据排除、疑罪从无等重要制度，但司法实践中非法证据排除难、公诉案件无罪判决难等问题仍然普遍存在。同时，有关人权保障的法律规定也尚未得到很好的落实。此类问题既损害了法律的，又严重影响着诉讼程序的公正性。基于严格司法政策，要进一步理顺司法管理体制和司法权力运行机制，着力解决此类法律失灵或者难行等问题。

三是对违反法律规定和法定程序情形有严厉的制裁措施。司法是否严格、能否严格起来以及是否体现出严格性，关键在于对违反法律规定和法定程序的情形能否给予严厉制裁，做到违法必究。在刑事司法领域，法律程序不断发展完善，但司法实践中，一些办案机关将法律程序看成是一种工具和手段，自觉不自觉地"重实体、轻程序"，认为程序对办案不利的就想办法规避甚至违反程序。这些观念和做法极易侵犯当事人的合法权益，也容易导致冤假错案发生，不能以任何借口姑息和纵容。推进严格司法，对违反法律规定和法定程序的情形要给予严厉的制裁，对权利遭到侵犯的情形要给予必要的救济，有效维护法律规定和法定程序的性和拘束力。

(二)严格司法的核心价值

公正，兼顾实体公正和程序公正，是司法永恒的主题。中央提出严格司法政策，将之作为"保障公正司法、提高司法公信力"的重要举措，主要是为了解决影响和制约司法公正的突出问题。在刑事领域，保障公正司法，核心是处理好惩罚犯罪与保障人权的均衡关系。

近年来刑法、刑事诉讼法不断修改，刑事司法改革持续推进，但由于司法传统等因素影响，惩罚犯罪与保障人权两个维度的发展水平并不十分均衡。一方面，基于维护国家安全和社会稳定等考虑，对惩罚犯罪倾注了较多的关注。例如，基于犯罪情势变化出台多个刑法修正案，在坚持宽严相济刑事政策基础上，刑事法网不断扩张。同时，为有效打击犯罪，刑事诉讼法增设技术侦查等措施，侦查手段更加丰富。另一方面，刑事诉讼领域更加重视人权司法保障，法律确立了尊重和保障人权、不得强迫任何人证实自己有罪等重要原则，但相关配套制度尚未及时有效跟进。例如，诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障有待完善，限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督有待完善，对刑讯逼供和非法取证的源头预防有待加强，等等。

惩罚犯罪与保障人权的关系处理不好，势必难以兼顾实体公正与程序公正，这将对司法公正产生严重影响。现阶段在司法领域，影响和制约司法公正的突出问题可归结为两个方面：一是司法权力运作缺乏有效监督制约，违反法律规定和法定程序的情形时有发生，冤假错案风险较大；二是诉讼权利缺乏有效的法律保障，刑讯逼供等侵权行为屡禁不止，司法程序的公正性不足。

推进严格司法，要致力于维持惩罚犯罪与保障人权的均衡关系，有效兼顾实体公正和程序公正。立足上述实践问题，严格司法应当体现两个维度的核心价值：一是加强对权力的司法监督，即，规范司法权运行，避免司法权滥用；二是加强对权利的司法保障，即，依法保障辩护权，维护程序公正性。进一步讲，这两个维度的核心价值反映出司法工作的根本宗旨和本质要求，即通过公正司法维护人民权益。

(三)严格司法的实现路径

与严格司法的标准相对应，严格司法的实现路径也包括司法实践和司法制度两个层面。

在司法实践层面，严格司法是对司法全过程的要求，但主要是通过审判来落实的。作为宏观司法政策，严格司法面向的是整个司法程序。无论是审前程序还是审判程序，都要以保障司法公正为宗旨，遵循严格司法的要求。如果审前程序不遵循严格司法的要求，特别是放松案件事实证据标准，任由事实不清、证据不足的案件或者违反法定程序的案件"带病"进入审判程序，就将导致审判面临"定放两难"的司法困境，甚至造成"起点错、接着错、错到底"的严重后果。近期司法改革实践表明，侦查、起诉机关存在追诉倾向，加之受到内部考核指标等因素制约，难以自觉遵守严格司法的要求。这意味着，有必要切实发挥审判程序应有的终局裁断功能及其对审前程序的制约引导功能。之所以更加强调审判的作用，主要是由于审判是诉讼的中心，是防范冤假错案的一道程序防线。推进严格司法，关键在于充分发挥审判特别是庭审的职能作用，使审判成为保障司法公正的核心环节。与此同时，强调审判在诉讼中的决定性作用，并不是说审前程序不重要，而是要通过依法公正审判，促使侦查、审查起诉按照统一的司法裁判标准进行，从源头上筑牢防范冤假错案的制度防线。

在司法制度层面，严格司法需要通过改革完善法律制度来予以落实。严格司法作为中央的基本司法政策，其立足点不仅在于司法个案，更重要的是通过制度改革从根本上解决影响和制约公正司法的突出问题。基于前述严格司法的制度标准，以及公正司法面临的制约因素，严格司法在制度层面的实现路径主要包括三个维度：其一，建立罪刑法定、无罪推定、程序公正等法律原则的配套法律制度，使法律原则得以贯彻落实。其二，统一司法裁判的规范标准，完善公正司法的程序标准，激活法律中的"沉睡条款"，建立违反法律规定和法定程序的制裁制度，将现有法律制度和法律规定落实到位，维护宪法法律的性和拘束力。其三，建立健全严格司法的保障制度，完善司法管理体制和司法权力运行机制，解决司法机关推进严格司法面临的外部制约和后顾之忧。具体的制度改革思路详见下文分析。

(四)严格司法的正确解读

严格司法中的"严格"，是政策层面的要求，强调的是以保障公正司法、提高司法公信力为宗旨，将宪法法律不折不扣地落实到位。正确理解严格司法的政策蕴含，需要注意以下几点：

及时，严格司法并非机械司法，不能僵化地理解和适用法律。严格司法强调的是维护宪法法律，不能随意突破法律和程序，根本目标是实现司法公正。机械司法则是僵化地理解和适用法律，既未遵循法律原则，又未考虑裁判效果。两者不能等同。司法实践中，有的办案人员机械适用法律规定，或者对法律规定做僵化理解，以至于偏离法律原则和司法公正的目标，导致办案法律效果和社会效果不佳。推进严格司法，要求司法解释、法律适用和司法活动遵循罪刑法定和程序公正等原则，符合法律规定和法定程序的要求，并以实现司法公正为最终目标，避免因僵化理解和适用法律而妨碍司法公正的实现。

第二，严格司法并非取消裁量，不能否定必要的司法裁量权。司法决策总有一定的裁量空间，无论是重大程序决定例如起诉决定，还是实体处理结果例如刑罚适用，都不可避免地涉及司法裁量权。司法裁量有助于解决抽象法律规定与具体司法实践之间的紧张关系，确保纸面上的法律顺利转化为实践中的法律。与此同时，司法裁量权的行使也要加以必要规范，避免因滥用裁量而损害法律的拘束力和性。推进严格司法，不是也不能取消司法裁量，关键在于规范裁量权的行使程序，明确裁量权的法律边界，在避免裁量权滥用基础上充分发挥其预期功能。需要指出的是，一些法律规定和法定程序属于刚性规则，不容裁量。落实严格司法政策，要保障此类刚性规则得到不折不扣的执行。

第三，严格司法并非片面从严，不能将严格司法等同于"严打"。严格司法的核心要求是遵从司法规律，严格落实宪法法律，强调的是规范司法依据和司法过程。而"严打"政策强调的则是从重从快、从严打击。两者的出发点和侧重点存在本质差异。在刑事政策领域，宽严相济与严格司法存在紧密关联。严格司法侧重司法依据和司法过程的严格规范，即，严格落实法律规定和法定程序；宽严相济则侧重案件实体处理的宽严并用，即，根据犯罪的具体情况，实行区别对待，做到该宽则宽，当严则严，宽严相济，罚当其罪。当然，严格司法也涉及刑罚裁量权的规范问题，即规范量刑裁量权的幅度和行使程序，这表明严格司法具有更广泛的涵摄范围。

四、严格司法政策与制度改革

严格司法的意义、标准和实现路径，都与制度紧密相关。推进严格司法，保障公正司法，应当着眼于建立健全相关法律制度。基于以事实为根据，以法律为准绳原则，为实现事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正的公正司法目标，严格司法政策需要重点关注以下几个层面的制度改革。

(一)统一司法裁判的规范标准

司法权的核心职能在于对案件的争议问题作出判断和裁决。推进严格司法，最基本的要求就是统一司法裁判的规范标准。司法裁判标准不统一，甚至各行其是，公正司法将成无源之水、无本之木，司法公信力也无从谈起。这里所谓司法裁判的规范标准，主要指实体处理层面的事实认定标准和定罪量刑标准。

1.统一事实认定标准

证据是认定案件事实的基础。每个案件的证据体系都有自身的特殊性，对单个证据和证据体系的证明价值，只能由审判法官基于个案情况通过自由心证、形成内心确信，然后加以认定。但哪些证据具有证据能力(诉讼证明的输入环节)，以及现有证据是否达到法定证明标准(诉讼证明的输出环节)，则属于法律应予规制的范畴。坚守严格司法的底线标准，切实防范冤假错案，关键在于完善证据制度，统一事实认定标准。

一是严格贯彻证据裁判原则。基于证据裁判原则，证据必须具有证据能力，否则不能被采纳作为诉讼证据，更谈不上作为定案的根据。司法实践中，常常出现一些关键证据没有依法或者规范收集的情形，导致证据能力受到严重影响。为减少此类情形发生，特别是遏制办案人员采用非法方法收集证据，有必要在刑事诉讼法和"两个证据规定"基础上，进一步明确证据能力规则，促使办案人员严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据。

首先，严格实行非法证据排除规则。非法证据是导致冤假错案的罪魁祸首，必须严格认定、依法排除。十八届三中全会决定明确要求，严禁刑讯逼供、非法取证，严格实行非法证据排除规则。针对目前非法证据排除难的问题，要尽量明确非法证据的范围和认定标准，适用较为刚性的排除方式，减少司法机关的裁量空间，降低排除非法证据的难度。在现有规定基础上，有必要逐步将常见的非法取证方法纳入排除规则的范围，循序渐进地完善非法证据排除规则。随着司法逐步提高，取证制度日渐完善，非法证据排除规则将逐步过渡到以公正审判为标准的裁量排除模式。

其次，对取证严重违反法定程序的情形，依法否定相关证据的证据能力。为防范刑讯逼供等非法取证情形，法律规定了羁押讯问的场所要求，并设立讯问过程录音录像制度。目前上述制度落实情况不容乐观，一些案件包括可能判处死刑的案件，办案人员违反规定将犯罪嫌疑人提押到看守所外讯问，并且未依法对讯问过程录音录像。推进严格司法，应当对严重违反法定程序的情形给予必要制裁，依法否定相关证据的证据能力，督促办案机关严格落实法定程序的要求。

，完善证据收集规程，减少证据瑕疵。目前一些办案人员证据意识和取证能力不强，虽非故意违反法定程序，但经常导致证据存在严重瑕疵。瑕疵证据并不当然予以排除，但如果关键证据的瑕疵无法补正或者无法作出合理解释，严重影响其证明力的，也不能作为诉讼证据使用。鉴此，有必要建立健全适应各类案件特点的证据收集指引，探索建立命案等重大案件勘验、检查、搜查等过程录音录像制度，通过严格精细的取证规程减少证据瑕疵。

此外，有必要进一步完善关联性规则、传闻证据规则、意见证据规则、证据规则等重要证据规则，健全证据能力规则体系。

二是严格落实疑罪从