国家安全论文

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国家安全论文:中亚国家安全战略取向的论文

同时,由于中亚 各国自身地区性战略力量尚未形成足够的替代能力,该区出现了一个相对低压的地缘政治空间。原有的强大军事集团所具有的威慑和屏障作用的丧失,使得多种大国力量相继进入,构成中亚地区安全形势的基本因素呈现出多元化和复杂化趋势。

为了保障刚刚取得的政治独立和国家主权,中亚各国在经历了独立建国的初创时期后,不断完善着各自的国家安全观,并逐渐形成了具有一定共性的对外安全战略。近年随着世界和地区内形势的若干重大变化和多种社会因素的此消彼长。

在世界文明史的长河中,地处欧亚大陆结合部的中亚地区向来是东西方文化和各大国政治势力影响的交汇处。古波斯文明、印度佛教文明在这里汇集,匈奴、蒙古铁骑的征服,汉唐军府的屯驻,阿拉伯人带来的伊斯兰教,突厥人传播的突厥语文化,都使这块亚洲的腹地蒙上了富于变化的色彩。每当一种强势文化进入这一地区时,随着作为这种文化的载体和后盾的政治、军事实力的消长,其势力范围也随时发生着波动。

从公元 18 世纪上半叶开始,沙皇俄国由奥伦堡—乌斯季卡缅诺哥尔斯克堡垒线向中亚北部的哈萨克草原推进。到公元 19 世纪中期,已经南进中亚腹地的沙俄扩张势头在东面遇到了中国清朝政府的抵制,南面又与来自印度的英国殖民势力相冲突。,借腐败的清朝政府内外交困无暇西顾之际,通过《中俄伊犁条约》和《中俄勘分西北界约记》等不平等条约将中国的西部边界大大压缩,夺取了斋桑湖、巴尔喀什湖、伊塞克湖以东的广大战略纵深;又通过两次阿富汗斯坦战争,迫使在亚洲已是强弩之末的英国殖民者做出妥协, 1893 年双方划定土库曼斯坦与伊朗、阿富汗边界,以作为两大殖民帝国势力范围在亚洲腹地的终极分水岭 。在此后的一个多世纪中,整个中亚地区被俄罗斯东正教强势文化圈所笼罩。

国家安全论文:中亚国家安全战略取向和中国西部安全环境世界政治论文

冷战结束,苏联解体,给中国西部周边安全环境带来的直接重大变化是:原中苏对抗时形成的强大军事存在被大大削弱,来自苏联的军事威胁消失;同时,由于中亚 各国自身地区性战略力量尚未形成足够的替代能力,该区出现了一个相对低压的地缘政治空间。原有的强大军事集团所具有的威慑和屏障作用的丧失,使得多种大国力量相继进入,构成中亚地区安全形势的基本因素呈现出多元化和复杂化趋势。

为了保障刚刚取得的政治独立和国家主权,中亚各国在经历了独立建国的初创时期后,不断完善着各自的国家安全观,并逐渐形成了具有一定共性的对外安全战略。近年随着世界和地区内形势的若干重大变化和多种社会因素的此消彼长,中亚各国对既定的总体方针进行了不同程度的调整,由此带来的对外安全战略的变化,将会在今后一个时期内对中国的西部安全形势产生明显的影响。

一

在世界文明史的长河中,地处欧亚大陆结合部的中亚地区向来是东西方文化和各大国政治势力影响的交汇处。古波斯文明、印度佛教文明在这里汇集,匈奴、蒙古铁骑的征服,汉唐军府的屯驻,阿拉伯人带来的伊斯兰教,突厥人传播的突厥语文化,都使这块亚洲的腹地蒙上了富于变化的色彩。每当一种强势文化进入这一地区时,随着作为这种文化的载体和后盾的政治、军事实力的消长,其势力范围也随时发生着波动。

从公元 18 世纪上半叶开始,沙皇俄国由奥伦堡—乌斯季卡缅诺哥尔斯克堡垒线向中亚北部的哈萨克草原推进。到公元 19 世纪中期,已经南进中亚腹地的沙俄扩张势头在东面遇到了中国清朝政府的抵制,南面又与来自印度的英国殖民势力相冲突。,借腐败的清朝政府内外交困无暇西顾之际,通过《中俄伊犁条约》和《中俄勘分西北界约记》等不平等条约将中国的西部边界大大压缩,夺取了斋桑湖、巴尔喀什湖、伊塞克湖以东的广大战略纵深;又通过两次阿富汗斯坦战争,迫使在亚洲已是强弩之末的英国殖民者做出妥协, 1893 年双方划定土库曼斯坦与伊朗、阿富汗边界,以作为两大殖民帝国势力范围在亚洲腹地的终极分水岭 。在此后的一个多世纪中,整个中亚地区被俄罗斯东正教强势文化圈所笼罩。

1991 年,随着苏联的解体,中亚地区在原五个加盟共和国的形式下带着几分无奈和先天不足获得了独立。当初获主权的自豪感冷却之后,中亚各国开始意识到独立建国道路的艰难。建立什么样的国家政体,怎样弥合原有经济体系破裂带来的深刻冲击,如何调整苏联时期遗留下来的民族关系,而最紧迫、最重要的是在旧有的国家系统基本失去效力的情况下,以什么替代方式维护各国的社会稳定、抵御外部势力的渗透、在国际社会中确立国家威望,上述一系列重大而严峻的课题摆在各国领导集团面前。由于冷战的结束是在原有美—西方与苏—东方之间对抗发生不对等解除的基础上产生的,庞大的苏东军事政治集团在不长的时间内土崩瓦解,而美国及北约的军事力量不仅没有受到削弱,反而在地缘形势上获得了更大的战略优势。由此引起的全球性战略力量对比的不平衡,在中亚地区表现得尤为突出:附属于原苏东集团的军事战略集团瞬时消失,而本身的地区性力量尚来不及强大到足以填补这一空缺的程度。于是,在中亚地区与周边环境之间相对形成了一个地缘政治势力的“水位差”。独特的地理位置,丰富的自然资源 ( 如石油、天然气 ) ,吸引着来自外部的各大国势力纷纷涌入寻找自己的位置。值得引起注意的是,冷战后在中亚出现的大国角逐情景,是继上个世纪英俄在中亚挤占势力范围以来的第二次外部利益大分割。虽然时过境迁,今天的中亚形势远不可以与当年同日而语,中亚独立主权国家的出现也使这场争夺带有不同的性质,但是就渗入因素的力度及其多元性和复杂性而言,却大大超过了 19 世纪中后期。对此,中亚各国领导人均持较清醒的认识。哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫指出:“我们生活在一个日益增长的全球化和相互依赖的时代,强大的外部力量不可避免地对决定我们的未来起着重大的作用。”

国家安全论文:网络时代国家安全与信息安全论文

一、美国国家安全的发展及网络时代信息安全之源起

国家安全是国家调控机制中一个重要因素，具有举足轻重的地位和作用。“国家安全”也是一个历史的和发展的概念，其内涵依据一个国家所处时代的不同而发展演变。时至今日，“国家安全”早已由狭义上的强调国家不受外敌入侵的军事安全扩展为一个广义的内容丰富的大体系。其内涵是一个由关系到国家与社会稳定和发展的各种国内外因素共同构成的动态系统。国家安全政策的主要内容，是尽可能对不利于国家稳定和发展的各种国内外因素进行调控，实现国家的安定和预定的国家目标。代表国家的政治实体（政权和政治制度）为了在不断变化的环境中生存和发展，必须在满足现代国家特定的内外需求的同时，符合一定的国际行为规范。对外政策是政治实体试图适应或控制外部环境对内部影响的一系列行动方针或原则，对外政策能否奏效，取决于不同国家在国内治理和对外关系方面发挥效用的能力。从调控和治理之角度来说，国家对外政策是从属于国家安全战略的。在美国实现现代化及走向强国和超级强国的发展过程中，一个显著的特点是在国家安全的名义下，大力发展高科技，而且首先用于军事。军事科技又带动了高科技，进而带动了整个经济的发展。科学技术的不断创新是美国军事力量和经济实力迅速发展的重要因素，对保障其经济繁荣和国家安全发挥了至关重要的作用。美国战后不断提高科研经费在财政预算中的比例，持续把庞大的人力、物力和财力用于发展军事工业。从战后到20世纪70年代末，科研投入的比例一直雄居世界及时。70年代后继续大幅度增加。国防在美国的研发费用中占很大比重。战后美国几项关键性发明，如电子计算机、卫星通信、微电子处理器等，均直接产自于军事研究。即使是在冷战时期，“遏制战略”之父乔治•凯南也认为冷战竞争主要是在各自内部，即“看谁在解决自己的特殊问题时干得最成功”，而不是靠军事手段。美国经济学家约翰•加尔布雷斯则更加明确地指出，西方国家的命运“取决于其发展自己生产力的能力”。美国政府推动信息技术的发展，制定国家信息安全战略，并在不同阶段根据内外情况变化进行调整，很大程度亦是因循了上述系统治国理念。20世纪50年代后期至70年代，美国政府为了在冷战中占据主动,围绕“国家安全”进行国内外战略设计与调控，大力支持发展信息技术，资助并主导了互联网的诞生与发展。1957年苏联世界上及时颗人造卫星上天后，艾森豪威尔总统先后签署了两个公共法案，美国国防部高级研究计划署（DARPA）和美国国家航空航天局（NASA）得以创建。这些部门的建立和相关科研预算经费的投入，有力地推动了军事安全信息技术的创新发展。1962年，美国国防部设想建立一种能够保障美国国内外防卫力量在遭到苏联及时次核打击后仍具有生存和反击能力的指挥系统。随之，计算机专家提出了计算机“网络”的概念。1971年，高级研究计划署资助了一个项目———高级研究计划局网络，把接受其补助金的大学的电脑在全国联网，实现了计算机“网络”这一设想。为了对该网络雏形进行统一技术管理，美国国防部于1974年主导建立了TCP（传输控制协议）和IP（因特网协议）（后合称为TCP/IP协议）。同年，美国国防部将TCP/IP协议公开，向全世界无条件地免费提供解决电脑网络之间通信的核心技术。五角大楼如此慷慨地向全球提供互联网技术和相关管理协议，其背后自有其深远的、颇具战略意义的谋虑。在当时的历史背景下，该互联网络是一套有明确假想敌的军事指挥系统，其指挥乃至控制功能需要与内外部环境进行信息交换方能体现（亦即“知己知彼”）。另外，其他国家一旦应用此套技术并采纳其管理规范，就会在虚拟空间产生对“美国制造”网络的需求和依赖，这反过来又推动美国政府进一步放开互联网技术，从军用推广至民用，促进经济利益不断扩大。从历史根源的角度来看，自电子计算机互联技术诞生之日起，其应用和推广过程中存在的信息安全问题就相伴而生。但美国国家信息安全作为一种系统思想和战略，是从20世纪90年代初逐渐形成和发展起来的。它在政策实践上以国内为重点，国内、国外并举，围绕内部稳定和发展与维系全球事务主导地位之战略目标，在国内安全得到保障的基础上，根据不同时期的内外环境特点，制定和适时调整对外政策。

二、网络时代美国信息安全战略之发展

信息安全在美国的国家安全和对外政策中开始上升到战略的高度是在克林顿执政时期。克林顿政府以综合发展和综合治理相结合的理念为基础，将政治、军事、经济、文化、社会等领域有机融合起来，对产业结构进行调整，一方面大力推进信息技术在相关领域的研发；另一方面一步步构建信息安全领域的国家战略。20世纪90年代初，苏联解体、冷战结束后，美国在国外失去了较大的政治军事战略竞争对手，国内则面临经济增长乏力等问题，同时还要应付来自于欧洲和日本日趋激烈的经济竞争。此时上台的克林顿政府为应对这些新的挑战，提出国家安全战略三要点：以军事能力维护美国安全；重振美国经济；在国外推行“民主”。其中，“经济安全”是核心。克林顿政府根据国际局势的变化对军事力量进行了结构性调整，继续加大研发以信息技术为支撑的尖端武器的力度，提高军事人员的素质。与此同时，开始着手信息安全领域的相关部署。1993年，美国政府提出兴建“国家信息基础设施”，即“信息高速公路构想”，对产业结构进行了调整，大力发展信息产业，同时加快用高新技术对传统制造业进行改造。产业结构的变化和信息产业的飞速发展带动了金融和股票市场的繁荣，使美国经济出现了有史以来不间断增长时间最长的时期。到了90年代后期，构建网络空间安全即为保护国家信息安全的战略思想被正式采纳，成为美国政府政策，信息安全的概念随之产生，然后纳入美国国家安全战略体系。由此，网络时代美国国家安全战略框架下的信息安全政策就产生了。1998年5月，克林顿颁布第63号总统令———《克林顿政府对关键基础设施保护的政策》，首次提出了“信息安全”的概念和意义。该文件开宗明义“：美国拥有世界上最强大的军事力量和经济力量，这两种力量相互促进相互依赖，但是也越来越依赖某些关键设施和以网络为基础的信息系统。”在2000年12月克林顿签署的《全球化时代的国家安全战略》文件中，“信息安全”被囊括了进来。这标志着新的历史背景下，信息安全正式成为了美国国家安全战略框架的重要组成部分。在对外关系上，克林顿政府坚持一切以实现国家安全战略要点为根本的政策。而在利用信息技术优势实现经济安全战略目标方面，克林顿对外政策的及时大特点，是把计算机网络作为对外贸易政策的一个重要组成部分。美国在因特网上的商业活动占得先机。1997年，通过因特网上进行的76亿美元商品交易中，美国就占了9/10；美国企业占了全世界网址的70%，占网上总收入的93%。正是基于对全球互联网贸易巨大潜力的认识，1997年7月，克林顿政府公布了网络贸易战略报告《全球网络贸易框架》，强烈要求宣布互联网络为全球自由贸易区，发展技术并制订行为准则。美国政府的目标是尽可能充分地利用自身优势，把它研制的互联网技术标准和制定的内部行为准则推广到全世界，把美国的标准作为全球的标准固定下来，从而在全球虚拟空间贸易竞争中占据主导地位。由此可见，在对外关系方面，发展全球网络贸易并主导国际规则的制定，已成为美国政府维护国家经济安全的一项重要内容。在外交事务方面，克林顿政府的政策之显著特点是推行新霸权主义，大打“人权牌”，以图将美国的人权观和价值观推向全世界，这是克林顿政府安全战略对外部分的核心之一。其中，通过利用网络信息技术进行美国精英治理价值观推广是非常重要的。为了在世界上推行美国的国际规则，克林顿很注意使用“软”的一手。他上台伊始即把在国外推动民主和人权作为其外交政策的第三支柱。他提出的冷战后美国对外关系新战略的内容之一便是“帮助”社会主义国家“扩大民主和市场经济”，极力通过外交手段继续在国际社会中推广美国的价值观。克林顿政府为美国留下的较大一笔外交“遗产”，当属以“新干涉主义”“克林顿主义”等著名的一套“软”“硬”并重的“理论”。克林顿抛出的这套“人权高于主权”的“理论”，便是美国选择的修改现行国际规则的突破口。而全球推广互联网技术，能相对低成本、高效率地帮助美国政府突破他国境外信息准入屏障，将自己的观念即时传播至当地民众，对舆论造成影响。小布什2001年上台后不久就爆发了“9•11”恐怖袭击。在反恐战争的背景下，为保障美国国家信息安全，防止出现极端事件，美国政府进一步提高了对信息安全的重视程度，战略思想从防御为主转为攻防结合。2003年2月，美国公布了《国家网络安全战略》报告，提出建立美国国家网络空间安全响应系统，正如有学者指出的，此系统可谓是一个国家—民间，公共—私人合作机制。奥巴马2009年上台后，从军事安全角度，进一步强调网络空间战略的进攻能力和威慑性。同时，奥巴马政府将互联网信息安全作为美国外交政策突破国家主权的便捷途径，对外推进国家利益以及推广自身认可的价值观。同年5月，奥巴马总统批准公布了国家网络安全评估报告：《网络空间政策评估———保障可信和强健的信息和通信基础设施》，指出“美国的经济和安全利益都是以信息系统为基础，……，政府需要综合考虑各方竞争的利益，制定出一个设想和计划，以解决美国面临的网络安全问题”；6月，美国创建了世界上及时个网络战司令部。2010年，白宫发表了《2010国家安全战略》，保障将信息安全作为国家安全工作的重点。与克林顿时期相比，奥巴马时期网络安全战略的特点是，网络外溢效应凸显，虚拟空间的传播突破了传统的国界线，同时也影响到了作为最初主导构建网络内外空间的美国政府所要处理的内外问题。

三、信息安全在美国国家安全和对外政策中的作用日益重要

美国“国家安全”的核心目标是主动避免自身关键利益受到伤害，在内外环境中，争取较大程度的主导权。作为国家安全总体战略的一个部分，美国的国家信息安全战略也即为此目标服务。在当代，信息技术与国家安全的关系越来越密切。信息安全上升到国家安全战略的高度后，在美国的对外政策中起了越来越重要的作用。主要体现在以下几个方面。信息安全在美国的世界秩序构建中具有十分重要的地位。乔治•里卡斯对美国的世界秩序作了贴切的描述：“首先是尽可能扩大和巩固生存空间，建立并巩固一种更为广泛的秩序，这种秩序在美国力量强大时是它自我表演的舞台；在遇到失败或力量相对衰落时是支持和复兴的力量；即使美国最终衰败时，也会“成为被人们铭记和仿效的楷模”。在网络时代，美国政治精英们相信“信息就是权力”。美国政府推行的信息安全战略是为美国国家安全战略服务的有力工具。美国对外安全战略总的要求是，防止敌对和不友好势力对美国利益的损害，美国的中心目标是建立一个以它为主导的世界秩序，信息安全无疑成为成本低、效果显，影响既广泛又深远的政策手段。第二次世界大战后，美国的国内外政策相互影响，两者之间的关系越来越密切。究其原因，主要是政府和国会动辄以“国家安全”对美国的内外政策加以诠释。“世界秩序”则日益成为美国“国家安全”掩盖下“霸权有理”的代名词，它涵盖了美国由企图主宰世界到试图主导世界的策略上的转变过程。而信息安全则成为美国国家安全中日益重要的内容。 国际规则是规制世界秩序的大法。美国对其信息主导地位的维护对全球信息安全规则产生了重大影响。为了使其易于接受，美国对其信息安全战略（政策）重新进行了诠释，突出并强调该战略中的“国际性”，极力诠释其战略目标及实现手段和规则制定之“道德性”，意图在于通过“道德性”来掩盖美国争取国际网络空间规则制定主导权以及相关利益的真实目的，通过“国际性”来印证其“道德性”。美国在实现手段和规则方面精心设计，力图使其显得在较大程度上符合全球化和人类安全问题的时代潮流。2011年美国政府出台的及时份《网络空间国际战略》，首次明确将互联网自由纳入维护网络安全政策体系之内，“将此项努力与二战后建立经济和军事安全的全球框架相提并论”。从这份《网络空间国际战略》文件可以看出，信息技术在21世纪快速发展与全球普及，已经对国际秩序造成了深远影响，美国作为国际社会霸主，意识到自己必须通过强调自身国家安全战略的“国际性”与“道德性”来重新构建其世界影响力的合法性与合理性。网络技术和信息安全对于提高美国的综合国力起了巨大的推动作用。实力是一国制定外交政策的基本参考标准，信息技术的发展对美国综合国力的进一步提高产生了深刻影响。美国从20世纪80年代末开始越来越重视“软”力量的作用。其外交政策的一个显著特点就是综合使用或交替使用政治、经济和文化意识形态手段。约瑟夫•奈认为，冷战结束后，意识形态的冲突将让位于更危险的各种文明之间的冲突，属于不同文化范围的各个民族的文明之间的冲突正是为了扩大自己的支配权；他还认为，在当今时代“，硬实力和软实力同样重要，但是在信息时代，软实力正变得比以往更为突出”。基欧汉和奈在论述信息与权力的关系时指出：“信息和美国大众文化的传播增进了美国观念和价值观在全球的认知和开放”；“在21世纪，广义的信息能力可能会成为最关键的权力资源”，“信息革命的最终影响是，改变政治进程，在软、硬权力的关系中，软权力比过去更为重要。”网络外交的出现，使软实力的重要性进一步提升。布什政府时期，美国的对外政策开始向利用综合力量进行调控。克林顿上台后更加重视“软”力量，把美国式的民主和西方资本主义经济作为普遍原理在全世界推广。他在20世纪末向国会提交的《新世纪国家安全战略》强调，美国必须致力于外交“，为防止冲突、促进民主、开放市场”等方面花的每一美元都肯定会在安全上得到回报。奥巴马总统则更加主动地出击，把《网络空间国际战略》称为“美国及时次针对网络空间制定全盘计划”。不难看出，美国政府是要将信息技术优势充分为己所用，营造有利于自身稳定与发展的外部环境，通过危机管理、推广民主和市场开放来塑造信息化时代的全球价值观，增强自身国际影响力，进而巩固和提高国家实力。信息技术的发展对外交决策的影响越来越大。自上世纪末，美国产业结构就已经发生了重大变化，长期以来在产业结构中居于主导地位的钢铁、石油、化工等产业的地位逐渐下降,以半导体、微电子、计算机、软件业为代表的信息技术产业迅速崛起。早在20世纪90年代，微软、英特尔公司就已取代了美国三大汽车公司当年的地位,成为美国经济保持持续增长的主要推动力。至今，信息产业已成为美国较大的产业，伴随着这种变化，一批新的权势人物也涌现出来，对美国的对外政策产生了重大影响。这批新的权势人物拥有强大的经济实力做后盾，将逐渐在美国的政治权力架构中扮演举足轻重的角色。他们有能力通过参与或资助竞选、游说国会、制造和影响舆论等方式影响美国内政外交的酝酿和制定。鉴于信息技术产业如今在美国经济发展中所占据的重要地位，美国政府制定对外政策（尤其是经贸政策和知识产权问题）时势必要考虑这一产业集团代表的利益与要求。

四、信息安全：美国国家安全和对外政策的“双刃剑”

互联网的发展促进了人类的生产力的提高，在政治、经济、军事等方面的积极作用毋庸置疑，但其“双刃剑”的角色也不可否认。对于美国这样的超级大国，现代网络信息技术对其国家安全和外交活动的影响更是双重的。主要体现在以下几个方面。网络安全遇到的威胁日益严重。计算机病毒利用现代计算机网络技术进行传播，对网络信息系统进行攻击和破坏，对外交信息安全造成了严重威胁。黑客攻击是另一种破坏程序，可给外交人员及国家带来严重影响，甚至威胁国家和地区的安全。近些年来，不单是美国，世界其他主要国家也将信息安全列为国家安全的重要威胁。如，俄罗斯在2000年9月把国家信息化建设作为其外交的一个重要组成部分。英国政府2010年10月公布的《国家安全战略》将网络战列为英国今后面临的“最严重威胁”之一。随着全球化的发展，网络已经直接影响到世界各国的政治、经济和社会运转，控制着世界信息流动和国际经济命脉如何切实维护网络安全，各国尚无万全之策，美国也不例外。对西方价值观，特别是人权观的影响愈发明显。批判理论家罗伯特•考克斯指出，社会结构是主体间互动的结果，是社会建构而成的。人类安全和人权问题越来越受重视。按照西方资本主义的意识形态和美国自己的文化价值观去“规范”全世界，是美国国家安全战略的一项重要内容，且占有越来越突出的位置。冷战结束后，美国等西方国家把“捍卫西方价值观”推到外交和国家安全的前台。20世纪90年代以来成为西方一个重要政治理论“第三条道路”宣称的对外政策的两大实质，一是向全世界推广西方的自由、民主、人权、法治等价值观，二是推行“人权高于主权”“人权无国界”“主权有限”“主权过时论”等观念。美国在“互联网打上了美国价值观的烙印”。但美国自身也是精英治理与个人自由之间矛盾着的混合体，一边是现实，一边是信仰及理想。“美国价值观”在对外政策（人权问题、个人自由、道德观）方面定调太高，看上去很美，但真正落实起来，困难很多。如屡屡发生的美国利用网络信息技术对国内，特别是对别国机构和重要人物的窃听丑闻，最有名的是斯诺登揭秘案例，就大大削弱了美国的“道德”影响力。正在逐渐削弱美国等西方国家的霸权地位。1999年，约瑟夫•奈在《信息革命与国际安全》一书中，把信息技术革命视为21世纪美国在国际事务中保持主导地位、发挥更大作用的一种重要“软力量”。美国凭借其在信息技术和互联网方面的优势谋求全球信息化主导权，以获取“信息霸权”来进一步巩固和扩大其21世纪全球超级大国的影响力，强化其“全球霸权”地位。迄今为止，以美国为首的少数西方发达国家在信息领域仍占有很大优势，确立并保持着“信息霸权”。他们深信自身的政治主张和价值观念具有优越性和普世价值，同时对政治体制和价值观不同的国家心存偏见，在不了解这些国家（特别是广大发展中国家）具体历史和现实国情的情况下，干涉别国内政，制造民族间、国家间和不同宗教间的矛盾，招致了越来越多的不满、嫉恨，为自己催生、培育了越来越多的对立面。一些宗教团体、政治党派、极端组织等也通过各种信息传输手段传播不利于、甚至反对美国等西方国家的各种主张。从国家层面来看，全球网络信息空间主要的行为体仍是各个国家，在国际体系信息安全规范仍然缺位的情况下，各国均设法扩大本国网络空间安全边界来保障国家安全，由此产生的结果是合作与博弈并存。美国对此情况显然已经有了一定程度的认识，但仍无法摆脱过于以自我为中心的价值判断，白宫在2011年5的《网络空间国际战略：构建一个繁荣、安全和开放的网络世界》，被解读为既是“合作的邀请”又是“对抗的宣言”。长期以来美国等西方发达国家主导着互联网治理的话语权，从标榜互联网“开放、共享、无国界”到借“网络自由”等抨击其他国家的网络安全治理。这些不可避免地引起了其他国家或机构层级的抵制乃至对立。总的来看，美国在信息领域正经历从“霸权”到“王权”的转变过程。对国际关系概念和公共外交带来挑战。伴随着网络信息技术的飞速发展和空间技术的应用，传统的“国家主权“”领空”和“领土”等概念受到了一定程度的影响。利用高科技手段制造和传播旨在削弱、颠覆他国政权的信息、刺探情报或进行洗钱等活动，给国家安全增添了新的防范问题。1965年“公共外交”概念被首次提出并得到运用，该外交策略试图通过现代信息通讯等手段影响其他国家的公众，以帮助外交政策的形成与推行。美国是“公共外交”的有力践行者，白宫大力开展思想文化传播，实施外交战略，在网络信息空间构建“公共外交”的实践场域。但通过互联网频频披露的美国政府之种种劣行，无疑也会损害美国的形象，侵蚀美国透过外交展现的“软”实力和“巧”力量。此外，信息安全“双刃剑”还体现在这些方面：（1）随着网络信息技术的深入发展，美国的国家安全正遭受着越来越大的非传统威胁，对传统国家政治治理模式造成了挑战。（2）政府受到进一步挑战，个人、企业、非政府组织、恐怖分子、社会运动等都成为影响国际政治的重要变量，削弱了美国及许多国家政府对本国事务的控制能力；国家外交政策的合法性在网络上受到更多质疑的同时,政府对网络舆情的管理更加困难，对外交议程的控制力也会相应减少，如美国国防部因无法合理解释关塔那摩监狱的虐囚事件而在网上广受诟病。（3）面临更多的国内外问题。美国虽在建立其国际安全体系方面“成就”显著，但用于“国家安全”上的开支增加迅猛，这固然刺激和带动了经济的发展，但同时也背负着过多的支出；它既可提高国家的安全系数，同时也增加了易受攻击的“软肋”。

五、结语

在过去的半个多世纪里，美国政治精英们为了维护国家内部的稳定和发展，巩固和保持其国际超级强国地位，围绕着“国家安全”进行内外战略设计与调控，大力发展信息技术，资助并主导了全球化时代的互联网之产生与发展。从上世纪90年代后期至今，美国政府已经构建了颇为完整的信息安全战略，在其国家安全框架下，从政治、军事、经济和外交等多个方面统筹指导国家对外政策的制定与调整。总的说来，美国发展信息技术，将科技创新为己所用，迅速提高综合国力和国际影响力的一条有效措施，是使国家信息安全与国家发展和国际地位之巩固紧密有机地结合在一起。美国虽在建立自己的信息安全体系和实现国家安全战略目标方面取得了显著“成就”，但它自身在调控信息安全，主导对外政策的同时，也受到越来越多的内外因素之制约。从美国自身战略设计的角度来看，尤其需要强调的是，国家信息安全作为支撑美国国家发展的一个庞大体系，涉及面非常之广泛。在对外政策方面，由于国际环境的复杂与多元，加上与国内因素相互交织，任何一个部分出现误判，都有可能使整个系统出现漏洞，使得其他部分和其他环节的工作化为乌有。若一味强势追求自身“信息安全”，既有力不从心之虞，也会增加国际合作的难度，恐生过犹不及之忧。

作者：朱丹丹 单位：外交学院外交学与外事管理系

国家安全论文:高职院校国家安全教育论文

一、海南省高职院校毕业生对危害国家安全的行为缺乏警惕性

经调查统计，目前海南省高职院校毕业生普遍在与外国人交往过程中，警觉性不强。对一些从事间谍活动的人员不能加以区分甄别，极有可能在工作生活中自觉或不自觉成为这些人利用的对象。有的同学为了练习外语的听说能力；有的虚荣心作祟，将结交外国朋友的多少作为炫耀的资本，工作生活中主动去与外国人搭讪、交朋友，缺乏辨别能力。特别是有些毕业生由于国家安全意识的薄弱，对危害国家安全的行为缺乏警惕，往往在不经意间泄露国家机密，甚至经不起金钱、美色等种种诱惑，不惜丧失国格人格，出卖情报，给国家安全造成重大损失。

二、国家安全教育的缺失，海南省高职院校责无旁贷

（一）高职院校国家安全教育模式老套，滞后于形势任务的变化

目前高职院校对学生国家安全意识的培养重要性认识不足，许多高职院校认为，大专生今后主要在一些低端行业就业，接触不到国家核心利益，过多地关注国家安全意识培养意义不大，因此将主要精力集中在培养学生职业技能上。1.国家安全教育流于形式。高职院校对国家安全教育的重视程度不够，教学内容设置偏少。有的即使开设了国家安全教育课，也主要是以完成教学任务为目的，教育流于形式，走过场的现象依然突出。由于教育主管部门没有作出明确的要求，因此，大多数高职院校国家安全教育没有专门的课程设置，而只是零星的散落于《思想道德修养与法律基础》、《思想和中国特色社会主义理论体系概论》和《形势与政策》等课程中，并且所占的分量也非常少。2.国家安全教育内容陈旧、浅显。许多高职院校在进行国家安全教育过程中，所传授的知识相当一部分还是以前陈旧的知识，对于当前国家安全形势变化的新特点新趋势、国家安全方面出现的新情况新问题涉及较少。教学内容更新不及时，不能跟上国际国内形势变化，不能紧贴时代脉搏，自然不能满足学生需求。3.国家安全教育理念落后。在传统的国家安全教育过程中，许多高职院校侧重于意识形态方面的教育，即教育学生认清西方敌对势力的西化、分化政策，树立坚定的政治立场。在施教过程中，有的片面地把国家安全理解为传统安全即政治安全和国防安全，误导了学生。虽然有部分学校教师在授课时较为地涉及到国家安全的7个方面，但由于课时限制、自身知识储备等问题也仅仅是浅尝即止、缺乏深度。而作为新时期的国家安全教育应多方位、多角度、深层次地围绕国家安全的基本内容为学生进行讲解教育，帮助学生树立总体国家安全观，增强学生国家安全意识，培养学生维护国家安全的自觉性。

（二）高职院校国家安全教育配套设施缺乏，学生了解国家安全知识的途径有限

高职院校在国家安全教育方面投入不多，导致配套设施缺乏。我们课题组走访三亚几所高职院校，发现几乎所有学校都没有一块有关国家安全教育的板报、橱窗、横幅或标语，学校网站上也没有开辟有关栏目。学校图书馆有关国家安全教育方面的书籍也是凤毛麟角。而且据了解，很少有学校外请国家安全部门或科研院所的专家教授进行有关国家安全方面的知识讲座，更谈不上建立国家安全教育基地之类的场所。因此，学生除了从有些课堂上能够了解到一点有关国家安全的知识外，其他的途径几乎被堵塞了。

（三）高职院校学生国家安全知识匮乏，国家安全意识淡薄

我们课题组对三亚航空旅游职业学院的学生进行了一项有关国家安全知识方面的问卷调查。经统计发现，绝大多数学生对国家安全认识不，国家安全知识匮乏；对哪些行为会危害国家安全知之甚少；对一些危害国家安全的行为的危害性认识不足，国家安全意识十分薄弱。究其原因，一是由于国家安全教育受教学内容限制，相对于其他专业课程，内容单调、枯燥乏味，引不起学生的兴趣；二是部分教师由于没有受过专门的培训，自身知识掌握不全、缺乏深度，直接影响教学的质量和效果；三是由于学生在学习过程中，受“无用论”思想的影响，对国家安全知识的学习重视不够，再加上国家安全教育一般都不是考试课程，学生没有考试的压力，也就不愿学、不想学。这也是导致学生国家安全意识淡薄的一个重要原因。

三、改进国家安全教育教学模式，海南省高职院校义不容辞

高职院校作为教学的载体，理应把国家安全教育提上重要议事日程，坚持顶层设计，加强国家安全教育，努力改进国家安全教育的不足之处，积极探索新的教学模式，切实增强学生国家安全意识，提高学生维护国家安全的能力。

（一）坚持把课堂教学作为国家安全教育的出发点，努力增强学生国家安全意识

课堂是教师进行国家安全教育的主阵地，是学生了解掌握国家安全知识的主要来源。高职院校要充分利用好这一舞台，在大力开展国家安全教育的同时，加强爱国主义教育。爱国主义教育与国家安全教育是紧密相连、互为促进的。学生爱国了，有了民族气节，自然不会干危害国家安全的事，因此，我们要把爱国主义教育作为国家安全教育的基础。要弘扬爱国主义精神，保持民族文化的生命力，增强民族认同感，教育学生不做伤害民族、危害国家的事。要让学生把爱国与维护国家安全等同起来，把维护国家安全作为爱国的重要举措、作为人生的行为准则、作为平时工作生活学习的自觉。要加强世界观人生观价值观教育，引导学生找准自己人生的目标，正确对待金钱美色，自觉抵制各种诱惑。要加强《国家安全法》的教育和学习，增强学生遵纪守法意识，使学生始终能够做到自觉遵守《国家安全法》，自觉维护国家安全。

（二）坚持把人生实践作为国家安全教育的落脚点，努力提高学生维护国家安全的能力

海南地区的高职学生在校内学习的时间一般为两年半。院校学习后，最终大家都会走向社会，走向实践。高职院校对学生进行国家安全教育的目的归根到底是为了提高学生维护国家安全的能力，使学生在以后的人生道路上能够自觉做到在任何时刻、任何场合牢记国家安全利益，能够鉴别间谍的真伪，抵制间谍的诱惑，不叛国、不出卖国家利益、不做有损国家利益的事。在教育过程中，要让学生明白哪些行为是危害国家安全的行为，哪些人是间谍，一旦发现间谍要积极主动向公安机关或国家安全部门报告。通过院校系统的国家安全教育，使学生在潜移默化中增强国家安全意识，提高维护国家安全的能力，走好人生的道路。

（三）坚持把资源整合作为国家安全教育的切入点，努力提高教育的质量和效果

将以往涉及到国家安全方面的教学内容进行资源整合，作为一门系统课程提炼出来，或作为形势政策教育的一部分，并加大教育的课时量，同时将考查课改为考试课，用考试成绩来检验学生关于国家安全知识掌握的程度。加大对高职院校教师国家安全知识的培训力度，提高教师教学水平。紧跟国家安全形势变化，及时更新教学内容。创新授课形式、提高课堂教学质量，从而提高学生对国家安全知识的兴趣度。同时利用网络等新兴媒体，作为教学的辅助手段，帮助学生消化吸收课堂上的知识。加大经费投入力度，通过板报、橱窗、横幅、标语等形式，营造浓厚的国家安全教育氛围；在学校网站开辟国家安全知识专栏，为图书馆增添相关书籍，外请国家安全部门或科研院所的专家教授进行知识讲座，协调军队或国家安全部门，组织学生到国家安全教育基地参观见学。总之，只有坚持多管齐下，努力提高教育的质量和效果，才能提高高职学生的国家安全意识。

作者：史金红 单位：三亚航空旅游职业学院

国家安全论文:高校国家安全教育论文

一、国家主导

在国家安全教育的实施过程中，政府的主导和舆论的导向发挥着极其重要的作用。日本、韩国、新加坡等国对国家安全教育的重视，首先体现在无论是在政策的制定，还是具体工作的推进，或者是氛围的营造方面，政府都起主导和决定性的作用。同时，在传承历史文化、凝练民族精神、弘扬主流思想等方面，政府又成为把握方向、为国家安全教育的有效实施保驾护航的舵手。在这些国家里，从宏观的学校培养目标到微观的教学内容，从人才培养模式到具体的教学方法，甚至于国家安全教育课程教师的选拔与任用，都强烈地渗透着国家意志和政府权力。

二、实践为重

国家安全教育如果仅仅停留在内容的宣讲和空洞的说教上，那么成效可能微乎其微。日本、韩国、新加坡等国有一个普遍认知，即“学校的课堂教育只是国家安全教育的一个环节”，虽然这一环节很重要，但是课堂教学必须与个体的实践活动有机融合，使学生走出课堂、走向社会，了解国情、了解世情，感受课本上难以言喻的真实世界。在坚守学校系统的课堂教学主阵地的同时，学校鼓励学生广泛地参加社会实践活动，让学生达到从“了解”的程度到“培育”和“形成”良好的国家安全意识。而这一切，绝不是学校能独立完成的，需要全社会的广泛关注，为学生提供参加实践活动的可能性。

三、危机意识

日本、韩国、新加坡都是资源小国，在国家安全教育的实施过程中注重强化公民“危机意识”，将“生存”作为全体公民的共同追求。政府不仅要求每一个公民须熟悉本国的历史和国情，还要了解本国与邻国的关系及在亚洲、世界的地位。新加坡的学校教育更是告诫国人:“在激烈竞争的世界市场上，新加坡是一个小国，他在充斥着妒意的邻国夹缝中生存，犹如一叶扁舟行驶在惊涛骇浪的大洋上，处境极为危险，稍有不慎，便会船沉人亡。”这种形象的比喻把个人的命运放置于国家存亡的大环境之下，使两者休戚相关。

四、发达国家国家安全教育对我国的启示

1．巩固强化政府在高校国家安全教育中的决定性作用

国家安全教育是一项必须由政府倡导和推行的全民教育活动。近年来，落实高校办学自主权是治理体系改革的一个重要内容，政府管理大学的重点落在管方向、管政策、管引导、管评价等方面。而由政府倡导和推行的国家安全教育正是政府在高校发挥作用的重要方面。政府是国家安全教育的的领导者、规划者，也是最重要推动者和实施者，政府的高度重视，是保障国家安全教育良好效果的坚强后盾。无论是国家安全教育目标的确立、社会主义核心价值观的倡导，还是抵御境外意识形态的渗透、探索网络时代大学生国家安全意识教育，政府在其中都应发挥主导作用。要充分发挥政府在国家安全教育中的领导核心作用，首先要把握高校国家安全教育的方向，把坚定正确的政治方向放在首位，还要提供强大的理论支持，凝聚人心、振奋斗志、促进团结，为高校国家安全教育的实施创造良好的社会环境。

2．辩证看待利用东西方文化成果

随着经济全球化和信息网络化的飞速发展，世界各国文化交流和交融比以往更显频繁。在多元文化的背景下，高校国家安全教育面临着前所未有的巨大危机:某些境外背景可疑的外教在从事教学活动的同时，骗取任教学校师生的好感和信任，再进行非法传教;一些敌对组织假借学术机构的名义，向国内高校赠送书籍刊物，企图攻击党的政策、诋毁社会主义制度;在部分合作办学的学院中，党团组织被架空，思想政治工作被西化的管理覆盖。面对这样的情况，高校在实施国家安全教育的过程中，一方面要注重挖掘传统文化在增强学生国民意识、珍惜现有幸福生活中的重要作用。同时，高校要注重拓宽大学生的视野，理性地吸收西方文化，学习西方文化中独立自主的精神、丰富的艺术创造、先进的科学技术等，帮助大学生以更加开放积极的心态充分利用一切有价值的文化资源。进行国家安全教育，应主动顺应时展的潮流，做到既弘扬本国的文化传统，又能够借鉴吸收其他国家的先进文化，正确处理东西方文化之间的关系。

3．理论结合实践、显性教育融合隐性教育

一直以来，我国高校的国家安全教育侧重于采取正面的、显性的教育方式，主要通过在学校开设与之相关的课程进行，强调理论的灌输与知识的传授。传统的课堂教学虽然可以向学生系统地讲授相关知识，是在高校开展国家安全教育最直接、也是目前最常用的一种途径。但是这一方法实际效果并不明显，枯燥的教学内容和单一的教学模式甚至让学生产生抵触心理，使得国家安全教育在高校很难开展。国家安全教育要采取显性教育与隐性教育相结合的教学模式，即在对学生进行理论灌输的同时，注重对学生潜移默化的熏陶。与显性教育相比较而言，隐性教育更容易被学生尤其是在校大学生接受。事实上，在高校利用隐性教学资源、转变教学方式也是实现有效教学、应对全球化浪潮、维护国家利益的必然选择，更是注重理论联系实际、实现学以致用的长远考虑。高校要采用“润物细无声”的方式，使刻板的说教转变为知识的熏陶、情绪的感染和思想的引领，让学生在潜移默化中认可“显性课堂教学”。有效的国家安全教育一定建立在对国家的历史、现状和未来的真切了解的基础上，因此实践活动是高校国家安全教育不能忽视的载体。通过丰富多彩的社会实践活动，才能不断提升国家安全教育的针对性、实效性和吸引力、感染力。

4．针对“95后”特性，加强忧患意识教育

历史反复证明，一个民族若是缺乏忧患意识是危险的，一个国家若是不能居安思危是没有前途的。“95后”大学生成长于网络时代。从他们在网上的意见来看，部分学生对我国所处的国内国际形势了解较少，或根本不关心，缺乏应有的忧患意识。因此，帮助大学生正确认清中国的国情和在世界的地位，应成为国家安全教育的重要内容。另一方面，多数大学生觉得个人在应对国家危机时所需承担的责任较小，他们往往对个人发展的担忧多于对国家、民族的忧患。这些都表明，当今大学生的忧患意识还不足，亟需通过合理的途径让他们清醒认识到自己面临的各种深层危机和严峻挑战，真正形成一种民族的集体危机感。

作者：陈伟 单位：江苏工程职业技术学院

国家安全论文:外资并购中国家安全审查制度研究论文

摘要：我国对外资并购的监管政策正处于不断变化和调整过程中，从最初的放任自流、限制、鼓励到现在逐步规范、监管的过程。但由于我国现行法律关于安全审查的规定相对简单、缺乏系统性和可操作性；加之，行业审查和反垄断审查不能代替国家安全审查，因此，健全我国外资并购国家安全审查制度颇具意义。建议我国成立类似于垄断委员会的国家安全审查委员会专门处理外资并购的国家安全审查问题，并从审查对象、审查标准、审查机关、审查程序、救济途径等方面完善国家安全审查制度。

关键词：外资并购国家安全审查经济安全审查

20世纪90年代以来，世界跨国直接投资（FDI）迅猛增长。据联合国贸发会议（UNCTAD）历年《世界投资报告》统计，全球吸引FDI连续第5年呈增长态势。2007年全球FDI增长30%达18330亿美元，超过2000年的高峰，全球跨境并购仍然是2007年吸收FDI增长的主要原因【1】。2007年，在吸引外国绿地投资项目的数量方面，中国以1176个项目排在及时位【2】。2008年，因受美国次贷危机影响而产生金融市场动荡以及世界经济下滑，发达国家货币和债务市场的流动性产生危机，并购活动受到严重影响。根据贸发会议对世界投资的预期，中期内FDI仍呈增长趋势，但跨国公司投资计划将比2007年更为谨慎【3】。

在经济全球化的今天，外资并购作为最主要的国际投资方式对我国经济发展的影响日益显著，作为一把“双刃剑”，它在促进我国经济发展的同时也可能危及我国经济安全乃至国家安全。尽管我国《关于外国投资者并购境内企业的规定》（以下简称《并购规定》）中涉及“经济安全审查”，《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）也提出对外资进行“国家安全审查”，此外，《指导外商投资方向暂行规定》（以下简称《暂行规定》）和《外商投资指导目录》（以下简称《指导目录》）对外资并购的产业准入进行比较合理地调控【4】，但总体而言现行法律关于国家安全审查的规定相对简单，缺乏系统性与可操作性，加之，行业准入审查和反垄断审查并不能替代国家安全审查。因此，健全我国外资并购的国家安全审查制度便显得重要而迫切。笔者谨就健全我国外资并购的国家安全审查制度发表一些粗浅的看法。

一、我国外资并购的现状、规定及并购案引出国家安全的思考

（一）我国外资并购的现状及法律规定

改革开放以来，我国经济迅速稳定增长，巨大的市场、廉价的成本、宽松的政策以及日益完善的法律体系，并购（M&A）【5】在外国直接投资中所占比重越来越大【6】。然而，在2002年以前我国基本上对外资并购持谨慎态度，采取严格的审核制度。之后，随着我国外资并购法律制度的不断完善以及外资并购市场的开放，2002年《关于向外商转让上市公司国有股和法人股有关问题的通知》、《合格境外投资者境内证券投资管理暂行办法》的颁布，A股市场的大门被打开，2005年、2006年掀起了外资并购的浪潮。2006年中国商务部和证监会等五部门颁布《外国投资者对上市公司战略投资管理办法》，开放外资作为战略投资者直接投资A股市场的大门，而后颁布的《并购规定》中首次确认换股并购（ShareSwap）的交易模式,为外资并购境内企业扩宽了渠道和手段。

作为我国规范外商投资准入行业具有可操作性的法律，1995年颁布的《指导目录》，历经了1997、2001、2004、2007四次修订，反映了我国利用外资的目标与方式的变化。其中《指导目录（2007年修订）》反映中国利用外资方式的变化：鼓励类条目数量大幅增加；服务业对外开放进一步扩大；调整单纯鼓励出口的导向政策；对部分涉及国家经济安全的战略性和敏感性行业持谨慎开放的态度，以维护国家经济安全。

近年来，外资并购境内企业的特点日益明显：斩首式并购【7】、控股性并购加强、行业性并购、并购主体具有市场优势的跨国企业明显增加。外资并购过程中，许多知名民族品牌的消失、国家资产的流失以及外资行业垄断的威胁，人们日益关注外资并购国内品质企业可能导致行业垄断以及危及民族经济发展问题。不少人担心外资的恶意并购对国家经济安全的影响，提议建立类似美国、加拿大等国的外资并购审查机制，特别是国家安全审查方面。

2006年，国家六部委修订的《并购规定》第12条【8】，2008年8月1日施行的《反垄断法》第31条【9】，设置了类似于美国所谓的“艾克森—弗洛瑞奥条款”（Exon-Florioprovision）【10】的关于“国家安全审查”的规定，体现了我国开始对外资并购中国家安全问题的关注与重视。

（二）外资并购案引出国家安全审查法律问题的思考

中国作为消费型大国的特点及经济持续强势，日趋成熟的法律环境，吸引了跨国机构的逐利目光。2005年起，国际并购大腕们从容不迫地收购我们的金融保险、商业服务、消费品、基础材料、机械以及食品酒类等领域的优良或不良资产，部分产业已出现被外资垄断的倾向。其中，凯雷收购徐州工程机械集团案和索尼收购成都索贝案引起了社会对外资并购相关问题的研究，特别是对外资并购是否需要进行国家安全审查的探讨。

1、凯雷收购徐州工程机械集团案【11】、索尼收购成都索贝案【12】及引发法律思考

2005年10月25日，徐工集团与凯雷徐工机械实业有限公司（以下简称凯雷徐工）签订《股权买卖和股本认购协议》与《合资合同》，股权转让及增资完成后，凯雷徐工将持有徐工机械85%的股权。该方案在向商务部报批过程中，凯雷针对中国机械行业龙头企业发动的“斩首”行动引起中国财经界的警觉【13】。迄今为止该并购方案尚未通过商务部的审批，凯雷并购徐工案也成为外资并购政策的一个风向标。【14】

该案引起国人对几个问题的关注：及时、凯雷并购徐工的价格是否为价格，竞价高是否是并购方案？第二、凯雷并购徐工的价格是否有贱卖国有资产之嫌？第三、徐工卖给财务投资者对徐工的未来发展是否有利？第四、装备制造业是为其他行业提供母机和装备的产业，在某种意义上，装备制造业的发展直接决定了国民经济其他行业的现代化水平。徐工机械作为外国工程机械的龙头企业，如果被凯雷控股，是否会威胁装备制造业的产业安全？

相较徐工并购案而言，2003年商务部批准的索尼收购成都索贝的方案【15】，此次收购的成功引起以行业内的质疑和担忧，因为该案已经对中国的广电产业带来实质上的隐患，涉及我国产业安全问题。理由如下：⑴产业安全问题。索尼收购索贝的意图，显然是因为我国企业非线性技术的发展对其技术优势地位的巨大冲击。收购后索尼可以通过经营决策来限制索贝该技术的发展，同时也可以遏制拥有类似技术的其他中国企业的发展，维护自己的优势地位。⑵信息安全问题。广电产业是关系到国家信息安全的领域，如果这个领域的设备和集成服务被外国厂商垄断，那么对中国广电事业的健康发展将带来隐患。

从法律角度思考，此类问题可归结为：“产业安全”是否关系到“国家经济安全”？我国是否需要对外资并购进行国家安全审查？对外资并购的“安全”审查究竟是“经济安全”还是“国家安全”？外资并购审查和反垄断审查能够替代国家安全审查呢？

2、关于“国家安全”、“国家经济安全”的涵义的解读

《并购规定》第12条中出现了“国家经济安全”的术语，《反垄断法》第31条中出现了“国家安全”的术语，而学术界大多数将外资并购的安全审查解读为经济安全审查。

“经济安全”的概念最早源于1980年日本《国家综合安全报告》。国家经济安全归纳成国家的经济发展、经济利益不受外国和国际威胁的一种状态，可从内部机制和外部环境两个方面把握。从内部机制而言，国内要有一个良性的经济运行机制，能够保障国民经济健康有效地运行，杜绝发生经济崩溃的危险；从外部环境看，能够保障本国的经济运行过程不受来自其他国家和地区的相关组织力量的威胁与控制，并且有抵御国际经济危机和金融风险冲击等方面的能力。简言之，国家经济安全应是指国家经济领域中重大的经济利益不受威胁和侵犯的状态。【16】相较而言，“国家安全”是一个更广泛的概念，既包括传统的国防、军事安全，也包括国家经济安全、文化安全。

据此，产业安全应包含在国家经济安全的范围内，而国家经济安全作为国家安全的分支，故产业安全也包含在国家安全的范围内。从保护国家安全与有效利用外资的角度，笔者认为应该对两者进行区分以及界定。《并购规定》中“国家经济安全”的应从更广泛的意义上去考虑，不仅仅限于经济安全，在审查时可以将国防、军事安全的考量因素纳入国家安全的范围。因此，根据立法目的将其解释为国家安全更有利于我们判断。

3、设立国家安全审查制度的争议及我见

各界对外资并购境内企业能否威胁国家安全，是否应当设立国家安全审查制度尚存在争议。反对者主张无须单独设立国家安全审查制度，认为很多人持有的“泛国家经济安全论”就是矫枉过正的典型，归纳起来理由如下：（1）外资并购境内企业后会受中国法律的约束以及中国政府管理，并不会威胁中国经济安全更别论国家安全；（2）如果通过并购，外资形成垄断，可以通过反垄断法加以约束；（3）如果片面强调国家安全审查，则不利于积极有效地利用外资。【17】

笔者认为，以上观点实质上混淆了反垄断审查与国家安全审查两种制度的理论基础、目的以及价值取向。虽然针对外商的国家安全审查与反垄断审查实质上都对外资进行某种程度的限制，但国家安全审查的理论基础是国家主权原则，立法目的是为了保护国家的产业安全、经济安全及国土安全；而反垄断审查的理论基础是政府对“市场失灵”的干预，立法目的是规制垄断和保护竞争，无法约束那些并未破坏公平竞争秩序却危害国家安全的行为。如外资并购境内企业后，减少对被并购企业研发部门的投入，削弱被并购企业的自主创新能力，对被并购企业的品牌进行雪藏等，这些为政府无权涉足的方面【18】。尤其是对于境内关系国计民生或是对国防有影响的重要行业龙头企业，一旦被外资企业控制，极有可能威胁国家经济安全【19】。但是，无论是在外资并购过程中还是在并购成功后的经营过程中，只要外资企业没有实施不正当竞争行为也没有违反《反垄断法》的相关规定，那么，即便存在危及行业安全和国家安全的可能性，我们也无法依据《反垄断法》及《反不正当竞争法》对此加以审查与监控，从而形成法律监管的空白地带。因此，无论是出于法律完善的要求还是实践需要的考量，我国健全外资并购国家安全审查机制具有必要性与紧迫性。

二、我国外资并购的国家安全审查制度的现状及缺陷

（一）我国外资并购国家安全审查制度的演变及发展

随着对外开放的深入，中国逐步融入经济全球化的进程，对外资并购的监管政策也处于不断变化和调整过程中。二十世纪九十年代初期“中策现象”【20】出现时，中国对外资并购的监管基本上处于放任自流的状态；二十世纪九十年代中期次外资并购达到高潮，特别是在经历了“北旅并购案”和“江铃并购案”后，中国对外资并购采取了限制或禁止的政策；中国加入WTO后，考虑到入世保障以及中国经济发展的需要，中国对外资并购采取了鼓励政策；近两年来，随着外资并购的不断增加，外资并购对中国经济的影响逐步加大，中国开始逐步对外资并购进行规范。从总体上看，中国对外资并购的监管经历了一个从放任自流、限制、鼓励到规范的过程。

针对社会中普遍存在的关于外资斩首并购和产业安全的担忧，特别是“凯雷并购徐工案”引发的国家经济安全讨论，国家相关部委在悄无声息中确立了“国家经济安全”的审查原则。

在商务部审批徐工并购案悬而未决的情况下，国务院于2006年2月下发的《国务院关于加快振兴装备制造业的若干意见》规定【21】，某种程度上表明了政府对可能涉及国家安全的重要行业的保护立场。

2006年8月的《并购规定》第12条第1款对“涉及国家经济安全应该向商务局进行申报”的措词相较于2003年4月12日施行的《外国投资者并购境内企业暂行规定》第19条第2款“影响国家经济安全的，商务部可以要求外国投资者做出报告”的措辞，由任意申报到强制申报的转变体现了我国立法对国家经济安全的重视。而第2款的规定表明了商务部对可能存在的影响国家经济安全因素的外资并购享有审查权。

2006年11月，国家发改委《利用外资“十一五”规划》，明确提出“加强对外资并购涉及国家安全的敏感行业重点企业的审查和监管，确保对关系国家安全和国计民生的战略行业、重点企业的控制力和发展主导权。”

2007年1月，国务院国资委《关于企业国有产权有关事项的通知》，对于外资并购方作出了“受让方的受让行为不得违反国家经济安全方面的限制性或禁止性规定”。

2008年8月1日起施行的《反垄断法》第31条：“对外资并购境内企业或者以其他方式参与经营者集中，涉及国家安全的，除依照本法规定进行经营者集中审查外，还应当按照国家有关规定进行国家安全审查。”

至此，“国家安全”的立法由部门规章上升到了全国法律层面的高度，在现今的经济全球化背景下，中国立法部门日益关注国家安全问题。

（二）我国外资并购国家安全审查制度的缺陷

尽管政府高度重视外资并购，出台了一系列涉及多个行业领域的法律法规，但仍存在法律制度上的缺陷。

1、缺乏完整的法律法规体系。

我国关于外资并购方面的监管法律体系及战略意图不清晰，政策摇摆幅度大，主要表现在以下几方面：1、没有一部能统率外资并购相关法律规范的基本法，外资并购立法在不同效力层次与和规制领域上必然缺乏相互配合，缺乏体系性，并经常出现法律规范的相互冲突和无法可依的状况。2、外资并购立法层次低，缺乏性。在涉及外资并购的法律法规中，除了《反垄断法》、《公司法》、《证券法》是国家立法机构颁布的以外，其余大多数是各个部委以“条例”、“实施细则”、“办法”、“规定”等名称出现的行政性法规、政府规章。3、政策不确定性大，朝令夕改。

2、缺乏风险防范意识。

外资并购风险来自三个方面：资产造假、资产流失问题；产品、服务垄断问题；外资之间在中国境内的激烈竞争给中国产业造成损害。保障本国经济安全是引进外资不可逾越的前提。确保国家经济需要建立起完备的风险预警体系，应包括反不正当竞争竞争法律体系、反垄断法律体系和国家经济安全许可认证体系。

3、缺乏具体可操作的实施细则。

外资并购的相关法律规则可操作性不强，特别是国家安全审查的实施规则的缺失，不利于对外资并购中的负面效果的制约。

我国对外资并购的安全审查尚不够，由于行业准入审查和反垄断审查并不能替代国家安全审查，现行的行业准入审查和反垄断审查最多只是对国家经济安全方面的审查，对外资并购的审查应当对广泛的国家安全，包括国防、军事安全进行审查。我国已经意识到了“行业安全”、“国家经济安全”、“国家安全”的区别以及在外资引进方面的不同价值取向，并在《反垄断法》中加以规定。但在《反垄断法》中“国家安全”的规定仅仅是概念的提出，尚未规定具体的实施细则，亟待健全和完善。

三、健全我国外资并购中安全审查制度的意见和建议

（一）确定外资并购中国家安全审查制度的价值取向

不可否认的是，各国对外资并购本国企业行为进行规范和监管的程度取决于该国在外资并购问题上的价值取向，此价值取向通常根据本国经济和社会情况的特殊性以及不同时期的不同侧重而有所变化。尽管各国具体做法有所差异，但总的趋势是，各国都承认与允许跨国并购，在鼓励和支持外资并购国内企业的同时，为了维护本国的经济主权的独立性，防止本国经济对外资的过度依赖，各国对外资并购采取谨慎的态度，对外资进入的行业加以一定限制。

在确定我国有关外资并购的立法价值取向时，既要借鉴国外先进立法经验，又要考虑我国的实际经济状况以及外资并购的特殊影响。主要考虑两个因素，一是外资作为重要的国际私人直接投资，在我国已经大量出现，给我国带来积极影响；二是我国经济发育尚未成熟，企业的生存和竞争能力还相对较弱，民族工业还需适当保护。假如地开放我国的资本市场，无限制无选择地引进外资，将会影响我国产业结构的调整，危及行业安全乃至国家经济安全，这是个不容忽略和回避的事实。因此，目前阶段应该综合考虑各方面因素，审慎对待外资并购这种投资方式。

1、允许和鼓励外资并购我国企业

我国在立法取向上应该允许与鼓励外资并购我国企业。究其原因，在经济全球化、资本国际化的今天，允许和鼓励外资并购作为各国的通行做法，有其重要意义。及时，外资并购有利于优化产业结构及国有经济的战略性调整；第二，外资并购不仅能够给被并购企业带来大量现金流量，而且有利于企业更新装备，提高技术水平；第三，外资并购可以使国内企业更快地融入国际生产体系。被并购企业参与跨国公司的全球产业链，按照跨国公司的全球战略充分发挥比较优势，实现分工效益，更为重要的是能够充分利用跨国公司在全球的营销网络、技术等资源拓展生存与发展空间。

允许和鼓励外资并购是从其积极意义考虑，是经济全球化的必然要求。

2、合理限制外资并购的范围

允许和鼓励外资并购并不表明对外资并购自由开放，允许与鼓励外资并购应当有限度，以防止和消除因外资并购而产生的消极影响。总结各国通行做法，各国对外资并购基本上都有限制性要求。以美国为例，虽然对外资并购采取开放政策，但实际上，美国对可能造成其市场过度集中、导致限制竞争，危及或可能危及其国家经济安全的并购是严厉禁止的。这些法律法规集中体现在《谢尔曼法》、《联邦交易委员会法》以及《克莱顿法》等反垄断法的适用上。此外，为了保障国家经济安全，美国在某些行业领域限制外资进入。

从我国的实际情况出发，改革开放起步较晚，市场经济体系还未建成，产业结构尚需进一步调整与完善，外资并购的负面效果可能导致产业结构的失衡。此外，我国民族工业起步晚，缺乏足够的实力与跨国公司抗衡，外资的大肆入侵将不可避免地破坏民族工业的发展，甚至会造成毁灭性打击。因此，只有对外资进行合理限制，才能够更好地维护和发展良好的产业结构，保护民族工业，确保国家经济安全和国防安全。可见，合理限制外资并购是克服其消极影响的必然要求。

（二）明确我国外资并购中安全审查制度的性质与定位

笔者认为，要健全我国外资并购中安全审查制度，必须首先在立法上解决以下问题：我们究竟应主张国家安全还是国家经济安全，抑或产业安全？对这三者如何界定与区别？其意义何在？国家经济安全与反垄断是否合一？国家安全审查应采用何种模式？

关于国家安全、国家经济安全及产业安全的界定，笔者在前文中已经进行了详细论述。三者的本质均是国家利益，国家经济安全是国家安全的分支，而产业安全应该归属于国家经济安全。从逻辑角度考虑，国家安全作为属概念，经济安全、国防安全、文化安全作为种概念，若外资并购过程中涉及经济安全外的其他种概念，而我国立法中并未囊括，届时无论是扩大解释还是将其他情况纳入国际经济安全范围，一则违反逻辑关系，不符合法律确定性与可预见性的要求；二则不利于保护本国利益，真正实现国家安全审查的价值。

当然，我们在强调国家安全审查的同时，应该避免对国家安全审查期望过高，不能过于夸大国家安全审查的作用。我国外资并购的实践中存在国有资产贱卖、税收流失、不公平关联交易、经济垄断行为、侵害被并购企业职工合法权益、民族品牌消失等问题，但这些现象的诊治是多个法律部门的共同课题，需要完善国有资产管理法、税法、公司法、反垄断法、劳动法、知识产权法并加强其可操作性，把上述现象一概归为外国投资带来的“国家安全隐患”不大合理。

（三）健全我国外资并购安全审查具体制度的构想

为了妥善平衡外资利用与国家安全的关系，笔者建议我国成立类似于垄断委员会的国家安全审查委员会专门处理外资并购的国家安全审查问题，并完善安全审查的相关规定。首先，根据我国经济发展需要对《指导目录》进行相应修改，为“国家安全”所涉及的战略行业以及重点企业提供具体指引，避免行政裁量权的不当行使而对外资开放政策造成冲击。其次，或在《并购规定》或通过专门立法将经济审查机关、标准、期限、程序等重要因素予以明确，使其具有可操作性。

考虑到确定《指导目录》中具体哪些行业属于涉及国家安全的战略行业，通常是从我国经济发展水平以及国家发展战略出发，涉及政策、政治、经济、法律、科技等多方面。笔者在这里不加以论述，仅从法律角度就外资并购国家安全审查中涉及的重要因素加以探讨，如审查对象、审查标准、审查机关、审查程序、救济途径。

1、明确界定外资并购国家安全审查的对象

关于外资并购安全审查的对象，最关键的是对外资的界定。各国普遍以投资者国籍的标准来区分，分别为设立地标准、资本来源地标准、实际控制主义标准。《并购规定》将外国投资者作了广义的理解，包括外国投资者和外商投资企业，并对外国投资者的认定采取实际控制原则【22】。笔者认为，我国对投资者国籍判断的标准以实际控制主义为主，兼顾设立地标准以及资本来源地标准。

外资并购主要是指外国投资者通过兼并或收购的形式而取得公司的控制权。兼并是指一公司企业将其他公司企业并入本企业，而使后者失去法人资格，即吸收合并，又称“全部收购”；收购是指一个公司企业通过购买其他公司企业全部或部分资产或股权，以实现对该公司企业的控制，而被收购公司企业人具有独立法律人格。【23】西方学者把企业兼并和收购简称为M&A（Merger&Acquisition），我国通常地将其译为并购或购并、兼并、收购、合并、并购（购并）等词语。《并购规定》在对“并购”行为进行阐述时，考虑到此前已经有立法对外国投资者兼并境内企业行为的规定，为了避免立法上的重复与冲突，仅对外资收购行为进行了约束。笔者认为，国家安全审查的并购行为应该包括兼并和收购两种行为。

2、细化外资并购国家安全审查的标准

《并购规定》就我国对外资并购进行经济安全审查的及时个标准就是，外国投资者进行的外资并购行为实际取得了被并购企业的控制权，但对于控制权的具体标准尚无规定。实践中往往采取51%以上的控股与不及51%的相对控股加以判断。参照美国对“控股”的解释：（1）实体主要财产的一部分或全部销售、租赁、抵押或其他让与；（2）实体的解散；（3）实体生产或研发设施的关闭或迁移；（4）解除或不履行该实体的合同；（5）就前面四项中的事物修改实体的组织大或组成协议。笔者认为我国对控制权的解释存在明显缺陷，过于笼统简单。

根据美国、加拿大等国对外资并购国家安全审查的相关规定，均采取了列举的方式对国家安全的标准加以阐述。笔者认为我国的国家安全审查标准宜采取列举的方式，以提高国家安全审查制度的透明性。同时应辅以弹性条款，以便对国家安全方面的问题予以更周延的保护。

具体而言，我国外资并购国家安全审查标准可以考虑如下因素：（1）外资并购对国防安全所需要的国内产业造成影响；（2）该产业满足国防安全需要的能力及其重要性；（3）外资并购是否与国家政策、产业政策和经济政策一致；（4）外国投资者对国内产业和商业活动的控制，对我国国家安全是否造成影响；（5）计划或正在进行的交易对我国在影响国家安全领域中的国际技术领导地位的潜在影响；（6）外资并购对我国国际竞争力的贡献。进而细化出我国外资并购国家安全审查的可操作具体的标准。

3、健全我国外资并购国家安全审查的机关

《并购规定》对国家经济安全的审查机关仅仅规定为商务部会同相关单位进行审查，但尚未明确具体的相关单位，使得国家经济安全的审查机关存在不确定性。《反垄断法》虽然设立了反垄断委员会【24】，并规定了其职能，但并未明确细化该反垄断委员会的组成和工作细则。

由于外资并购国家安全审查是十分复杂的过程，涉及的范围广泛，不论是军用工业、国防设施、基础建设，还是民用事业、企业设施、科学技术等诸多产业，各种因素都可能对国家安全产生影响。况且，国家安全审查本身不是仅仅依靠实体标准进行判断就可以解决的问题。因此，在外资并购国家安全的具体审查过程中，每个组成部门能否就外资并购对其管辖行业或领域内的安全的影响程度做出判断显得尤为重要。但若无牵头部门将相关判断并综合分析做出最终评判，将会导致国际安全审查拖延且流于形式。因此，需要某牵头部门将各部委的评判结果汇总，通过调查、综合评估、听取多方（各部委、并购涉及行业的行业协会、并购当事方）意见的方式，最终做出判断并向全国人大委员会及国务院总理提交评估报告。

借鉴发达国家关于国家安全审查的立法和实践，建立我国科学完善的外资并购国家安全审查制度，审查机关应由多个国家部门，如国防部、国家安全部、发改委、财政部、商务部、国资委、科工委、司法部等共同组成，同时设立一个类似于反垄断委员会的国家安全审查委员会作为各部委牵头机关，协调各部委工作，主导国家安全审查的有效进行。

4、完善我国外资并购国家安全审查的程序

笔者认为，外国并购国家安全审查程序包括四个环节：申报（干预）阶段、初审阶段、调查阶段与决定阶段。

（1）申报（干预）阶段。《并购规定》规定国家经济安全审查可以通过两种途径启动：一是交易方的主动申报，二是政府强制干预。但对交易方申报或政府干预适用于哪个交易阶段没有明确，笔者认为我国的外资并购国家安全审查适用于交易计划阶段和交易完成后的某段时期。公务员之家

（2）初审阶段。我国法律对此尚未规定，笔者认为可以参考美国的相关规定，经交易方申报或政府干预后，外资并购安全审查就进入了45天的初审阶段。此阶段，国家安全审查委员会秘书处将此次外资并购的相关资料转发给审查委员会各成员机关，由其对外资并购交易进行具体审查，形成自己的意见后汇总到国家安全委员会进行综合考虑，形成初步意见，决定是否对该并购交易提起调查。

（3）调查阶段。国家安全委员会成立专门的调查委员会对进入调查阶段的并购交易通过实地调查、专业跟踪、召开听证会等方式了解并购的真实情况并根据审查标准对外资并购是否影响国家安全做出自己的判断。调查时间应该限定在60日内，如若因案件复杂，则经总理批准可以延长30天。

（4）决定阶段。国家安全委员会根据调查委员会提交的调查报告组织成员机关召开会议，做出最终决定。

5、明确我国外资并购国家安全审查的救济途径

如果当事方或者利益相关方不同意外资并购国家安全审查机构的决定，是否有相应的救济方式，我国法律尚未规定。而按照我国现行法律，在涉及外资并购国家安全审查的救济途径时存在制度缺陷。譬如：通常国家安全审查行为应视为具体的行政行为，根据我国行政法的规定，对其救济可以采取复议或诉讼方式。但是由于国家安全审查的特殊性，外资并购国家安全审查机关本身就是国务院的直属机构，所作出的审批结果代表了政府的意思，可以视为国务院的行为。特别是根据《行政复议法》第14条的规定：国务院依照本法的规定所作的裁决为最终裁决【25】。这种最终裁决意味着剥夺了行政相对人对该行为的诉权和人民法院对该行为的司法审查权。法律设定行政终局裁决行为，是出于考虑到有的行政行为的专业性比较强，而且比较复杂，人民法院行使合法审查权有一定的难度；有的行政行为涉及到国家安全等事项，行政争议的解决需要及时而迅速。显然这种通过行政机关“自行救济”的办法，在公信力方面存在质疑。也有学者提出，《行政复议法》赋予国务院对某些行政行为具有最终效力，就与“诉讼是保障公民权益的一道屏障”的理念有所矛盾。因为“有权利必有救济”，任何法律上（公法或私法）的争讼，都应由法院裁判，公民也有请求法院裁判的权利，这种权利不可轻易剥夺。【26】

笔者认为，国家安全审查作为一种特殊的行政行为，不同于其他一般的行政行为，其涉及国家安全事宜，即便允许行政诉讼，法院在某种程度上很难恰当审理。因此，笔者主张从法理学“无救济则无权利”角度考量，我们应该对国家安全审查的结果提供相应的救济途径；同时考虑到我国现行法律的规定及我国的实际情况，主张当事方或利益相关方对国家安全审查委员会的决定不服的，应当可以通过提请全国人大常委会进行审核。

国家安全论文:预防外交与国家安全研究论文

一、预防外交产生的前提：危机意识

一个民族的危机意识是其持续稳定发展的重要前提，没有危机意识的民族是没有前途的。中国古语说“居安思危，长治久安”，讲的就是这个道理。唯物辩证法讲矛盾无处不在，无时不有，讲矛盾转化，相反相成。矛盾转化是有条件的。人们要把握矛盾转化的主导权，要使自己的行动具有前瞻性，首先要看到发生对立面的可能，看到存在对立面的迹象。一个国家，一个民族，在其发展过程中，总会面临丛生的荆棘、四伏的危机，这不是危言耸听；如果看不到，就会如盲人骑瞎马，夜半临深池，危机发生了还不知道风险从何而来。虽然未必无法补救，但总会显得较为被动。中国又有一句古语说，“万事预则立，不预则废”。这个道理同样也是讲，要依据发生对立面的可能，存在对立面的迹象，想对策，想应对措施，想如何创造条件使对立面发生有利于自己的转化，使自己站住脚，继续发展。“预”是“立”的前提，“不预则废”。作为如此庞大的超级大国，作为在经济、金融、军事、高科技诸方面具有明显优势的国家，美国当局依然认为，它所处的安全环境动荡不定，充满许多可能变得更加致命的威胁和挑战。危机意识不是杞人忧天或者妄自菲薄，而是为了克服盲目性，增强主动性，防患于未然，变以后的被动为现在的主动，化解可能出现的风险和危机，至少减弱其危害程度，以求把握全局，总揽全局。

危机意识是对可能发生的风险—危机的预期。一个民族的危机意识有两大类，均涉及国家安全：一类是对内部发展构成潜伏危机的预期；一类是对国际环境可能引发的危机的预期。在这两类危机预期中，后一类更引起人们重视。就目前国际形势而言，尽管总体趋向缓和，和平与发展依然是当今世界的两大主题，但仍潜伏着种种不确定因素，包括：

1.从两极格局向多极格局过渡是一个较长的过程。历史上，国际格局的转换都是大规模战争的结果，而今要在不发生大规模战争的和平条件下实现，这是没有先例的。我们在充分认识国际格局可能和平转换的同时，也要充分估计到非和平转换的可能性，充分估计转换的复杂性、曲折性。导致转换复杂化的因素是客观存在的。不能孤立地、静止地看待这些因素的作用。例如，军国主义、法西斯主义残余，可以轻而易举地将其愿望转化为保守主义目标，因为这中间并不存在不可逾越的障碍。

2.全球力量对比严重失衡。要改变这种失衡，即使有最理想的条件，至少也得在半个世纪以后才能实现，在这期间，美国作为的超级大国，凭着自己的优势，不会放弃建立全球等级体系的欲望。这当然与多极化趋势相背离。美国认为其所面临的主要挑战是对美国继续在世界上发挥领导作用的威胁。美国要迎接挑战，要把可能出现的威胁消除在美国本土之外。由此带来的矛盾与对抗不能排除。NMD与TMD的建立将会大大加剧这种危险的现实性。

3.多极化趋势未必等同于和平与稳定。从历史的经验看，多极化体系是极不稳定的国际体系。从现实来看，由于传统的“实力—权力”逻辑和冷战思维的存在，多极化过程也潜伏着负面效应。预计在21世纪将有近10个国家上升到大国、强国的地位。在这些国家中不能排除出现新的霸权国家的可能性。霸权国家之间争夺霸权的斗争同样也不能排除。与此同时，据估计，世界上将有50—60个新的国家分裂出来。此起彼伏的地区性的局部战争将长期困扰国际社会。

4.新科技革命所引发的新军事革命方兴未艾，无论是军事装备、作战方式、打击能力都是史无前例的。历史表明，军事革新总是意味着新的大规模战争。新的、巨大的打击能力对军事强国具有难以自制的诱惑力；仅作为一种威慑力而不投入实战，不仅历史上没有先例，而且现实生活中也难以令人信服。

5.经济全球化给各国经济发展带来了机会，但由于各自的起点不同、可资利用的机遇及其应对不同，加上国际经济的不平衡发展，发展中国家与发达国家的差距在相当长的时期内不会改变，有关国家经济、金融的被动式风险大大增加。尽管国际社会驾驭市场的能力大大加强，但至今还不能免除危机的发生。而一场大的经济危机所带来的后果，对发达国家可能是伤“筋”，对发展中国家则可能是动“骨”，将使它们倒退数十年，其对政治、安全的冲击也是巨大的。

面对这一系列不确定因素，国际社会在寻求全球和地区稳定、维护世界和平、促进世界发展的同时，也不能不对国际形势的变化发展产生某些忧患意识或危机意识。危机意识是将稳定国际社会的愿望变为现实的重要前提，也是预防外交赖以产生的重要前提。日益强烈的危机意识，使预防外交得以应运而生。

二、预防外交的战略功能及前景：以中、美为例

“刺激—反应”被认为是传统外交的基本模式。时至今日，这一基本模式未发生根本改变。不管外部环境的变化来自积极的还是消极的刺激，不管刺激是善意的还是恶意的，依据对刺激的科学的、实事求是的判断，制订对策作出反应，至今依然是外交部门的基本实务。作为对现实刺激作出反应的艺术，外交中的作为或不作为都是艺术性的。在联合国安理会投票时，投赞成票或反对票，被认为是积极的反应；投弃权票也未必不是积极的反应，它也可能是一种艺术，是原则性与灵活性、策略性相结合的艺术。外交艺术的运用，目的是为了较大限度地维护国家利益，把可能造成的损害减少到低程度。

现代外交的一个明显变化是，战略层面、整体层面上的反应烈度大大加强。在做好微观领域反应的同时，注重宏观层面上的运筹帷幄，寻求棋局上的总体主动性、主导性和可控性，以便在走对一着棋的同时走活全盘棋。这正是预防外交的战略性功能。

1955年，中国参加亚非“万隆会议”。在外交实务上，这是一种即时反应。但是，中方准备工作立意高，着眼于开拓新中国外交的全局；判断准，把握住日益增多的新独立国家的基本愿望和要求；创意新，亮出了具有自己特色的中国外交旗帜。“万隆会议”上的胜利，为中国打开外交局面提供了良好的开端。在当时国际敌对势力的重重压制、封锁下，中国通过此次会议求同存异，广交朋友，与众多发展中国家建立起相互信任和友谊。因此，尽管国际风云变幻，中国在复杂的国际斗争中依然风雨不动安如山。

1947年，美国向西欧国家提供经济援助的“马歇尔计划”，同样也是从一着棋入手走活全盘棋的典型外交案例。当时美国的16个西欧盟国，既遭到二战的严重破坏又遭到经济危机的袭击，气息奄奄，濒临垮台，一再呼吁美国给予经济援助。向其盟国提供经济援助，在美国外交实务上是一种即时反应。但美国并没有把它当作一种因应措施，而是形成一项计划，作为战后美欧关系的起动器，立意在推进美欧之间的联系。该计划从1948年4月启动起到1951年1月实际结束，共使用100多亿美元。其中，赠予款额用于购入美国剩余农产品和救济物资，借款款额用于购入机械、车辆等生产物资，其结果既有助于美国走出战后经济过剩，又促进了西欧经济的恢复，并为后来建立北大西洋公约组织、为美国确立在欧洲的主导地位奠定了基础。可以说，美国从欧洲获得的巨大利益是以“马歇尔计划”为开端的。无怪乎有的西方学者会把“马歇尔计划”推崇为预防外交的经典之作。

这些成功案例所显示的效能，不只是地区性的而是全球性的，不只是一时性的而是长期性的，具有综合性收益。这些成功案例尽管没有摆脱“刺激—反应”的传统外交模式，但作出的“反应”却是非传统的，具有新的特征。现代外交所积累的丰富经验，为在战略层面上发挥“预防外交”的效果开辟了新的前景。这些前景包括：

1.追求清晰的战略意图。实施预防外交，或者为了争取战略上、全局上的主动权和主导权，或者为了避免事态恶化并为进一步发展展示新的前景，驾驭事态向着有利于自己的方向发展。“马歇尔计划”后来成了美国对外援助的范例。2000年1月5日公布的一份白宫关于国家安全战略的报告对此推崇备至：“从以美国为首的动员到战后欧洲的重建，再到最近亚洲、拉美和非洲的经济成功事例，美国的对外援助帮助了新兴民主国家，促进了对人权和法制的尊重，扩大了自由市场，遏制了国际犯罪，抑制了对健康的主要威胁，改善了对环境和自然资源的保护，使人口增长放慢，缓和了人道主义危机。美国的可持续发展计划促进了工人的权利、自愿计划生育、基本教育、环境保护、民主、法制、宗教自由，提高了公民的经济地位。通过这些计划，危机得到避免，美国的预防性外交得以积极的实施。”

2.追求“最小的代价”，使外交态势具有某种动能，带来滚动效应。外交是需要投入的，这是常识。外交投入包括实务开支、政治或经济上的保障、某些问题上的妥协与让步。这都是外交的代价。而现代成功的外交却要求“代价”的最小化。这就要尽可能避免外交的静态操作而应追求动态操作，使外交态势始终具有一种动能，带来滚动收益。道理很简单，推动一块静止的巨石走向预定目标，是很累、很费力的。但若推动一块正在滚动的巨石走向预定目标，则仅需花很小的力气就可以实现。外交态势具有某种动能，是寻求“最小代价”的一个重要前提。“因势利导”，没有“势”便难以“利导”。试想，如果中国没有以亚非“万隆会议”为开端，在发展中国家中建立起动态效应，何以能在1971年10月出现把中国一举“抬进”联合国的局面。

3.追求某种协调机制。尽管许多人对90年代后半期国际关系中的种种“伙伴关系”不以为然，但是这些“伙伴关系”的出现却反映了人们，特别是政治家对国家间关系形成某种机制的追求。传统的国际安全靠均势、靠力量均衡；但在相互依存度越来越高的经济全球化时代，这一政策的实施变得越来越困难。各主要国家在追求力量均衡的同时，外交重点越来越倾向于形成某种机制。“热线”，“透明度”，从频繁的首脑会晤到高密集度的不同级别、层次的交流，信任措施，……凡此种种，显示了各种机制的“生命”运动。机制并不具有强制性约束力，但牵挂着各方的利益需要；机制并不是解决争端的裁判，但却可以提供解决争端的机会；机制并不是利益的天平，但却有助于找到利益的汇合点。机制是各方利益补偿代谢的生命体，只要有关各方都愿意从这里找到获取利益的机会，机制的生命力便不会凋谢。

作为联合国五大常任理事国之一，中国对世界和平与发展负有特殊的责任。作为较大的发展中国家，中国在承担世界责任方面已经显示出自己的特色。中国有能力在战略层面上实施预防性安排。有许多机会可以发挥中国的作用，诸如提出各式各样的建议和构想，提出解决热点问题的方案，供国际社会选择。充分发挥诸如此类的建设性作用，让世界变得更美好，是中国外交有所作为的重要领域。有所作为才有世界上的地位。这样做也是中国自身发展的需要。

三、预防外交中进行危机预期的方法

预防外交可作广义理解，涉及国际格局变化趋势、国际体系及其机制可能面临的障碍、战略态势变动等；也可作狭义理解，诸如对付可能发生的冲突和紧急情况，对付其它国家或国际组织可能作出不利于自己的决定，对付可能出现的某项争端、对付安全方面的某种紧急状态等。国际社会所以对“预防外交”产生极大兴趣，主要看中其狭义理解所显示的功能。然而这是相当困难的工作，特别是对突发事件的预防，难就难在如何及时捕捉到突发事件的前兆。但现代社会的经验也证明，危机、冲突、风险在爆发前是有迹象可以看到的，是可以预测的，“风起于青萍之末”。在国际关系中，在中国对外关系中，我们经常可以看到潜伏的风险迹象，可以看到潜伏危机中的冲突迹象。问题是如何应对，如何建立必要的危机评估、危机预警、危机管理及制订各种方案的制度。

对预防外交，无论是广义理解还是狭义理解，其预防的仅仅是一种危机预期。它可能发生，也可能不发生。但预期必须尽可能，这是基本的前提，否则就失去预防的意义。为了寻求根据现实动态作出合理延伸的预期，通常所使用的方法有：

1.背景推理法。领土、宗教、民族或种族的历史纠纷和怨恨，资源(包括水资源)和能源争夺的历史记录，战争遗留的历史问题处置，等等，都可以成为背景推理的依据。在这些因素中，有的可能已经随着历史岁月的延伸而沉寂下来，有的可能仍有这样或那样的纠葛，但都有可能在新的特定条件下成为爆发冲突、引发危机的“导火线”。在这里，注意“新的特定条件”的生成是关键。一种“新的特定条件”的生成往往会引发一系列问题。例如，80年代末90年代初，随着苏联解体和东欧剧变，在欧亚结合部一下子爆发了众多的冲突，至今还未平息。又如，苏联解体后美国等西方国家在非洲推行“民主”、“人权”，引发了非洲一系列部落、种族和民族的权力争斗，其结果导致惨不忍睹的“灭绝性大屠杀”。

2.过程推理法。任何矛盾、冲突的激化都有其发生、发展、变化的过程；而过程是分为不同阶段的，从前一个阶段发展到下一个阶段是有条件的，其中关键性条件居于主导地位。1991年海湾战争前夕，美国数十万大军向海湾地区集结。当时国际社会对美国下一步动作有两种判断：一种认为美国企图以兵临城下、炫耀武力，迫使伊拉克屈服；一种认为美军向伊拉克发动武装攻击势在必行。事实证明后一种判断是正确的，因为，当时居主导性的条件是，苏联不可能因伊拉克与美国直接对抗，而美国要以高科技军事打击能力证明谁也不能违抗它的意志，以建立美国主导下的“世界新秩序”。任何事情的发展过程都有它自己合理的逻辑延伸，但却以条件为转移，在这种条件下会向这个方面延伸，在那种条件下会向那个方向延伸，关键是要搞清楚条件是什么。

3.利益平衡推理法。国家的对外行为都是为了追求本国利益，但是可以做什么，不能做什么，却受不同层次的利益制约。科索沃停战协议签订后，俄罗斯抢先占领了科索沃首府机场。在这种情况下美国有两种选择：一种是把为数不多、孤立无援的俄罗斯军队赶走，这可以轻而易举地办到；一种是容忍俄罗斯的行动。美国选择了后者，因为，前者虽然符合美国的利益，但避免与俄罗斯直接对抗具有更大的利益。美国曾多次企图对朝鲜实施军事打击，摧毁朝鲜的重大军事装备基地。但它会遭致朝鲜对韩国的报复性军事打击，而汉城地区集中了韩国大部分重要的经济设施，它们都在朝鲜大炮的有效射程之内。韩国成了朝鲜阻止美国对其实施军事打击的“抵押品”和“人质”。所以，美国对朝鲜的军事行动首先遭到韩国的反对，韩国难以用民众大量死伤、经济倒退数十年的代价，来接受美国对朝鲜军事打击的胜利。当然，韩国是美国在远东的一个重要前沿基地，韩国受到巨大破坏在根本上也不符合美国利益。基于这种利益掂量，美国不得不接受韩国对朝鲜的“阳光政策”。现在世界上的许多事情是联在一起的，利益是交织在一起的，善于把各种利益结合起来综合平衡，是寻求合理的危机预期的重要方法。

4.实力对比推理法。实力对比依然是影响国际矛盾、冲突的基本因素。实力的不对称性往往决定了过程、结果的不对称性。仅仅凭南联盟非常有限的军事实力对抗美国为首的北约军事打击，难度之大在意料之中。从这个意义上说，实力对比是的。但是，在拥有的实力与可使用的实力、可使用的实力与可使用的限度这个意义上说，实力对比又是相对的。2000年年初，俄罗斯颁布新军事学说，不仅继续对不首先使用核武器不作保障，而且明确宣布“在俄罗斯及其盟友遭到侵略、以及在依靠常规手段无法制止俄罗斯作为一个国际关系的主体和主权国家消亡的情况下，俄罗斯将被迫使用核武器”。面对其对手的步步紧逼、挤压，俄罗斯的这种宣示无疑使其对手在可使用的实力与实力可使用的限度方面大打折扣。尽管在观念上，其对手可以认为俄罗斯没有什么优势，但在行动上却不得不想想自己的难处。这种反差将在很大程度上影响俄罗斯与其对手关系的走势，影响潜在危机的发展趋向。就此而言，研究对立双方实力对比的相对态势，对研究危机的预期具有重要价值。

四、预防外交的“刚柔相济”

应付危机、冲突的迹象或预兆，在传统上由于迂回——回旋的余地、可使用的手段有限，国家间相互依存度几乎没有(或者很小)，所以通常使用刚性应对，诸如使用外交交涉、军事威胁，并往往在事实上用最终手段(战争)解决问题。一部国际关系史，实际上是一部战争史。剖析战争爆发的原因，展示战前外交合纵连横的全景，呈现出山雨欲来风满楼的景象。战争过程中的外交往来，战争结果的处置，诸如此类的往复，充斥着历史的大部分篇章。中国历史上尽管有“预防外交”的先例，诸如采用“和亲”政策、睦邻政策，向对方施以“皇恩”，但边界战争依然不断。两次世界大战的惨重教训，以及二战后多次热战的结果，都表明刚性应对无助于把危机、冲突在迹象显露、预兆出现时期得到控制或化解，并没有真正起到预防作用，必须另辟蹊径。

预防外交在不排除“刚性应对”的前提下，更强调“刚柔相济”的作用，这不仅由于各国之间相互依存度日益达到不可分离的程度，而且由于人民的觉悟和对安定、富裕的追求，“刚柔相济”更有了施展的余地，诸如：

1.进行充分的具有亲近感的意见交流。充分地交换意见，这对矛盾双方没有任何害处，只会增进相互了解和理解，只会有助于寻求矛盾的解决。现代交通、通讯的便捷，使相互交流意见、面对面地交换意见变得十分容易。首脑之间互通电话、工作会晤、信函往来以及较低级别外交官之间的穿梭往返，都已相当普遍。“第二管道”的出现更有新意。现在又有“第三管道”、“第四管道”之说，这表明广开交换意见的渠道具有极大的潜力。

2.扩大经济、科学、技术、文化和教育多种形式的接触。现代国家间关系几乎涉及人类生活的所有侧面。特别尖锐化的矛盾与冲突仅仅是其中某个侧面，不以某个侧面发生障碍而阻断其它侧面的接触、联系与合作，已受到国际社会的普遍关注。这样做不仅可以把某个侧面的矛盾冲突激化所造成的损害降到低限度，还可以利用其它侧面的关系来制约正在激化的那个侧面，甚至作为一种补偿，使双方找到利益的接近点。

经济合作、国际援助、国际贸易日益成为维护国家安全的预防外交手段。一个成功的国际援助计划，不仅使受援国得到实惠，而且可以给援助国带来多方面的利益，更重要的是有助于关系的改善和发展。越来越多的国际经验教训表明，国家之间的经济、贸易、金融方面的依存度日益成为加强相互关系的纽带。通过国际援助发展经济合作，促进贸易、金融、经济相互依存度的提高，正成为各国保障国家安全的重要举措，这也是避免危机和实施预防外交的条件和基础。

3.充分发挥影响对方公众情绪的能力。当今世界，一国的外交行为越来越受到公众情绪的驱使，其重要原因之一是，随着信息技术的发展，外交部门能获得的信息，普通的国内公众极大部分都能得到，情报信息的透明度已经进入寻常百姓之家。此外，民主化程度的提高，公众影响政府决策的渠道和能力大大加强。这种公众情绪转化为国内的政治斗争、党派斗争，就会建立起影响政府外交行为的直接通道。如何影响对方国内的公众情绪，已成为现代外交不得不考虑的问题。10多年前，美国媒体一度几乎一无例外地充斥着对中国的谴责声，成篇累牍，无休无止。扭转美国媒体的态度，成了中国紧迫需要解决的问题。中国政府采取了一系列重大步骤，影响美国媒体转向、降温。“取信于民”是历史唯物主义原则。要使民“信”，就要充分利用自身的媒体和因特网，充分利用对方的信息手段同国外公众和机构对话，宣传自己的原则和政策，提供充分的情报和信息，以增强自己的影响能力。为此，需要一大批忠诚于国家利益的国际问题评论家。他们具有良好的理论造诣和专业才能，了解对方的思维习惯和接受方式，及时地利用国外媒体和国际互联网络，向对方公众传递情报和信息，赢得对方公众的支持。现代外交表明，如果乙国不能影响甲国的公众情绪，将会最终失去对甲国政府的影响能力；如果乙国能迅速、有效地发挥自己的影响力，一旦爆发危机和紧急情况，就等于在对方公众层面上筑起一道阻止“事件”恶化的“防火墙”。也就是说，影响对方公众情绪是预防外交的重要手段。

五、预防外交的灵活性与创造性

预防外交的成功与否，在相当大程度上取决于一般外交的功底。例如，为了成功地实现某项国际投票获得对己有利的稳定多数，事前对有关国家做工作可以算为预防外交，但成功与否，则取决于以往与这些国家的关系。一般外交的良好功底能保障在关键时刻得到国际社会有益的支持。从这个意义上说，一般外交的良好功底具有预防性功能。在关键时刻，能否得到国际社会有益支持通常被认为是衡量一般外交功底是否扎实的标志。

但是预防外交的一个很重要的任务，是对付冲突和复杂的紧急情况。所以，除了依靠一般外交所积累的功底，在实施操作上需要更大的灵活性。

1.保持沟通渠道的畅通。在紧急情况下，各种意外的情况都可能发生。意外情况的发生可能导致双方对峙的无端升级，加速形势的恶性化，造成不必要的、双方都不希望出现的损害。所以，保持沟通渠道的畅通，是避免误会、澄清情报信息的重要条件。

2.抓住适当时机或机会，及时进入官方层面或正式层面上的对话。对话或许成功，或许失败，但磋商、谈判总比不磋商、不谈判要好。不拒话，是现代冲突双方通常都具有的基本立场。对话不一定能消除分歧，但它可以使沟通渠道正规化，并为冲突双方寻求共同点开辟新的起点。当然，在何种条件下进入对话，不仅因国而异，而且因事、因时而异，没有统一的标准模式。

3.及时开辟“第二管道”。通过“第二管道”进行坦率的、建设性的交流，可以成为官方交流、对话的前奏与补充，缩小认知上的差距。由于“第二管道”是非官方层面，所以即使在非常紧急情况下，依然能保持宽松的气氛，非情绪化地讨论对双方都有益的问题。

4.动员“公众外交”的积极作用。及时透过适当的“管道”向国内民众与国外民众传送情报和信息，并将其转化成“公众外交”，转化成公民与组织对外国政府的影响能力，这既需要开放的心态，也需要很高的艺术。如果能把“公众外交”的积极性动员起来，就足以造成庞大的、没有编制的“外交”队伍。

5.巧妙的策略运用。与一般外交相类似，预防外交也需要巧妙的策略与综合动用国际上通常采用的方法，包括(1)警示性：及时设置明确的底线，使对方明白这条底线是不能逾越的，否则要承担难以承受的后果；(2)围堵法：造成对方在舆论上、外交上、经贸关系上的孤立状态；(3)诱导法：让对方明白自己的合理、合法利益所在，明白如何才能谋取这些利益；(4)抵押法：将对方的某部分重大利益作为抵押，让对方知道失去更巨大利益的可能；(5)边缘法：不惧怕进入边缘性状态，以显示自己的意志，让对方知道后果的预期。

6.实施奖励优先，奖惩并举，发挥恩威兼施的感染力。在危机迹象出现后，为了阻止事态恶化，适时地发出奖励与惩罚信息是十分重要的。无论奖励还是惩罚都有明确、完整、合理的前提条件，而这些条件都是非常现实的。实施奖励优先，当然不是奖励对方挑起事端，而是为了寻求自身较大的国家利益。惩罚对方必须以“真实”为前提。如果对方感到因拒绝奖励而将受到的惩罚是不合算的，那就很难不选择接受奖励。

预防外交在策略和手段上的灵活性要想取得成功，在解决问题的方式上需要更大的创造性。从根本上而言，任何冲突的发生和扩大对冲突双方均会造成损害，单赢是不可能的。高科技时代的战争更加复杂难打，为战争付出的代价更加巨大。尽量避免冲突发生，尽量避免冲突演变为高科技战争，都是双方不得不考虑的问题。这就在客观上预留着和平解决的空间。问题是如何利用这个空间，以创造性的方式和平解决冲突。历史上，德国与法国为争夺阿尔萨斯、洛林，在200多年间经历了无数次战争，而主张“欧洲煤钢联营”的“舒曼计划”不仅使结束德、法世代敌对状况变成了现实，而且开始了西欧的联合和一体化进程。此案例堪称创造性解决方式的典范，其特点就是以建立超政府的管理机构来搁置对主权的争议。中国以“一国两制”与英国和葡萄牙解决了香港与澳门问题，同样也是创造性解决争议的典范。这些实例表明，以创造性方式解决争端是可能的。当然，针对不同的问题，究竟要设计何种创造性方式，正是预防外交所要不断研究和解决的课题。

国家安全论文:保障人权与国家安全维护论文

自《实施基本法第二十三条咨询文件》以来，有些反对立法者认为若在香港立法实施第二十三条以维护国家安全必然会削弱人权保障、剥夺人民的言论自由或限制人身自由。这种观点似是而非，对政府和支持立法者具有杀伤力，且直接导致混淆视听的效果。

维护国家安全并不以削弱人权保障为必要前提

国家安全关系到国家的存亡。纵观世界各国历史，无一不是有了政权、建立国家之后，就致力于维护国家安全以巩固政权。一国之长治久安和繁荣富强无不是以国家安全为前提。国家安全体系丧失之后的必然结果是国家灭亡、领土沦丧、政权陷落和人民流离失所。所以《咨询文件》认为，“第二十三条的旨意，就是以法律禁止任何有损国家主权、领土完整、统一及国家安全的行为”。（中文版第V页）“国家保护其公民免受外敌侵犯，确保公民在一个安稳、太平及有秩序的社会生活，追求理想，因此公民对国家负效忠的义务作为回报，这是放诸四海皆准的原则”。（同上）

国际基本人权标准具有普遍性（universality），即应为各个自由、民主社会所尊重和落实。这种标准或准则主要体现在联合国大会于一九四八年通过的《国际人权宣言》里面。现代人权是指一种普遍的、人人皆可平等享有的权利；同时也是一种固有的、不可剥夺的权利。人权的这种普遍性和人权作为权利之一的特殊性要求各国政府提供各种条件以保障权利的实现。公民享有人权的程度不仅仅取决于物质条件，而且还取决于该国的生存环境和空间、国家的安全和稳定、以及政权的巩固程度。也就是说，国家安全是人们享有人权的及时个必要前提条件。而国家亦负有责任发展经济、提高民主水平，从而满足人们需要的物质条件、科技手段和其它条件。不可想象，某些非洲国家的人民能够在内战频繁、外敌（族）入侵这种内外交困的环境之下享有联合国人权公约提出的那些基本人权。国家都风雨飘摇，人民能够真正享有人权吗？

国家安全与人权保障二者冲突吗？

根据有些反对者的结论，为第二十三条立法必然会剥夺香港居民的基本权利。这实际上是将国家与人权简单对立起来，无论从宪法学还是人权理论上讲都是站不住脚的。诚然，一国的民主程度会影响到该国公民人权实现的程度。没有任何一个现代国家会以镇压人民、剥夺人权为立国的宗旨的，因而那样做会立即导致国家的灭亡或政府的更替。人权的享有程度的确也会受到各国宪政体制的制约的。如果因为反对中国大陆实行的社会主义制度或对中央政府不信任，从而认定香港特区不能伸张中国国家安全，那么这种逻辑是极为错误的。

这是因为，及时，根据基本法，大陆的社会主义制度不能推广到香港；第二，这种认识实际上否定了社会主义中国维护国家安全的权利；第三，进而言之，以这种理由坚持香港不立法将从事实上造成国将不国的事实。若按这些人的逻辑推论，国家安全立法就是违反人权，不立法就是伸张人权；如果万一在香港发生危害国家安全的行为，香港政府将会无法可依，香港特区之于中央政府的义务也无法履行，香港社会就会进入无政府主义状态。从根本上讲，这不是香港人民的福祉之所在。

根据《公民权利和政治权利国际公约》第十九条第（2）（3）款，人人有自由发表意见的权利；这一“权利的行使带有特殊的义务和责任，因此得受某些限制，但这些限制只应由法律规定并为下列条件所必需：（甲）尊重他人的权利和名誉；（乙）保障国家安全和公共秩序，或公共卫生或道德”。可见，国际公约并没有凌驾于主权国家之上，或主张无国家疆域或无国家秩序的人权。因之，个人权利的行使不能凌驾于其它人权或集体安全和利益之上。

“自行立法”之下的人权保障

基本法第二十三条规定香港特区“应自行立法”维护国家安全。有人认为，“‘自行立法’的意思包括自行决定是否立法、立法程序、何时立法及立法内容等内容”（李柱铭语，二二年十二月十四日《明报》）。李先生具有某些律师狡黠的一面，有意无意地省略“应”字；然而这个字是省略不得的。稍微有点语文知识的人是不会从“应自行立法”的字眼推断出它包括“自行决定是否立法”这一内容的。

根据“应自行立法”的要求，香港政府可以选择的只能是何时立和如何立，因为第二十三条已经指出了“立什么”即应立法的七项内容。可以“自行”立法无疑给香港政府提供了极大的立法空间。在基本法的统率之下，立法过程必须遵循某些不可减让的原则。首先，基本法第三章重申了国际人权公法中认定的那些基本人权准则，因而新的国家安全立法必须以此为依归，这是因为，从法律位阶理论上分析，香港立法机关的任何立法都必须受制于基本法这一较高法律，包括其中的法律原则。其次，基本法规定香港的普通法传统不变。因而，在立法咨询和起草过程中，我们必须充分关注各普通法国家成文法和判例法的进展。其中，立法咨询不应仅限于普通法国家，因为国家安全和人权保障也是任何一个民主国家都必须面对的课题。再次，我们固然可以参考各有关国家的立法模式或实践，但只有那些符合“一国两制”之下的香港特区的实际情况的经验才是可被借鉴的。反对立法者往往用以点带面的方式，有意无意地夸大或隐瞒某种做法；他们或者攻其一点、不及其余。对此，我们必须具备敏锐的识别能力。

法须立，但须慎立

客观来讲，社会上反对立法者的呼声不应被忽视，因为其中不乏真知灼见。而这正是沟通和咨询的目的。然而，我们也必须指出，任何过份政治化的或情绪化的讨论对立法只能是于事无补。

鉴于为第二十三条立法本身的重要性和社会与民众对事情的关注，香港政府必须预备充分的时间进行法案起草，必须扩大沟通渠道以做到下情上达；还应保障在立法过程中继续展开开放和理性的讨论。

在立宪民主制社会，维护国家安全是公（居）民的法定和道德义务，因为安全的国家可为他们充分、尽情地享有基本人权提供必要的物质条件和环境。同样，立宪政府也有遵守人权的义务，因为它是由人民产生的。我们希望，未来的国家安全法律将能够作出正确的选择。

国家安全论文:国家安全和利益论文

摘要：社区矫正作为试点已在我国大部分省市热火朝天的开展着，这一与世界发达国家接轨的先进的行刑方式在我国的植入，给我国的刑事法学领域带来了诸多的问题，其中理论工作者和广大群众都比较关心的就是如何对待矫正犯人，矫正犯人在社区中的权利，社区群众的权利将如何保障的问题。罪犯隐私权和公民知情权间的冲突是我们这篇文章所关注的问题。

关键词：罪犯隐私权公民知情权社区矫正利益平衡一．从社区矫正的执行主体看其性质

在较高人民法院、较高人民检察院、公安部、司法部《关于开展社区矫正试点工作的通知》中，对社区矫正的概念进行了界定：社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关，在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决或裁定规定的期限内，矫正其犯罪意识和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。在这个概念中，明确的指。出了社区矫正的执行主体：专门的国家机关，在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者。在试点工作中“专门的国家机关”主要指：公安机关、司法行政机关、法院、检察院。“相关的社会团体”主要指街道居委会、工会、共青团、妇联等。“民间组织”：根据各地的具体情况有所不同，但从一般意义来讲民间组织是对社会团体和民办非企业单位的总称。社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。“社会志愿者”主要包括社区服务人员、专家学者、离退休干部、教师、高校学生、矫正对象的近亲属和原工作单位人员。

在专门的国家机关中，包括了公检法三机关，似乎我们可以把社区矫正定义为一种执法行为，但是我们在各个试点中的社区矫正实施办法中可以很容易的找到这样的规定：司法行政部门具体组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正工作；社区矫正工作在区委、区政府的领导下，由政法委牵头，司法行政部门负责实施，各有关部门密切配合。这些规定很明确的指出了社区矫正的主要负责部门是司法行政部门，其他机关处于配合辅助地位。这样的规定我们从中可以得这样的结论：社区矫正工作并不是如我们想的那样，它是由行政机关主要负责，司法机关配合的行刑方式，在我国的社会形势下，社区矫正应该是行政性质的。原因有三：首先，从语义上来讲，司法行政机关的主语是行政，司法是行政的定语，它表明这个机关的设置主要是管理行政性质的司法工作。其次，司法行政机关是设置的各级人民政府中，是政府的职能部门之一。，司法行政机关在社区矫正工作中处于组织负责的地位，这就决定了社区矫正是行政工作的性质，否则其设置在根本上是违反我国宪法的，司法行政机关不具有相应的权力。

社区矫正工作的正确成功的实行需要借助相关的社会团体民间组织、社会志愿者力量，这是世界各国社区矫正工作普遍的经验，在英美等一些国家，甚至由社会团体主要负责社区矫正工作的实行，这也正体现下社区矫正的本质特征，即将罪犯放入社会，依靠社会力量对其进行矫正。既然社会团体和民间组织在社区矫正工作中发挥着如此重要的作用，其在整个社区矫正中的作用不可忽视，自然其对社区矫正性质也就产生了重大影响。可社会团体民间组织、社会志愿者是没有执行刑罚的权力的，所以我们认为社区矫正工作是一种具有社会参与性的行政行为。二、从行政行为的公开性看社区矫正工作中公民的知情权

公开原则是依法行政的一项基本要求，它是指用以规范行政权的行政程序，除涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私外，应当一律向行政相对人公开。公开是现代民主政治的要求。行政信息公开制度是指行政主体根据职权或者行政相对人的请求，将行政信息向行政相对人或者社会公开，并允许查阅、摘抄和复制。

以上是行政行为的基本特征，是现代民主法治对国家行政权的基本要求，也是我们建设社会主义法治国家必须遵守的规则。那么作为行政行为的社区矫正工作中的信息是否应该向社会公开呢？从公开原则的定义我们可以看出，对行政信息的公开范围采取的是排除法，只要是不属于国家机密、商业秘密、个人隐私的行政信息都应该或者可以公开，满足公民的知情权。以下我们要解决的问题就是社区矫正中罪犯的隐私是否属于上述三种不应公开的范围。

国家机密是指关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。商业秘密是指不为公众所知悉，能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的设计资料、程序、产品配方、制作工艺、制作方法、管理诀窍、客户名单、货源信息、产销策略等技术信息和经营信息。显然，罪犯的隐私不属于以上两者。个人隐私权中是否包括罪犯的隐私权？罪犯的隐私权是否应该作为行政信息予以公开。

隐私权是指自然人享有的私人生活安宁与私人信息不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开的一项人格权。根据我国具体情况，结合国外有关的理论科研成果，隐私权的内容主要有：（1）公民享有姓名权、肖像权、住址、住宅电话、身体肌肤形态的秘密，未经许可，不可以刺探、公开或传播。（2）公民的个人活动，尤其是在住宅内的活动不受监视、窥视、摄影、录像，但依法监视居住者除外。（3）公民的住宅不受非法侵入、窥视或骚扰。（4）公民的性生活不受他人干扰、干预、窥视、调查或公开。（5）公民的储蓄、财产状况不受非法调查或公布，但依法需要公布财产状况者除外。（6）公民的通信、日记和其他私人文件不受刺探或非法公开，公民的个人数据不受非法搜集、传输、处理、利用。（7）公民的社会关系，不受非法调查或公开。（8）公民的档案材料，不得非法公开或扩大知晓范围。（9）不得非法向社会公开公民过去的或现在纯属个人的情况，如多次失恋、被强奸等，不得进行搜集或公开。（10）公民的任何其他属于私人内容的个人数据，不可非法搜集、传输、处理利用。上述内容概括为四个方面，即与私人生活有关，与安宁有关，与形象有关，与姓名有关。1890年，美国私法学者沃伦和波兰戴斯在《哈佛法学评论》上发表了题为《论隐私权》的论文，主张一种新的权利，即“不被了解的权利”。现在美国侵权法把侵犯隐私权的行为分为四种：（1）盗用他人名字和肖像；（2）不合理地侵扰他人隐私生活；（3）不合理地将某人错误曝光于众；（4）不合理地公开他人的私生活。②其中第三种隐私权侵权“将某人错误曝光”，属于名誉侵权。梁彗星和廖新仲在《隐私的本质与隐私权的概念》一文中从隐私自身揭示的内涵、外延出发，将隐私分为如下几个内容：“（1）严重的违法隐私行为，如重婚行为；（2）一般违法或严重违背道德行为，如婚外性行为；（3）轻微违法行为，如一般的侮骂他人的行为；（4）一般违规行为，如随地吐痰、攀折花木行为；（5）法不调整的行为，如婚前性行为；（6）合法的隐私行为。其中，第（3）至（6）项即隐私权的客体。如果用公式来表达的话，隐私权的客体=合法的隐私+法不调整的隐私+一般违规的隐私+轻微违法的隐私。轻微违法的隐私在市民社会中虽是不可告人的事实，但在法律上仍应将其作为隐私权的保护范围。”也就是说，个人的信息、私人的活动虽然有不被他人知悉和窥视的权利，但是一旦该信息和活动是一般的以及严重的违法行为时就不属于隐私权的客体，不应该受到保护。

本文中所说的罪犯隐私权主要是指罪犯的犯罪经历，即对在社区中进行社区矫正的罪犯的身分进行保密，对其罪行不予公开。很明显，罪犯的隐私权并不属于我国相关法律所保护的对象，而其是否属于沃伦和波兰戴斯定义的个人隐私的范围，我认为答案也是否定的。因为在他们认定的侵犯隐私权的行为中的第三项前有“不合理”的限制，对于此处“不合理”的解释将在文章的下一部分进行解释。

综上所述，根据行政行为的公开性，社区公众对在社区中进行矫正的罪犯的身份和其所犯罪行有知情权。三、从现行法律制度看“罪犯”隐私权的保护

我国刑事诉讼法第十一条规定人民法院审判案件，除本法另有规定的以外，一律公开进行。被告人有权获得辩护，人民法院有义务保障被告人获得辩护。刑法第四十条被判处管制的犯罪分子，管制期满，执行机关应即向本人和其所在单位或者居住地的群众宣布解除管制。第七十六条被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，由公安机关考察，所在单位或者基层组织予以配合，如果没有本法第七十七条规定的情形，缓刑考验期满，原判的刑罚就不再执行，并公开予以宣告。从这些规定中我们可以发现一个共同的特征：我国现行的法律制度对罪犯的隐私权都没有明确规定加以保护。这一方面是从刑罚的一般预防考虑，通过对刑事案件的公开宣判，使社会公众能够对刑法有更深刻的了解，进行一次生动法制教育而且可以平复被害人的伤痛，使其能够在较大的范围内得到满足。另一方面是满足公众的知情权，因为刑事案件一般在社会上有较大影响，会吸引很多公民的注意，因此对罪犯的隐私权的放弃可以满足人们对知情权的需要，是符合大众利益的。在刑罚的执行过程中，允许群众的参与可以减少执行成本，同时可以对罪犯进行多方面的帮助，如：工作、学习、生活等方面。这样可以减轻公安机关，司法行政机关的工作负担，对罪犯的改造又可以收到更好的效果，也对群众进行了法制教育，体现了我国人民当家作主的本质。让群众参加到对人身危险性较低的罪犯的改造中来，是我们走群众路线在刑罚执行过程中的体现，是社会主义优越性的表现。四、从法益保护来看社区矫正中公民知情权与罪犯隐私权

知情权的根本目的是保障公民知的权利，公民有权依法知悉和获取信息，满足其知的需要。隐私权的立法宗旨在于公民有权隐瞒、维护自己的私生活秘密并予以法律保护，防止任何人侵犯。可见，一个是希望知道更多别人的事情，一个是不希望自己的事情让别人知道，两者之间，难免产生冲突。对此，恩格斯曾提出一个处理隐私与新闻报道相互关系的原则，这个原则是：个人隐私权一般应受到保护，但当个人的私事甚至隐私与最重要的公共利益——政治生活发生联系的时候，个人私事就已经不是一般意义上的私事，而是属于政治的一部分，它不受隐私权的保护，应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。我国学者提出，根据恩格斯的有关论述，结合我国社会主义制度的具体情况，参考外国立法和理论，在处理隐私权与知情权的关系上应遵循的一个原则是公共利益优先。即为了保障社会政治和公共利益，牺牲个人的某些隐私权。马克思、恩格斯在《德意志意识形态》一书中曾明确地指出：“犯罪——孤立的个人反对统治关系的斗争，和法一样，也不是随心所欲地产生的。相反地，犯罪和现行的统治都产生于相同的条件。”所谓“统治关系”，是指一种阶级压迫关系，是掌握国家权力的统治阶级，为了维护自己的经济利益和统治秩序所建立的或认可的社会关系。犯罪是对这种秩序的破坏，正是和“政治生活发生了联系”，因而，犯罪就不再是一件私事，而是属于政治的一部分，不受隐私权的保护。

法益概念是上个世纪法学界提出来的，对法益有广义和狭义之分，广义上的法益泛指一切受法律保护的利益，权利也包含于法益之内；而狭义的法益仅指权利之外而为法律所保护的利益，是一个与权利相对应的概念。简单地说，法益就是法所保护的一种利益。李斯特指出：“所有的法益无论是个人利益，或者共同社会的利益，都是生活利益。这些利益的存在不是法秩序的产物，而是社会生活本身。但是，法律的保护把生活利益上升为法益。”法益涉及范围极广，它包括了所有受法律保护的利益，其中对个人利益的保护与对社会公共利益的保护之间必然存在冲突，这就存在利益衡量问题。对于在一般情况下，公共利益应优先于个人利益，因为公共利益所代表的一般要大于个人利益，他是社会上大多数人利益的总和，涉及范围广；当与公共利益相冲突的个人利益涉及个人生命等根本权利时公共利益的优先性就应受到一定的限制；当公共利益与个人利益难分高下时，对两者的衡量应从多角度具体考量。

在社区矫正过程中，对于被矫正人员的隐私权是否予以保护，直接涉及社区公民的知情权能否得到保护的问题。在这对矛盾中，公民的知情权处于公共利益的地位，它代表的是整个社区中公民的利益，而被矫正人员的隐私权处于个人利益的地位，它只是一小部分，或者是个人的利益。对于两者之间的平衡问题，我们应按照上面姜明安教授给出的三个标准来进行分析。显然，从第二部分中已经论述到了，当涉及犯罪行为时，公民的知情权就处于一种优势地位，它所代表的利益要高于罪犯的隐私。因此从法益的保护的角度来讲，我们应侧重保护公民的知情权。结语:社区矫正制度是我国刑事政策现代化的标志之一，是人权思想在我国行刑方式中的具体体现，但是在执行社区矫正制度的过程中发生了一些矛盾冲突，我们要用历史唯物主义的观点来看这些问题。从大处着眼，以大局为重，从整体利益出发。在执行过程中，我们偏重于保护公民的知情权，必然要放弃对罪犯隐私权的保护，选择更大的利益是符合人类的本质和法的基本价值要求的，并不是对罪犯人权的忽视。社区矫正制度的设立本身就是为了维护罪犯的人权，在执行过程中对其隐私权的放弃并不会改变该制度设立的初衷。

国家安全论文:反恐与维护国家安全及社会稳定的思考

[摘要]在人类社会中存在着一种暴力现象为恐怖主义活动,此活动由来已久。而使人们真正清醒地认识到恐怖主义已成为威胁整个人类生存和发展的一大公害,无论是美国发生的“9.11”事件,或是我国发生的“3.14”、“7.15”事件,都印证了这个事实。深入思考反恐问题关系到国家的长治久安、繁荣昌盛与社会的安宁稳定。

[关键词]恐怖主义 三股势力

当前全球恐怖主义越来越严重威胁到人们的幸福与安宁,尤其近两年来危害我国国家安全的“3.14”、“7.5”恐怖主义区域性活动的出现,更加证实了其严重的危害性。

为了加强我国反恐应急能力,积极参与国际反恐怖合作,就必需要形成一套既适应国际社会主流观点,又符合我国国情的恐怖主义预防与应急理念。应当认清以下两点:

1.恐怖主义的政治背景与其战术行为区别开来,我国政府历来主张反对一切形式的恐怖主义。不同类型的恐怖主义不管其政治背景怎样,只要采取恐怖主义这一暴力方式,就必须加以谴责和反对。其符合我国的国家安全利益。

2.界定恐怖主义应以现行国际法的基本准则为依据。现行国际法是处理国与国之间矛盾和冲突的基本准则和原则。以现行国际法的基本准则为依据来界定恐怖主义,既能与国际社会大多数国家达成共识,有利于我国积极参与国际反恐怖,更便于我国在反恐怖主义问题上掌握原则和主动性,防止个别国家把打击恐怖主义作为干涉他国内政和侵犯别国主权的借口,同时有利于打击我国的国内恐怖主义势力。

认清恐怖主义的本质,有利于我们开展反恐行动,维护国家的长治久安、繁荣昌盛,社会的安宁稳定,应注意到以下两点:

一、深入思考,明确我国反恐怖斗争准备面临的新形势和新问题

受到国际恐怖主义发展的影响,我国恐怖主义活动呈现了出许多新形势,新问题:

1.“三股势力”呈现合流趋势。近几年,由于受到恐怖主义发展趋势的影响,国内“三股势力”活动呈现合流趋势。因为目的上的一致性,使“三股势力”相互通连,并在加强与境外恐怖势力联系的同时,其内部出现明显的融合倾向。这使得国内恐怖势力进一步增强,为我国做好反恐维稳军事斗争准备造成了较大的困难。

2.恐怖行为得到全世界反华势力的支持。达赖集团近期组织的活动中,企图以暴力和恐怖行为制造“藏独”的目的非常明显。而世界上某些别有用心的国家和组织却歪曲事实,有意责难正常的维稳行为,更有甚者在公开的场合表示对达赖集团的支持。美国cnn电视台主持人的恶意攻击,美、英、德等国失实的新闻报道,法国巴黎市承认达赖为荣誉市民,都充分说明了这一点。

3.恐怖活动更趋于公开化。与以往恐怖行为在国内的隐蔽行为相比,近期恐怖活动更趋公开化。藏青会首领明确表示过要制造自杀性恐怖袭击,3.14大规模打砸抢烧暴力事件就是有组织有预谋的。国内外恐怖势力相互勾结,并公开发表攻击和中国社会体制的言论,称要利用一切手段破坏这个“敌人的社会”。

4.当前应围绕世博会做文章。世博在我国召开属首次,届时世界各地的参观者将聚集到上海,这是传播与宣传我国改革开放以来巨大进度的契机,而如何做好安保也是我们的头等大事,应当借鉴北京奥运会安保经验,高标准的完成一次“平安世博”,再次向世界人民展示中华风采。

二、更新观念,以新的方法应对恐怖活动新动向

国际国内恐怖活动的发展变化使我们必须更新观念,并充分认清恐怖主义发展变化带来的影响,以新的方法手段来应对恐怖活动新动向。

1.继续做好应对传统恐怖活动的心理战准备工作。不仅要继续,而且要提高准备的标准要求。从目前的形势看,虽然恐怖主义呈现许多新特点,但传统的恐怖活动手段仍会被沿用。如爆炸、暗杀、绑架、劫机等。虽然手段没有改变,但由于恐怖主义的技术攻击,跨国串连与组织能力的加强,使这些传统的手段不但没有过时,反而越来越难以防范,危险性也日趋增大,这就要求我们继续做好应对反恐怖活动的心理战准备。整个准备过程必须牢牢把握反恐怖的特点和规律,紧密结合反恐怖军事斗争准备,对于可能发生的情况,进行深入研究和探讨,并制作情况想定,编订行动预案,有针对性地进行训练。以确保发生突发情况时,能及时时间作出快速反应,根据现场情况与发展态势及时做出有效地心理战行动。

2.有预见性地开展好舆论宣传活动。对于可能发生的恐怖活动,要预见性地做好舆论宣传导向工作。通过宣扬武力来造成威慑效果,从而使恐怖分子产生犹豫心理。通过广播、电视、网络、报刊等媒介向恐怖分子展示我军的武装力量、高技术武器装备、武力打击能力,显示我军武力打击恐怖主义的坚强决心和全国人民声讨恐怖分子的行径、支持我军行动方面的信息;同时,也可以有原则地公布部分反恐怖军事斗争的准备情况,教授民众一些针对应对可能出现地突发事件的方法和手段,提高民众的防范意识,削弱恐怖分子开展活动的信心。

3.强势出手,有效反击恐怖活动。当前恐怖活动越来越公开化,单纯对消息的遏制已不能很好地消除影响,甚至更严重地会造成社会恐慌,对反恐怖斗争军事行动极为不利。所以对于已发生的恐怖活动,必须进行强有力地打击,并公开进行舆论反击。事件现场通过封堵灌输、标语渲染、传单宣扬等多种方式,表明党和政府打击恐怖分子的坚定决心,大力宣扬我军使命,打击恐怖分子的嚣张气焰,教育并争取广大群众,遏制事态地升级。而后通过政府出面,对事件真相进行澄清,并对一些恐怖言论进行驳斥和打击。对重要目标和重要人物实施致命打击,一经抓获立即进行公开审判,从严惩处。通过这些致命性的打击,使恐怖分子遭受强烈的心理震撼,对其行动产生阻碍从而为我反恐怖军事斗争赢得主动。认请恐怖势力的本质及其所造成的严重危害,识破恐怖势力的各种假面具,共同打击其恐怖暴力活动,不给恐怖势力以任何可乘之机,保障经济建设与社会稳定,共同建设和谐家园。

国家安全论文:中国古代国家安全战略思想的借鉴价值

〔摘要〕 中国古代国家安全战略思想自成体系，具有实践性和连贯性，对当前中国的国家安全战略具有重要的借鉴意义：牢固树立实力制胜的国家安全观，以发展求安全；始终坚持“中华一体”的国家安全目标取向，维护国家核心利益；注重运用地缘制衡的国家安全谋略，减轻国防压力；坚决奉行防御为本的国家安全主导原则，实施积极防御的军事战略；崇尚追求和平的国家安全战略文化，塑造良好的安全周边环境。

〔关键词〕 国家安全战略，实力制胜，中华一体，地缘制衡，防御为本，追求和平

中国古代国家安全战略思想散见于古代军事家、战略学家、哲学家等的思想著作以及历代王朝的实践中，自成体系，独具特色。本文选取地缘政治学的角度，将中国古代“国家安全战略”界定在以政治安全和军事安全为核心的国家安全传统范畴内，深入挖掘中国古代国家安全思想并对其进行深入剖析，以期对新时期中国的国家安全战略起到借鉴作用。

一、牢固树立实力制胜的国家安全观，以发展求安全

国家安全建立在国家实力之上，实力制胜是国家安全的核心思想。实力制胜是指通过以发展经济为基础和强固军事力量为保障的综合国力，确立国家优势和比较优势，以达到维护国家安全的目的，即以发展求安全。

中国古代战略学家均认识到治国安邦、抵御外侮的基石是增强国家实力。《孙子兵法》作为中国兵书的经典作品，唯物主义认识论贯穿全书。“安国”是《孙子兵法》的主旨思想，“五事七计”是其精华和思想根基，“五事七计”的“庙算”①实质上是对综合国力的估量，有着丰富的内涵，包括政治、经济、军事、人才、民意、天时、地利等国家实力评估要素，这些要素概括起来主要是两个方面：即物质要素与精神要素。

富国强兵是中国古代国家实力制胜思想的物质基础。“富国”就是增强国家经济实力，国库富裕，民生幸福；“强兵”就是增强军队战斗力。“富国”与“强兵”两者相辅相成。管子说：“田垦则粟多，粟多则国富，国富则兵强，兵强则战胜。”相反，“国贫而用不足，则兵弱而士不厉；兵弱而士不厉，则战不胜而守不固；战不胜而守不固，则国不安矣”（管子·治国），其核心思想是认为经济是进行战争的基础，是“强兵”的前提条件，而“强兵”的最终目的在于“强国”。富国强兵揭示了地缘经济与地缘安全的本质关系，强调了国家实力，尤其是经济实力对国防的基础作用。

古人对国家实力的认识不止局限于富国强兵等国家实力的物质要素方面，更为可贵的是，他们还看到了国民素质等民族精神因素在国家实力中的突出作用。管子还特别强调一个国家国民素质在国家实力中的作用。他说：“国有四维，一维绝则倾，二维绝则危，三维绝则覆，四维绝则灭。何谓四维？一曰礼，二曰义，三曰廉，四曰耻”，“四维不张，国乃灭之”（管子·牧民）。显然，管子把国民素质提到了国家生死攸关的安全战略高度来看待。 〔1 〕

中国古代依托实力制胜的国家安全思想在当今的国际政治现实中仍具有十分重要的借鉴价值。首先，以发展求安全的地缘实力安全思想是地缘安全观的重要内涵。孙子“庙算”说揭示了具有现代价值意义的“安国”之道，这就是把国家的综合国力搞上去。综合国力是衡量一个国家的经济、政治、军事、技术实力、民族凝聚力等物质和精神力量的综合性指标，也是衡量国家是否安全的重要指标。按照地缘政治理论的“强弱相对原理”，任何一种地缘安全格局的形成，均是一个国家与相邻国家乃至世界各国实力对比甚至较量的结果。强大的综合国力可以转化为战争的力量。只有拥有强大的综合国力，才能得到他国的尊重，才能使那些心怀叵测的侵略者望而却步，才能打赢未来高科技条件下的局部战争。当前，中国虽然经济规模已处在世界第二位，但依然是一个发展中国家，发展仍然是及时要务。其次，走中国特色的强军之路，建立强大的国防是国家生存的前提，更是中国健康、快速、和谐发展的保障。发展了并不意味着国家安全就随之得到改善，其实，国家越发展，安全的内涵和外延就越丰富，需要应对的安全威胁往往越多、越复杂，国防建设也就显得越重要。国家经济的发展，必然会促进国防事业的推进与发展。同样，也只有加强国防的建设，才能为经济的快速发展提供的安全保障。

后，古人关于国民素质等的警醒昭示这样一个治国之道：综合国力中的精神力量等软力量，是一种不可忽视的“安国”支柱。国家必须重视民族文化的传承和民族精神的弘扬，如果一个民族不能在世界多元文化的交融中保持自身文化特色和价值准则，即使国家物质建设卓有成效，也会遭受他国精神文化上的侵略，从而威胁到国家的文化安全。所以，坚持实力制胜的国家安全思想，也要重视精神文明建设，坚持社会主义核心价值观，继承和发展本民族的文化传统，保持民族精神的纯洁性和先进性。

二、始终坚持“中华一体”的国家安全目标取向，维护国家核心利益

在国际关系中，国家行为的动因在于国家利益。国家安全的首要目标是维护国家统一、主权独立及领土完整等国家核心利益。

中国古代地缘安全环境自成体系，具有相对的封闭性。中原农业文明高度发达，对边疆游牧、渔猎民族产生强大吸引力，从而形成以中原为中心的环状地缘结构和汉民族与少数民族相互依存的局面，增强了“中华一体”的国家安全目标观。在中华文明几千年的历史进程中，统一是主流，分裂是短暂的。统一时期，中原地区始终是中国地缘政治、经济和文化的核心，地缘安全战略就是围绕这一中心建构起来的。分裂时期，在中华民族的版图上出现了多中心现象，多中心打破了“核心”与“外延”的传统格局。但由于割据政权基于自身利益考量采取多种措施加强了区域内的治理，整合了区域范围内的各种力量，一定程度上克服了政治链条末端地区的松散现象，从另一方面为国家重新走向统一、建立更加紧密的中央集权准备了条件。即使在分裂时期，“中华一体”的“大一统”观念仍为各个分立政权所认同。

中国古代绵延数千年的“中华一体”的国家安全目标取向在维护国家核心利益的历史实践中发挥了不可替代的作用。这一思想启示我们：及时，维护国家安全首先要界定好国家安全的核心利益。国家利益可分为发展利益和生存利益。中国的地缘安全核心利益包括：国家主权，国家安全，领土完整，国家统一，宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定，经济社会可持续发展有基本保障。当前中华民族的核心利益是维护国家统一，各族人民团结一致，在中国共产党的正确领导下实现中华民族的伟大复兴。第二，要坚决维护国家领土主权的完整统一。中华民族要延续下去，除了要保护好、传承好、发扬好悠久的文化和文明这些无形的精神财富之外，还要保护好国家的领土、领海和领空等有形的财富和资源。目前，我国周边安全环境十分严峻，钓鱼岛主权之争、南海问题、藏南问题等严重干扰中国和平发展，为保卫中国领土、领空和周围领海，中国必须准备使用全部的手段，包括作为手段的军事力量。因此，加快中国的军事现代化进程尤为必要。第三，维护祖国统一，反对民族分裂是各族人民的共同利益和较高利益。冷战结束以来，台湾问题及新疆、西藏等地的分离主义势力，成为制约中国国家安全的重要因素。我们要坚持马克思主义民族观，增进中华民族大团结，坚决反对民族分裂和一切损害民族团结的错误思想，对各种分裂行为绝不姑息，设置红线，同时在实际工作中，掌握好政策法律界限，认真贯彻落实民族区域自治制度，积极推进西部大开发战略，实现各民族共同繁荣进步，坚决反对大汉族主义和狭隘民族主义，要通过摆事实、讲道理，用正确的国家观、民族观、宗教观、文化观、历史观教育各族干部群众，牢固树立中华一体、民族团结的国家安全思想。

三、注重运用地缘制衡的国家安全谋略思想，减轻国防压力

国家安全的维系不仅要依靠军事、经济等手段，合理使用各种谋略，调配各种战略资源，以谋致权也是减轻国防压力的有效手段。美国学者阿瑟·沃尔德伦曾经总结说，“中国的战略思维历来崇尚用最少的兵力，通过运用计谋较大限度地利用客观条件” 〔2 〕 （p111 ），说的便是地缘战略在国家战略中的巧妙运用。

中国古代十分重视纵横捭阖的地缘制衡思想，具体表现在以下三方面：及时，“远交近攻”。“远交近攻”战略是战国时范睢向秦昭王提出的地缘政治思想。所谓“远交”，就是对远方的诸侯实行暂时的联合政策，争取其中立；所谓“近攻”，就是对邻近的诸侯实施军事进攻，蚕食其土地。“远交”的目的是着眼全局，控制力量平衡，使“近攻”的行动不受干扰。“近攻”的目的是获取实际利益，拓展疆域，“得寸则王之寸也，

得尺则王之尺也”（战国策·秦策三）。第二，“合纵连横”。“合众弱以攻一强”的合纵说是战国时期为燕国出谋划策的苏秦提出的。苏秦认为，韩、赵、魏等小国必须联合起来与大国抗争，尤其是要一起对付来自西面大国秦国的威胁。为了防止东面大国齐国与秦国结盟，应先把齐国拉进五国联盟，形成六国纵向联合共同抗秦态势。待秦齐交恶并削弱秦国后，再联合反对齐国。这样通过弱小国家间的纵向联合——“合纵”，来依次削弱两强，以确保燕国等小国的安全。秦国之相张仪则提出“事一强以攻众弱”的连横破纵战略。即通过与其中一国或几国横向联合——“连横”来破坏对手的合纵联合，并伺机各个击破。第三，“以夷制夷”。“以夷制夷”的均势安全战略即利用敌人之间的矛盾与隔阂，分化、瓦解、削弱甚至消灭敌人，壮大自身，是春秋战国时期统治者为对付周边非华夏民族和对付对自己称霸构成威胁的其他诸侯国的一种策略，也是中国古代谋求国家相对安全利益的一种地缘政治策略。

中国古代地缘制衡原理启示我们：善于运用谋略，以谋致权是维护国家安全的有效手段。尽管当前的国际形势趋向缓和，但不公正、不合理的国际政治经济秩序还没有根本改变，霸权主义、强权政治依然存在并有新的发展，威胁着世界的和平安全。虽然中国立足和平与发展的发展战略，努力营造改革开放的良好环境，但中国与主要地缘对手在国家实力的力量对比中的弱势地位很难在短时间内根本改变，国家安全困境难以破解。因此，根据制衡原理，通过适当的地缘战略，纵横捭阖，争取、团结，利用各种力量分化地缘对手，减轻国防压力，是很有必要的。 〔3 〕 （p208 ）当前，一些国家的亚太战略使亚太国家关系发生了重大变化，也使中国外部的政治环境发生了重大变化，引起了中国政府的高度警醒，我们更加深切地认识到，必须尽较大努力，加快发展自己，排除一切干扰，用好有利条件，减少不利因素。中国在坚持睦邻外交的同时，也应当注意周边各区域的力量平衡，加强与第三世界国家的团结与合作，巧妙利用世界上一些大国之间的矛盾，寻找利益交汇点，借力制衡，争取更多的同盟来制衡竞争者。中国应寻求与自己不存在重大政治分歧、在核心利益上相互支持的国家和地区，互为最主要、最重要的战略协作伙伴，相互借力，从而抑制霸权主义和维护亚太地区的和平与稳定。

四、坚决奉行防御为本的国家安全主导原则，实施积极防御的军事战略

防御为本是中国的国家安全战略的主导原则。这一主导原则的形成、发展与沉淀与中国地缘环境、生活方式以及战略文化息息相关。

从地缘环境条件看，中华民族生存圈边缘的山脉、大漠和海洋，形成中国古代中原王朝的天然国家安全防御屏障。从生活方式看，中国大河纵横，平原广阔，气候适宜，以农耕为主。农耕文明的生存条件相对优越，生活方式相对稳定，实行自给自足的经济原则，较难产生强烈的扩张动机。从战略文化来看：中国古代的战略文化可以概括为“和平、统一、防御、知兵非好战” 〔4 〕 （p20 ）。中国古代为抵御外敌的侵犯，巩固边防海防，修筑了数量众多、规模庞大的国防工程，如城池、长城、京杭运河以及海防要塞等防御性工程。长城这个规模宏大的军事防御工程就是这一传统军事战略的标志。中国的历史疆域，基本上是文化传播和融合的产物，而不是军事征服和武力扩张的结果。在世界历史上，只有古代中国曾单方面宣布一些国家为不征之国。如明朝宣布十五个不征之国，清朝有九个不征之国。宣布不征之国，是单方面提供的安全信任保障，这体现了古代中国地缘安全战略思维的防御性质。 　中国的安全战略文化本质上是防御性的，而且这种传统是稳定的，具有继承性、延续性，是长期影响中国国家安全的主导思想。中国古代防御为本的国家安全主导思想对固土自守、保家卫国发挥了一定的积极作用，这一思想对当今中国国家安全的启示是：防御性的国防政策仍然是国家地缘安全的一个基本政策，即坚持防御、自卫和后发制人的原则。改革开放三十多年来，防御性的国防政策已经为中国创造了一个可持续的和平稳定安全环境，这是基于国家根本利益和时代潮流所作出的战略选择，不会随着中国发展强大和国际形势的变化而发生动摇。当然，中国古代国家安全战略也有一定的局限性，它使中原王朝在优势的地缘环境和农业经济条件下，养成了一种得过且过、与世无争的内聚性格，缺乏积

极进取的拓荒冒险精神，从而使中国古代国家安全战略具有一定的消极保守性。防御分为消极防御和积极防御。根据世界军事发展的新趋势和国家安全和发展战略的要求，当代中国应当实行积极防御的军事战略。这种积极防御的国防地缘安全战略分为两个层次，即国防政策层次和军事战略层次。其一，国防政策是防御性的，始终坚持“人不犯我，我不犯人，人若犯我，我必犯人”的原则。其二，军事战略是积极防御的，在具体战役、战术问题上又是积极、灵活、主动的，而不是消极被动、坐以待毙。比方说，在具体战术安排上，海军要逐步增大近海防御的战略纵深，空军则要加快由国土防空型向攻防兼备型转变等，只有这种积极防御才能为中国争取到宝贵的战略缓冲地带和纵深地带。

五、崇尚追求和平的国家安全战略文化，塑造良好的安全周边环境

一个国家国家安全政策的性质，取决于该国社会制度、意识形态、战略文化等多种因素。深入理解一个国家的安全和国防战略，必须理解该国的战略文化传统。

崇尚和平是中国古代安全战略文化的核心内容。受中国传统地缘文化和地缘环境的影响，在几千年的文化传承过程中，中国逐渐形成了相对封闭的、高度厚实、一体化的独特文明。中国传统“和合”地缘文化特别强调天、地、人三位一体的“和”。中国秉承“协和万邦”的文化理念，作为东亚地区的地缘中心，积极加强文化交流，建立起和平稳定的区域地缘秩序。该秩序重视国家关系的和谐，主张亲仁善邦，讲信修睦，平等相待，共同发展。在国家关系中反对强加于人。提倡国家之间“兼相爱、交相利”，主张对外关系要行“王道”，反对战争。在“和合”地缘文化的影响下，以中国为核心的东亚朝贡体制逐渐形成，东亚朝贡体制是建立在自愿互利基础上的国际联盟思想基础之上，中国古代各朝代与各少数民族政权之间的会盟、和约、和亲政策，都是“和合”地缘文化的体现。中央王朝基本上奉行的是“王者不治夷狄”、“来者不拒，去者不追”的不治主义态度，国际体系的成员国根据自身对国家利益和地区形势的研判，中断或者恢复朝贡关系。中原王朝对册封属国维持着松散的同盟关系，不干涉属国内政，只是在同盟国生存利益受到威胁时才主动提供安全保护，这就使得东亚国际体系更加牢固，维系了中华礼治文化治下的区域和平。

中国古代崇尚和平的国家安全战略文化对理解当今中国国家安全战略思维有重要借鉴价值：当代中国也应当汲取中国“和合”地缘文化精髓，继续坚持和平发展的地缘战略，奉行和平共处的外交方针，高举“和平、发展、合作、共赢”的旗帜，遵循“平等互信、包容互鉴、合作共赢”的原则，通过对话或非军事手段妥善解决国际争端，努力营造和平稳定的国际安全环境，强调在互利共赢、共同发展中维护与实现国家利益，防止因个别问题激化而干扰大局，不谋求地区霸权、争夺“势力范围”和对外扩张，展现中国开放、包容、合作的大国姿态；要坚持睦邻、安邻、富邻的周边外交政策，积极营造适合国家快速稳定发展的周边环境；要充分发挥中华地缘文化的传播力和影响力，实施文化“走出去”，大力发展文化产业，积极开展公共外交，注重塑造良好的国家形象，努力提升国家软实力。

注 释：

①自夏朝开始，国家凡遇战事，都要告于祖庙，议于庙堂，成为一种固定的仪式。帝正在庙堂占卜吉凶，祈求神灵护佑，以巫术假托神的旨意，迫使人们进行战争，这是“庙算”的原始形态。春秋时期，以信天命和先祖崇拜相结合的宗教观受到冲击，“庙算”已发生了革命性的变革。“庙算”只存在了古老的形式，实际上已成为在庙堂召开“作战会议”、研究克敌制胜方略的代名词了。

国家安全论文:浅析新形势下大学生的国家安全教育探析

论文关键词：新形势下；国家安全；教育途径；大学生

论文摘要：在经济全球化背景下，国家安临的外部环境越来越复杂多变，中国国家安全形势不容乐观。作为国家高层次人才主体的大学生，其国家安全意识的强弱，对国家是否安全有着更直接的影响。面对现代大学生相对淡薄的国家安全意识，教育大学生树立新的国家安全观已是刻不容缓的任务。

一、新形势下加强大学生国家安全教育的紧迫性

1.面对严峻的国际环境，需要加强大学生的国家安全教育。改革开放三十多年来，中国现代化建设取得了重大的成就，人民生活总体上实现了由温饱到小康的历史性跨越，综合国力大幅度跃升，社会长期保持稳定。在这样的和平环境下，大学生往往认识不到国家安临的严重威胁，思想上麻痹模糊，缺乏应有的忧患意识。主要表现为有些大学生不同程度地存在国防意识淡漠、国家安全意识不强、民族自信心和自豪感减退。一些大学生把国家安全看成是国家军队与安全部门的事，不能自觉地把维护国家安全与自身的责任联系起来。有些大学生在社会价值取向日益多元的态势下，推崇急功近利及实用享乐主义。这无疑会削减主流价值的原则性，最终导致社会价值的散乱，使国家精神意识方面的安全问题面临消解的危险。同时，随着中国国际竞争力、综合国力和国家地位的空前加强，一些发达国家别有用心地提出了“中国威胁论”。以美国为首的一些发达国家开始以各种手段遏制中国的发展。近来美国与我周边国家频繁举行联合军演，使中国国家安全存在不少隐患。南沙群岛被东南亚小国强占，台湾问题尚未解决，中日东海问题和钓鱼岛争端也日益升级。最近有媒体报道日本有20余人把户籍迁往钓鱼岛，成为法律意义上的岛民，并表示日本对钓鱼岛拥有主权 [1]。但当代大学生对此严峻的国际环境，大多缺乏清醒的意识。面对国家安全现状显然不能适应时代要求，更无法应对全球化对国家安全的挑战。

2.为培养合格接班人，需要加强大学生的国家安全教育。从近几年的相关报道中我们也看到，有些大学毕业生由于国家安全意识的薄弱，对危害国家安全的行为缺乏警惕，往往在不经意间泄露国家机密，甚至经不起金钱、美色等种种诱惑，不惜丧失国格人格，出卖情报，给国家安全造成重大损失。有的大学生在得到国外有些公司及机构资助自己出国进修，或推荐国外科研机构做学术研究时，就只看到友谊的一面而忽视国家安全。把一些认为无关紧要的资料或文件随便对外泄露。更有一些毕业生由于受金钱侵蚀，主动把国家重要文件出卖给境外机构而受到法律的制裁。有些留学海归无视国家法律，回国后不惜余力拉拢、腐蚀在国家军事、经济、科技等重要岗位的同学或老乡。为境外机构收集情报资料，使中国经济、军事、科技领域等遭受泄密重大损失。有些大学生对老同学、老乡需要一些资料、数据，明知违法但认为情面难却而所为。我们必须清醒的认识到，大学生是社会主义现代化的建设者和接班人，是国家的未来和希望。大学生的国家安全意识如何，关系到国家的长治久安。党的十七大报告指出：“要完善国家安全战略，健全国家安全体制，高度警惕和坚决防范各种分裂、渗透、颠覆活动，切实维护国家安全。” [2]为此，必须加强大学生国家安全教育，使其时刻保持高度警惕，自觉承担起维护国家安全的责任和义务。

二、新形势下加强大学生国家安全教育的对策

（一）统一思想提高认识，增强实施国家安全教育责任心

高校担负着为国家培养合格社会主义事业建设者和接班人的历史重任，历来处在意识形态领域斗争的前沿。在新形势下对大学生进行国家安全教育是十分紧迫的任务，也是高校义不容辞的教育责任。在网络全球化的今天，互联网虽然缩小了世界各国间的空间距离，但国家主权与国家安全仍然是国家的根本所在。信息的沟通、经济的融合并不代表政治、文化的融合。和平发展的世界并不意味着安全，战争和恐怖主义活动依然存在。高校要切实将大学生国家安全教育渗透到日常教学和思想政治工作之中。要教育大学生明确维护国家安全是义不容辞的责任，是党和国家对每个大学生的基本要求。

随着中国在世界格局中国际地位的不断提升，党和国家越来越重视对青少年的国家安全和国家意识教育。早在1994年8月，中共中央印发的《爱国主义教育实施纲要》指出：“要进行国防教育和国家安全教育。要根据新时期的特点，重视现代国防教育，增强全民的国防意识和国家安全意识。” [3] 两年后的1996年10月，《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》强调：“要把现代化建设的伟大成就和宏伟目标，民族团结和祖国统一，国防和国家安全，作为新时期爱国主义教育的主要内容。” [4]在以后的1999年6月《中共中央国务院关于进一步深化教育改革，推进素质教育的决定》和2004年8月的《中共中央国务院关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》中也提出了对大学生进行爱国主义教育和国家安全教育的要求。2005年中共中央宣传部与教育部牵头，分别对高校思想政治理论课进行课程改革与完善。对其中的《思想道德修养和法律基础》课程，增加了“增强国家安全意识”的内容章节，目的就是着力加强大学生国家安全知识的学习与国家安全意识的培养。可见，党和国家关于青少年国家安全教育的一系列要求，是随着国际国内形势的发展及现实的需要而不断变化、补充和完善的。这也正是当下高校开展大学生国家安全教育的有力理论依据。高校在实施对大学生进行国家安全教育的工作中，首先要增强学校党政干部与教师员工的政治敏锐性，以此提高责任意识。把对大学生的国家安全教育工作看成自己责无旁贷的重要任务来实行，使各部门在教书育人、管理育人、服务育人的过程中真正承担起对大学生进行国家安全教育责任。

（二）齐抓共管分工合作，不断提高国家安全教育实效性

在党中央、国务院的安排下，高校对大学生进行国家安全教育的工作由来已久，但实际效果不尽如人意。笔者认为要提高国家安全教育的实效性，必须注意三个结合。

1.国家安全教育必须与爱国主义教育相结合。“爱国主义包含着情感、思想和行为三个基本方面。其中，情感是基础，思想是灵魂，行为是体现。” [5] 所以教师必须以三个基本方面为教学目的。在《思想道德修养与法律基础》这门课的教学中，应根据大学生的思想实际及新形势的需要，在讲授爱国主义章节内容时可结合增强国家安全意识来展开。通过爱国主义这条主线，把增强国防观念与国家安全意识结合起来，在教学上可以达到环环相扣，层层深入的效果。因为爱国主义教育与国家安全教育有着密切联系，爱国主义教育是国家安全教育的核心和灵魂，国家安全教育是爱国主义教育的永恒主题。对大学生来说是否爱国不仅仅是道德要求，同时还是政治要求和法律要求。使大学生认识到没有国家安全意识就不会形成真正的国家意识，因而也就很难产生真正的爱国主义情感，也就很难在理性层面和整体意义上确立科学的国家安全意识。在激发大学生爱国情感的同时，更要激发起他们报效祖国的实际行动。

2.国家安全教育必须与国防知识教育相结合。目前高校的国防教育仍然是以单纯军事技能和军事常识的传授为主要内容，而没有将国家安全涉及的有关内容融入到国防教育课程中去。在课程设置上两门课分别有武装部的军事理论教研室和社会科学部的思政教研室承担，基本上是以各自为政的教学模式展开。这就要求高校在开设《思想道德修养与法律基础》课与《军事理论》课中，加强联系与沟通，使两门课的教学内容既达到有机融合又克服无谓重复。在《军事理论》课中，教师除了系统论述世界军事、中国国防、军事思想、军事高技术和高技术战争这五大领域的前沿问题外，更要让大学生了解和体会人民解放军的光荣传统，激发起大学生的爱国热情与爱军情感。而《思想道德修养与法律基础》课则侧重于教育引导大学生树立对国家安全的忧患意识，维护国家安全的责任意识和保障国家安全的法治意识等。在不断增强大学生的国家安全与国防意识的同时，引导大学生积极参与国防建设与军队建设来报效祖国。国家安全教育只有紧扣中国的国防建设与发展的实际及国家安临的挑战来展开，才能做到有的放矢求得教育的实效性。

3.国家安全教育的主渠道必须与多渠道相结合。高校对大学生的国家安全教育的主渠道应该是《思想道德修养与法律基础》课，通过授课要求大学生“确立新的国家安全观、掌握国家安全法律知识、履行维护国家安全的义务” [6]。但是，以国家主权、国家利益、国家尊严和国家安全意识为主的国家安全教育并不是一时一事的突击性活动，也不仅仅是一种单纯的知识传授和情况通报，而是一种政治性、战略性和现实性很强的思想政治教育 [7]。因此，必须坚持主渠道的国家安全教育与多渠道的潜移默化教育相结合。高校必须充分发挥各级党团组织的作用。在校园文化和社会实践的活动中加强对大学生进行国家安全教育。学校可利用社团活动、学术报告、外出参观等形式渗透国家安全教育的相关内容。引导大学生正确科学地理解中国目前所面临的国家安全形势，逐步增强维护国家政治安全、经济安全、军事安全、科技安全、能源安全、文化安全和网络安全等新国家安全观念。使每个大学生都清楚的认识到国家安全不仅关系到整个社会政治、经济、文化等各方面的发展，也事关每个大学生的切身利益。

国家安全论文:立法质量 实证分析 兼谈中国国家安全法 缺陷和完善

[摘 要] 国家安全法是一国维护国家安全的基本法。我国《国家安全法》由于立法经验的不足，立法滞后，因而留下了不少疏漏和缺陷。审视我国《国家安全法》，我们不难发现，《国家安全法》的立法目的、国家安全机关的法律地位、危害国家安全的行为及其法律责任等方面的疏漏和缺陷。这些欠缺的规定需要通过对《国家安全法》的修改或重构予以完善。

[关键词] 国家安全法 欠缺 完善

1993年2月22日我国颁布了《中华人民共和国国家安全法》。由于立法经验不足，引发了不少法律质量问题，国家安全法内部的欠缺、法律之间的相互冲突等问题非常突出，给其实施和效力的实现带来了不应有的影响。立法不可能尽善尽美，却应尽可能严密而避免漏洞和冲突，这无疑是立法者们应当严肃对待的问题。本文旨在通过对《国家安全法》的缺陷进行分析，以提示立法者们必须注重立法质量，并为国家安全法的修改或重构提供参考意见。

从我国《国家安全法》的规定来看，其不足及需要修善的主要表现在以下几个方面：

一、立法目的

《国家安全法》第1条规定其目的是：维护国家安全，保卫中华人民共和国人民民主专政的政权和社会主义制度，保障改革开放的社会主义现代化建设的顺利进行。及时，这一规定虽然明确了我国国家安全法的立法宗旨和立法根据，但是，并未对"国家安全"这一法律专门用语作出明确的立法解释，这就使得人们对该法所谋求的"国家安全"这一目的性概念产生了种种不同的理解和认识，并导致国家安全执法工作的困惑。"国家安全"作为一个法学基本范畴或一个法律专门术语出现时，对其的理解和解释就不应当是随意的或不确定的，否则，就会有损国家法制的严肃性和统一性，也有碍我国国家安全法在社会生活中的正确实施。世界一些国家的专门立法中，"国家安全"都是被当作一个不证自明的概念而加以运用的。对"国家安全"不作明确的立法界定，就会模糊国家安全工作的范围和权限，为从事这类特殊工作的国家工作人员不适当地滥用或误用职权而侵犯公民、组织的合法权益提供了可能。因而，为防止出现这种不合法的职权扩张和权力滥用，绝大多数国家新近通过的专门立法都采用了对"国家安全"这一概念作出专门立法解释的方法。如1992年3月《俄罗斯联邦国家安全法》第1条规定："国家安全是维护个人、社会和国家重大利益不受内部和外部威胁的状况。"1991年7月《罗马尼亚国家安全法》第1条规定："罗马尼亚国家安全是罗马尼亚作为主权、统一、独立和不可分割的国家生存和发展，维护法律秩序，以及在符合宪法确定的民主原则和标准的条件下，保障公民行使基本权利、自由和义务的法制、平等和社会、经济及政治稳定的状况。"1992年《蒙古国家安全法》第1条也规定："国家安全是指蒙古国家的独立、主权、领土完整、神圣不可侵犯的国境保持正常，依照宪法确认的国家、社会、机关具备安全存在的条件。"有鉴于此，建议我国在修定国家安全法时，对"国家安全"这一概念作出明确的立法解释。第二，该条将"保卫中华人民共和国人民民主专政的政权和社会主义制度，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行"，作为该法立法的目的是不妥的。从法理上讲，国家安全是一国的宪政制度、法律秩序的正常状态及其所标示的国家主权、国家利益等不受任何侵犯。国家安全的内涵本身就包含一国的社会制度、主权等，这样规定不仅在词义上重复，而且立法上也不经济；保卫中华人民共和国人民民主专政的政权和社会主义制度，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，不只是国家安全立法的目的，而更直接的是宪法、刑法、国防法等立法的目的。因此，建议将该条修改为：及时款"为维护中华人民共和国国家安全，根据宪法，制定本法。"第二款"国家安全是中华人民共和国宪政制度、法律秩序的正常状态及其所标示的国家主权、国家利益不受任何势力的侵犯和破坏。"

二、国家安全的主管机关

《国家安全法》第2条规定："国家安全机关是本法规定的国家安全工作的主管机关。国家安全机关和公安机关按照国家规定的职权划分，各司其职，密切配合，维护国家安全。"该规定的缺陷十分明显：从国家的整体利益和全局考虑，作为一部关系到国家的生存和发展的重要法律，为了避免国家安全机关与公安机关行使职权的混乱和执法的不协调，必须规定国家安全机关是国家安全工作的主管机关。但是，既然规定国家安全机关是国家安全工作的主管机关，就不存在与公安机关或者其他机关划分职权；"各司其职"就不存在谁主管谁的问题；况且，维护国家安全是一切国家机关、武装力量、组织和公民的职责和义务，也就是说，不仅国家安全机关、公安机关有维护国家安全的职责，军事机关、外交机关等都有维护国家安全的职责，显然只将公安机关写进该条款而遗漏了军事机关和外交机关等是不妥的；该条第二款规定："按照国家规定的职权划分"，据笔者所知，至今我国没有有关这方面的明确具体规定。我国《刑事诉讼法》第4条也规定，危害国家安全的案件由国家安全机关办理，并没有规定与公安机关分权；实践中，正是因为该条规定的缺陷，导致了国家安全机关与公安机关在执法过程中管辖不明、常常互相推诿、争抢案件等现象。为保障国家安全工作的高度统一，以免行使职权的混乱和执法的不协调，快速、有效、及时地应对类似""、"撞机事件"等突发现象发生，建议：及时，删除该条第二款的规定，采用"混合式"加"列举式"的立法方式，明确规定国家安全机关的管辖范围；第二，规定成立国家安全的较高协调机构--"国家安全委员会", 并明确规定国家安全委员会的法律地位、组成及组建程序、基本任务、议事程序及其职能机构等。

三、国家安全工作的基本原则

基本原则是指贯穿在国家安全法之中，指导国家安全法的制定和实施的基本准则。《国家安全法》仅在第3条规定了"国家安全工作实行专门机关与群众路线相结合"的原则，这里存在的缺陷：一是该条作为一条基本原则不具有涵盖性。国家安全机关在国家安全工作中，不只是依靠群众的支持、帮助，动员、组织群众防范、制止危害国家安全的行为，同时还应当向群众进行国家安全宣传、教育，接受群众的监督；二是容易产生歧意。该条及时款是我国宪法第五十四条的规定，公民不得有危害国家的安全、荣誉和利益的行为，而该条第二款中对一切国家机关、武装力量、各政党和各社会团体以及各企业事业组织是否不得有危害国家安全的行为未作明确规定。实践中，社会团体、组织实施的危害国家安全的行为经常发生；三是该条第三款中"人民"一词作为政治术语不应用在法律规范中，应将"人民"一词改为"公民"或"群众"；此外，公民在维护国家安全工作中的义务，除了防范、制止，还应有揭露危害国家安全行为的义务。此外，作为国家安全工作的基本原则远不限于此，还应规定遵守法制、尊重人权和自由、保守秘密等原则。

四、危害国家安全的行为

《国家安全法》第4条规定，危害国家安全的行为是指境外结构、组织、个人实施或者指使、资助他人实施的，或者境内组织、个人与境外机构、组织、个人相勾结实施的危害中华人民共和国国家安全的行为。具体包括五项行为。该条规定存在以下几方面的不足：一是总体上，国家安全法规定的危害国家安全行为与我国刑法规定的危害国家安全行为内涵与外延都不一致。刑法规定的危害国家安全行为的外延比国家安全法规定的要广，即刑法规定的危害国家安全行为不仅指境外间谍情报机关和其他敌对势力所实施的，还包括外部军事入侵、国内敌对分子和敌对势力制造的动乱、暴乱、民族分裂等。国家安全法的规定则不同。不仅含有危害国家安全的特质（如参加间谍组织或者接受间谍组织及其人的任务等），还包含妨害社会管理秩序（如非法持有国家绝密、机密文件、资料、物品，非法生产、销售间谍专用器材等）、妨害司法（如拒绝提供间谍犯罪证据等）、渎职等特质（如故意泄露国家秘密等）；二是依据国家安全法的规定，危害国家安全行为的主体均需有"境外背景"，既包括自然人，也包括组织；而刑法在这一问题上并没有规定危害国家安全的犯罪主体必须有境外背景，也没有明确规定组织可以成为危害国家安全的犯罪主体；三是该条规定危害国家安全的行为之一是"阴谋颠覆政府"，其不足很明显。"阴谋"在很大程度上表现为心理动机，而不是行为；"阴谋"一词在我国国家安全工作中也缺乏可操作性，并容易使人产生惩罚思想犯的印象；"政府"一词可以有多种含义，容易产生歧义，既可以指整个国家政权，也可以指行政机关，有时也指司法机关；我国刑法已将"阴谋颠覆政府罪"改为"颠覆国家政权罪"。为与刑法相一致，建议将国家安全法第4条第二款及时项的"阴谋颠覆政府"改为"颠覆国家政权"；四是《国家安全法》第四条第二款第二项的"及其"应当改为"或者其"。该条规定"参加间谍组织或者接受间谍组织及其人的任务的"属于危害中华人民共和国国家安全的行为。国家安全工作的实践表明，不仅间谍组织直接实施危害我国国家安全的行为，而且往往间谍组织的人也从事危害我国国家安全的活动，其危害性不亚于间谍组织，并且更具有隐蔽性。因此，应当规定，接受间谍组织的任务属于危害国家安全的行为，接受间谍组织人的任务也属于一种危害国家安全的行为，不需要同时接受"间谍组织及其人"的任务才属于危害国家安全的行为；五是《国家安全法》第4条第二款第三项规定，"窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密的"属于危害国家安全的行为。这一规定的欠缺亦很明显，把窃取、刺探、收买、非法提供情报的行为排除在危害国家安全的行为之外，且与我国刑法关于危害国家安全的犯罪行为的规定相矛盾。据笔者所知，国家安全法之所以作这样的规定，是因为当时对"情报"的界定不一。笔者认为，情报不应包括国家秘密的事项，它是国家秘密以外的其他一切可能被境外机构、组织、个人利用危害国家安全的情况、资料和消息。国家秘密是经法定程序确定的在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。确定国家秘密而限制人员知悉，目的就是为了维护国家安全，从而显示国家秘密与国家安全密切相关。而情报并不如此，它是通过境外机构、组织、个人是否可利用它危害到我国国家安全来表现的，情报可能与国家安全有一定的关系，可能有的关系不大，但一旦被境外机构、组织、个人所掌握或获悉，可能就会利用其中一些内容、信息而危害我国国家安全。因此，建议将《国家安全法》第4条第二款第三项修改为"窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密或情报的"。总之，一国的法律体系应当是内部和谐、统一，我国国家安全法应当重新界定危害国家安全行为，科学、完整地对危害国家安全行为的种类作出明确规定，这样不仅与我国刑法有关规定相一致，也有利于国家安全机关执法。

五、国家安全机关在国家安全工作中的职权 《国家安全法》第6条至第12条对国家安全机关在国家安全工作中的职权作了明确规定，由于国家安全工作具有较强的涉外性，危害国家安全的行为隐蔽性、尖锐性和复杂性，因此，必须规定国家安全机关相应的职权或特权。通观国家安全法有关国家安全机关职权的规定，不难发现，国家安全法与其它法律规范之间存在着重复、冲突、含糊或缺漏的现象，主要表现在：一是《国家安全法》第6条规定："国家安全机关在国家安全工作中依法行使侦查、拘留、预审和执行逮捕以及法律规定的其他职权。"这一规定源于1993年9月2日全国人大常委会第二次会议决定，它对于明确规定当时刚刚成立的国家安全机关的职权，更好地维护国家安全有着重要的意义。该条重申这"四项权力"，是为了明确国家安全机关在刑事诉讼中的法律地位，使国家安全机关的职权在国家安全法中的规定保持完整 。然而，我国刑事诉讼法已对国家安全机关的地位作了明确规定。国家安全法在该条中再作这样的规定既不能体现国家安全机关在刑事诉讼中的地位，反而与刑事诉讼法的规定相互重复。既然国家安全法作这样重复规定是为了使国家安全机关在国家安全工作中的职权保持完整，那么国家安全机关在刑事诉讼中的职权也不仅这"四项职权"，还有其它职权。除了刑事诉讼法之外，其它法律中有关国家安全机关的职权如使用武器、警械等权力，为什么不在国家安全法中作明确具体规定呢？二是有关"相应证件"的规定不明确。我国国家安全法在第7、8和9条都规定，国家安全机关的工作人员依法执行国家安全工作任务时，"经出示相应证件"，可以行使查验、调查权、进入有关场所权和优先权。"相应证件"是指什么证件？"相应证件"作为在一种特殊的侦察工作中并在特定环境和条件下使用的证件，应当是不同的证件，不仅指国家安全工作人员的工作证、警官证、身份证，也包括根据不同场合侦察人员出示的不同证件如军官证、记者证、侦察证以及特别通行证等。作为肯定、明确和具体的国家安全法律规范必须对涉及权力合法行使的"相应证件"作出明确和具体的规定。三是有关技术侦察措施的规定不明确。"技术侦察措施"是指国家安全机关为了侦察危害国家安全的行为的需要，根据国家有关规定，采取的一种特殊侦察措施。从外国的情况看，世界各国无论其政治制度如何，为了维护本国的国家安全与国家利益，在反间谍维护国家安全方面都十分重视技术侦察措施的运用，并且注意通过制定和完善有关的法律，使之制度化、法律化。我国《国家安全法》第10条对技术侦察措施作出规定在法律中还是及时次。"技术侦察措施"主要包括：有线侦听、无线侦听、侦听口头通信、电子监控、侦听电话、秘密拍照、录像、邮件检查、秘密获取某些物证等。它是国家安全机关为了同隐蔽的间谍等违法犯罪活动作斗争，掌握其活动情况及犯罪证据以保卫国家安全而必不可少的一种侦察手段，但是，不可避免地涉及公民、组织的合法权利的行使，因此采取技术侦察措施时必须特别慎重。我国国家安全法第10条虽然对使用技术侦察措施的条件和程序即"因侦察危害国家安全行为的需要、根据国家有关规定、经过严格的批准手续"作了规定，但缺陷十分明显。首先，如前所述，国家安全法对危害国家安全的行为界定就不科学、不；其次，"根据国家有关规定"纯属虚立，因为在我国的法律、行政法规等法律规范性文件中从来没有有关技术侦察措施的规定；第三，"经过严格的批准手续"是经过国家安全机关批准，或者经过司法机关批准，还是经过被侦察对象的单位领导批准？如果所采取的技术侦察措施都由国家安全机关批准，则可能因缺乏监督而导致滥用；如果所采取的技术侦察措施须经司法机关或被侦察对象的单位领导批准，无疑不利于开展国家安全工作，泄露国家安全工作秘密。由于每种技术侦察措施针对的对象不同，采取的手段和所要经过的批准程序也不应相同。作为批准机关对于各种技术侦察手段在什么情况下、什么范围内、经过什么样的程序批准才能应用必须有严格和明确的规定，才能使国家安全机关及其工作人员在工作中有所遵循，以防止这一措施的滥用。世界上绝大多数国家对使用技术侦察措施的批准程序都作了明确规定。如美国规定，对本国人进行电话侦听和电子监控等技术侦察措施，须由司法部长指定的部长助理提出申请，报法官批准；对属于外国势力之间的通讯监控以及对在外国势力控制下的财产、房屋设施的技术侦察，由国家安全机关批准并施行 ；蒙古规定，深入邮电和电视线路，使用特殊的技术器材等，由国家安全机关批准 ；英国规定，对危害国家安全利益的重大间谍和颠覆案件，使用一般的侦察手段无结果而须采取技术侦察手段的，报内务部批准后由国务大臣亲自批准 ；俄罗斯规定，国家安全机关进行邮检和监听包括电话及其他通话装置，截获某些人使用通讯手段传递的情报，安放拍照装置等须报相应的检察长批准 。有鉴于此，我国国家安全法应当对采取技术侦察措施的条件、情形、种类、程序和审批机关等作出明确、具体的规定。四是应当赋予国家安全机关留置审查（盘问）权。留置审查（盘问）是人民警察法规定的人民警察对违法行为人所采取的一种临时性限制人身自由的行政强制审查措施。它对于查清问题、控制违法行为人、防范破坏社会稳定的违法行为的发生具有重要的现实意义。然而，我国人民警察法仅仅赋予了公安机关的人民警察可以使用此种手段，这严重制约了国家安全机关在维护国家安全和社会稳定工作中职能作用的发挥。国家安全关系国家的生存和发展，国家安全机关开展国家安全工作必须得到较大限度的保障，同时危害国家安全的犯罪不同于一般的刑事犯罪，其背后依托的是国家及政治集团，涉及范围广，查证难度大，时效要求高，对被审查人的留置时间自带到国家安全机关之时起规定不超过二十四小时是不够的。因此，必须赋予国家安全机关留置审查权。我们认为，国家安全机关行使留置审查（盘问）权必须具备下列条件：及时，目的是为了维护国家安全和社会稳定；第二，对象是危害国家安全违法犯罪的嫌疑人；第三，经过相应的国家安全机关批准，对不批准继续盘问的应当立即释放；第四，在法定的期限内行使。对被盘问人的留置时间自带到国家安全机关之时起不超过二十四小时，在特殊情况下，经地（市）以上国家安全机关的批准，可以延长至四十八小时；第五，其他条件。对批准留置审查（盘问）的应当按有关规定通知其家属或单位或者其所在国驻我国的使、领馆，盘问应当留有笔录。经过留置审查（盘问），认为对被盘问人需要依法采取拘留或其他强制措施，应当在规定的期限内作出；在规定的时间内不能作出决定的，应当立即释放。五是应当增设国家安全机关行政罚款权。关于国家安全行政罚款权，在我国国家安全法中未作明确的规定，这不能不是一大缺憾。据笔者所知，我国国家安全法中没有规定国家安全机关的行政罚款权，除了受当时的客观条件影响外，主要是认识上的原因。错误认为国家安全工作政治性强，对政治性犯罪或违法，不能采用经济性手段（如罚款）；现实生活中罚款滥用的现象十分严重，群众反应强烈。我们认为，首先，国家安全机关为了维护国家安全，有效地行使国家安全行政管理职权，保障国家安全法律的贯彻执行，除了转变职能，提高执法水平，向广大公众进行国家安全法制教育外，对那些因贪利违反国家安全法律尚不够刑事处罚的，施之以罚款，使其经济上受到损失，引起切肤之痛，警示今后的行为，毕竟有其特殊的功效。尽管形式上，国家安全行政罚款可以起到弥补经济损失的作用，但它的主要目的不应理解为获取货币，而在于惩罚与教育被罚者，防范违法行为的继续发生，以维护国家安全。那种认为政治性违法或犯罪行为不能用罚款惩罚的观点，既没有理论依据，也与国家安全执法工作的宗旨相悖。其次，我国现行的其它立法中，大多规定了行政罚款，至于这种处罚形式，现实中运用得较为混乱，这是其它行政机关在执法过程中存在的问题，并不是法律设定行政罚款这种处罚形式不科学，即不是法律规定本身存在问题，而是执法过程中存在不足，不能把执法过程中存在的混乱，归罪为法律规定的本身。第三，外国国家安全法律中都赋予国家安全机关行政罚款权。如日本规定，将工作中掌握的防卫秘密，泄露给他人的处以五万日元以下罚款 ；美国规定，在法律的幌子下，参与进行电子侦察，处一万美元以下罚款 ；加拿大、巴西等国的国家安全法律中都赋予国家安全机关行政罚款权 。第四，从我国国家安全行政处罚的设定来看，国家安全行政处罚的种类只有申诫罚和人身罚，没有财产罚，从最轻的警告到最重的行政拘留跨度很大，中间缺少一座过渡桥梁，在执法中容易出现行政处罚要么畸轻，要么畸重的现象。实践中，尤其对那些因贪利违反国家安全法而屡教不改的"情报专业户"、"情报专业村"等，采用申诫罚或者人身罚无济于事。因此，为了加大国家安全行政管理的力度，有效地防范、制止和惩治危害国家安全的违法犯罪行为，我国国家安全法应当增设国家安全机关行政罚款权，这样不仅使国家安全行政处罚的种类设定科学合理，使过与罚相当，而且在实践中便于操作。

六，国家安全法律责任

国家安全法律责任是指国家安全法律关系的主体由于违反了国家安全法律规范，而应当承担的否定性的法律后果。根据我国国家安全立法的实践，国家安全法律责任主要分为刑事责任和行政责任。具体有下列几种情形：及时，规定构成犯罪的，依法追究刑事责任（见《国家安全法》第23、28、29条规定）；第二，明确规定某种行为构成犯罪的，依照刑法的某一条款处罚（见《国家安全法》第32条规定）；第三，类推规定某种行为情节严重或造成严重后果的，比照刑法的某一条款处罚，情节较轻的，由国家安全机关实施行政处罚（见《国家安全法》第26、27条规定）；第四，明确规定某种行为直接依照刑法某一条款处罚或直接予以行政处罚（见《国家安全法》第27、29、30条规定）；第五，明确规定某种危害国家安全的行为免予处罚（见《国家安全法》第24、25条规定）。由此可见，我国国家安全法关于法律责任的规定，在立法上存在以下明显的缺陷：一是国家安全法中有关刑事责任的规定与刑法的规定不一致，墨守我国刑法已取消的"类推制度"。及时，国家安全法中原则规定的刑事法则，一般无法在刑法中找到相对应的罪行规定，且刑法早在1997年已修改，有关规定不能适用，有法难依；第二，援引性或者比照性规定的刑事罚则，显然不合理、牵强，类推制度早已现行刑法所抛弃；第三，"构成犯罪的"是一个非常含糊的、不易掌握的规定，国家安全机关行使的是行政权而非司法权，当违反国家安全法律的行为已经构成犯罪，而国家安全机关不认为这样时，则容易导致"以罚代刑"。我们认为，为了适应隐蔽斗争的需要，惩罚违反国家安全法律的违法犯罪行为，避免以罚代刑的现象，完善国家安全法律责任最有效、最科学也是最可行的方法就是采用"独立性散在型立法方式"，即在国家安全法中直接设定具有独立罪名和法定刑的刑法规范，即国家安全行政刑罚，采用"独立性散在型立法方式"有利于消除现行国家安全法依附性立法方式的弊端。在国家安全法规定具有独立性的刑事法则，不仅可以在立法上使其成为典型的分则性规定，与刑罚典分则相并列，并都以刑罚典总则为指导，从而能够使它保持协调一致，并使各自的规定具有明确性、特定性、稳定性，避免只规定某种危害国家安全的行为依照或比照刑罚典的规定追究刑事责任，甚至只是笼统规定"依法追究刑事责任"，而没有直接规定罪名和法定刑的现象；而且在执法上，能够使国家安全机关甄别哪些违法行为依法予以行政处罚，哪些违法行为构成犯罪并将案件移送司法机关；同时，也能使司法机关直接依据国家安全法中的具体规定定罪量刑，不致因刑事罚则不具体、不明确而造成适用法律上的混乱。在一定程度上可以避免国家安全机关执法中的以罚代刑或因无刑事责任的规定而放弃制裁，做到当罚则罚，与刑则刑，使国家安全法与刑法协调发展，形成较完备的法律责任体系；"独立性散在型立法方式"符合我国宪法、立法法有关立法权限的规定和刑法典的规定。根据宪法、立法法的规定，全国人大常委会有权制定法律，在全国人民代表大会闭会期间，有权对全国人大制定的法律进行部分的修改和补充。事实上，全国人大常委会以单行刑法的形式对刑法典作过许多修改和补充，新增过不少新罪名并规定了相应的法定刑。既然全国人大常委会有权以单行刑法的形式修改或补充刑法典，规定罪名及其法定刑，当然也有权在自己制定的国家安全法中直接规定罪名与法定刑。再根据我国刑法典第101条规定："本法总则适用于其他有刑罚规定的法律，但是其他法律有特别规定的除外"。由此可见，关于"刑罚"的规定，并不是刑法典的"专利"，国家安全法以及其他法律都可以规定刑罚，都可以直接规定罪名和法定刑；此外，在国家安全法中直接规定罪名和法定刑也是外国长期以来行之有效的立法经验 。如美国1947年《国家安全法》第601条规定了泄露"情报人员身份罪"及其相应的法定刑，即"明知这些秘密情报足以识别某一秘密情报员的身份，故意地将这些秘密情报泄露给无权得知的如何人，将处五万元以下罚金或十年以上有期徒刑"；韩国1980年《国家安全法》第10条规定，知道某人犯有间谍罪，"而不向从事侦察的工职人员告发的"，定为"知情不举罪"，"处五年以下有期徒刑并科十万韩元以下罚金"。此外，俄罗斯、罗马尼亚、蒙古等国家安全立法也都采用了"独立性散在型立法方式"。可见，我国国家安全立法采用这种方式，可以使刑法与国家安全法交叉协调，避免立法漏洞和以罚代刑。二是对法律规定的有关违反国家安全法律的行为，如境外个人违反有关规定，不听劝阻，擅自会见境内有危害国家安全行为或者有危害国家安全行为重大嫌疑的人员的、非法持有国家秘密的、非法生产专用间谍器材的以及拒绝提供危害国家安全犯罪行为的情况、证据的行为等，缺少相应的法律责任，由于立法的疏漏，不仅对打击这样的违反国家安全法律行为找不到相应的法律依据，客观上也放纵了有关违反国家安全法律行为发生。三是与行政复议法的有关规定相抵触。《国家安全法》第31条规定："当事人对行政拘留决定不服的，可以自接到处罚决定书之日起十五日内，向作出处罚决定的上一级国家安全机关申请复议"。国家安全法规定了国家安全行政复议的申请期限为十五日，而我国《行政复议法》第9条规定：行政复议的申请期限为六十日，但法律规定的申请期限超过六十日的除外。为解决国家安全法与刑法、行政复议法等有关法律规定相冲突的现象，建议尽快对国家安全法律责任的有关规定予以修改，以保障我国法律体系的和谐统一，保障国家安全法的规定更科学合理并与其它法律相协调，从而保障国家安全法的有效实施。

国家安全论文:澳大利亚外资并购国家安全审查制度的新发展

关键词: 国家安全审查/《澳大利亚外国收购与接管法》/政府投资者

内容提要: 澳大利亚政府深感国家安全利益的威胁，加之不断复杂化、具有隐蔽性的金融工具在直接投资领域中广泛运用，原有的法律难于实现对这些新投资工具的统一规制。澳大利亚自2008年以来围绕以上问题，两次大规模修订其1975年《澳大利亚外国收购与接管法》及相关实施细则，并且频繁出台外资政策，这些举措澄清了国家安全的考察因素，完善了对政府及相关投资实体的规定，将新的投资工具纳入到法律规制当中，从诸多方面提高了国家安全审查标准，增强了国家安全审查力度。这些新发展，对我国进一步完善以2011年初颁布的《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》为中心建立的外资并购国家安全审查的法律制度有很大启示。

澳大利亚面对不断蔓延的金融危机，特别是集中在矿产资源领域来自他国的国有投资，这些大规模的并购掌握了某些领域几乎的控股权，如果这些权益在外国国有投资者掌控之下被私有化，澳大利益的战略利益面对的威胁将不断增加。澳大利亚希望调整国家安全审查制度中的措施来加强对外国政府投资者及相关实体的审查力度，在准入阶段就将具有国家安全威胁的不利资本排除在外。与此同时，金融创新带动了结构化金融衍生产品的发展，这些复杂的、具有控制权隐蔽性特征的投资工具也游离于澳大利亚外资并购法的规制之外。因此，从2008年到2012年澳大利亚外资并购法的修订及相关的投资政策的出台正是对以上症结的救助，既具有较大的代表性也反映了目前的近期实践。

本文首先对澳大利亚外资并国家安全审查制度的主要内容做出概要性的评述，其次围绕澳大利亚政府为了应对威胁国家安全利益的新问题而及时出台的新外资政策、1975年《澳大利亚外国收购与接管法》[1]（the foreign acquisition and takeovers act of 1975，fata，以下简称《75年并购法》）外资并购的基本法律，《1989外资兼并与接管规则》（foreign acquisition and takeovers regulation，以下简称《89年并购规则》）[2]的修订，集中介绍并评析澳大利亚在国家安全审查制度中“国家安全”内涵的发展，再从审查权益的扩展、外国政府投资规定的完善两个方面阐释在具体审查标准中的新发展，并在此基础上为我国国家安全审查制度的完善提供有益的借鉴。

一、澳大利亚国家安全审查制度概要

随着投资自由化趋势不断增强，资本在世界市场的流动也愈加频繁，很多国家日益重视使用与国家安全相关的投资措施来限制不利资本流入，保障国家基本安全利益，近五年来各国利用对外资并购审查加强了国家安全审查力度。[3]由于不同国家法律体制的差异，国家安全审查制度在设计上也呈现出不同的法律特征。澳大利亚没有独立的国家安全审查制度立法，依据已有的法律形成了外资政策、外资并购法及实施细则协同运作的国家安全审查体系。其外资并购法《75年并购法》是外资并购的基本法律，同时还有相关的实施细则《89年并购规则》对并购活动的具体事项做出细化规定。相比较而言，《1989外资兼并与接管规则》修订更加频繁，这是对澳大利亚的投资政策的及时反应，成为落实国家投资政策的有效法律工具。澳大利亚国家安全审查法律体制的最显著特征是财政部每年外资政策，此政策也是指引外国投资活动、政府进行投资管理的重要依据。

在外资并购国家安全审查制度中，“国家安全”利益的内涵不仅决定着国家安全审查制度的范围，更作为审查标准的一部分，为国家安全审查提供了一种宏观的、抽象的参考标准。如果国家安全审查制度仅以此作为审查标准，对投资者而言缺乏明确性和可预见性，对吸引外资的东道国政府而言在审查中也难于操作，《75年并购法》和《89年并购规则》规定了国家安全审查的量化标准，这种“国家安全”的抽象标准和量化标准的结合，使澳大利亚国家安全审查制度具有了鲜明特色。

一般而言，控制规模和部门清单是国家安全审查制度通行的两个识别标准。[4]澳大利亚除了按照政策中澄清的“国家安全”利益的考察因素审核之外，更为具体的标准是按照《75年并购法》规定的“重大商业利益标准”来决定投资计划是否会带来国家安全威胁，此标准要考虑并购所在领域是否是敏感[5]和权益的规模大小。在权益规模大小方面，澳大利亚采控股所占比例和数额价值双重标准，具体的规模计算方法依据《75年并购法》及时部分13a和13b的要求进行，除了按照“重大商业利益标准”以一定的比例为限度，同时数额大小还要参考年度的货币限额。[6]

澳大利益外资并购审查采取强制申报和自愿申报相结合的制度。第26节规定了向财长强制申报的事项，但在第13a节对某些公司和商业活动做出了豁免安排，即某些事项不适用强制申报，这些被豁免的事项所具有共同点是并购的目标价值低于某一货币限额。《89年并购规则》的重要规则（principal regulations）部分对豁免的分类做了一般性规定，第13条列出了以年度为基础的货币限额指数逐年增加的计算公式。这个公式是在前一年gdp的物价折算指数基础上的适量增加额。[7]澳大利亚外资并购法对并购规模的控制不仅考虑控制力度的大小，即并购后所占总权益的比例，还同时考察用货币折算后的价值大小，以双重标准严格控制外资的并购。

二、“国家安全”内涵的发展

澳大利亚对外资进行审查的核心标准是“是否与国家利益相悖”。在澳大利亚国家安全审查制度中，《75年并购法》和《89年并购规则》两部法律中并未真正出现“国家安全”的表述，而代之以“国家利益”作为判断的标准。在外资并购的审查过程中，通常财长根据《75年并购法》第18、19、20节的规定以个案为基础否决其认为可能“与国家利益相悖（contrary to the national interests）”的并购交易。“国家利益”的判断取决于财长以个案为基础的自由裁量，澳大利亚政府对这一问题不采用僵硬的审批标准，“在保护澳大利亚利益的同时，对僵硬的规则采取灵活的方法，因为僵化的规则可能会阻止有益的投资流入，而这也不是外资并购审查制度的初衷所在。”[8]

澳大利亚对“国家利益”的考察不仅依据外资并购法的规定进行，而且及时融入近期外资政策的要求，使得“国家利益”如同“国家安全”这个概念一样，成为一个动态而灵活的范畴。要对这样灵活、动态的概念进行而的把握，就要将《75年并购法》、《89年并购规则》和近期的澳大利亚外资政策结合考察。《75年并购法》在2011年外资政策颁行前，财长对一项并购申请进行“国家利益”的裁量主要考虑三个方面：（1）是否符合当前全部政府的政策和法律，特别是涉及国家利益的敏感领域；（2）是否符合国家安全战略利益；（3）是否有利于国家经济发展。[9]这些对“国家利益”的抽象解释仍然缺乏明确性及审查的可操作性。

2011年2月澳大利亚政府颁布的对外资政策[10]通过“国家利益的测评”进一步明确了“国家利益”审查的考虑因素，丰富了“国家利益”的内涵：

及时，国家安全。在评估某一投资是否会带来国家安全威胁时，澳大利亚政府要听取有关国家安全机构的建议。此前澳大利亚对外资审查是以外国投资审查委员会（foreign investment review board，firb，以下简称外资审查委员会）单一部门的意见为依据的，此次修订后，则要求必须重视国家安全机构从整个国家宏观战略的高度对具有重大影响的投资做出的评估意见。

第二，竞争。除澳大利亚竞争和消费者委员会进行审查之外，外资审查委员会也对外国投资进入的行业、领域所有权的集中度考察，确保外资所有权的多样性和分散性，促进健康竞争。澳大利亚在公平竞争方面的考虑不断加强，2012年颁行的外资政策特别提出“不论国内还是外国投资者，也不论投资价值的大小都必须遵守法律，其中重要的一个例子就是要求所有的投资者遵守澳大利亚的竞争政策，竞争与消费保护委员会要严格评估所有会产生竞争因素的申请，包括潜在的竞争性影响。”[11]

第三，澳大利亚政府的其他政策。主要包括对澳大利亚税收和环境目标的影响，这是为解决由于吸引外资而以当地的环境资源牺牲为代价的问题，例如，如何使这种经济的外部性转化为企业的成本。

第四，投资对整个经济的影响。从经济整体运行的角度考虑：（1）企业收购后重组带来的经济影响；（2）收购资金来源的性质，并购后当地企业的参与程度；（3）雇员、债权人和其他关系人在社会福祉方面的利益。（4）投资者开发的项目确保澳大利亚人民取得公平回报的程度，能否使澳大利亚在此领域继续保持供应国。

第五，外国投资者的特征。澳大利亚政府不但会考虑投资者的商业运作透明度能否接受业务透明化的监管，而且还会考虑外国投资者的公司治理状况。若投资者为基金管理公司（包括主权财富基金），就会考虑基金的投资政策，以及基金提案是如何在并购后的企业中行使表决权的。

三、安全审查权益范围的扩展

2011年对《75年并购法》的修订通过增加一组概念，将近来新出现的由结构化衍生产品构成的扩展型权益也纳入到外资并购法中，这些扩展型权益在并购审查阶段接受统一监管。政府及相关实体的投资往往集中在一国战略性领域，澳大利亚外资并购国家安全审查对这些领域的权益控制是通过对投资主体审查的强化来实现的。此二者也是此次立法修订的重点，也是对外资并购审查标准进一步的完善。

（一）“潜在表决权”、“未来权益”和“股份权益”

在《75年并购法》中增加“潜在表决权”（potential voting power）和“未来权益”（future interest）两个术语。通过这两个概念，将未来可能对权益控制产生影响的各种证券化金融工具纳入到审查阶段并购份额的计算之中，防止此种潜在的、具有隐蔽性的权益在建立运营阶段转换成现实的控制权，而在审查时规避监管。伴随“潜在表决权”出现的“股份权益”（shareholding power）也是2010年4月对《75年并购法》修订新增加的术语，将扩展性权益都纳入并购法。

《75年并购法》及时部分全新增加第14节，这一节分两个部分对这些术语做出了界定。“股份权益”是指一个公司在股东全体大会上能够投出的较大数额的表决权；[12]“潜在表决权”是指公司的股份权益，在股东全体大会上投出的以下权益：（1）因为实施此权利（不论此权利是现在实施，还是将来实施，也不论是否是在符合条件的情况下履行），在将来可能会存在的权利；（2）如果实现，这项权利可以用于在公司的全体大会上投票。[13]在对“潜在的表决权”定义后，接下来的一款界定了“潜在表决权”的数额如何确定：在认定一个特定时间处于公司控制地位的人拥有多少“潜在的表决权”的时候考虑以下因素：（1）这项存在的权利如果实施，能使处于控制地位的这个人控制公司更多的潜在权利，即比这项权利不存在时处于控制地位的人多；（2）如果不能在那个时间点确认（不论从那项权利本身还是那个时候的条件来看）是否实施这项权利会导致如此的结果，都要假定那项权利在那个时候是存在的。[14]

《75年并购法》对潜在表决权的认定有别于通用的定义。在会计标准中通行的“潜在的表决权”定义是指当期可转换的可转换公司债、当期可执行的认股权证等，不包括在将来某一日期或将来发生某一事项才能转换的公司债券或者才能执行的认股权证等，也不包括诸如行权价格的设定，使得在任何情况下都不可能转换的实际表决权的其他债务工具或权益工具。[15]《75年并购法》与会计统计标准中的定义相比，对潜在表决权的外延扩大，将未来可能发生的，以及不论是否是在全部履行条件得到满足时产生的证券权益都包括在审查的范围之内。

相应地，第20节（3）（a）“已经拥有”（has had）、“将会拥有”（will have）也是扩大权益范围的新修订。同时，新增加第18（aa）节“对潜在表决权控制的地位”都指向未来权益。在第11节“权益份额”的定义中新增加（2a）节，“为了避免疑虑，第11节（2）（a）或（c）的权利包括按照说明、协议或者安排，不论这项安排是现在还是未来可实施的，也不管是按照条件能否全部履行”，“在确定这个人拥有的这项份额权益时，这一权益是否与特定的份额有关并不重要”[16]第11节（2）（b）和（c）的权利分别是指“不论这项安排是现在还是未来可实施，也不管是按照条件能否全部实现，此人根据信托拥有一项份额权益，按照他或她的指令可以转变为他自己的权益。”“依据期权有权取得一项权益或股权，而不论这项安排是现在还是未来可实施，也不管是按照条件能否全部履行。”除此以外，第11节（2）（a）新增修订将当事方意思自治的合同、安排也予以法律保护，纳入到可能对公司控制权产生影响的范围内。

这些新增加的概念，也将会普遍适用于其他章节，即相关章节也进行了相应的修订，这样通过从时间期限的角度将“潜在表决权”、“未来权益”提前计算，当事人意思自治达成的合同安排也予以法律确认的立法修订，扩大投资审查范围、使复杂交易工具适用统一法律，其结果是将潜在威胁国家安全的权益置于准入审查范围之内。

（二）“重大权益”和“累积重大权益”

“重大权益”（substantial interests）和“累计重大权益”（accumulated substantial interests）是《75年并购法》外资并购审查的基础概念和核心标准。以这两术语为核心的“重大商业利益标准”是澳大利亚独有的标准，也是较“国家利益”更为具体的量化审查标准。

“重大权益”指当外国投资者（和任何投资合伙人）拥有15%所有权或数个外国投资者（或投资合伙人）合计拥有40%及以上公司、商业或信托的所有权，[17]其中居民或非居民的获取不动产、信托资产均属于重大权益，必须强制申报接受审查。《75年并购法》中的澳大利亚城市土地（australia urban land）指非农业用地。城市土地用地是借助农业用地来定义的，第5节定义部分对农业用地定义，澳大利亚农业用地（australianrural land）是指位于澳大利亚并且排他性地用来从事初级作物生产活动的土地。[18]与农业用地相对应的城市土地是在1989年《75年并购法》修正案中作为单独的一整节“第12节澳大利亚城市土地权益”纳入投资法律规制之中的，建立在城市土地基础上的概念还有“澳大利亚城市土地公司”，“澳大利亚城市土地信托不动产”，[19]与城市土地相关权益成为近来澳大利亚安全审查关注的重点，历次修订都更新货币限额[20]作为强制申报的起点。

在《75年并购法》的一些章节也通过“重大权益标准”的运用，将更多更广泛的权益纳入重大利益累计的范围内。例如，第26（2）节中的拟获取澳大利亚公司的股份“shareholding”修改为重大权益“substantial interest”，修订后重大权益就不仅限于股份权益，还包括比如对一项商业安排能够施加影响的能力，这种能力构成的权益并非以股权方式表示，也不限于用比例份额来衡量。此外还有其他的立法修订，如第25（4）节将此人拥有的“期权”（an option）修订为“一项权利（包括依据期权拥有的一项权利）”（a right，including a rightunder an option），把当前日益增加的各种复杂的结构衍生金融工具、以及新型的融资方式包括在“权利”的范围内。达到新的交易工具与原有的权益统一适用《75年并购法》的目标，使得澳大利亚外资并购法对投资权益的规制趋于统一、明确。

综上，不论是从时间角度将权益扩展到未来时刻，还是从权益影响的实质重大性角度将按比例衡量扩展到“重大权益”和“累计重大权益”，又从“股份份额表决权”转向“权益表决权”，这些法律修订都是在细化申报制度的审查标准，使《75年并购法》第26节的强制申报制度趋于完善。强制申报制度标准的高低直接影响投资者的积极性，过宽泛的权益纳入计算范围更容易限制有益投资流入，此种立法在纳入更多投资提请审查的同时，要更加审慎地做出否决，从而实现扩大审查范围而不排除有益投资。

四、外国政府投资规定的完善

（一）外国政府及其相关实体投资的界定

当前，外国政府及相关实体的国有投资、主权财富基金管理机构等这样的投资主体引起东道国的重视，但是对这样的特殊投资主体在法律中做出规定实为少数。在《75年并购法》的法律条文中，外国政府投资者则是被法律明确规定的主体之一，为当前形势下进行特殊规制奠定了基础。

《75年并购法》将审查对象分为两类：外国人（普通常住非居民，外国公司或合伙投资者，外国政府投资者）以及在澳大利亚的商业活动。在《75年并购法》第5节定义部分给出了外国人的一般定义。[21]第17节对外国政府投资者定义如下：一个实体是外国政府投资者，如果（1）这个实体是（ⅰ）外国国家政治实体；（ⅱ）构成外国国家某部分的政治实体；（ⅲ）以上两者中实体的一部分；（2）被以上（1）提到的实体所控制的实体；（3）满足了《89年并购规则》规定条件的并被（ⅰ）拥有控制的实体。[22]外国政府投资者由于其资金实力雄厚，常常以主权财富基金的方式在东道国开展投资活动，资本集中于一国的能源、房地产、基础设施建设等对一国发展具有战略重要性的领域，就很容易控制投资企业，加之具有政府背景的投资在公司治理方面基于政治性和主权性而运作不够透明，东道国担心这种投资具有非商业性的政治战略意图。其影响力和运作方式不同于非政府投资者，所以有必要将这类主体独立于一般私人投资者列为专项进行规定。

事实上，这类主体不是《75年并购法》在1975年首次立法时就规定的，而是在2004年修订时增加的第17f节“外国政府投资者”[23]中加以规定。在8年前澳大利亚外资并购法已经开始关注这类投资的特殊性和重要性，从《75年并购法》第17c节所属的这一章part i a“被豁免的外国投资者”以及第17c节的具体内容来看，起初外国政府投资者仍然是属于豁免的主体之一，[24]只要投资的资产数额在一定的规模之下，并且所处的领域不是当时的敏感领域，仍然享有豁免的机会。2008年澳大利亚的外资政策不仅将这种豁免取消，还要求所有的外国政府及其相关实体的投资都要向外资审查委员会强制申报。

（二）针对政府投资者的六大考察因素

《75年并购法》虽然规定外国投资者，但是对这类主体的审查标准仍然是模糊的。2009年2月澳大利亚颁行对外投资政策附录a《外国政府在澳大利亚投资的指导原则》，专门针对外国政府及其实体的投资制定了基于国家安全的考察标准。澳大利亚对外国政府及其相关机构的并购依然是以个案为基础进行考察，除了考虑股权规模标准和投资领域外，将以下6种考虑因素作为重点：（1）外国投资者的经营是否独立于相关的政府；（2）投资者是否符合法律，并遵从一般性商业行为准则；（3）是否可能妨害竞争或导致相关行业和领域不适当的集中或控制；（4）是否可能妨害澳大利亚政府的税收和其他政策；（5）是否可能妨害国家安全；（6）是否可能妨害澳大利亚商业运营和发展及其在经济社会中的作用。[25]

此六项考查因素付诸实施后的影响是深远的，最直接的影响是来自其他国家的政府实体投资将被予以更高标准的审核。由于国有投资与一般私人投资相比具有的非透明化运作和非商业性的特征，所以澳大利益政府更关注并购计划商业性目标和公司治理、对市场竞争和社会、经济带来的公共利益的影响。从两年之后的2011年2月的外资政策“国家利益评测”来看，“国家利益评测”考察的五个方面，几乎与此处六点考查因素如出一辙，差异只在2011年“国家利益评测”将此处六点考查因素中第（4）和第（6）项合并为“澳大利亚政府会考虑投资对整个经济的影响”。当前“国家利益评测”已经成为外资审查委员会审查外来投资的惯常考虑因素，不仅是针对外国政府及相关实体投资，而是“国家利益评测”的一般标准，从这一发展来看，澳大利亚从整体上提高了国家安全的审查标准。

（三）对外国政府投资的缓和措施

对外国政府及其相关实体的投资，在六大考察因素之外澳大利亚政府又提出了一些灵活的考虑因素，当一项提请申报并购计划由于某些方面不能通过，有违澳大利亚国家利益的政治或者战略目标时，财长可以不做全盘否定，而是附条件地审核通过并购计划，这些所附条件就是缓和措施。[26]

2011年2月修订的外资政策附录a对缓和措施做出了规定，这些因素可以为澳大利亚政府确定外国政府及其相关实体的投资是否损害到国家利益时提供更灵活的考虑，包括（1）投资所涉及的、现有的外部合伙人或股东；（2）非关联性所有权益的比例；（3）治理结构安排；（4）非商业交易中保护澳大利亚权益的现行安排；（5）目标企业是否在澳大利亚证券交易所或其他承认的证券交易所上市或保持上市。[27]

缓和措施最初是外资审查委员会在对中国矿业并购审查时使用的，对中国矿业并购给予附加一定条件的审核。这样做的目的是澳大利亚政府希望建立和保持外国投资者的合作关系，在避免不适当地干预投资企业的公司治理结构的同时，能够使投资者承担一些社会责任。[28]例如，对于治理结构，兖州煤业于对felixresource的投资，2009年10月获得附条件批准：（1）兖州通过一家澳大利亚公司经营其澳大利亚煤矿，总部及其管理团队要设在澳大利亚，首席执行官与首席财务需常驻澳大利亚；（2）并购后的公司至少有两名董事常驻澳大利亚，且其中一位为独立董事。这样有利于确保当地对矿产资源利益的控制。

对于目标企业是否上市的情形，兖州煤矿对felix resource的投资于2009年10月获得附条件批准，即兖州煤矿的澳大利亚经营公司必须在2012年年底之前在澳大利亚证券交易所上市，届时兖州煤矿的持股比例降至70%，上市公司运营将遵守严格的信息披露以及透明度方面的要求，为控制外国政府及其相关实体在非商业性运作方面提供了监督机制。

从以上发生在中国并购澳大利亚的实践可以看出，这些缓和因素是在实践基础上的立法抽象，通过以市场为导向的商业运作机制来维护澳大利亚的“国家利益”，即决策服从股东的决定，投资及权益流动均取决于市场力量，而不是外界的政治战略等非商业因素。

五、对我国的启示

中国自2006年《反垄断法》以法律的形式正是提出国家安全审查以来，日益增多的外资并购也呼唤我国尽快出台国家安全审查方面的立法，以使我国外资并购安全审查有法可依，增强外国投资者投资的预见性和信心。2011年2月28日，国务院《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》（以下简称《并购安全审查制度通知》），至此，部系统规定外资并购国家安全审查制度的法规正式颁行实施，我国初步建立了外资并购国家安全审查制度。作为《并购安全审查制度通知》的实施细则，为审查程序性事项方面提供办事依据，2011年4月24日又了《商务部关于实施外国投资者并购境内企业安全审查制度的办事指南》，进一步对并购审查所需提供的材料及审查事项，也对事先商谈、审批时间、联席会议与商务部工作的衔接也都做了明确、细致的规定。

我国颁行的《并购安全审查制度通知》及是实施细则具有的框架性特征，其制度设置的仍旧比较粗糙，不能满足当前新的投资形势需要，很多方面尚需要不断细化完善，此次澳大利亚国家安全审查制度的新发展为我国提供了诸多立法完善的启示。

（一）细化投资主体的划分

中国对投资主体的划分相对简单，应当基于管理的需要细化投资主体的分类，在此基础上完善审查标准。对于国家安全审查的对象，中国对外国投资者的规定分类简单，分为中外合资、中外合作和外国投资企业。澳大利亚《75年并购法》就将审查的对象划分为人和商业活动两大类，[29]又将人划分为自然人、法人，法人又分为外国政府投资者和一般投资者。而商业活动的划分又是依据投资标的特征分类，划分为一般在澳大利亚的营业活动、土地不动产商业活动、信托商业活动、采矿业活动。这种立足于公法管制视角的分来是有利于国家行政监管。

澳大利亚在2004年对《75年并购法》增加独立的一节“外国政府投资者”，对这类具有特殊性的主体单独规制。从2004年起就开始注意这种实体的特殊性，接下来的几年都在针对外国政府投资者加强国家安全审查，不断丰富和细化考察因素，将主权财富基金一类的外国政府国有投资的管理纳入在并购法之中。

相比而言，日后中国完善立法，也可以对外商投资主体进行细化，完善相关规定。中国立法可以参考澳大利亚外资并购法对审查对象的分类，即外资并购主体依据我国的国情细分，划分出外国政府投资者一类主体，在此划分的基础上再规定审查标准，这样对外国国有投资的审查标准的制定就具有了针对性。澳大利亚并购法2004年增加了“外国政府投资”一节之后，当时仍然规定了在一定比例内的投资时豁免申报，但是随着外国政府投资的增大，基于对国家安全利益的考虑，2009年外资政策要求所有的外国政府投资强制申报，在2011年又将“直接投资”比例减低到10%，就扩大外国政府投资的审查范围。我国可以借鉴这种把政策目标通过立法技术转化成、具有明确性、可操作性、的法律的治理方法。

（二）审查权益标准要比例与数额并重

对于审查标准，中国和澳大利亚也有很大差异。中国对外资并购申报制度是的强制申报审查制度，要求所有的并购都必须申报，当达到50%的实际控制权[30]并且涉及到敏感领域[31]就要向商务部提交安全审查的申请。澳大利亚实施的是强制与自愿申报相结合的申报制度，如果按照“重大利益标准”达到了外资并购法强制申报要求的才必须申报，也就是说首先一项并购要落入强制申报的范围内时才进一步考察安全审查问题，安全审查的依据主要是对“国家利益”的解释、并购规模和所处的领域。

澳大利亚并购审查的规模标准是值得中国借鉴的。澳大利亚对并购规模不仅规定了比例限额，同时还规定了货币价数额，货币价值限额还根据通货膨胀率、gdp情况不断折算调整。中国的安全的审查标准只笼统规定达到50%的实际控制权要接受安全审查，没有数额方面的限制，这就使得小规模并购虽然达到50%，数额不大的也要接受安全审查，小规模企业在一个产业或整体社会发展格局中一般不会产生安全威胁，对这些投资也进行审查无疑增加了企业和行政成本。

我国在立法中也应当将规模标准进一步完善。出台的实施细则对“重要农产品”、“重要能源和资源”、“重要基础设施”、“重要运输服务”、“关键技术”、“重大装备制造”中的重要、关键、重大进行解释，明确其范围，使投资者很容易知道其并购的企业是否在安全审查的范围内。[32]对“重要”的解释可以在规定实际控制权达到50%的比例之外，用货币价值额来规定数量规模，并且也随着年度更新货币限额。当然对货币数值的确定有一定难度，但可以参考澳大利亚《外国收购与接管规则1989》第13节的规定，经过统计模型计算出符合我国的货币限额。

（三）股份权益应纳入潜在权益

中国外资并购法对控制权制度的规定过于简单。控制权有名义控制权和实际控制权之分，随着投资方式的扩展，用名义控制权的表示方式的投资增多，这种具有隐蔽性、缺乏透明性的投资工具，在审查的时候难以得知未来时刻这种潜在权益的状况，这不仅对股东利益保护还是对行政机关监管都很不利，因此，各国在并购控制中逐渐采用实际控制权标准。

我国商务部2009年第6号令对《关于外国投资者并购境内企业的规定》做出修订，其中一款将第42条第1款第（1）项和第44条第1款第（3）项中的“最终控制人”修改为“实际控制人”。[33]尽管规定了实际控制，而没有考虑期权、可转换债券等未来期限权益所隐含的实际控制权，这方面可以和澳大利亚2010年对《75年并购法》修订增加“重大权益”“累计重大权益”“未来利益”等立法技术借鉴。用抽象的概念如“累计重大权益”、“未来利益”将这种新的金融投资工具纳入到控制权益中，也就是说在计算一个企业对投资的控制程度时，审查阶段就把未来可能实现的权益计算在当前的份额内。这种计算的转换应该首先在并购立法中实现，同时在《并购安全审查制度通知》及时部分第3款规定控制权时做出相应的表述实现两部法律的衔接，使得50%的控制权所包含的内容更加、精准，防止潜在的权益在企业运用后的某时刻转化为现实的权益时难于控制，在审查阶段规避监管，形成潜在的安全威胁。

国家安全论文:中美外资并购国家安全审查制度的比较研究

原文作者：陈普

摘 要 2011年2月，国务院了《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》（以下简称《通知》），表明我国在建立“外资并购安全审查”工作上已迈出了重要的一步，但是我国外资并购国家安全审查制度的规范和完善还需要很长的一段路要走。本文在界定基本概念的基础上，结合《通知》的相关内容，将我国的安全审查制度与美国安全审查制度进行比较分析，总结出美国安全审查制度的优点以及我国此制度的不足之处，为我国安全审查制度的规范和完善提出建议。

关键词 外资并购 安全审查 国家安全

作者简介：陈普，河北经贸大学法学院法律硕士。

中图分类号：d922.29文献标识码：a文章编号：1009-0592（2013）08-083-02

一、外资并购国家安全审查制度相关概念的界定

要做到既有效发挥安全审查制度在维护国家安全方面的作用，又促进国内经济的发展，那我们首先应界定清楚两个关键概念——外资并购和国家安全。

（一）外资并购的概念

通过查阅2009年我国出台的《关于外国投资者并购境内企业的规定》（以下简称《规定》）、2011年的《通知》等相关法律规范以及相关的法律文献，笔者认为，外资并购是指外国投资者为了某种目的，在法律规定范围内，以购买境内企业的股权或者资产等方式，从而实现对境内企业的实际控制并获得相应权益的行为。

（二）国家安全的概念

国家安全是安全审查制度的核心，它的概念宽泛，每个国家对它的界定都不相同，即使是在一个国家，其对国家安全的理解也是随着社会的发展以及国际环境的变化而不断改变的。笔者认为对国家安全的界定应站在保障国家主权安全的战略高度进行，国家安全是维护主权国家存在和保障其利益的各种要素的总称，它是国家生存和发展的基本前提。

（三）外资并购对国家安全的影响

市场开放为外国资本的大量流入打开了大门，外资的流入给东道国注入了活力，但同时也给东道国带来了巨大的安全隐患。外资并购对国家安全的危害，在眼前利益的掩盖下总是很容易被人门所忽视，它具有隐蔽性和长期性。外资并购不仅会产生技术风险还会带来产业危险。因此，建立完善国家安全审查制度是非常必要的。 [论文网]

二、我国与美国国家安全审查制度比较分析

2011年《通知》的出台使外资并购国家安全审查制度真正在我国得以确立。而发达国家尤其是美国，早在二十世纪七八十年代就开始建立外资并购国家安全审查制度了。因此，相比之下，我国在外资并购国家安全审查方面还处于刚刚起步阶段，还有很多不足之处亟待完善。因此以下内容，通过分析比较中美双方的安全审查制度，找出我国相关不足，并提出建议。

（一）国家安全审查制度的产生背景比较

1.美国安全审查制度的产生背景

1988年美国国会通过了《埃克森—佛罗里奥修正案》，该修正案对1950年《国防生产法》进行了修改，从而成为保护美国国家安全的基本法。这以后，美国又在1991年颁布了《外国人合并、收购和接管规定》从实体和程序两方面对国家安全审查制度作了详细规定，并分别于1994年和2003年对规定进行了修改。9.11事件后，美国对国家安全更加关注，并于2007年通过了《2007年外国投资和国家安全法》（finsa法案），再次修订了1950年《国防生产法》，对美国的外资并购安全审查制度作进一步的完善。

至此，美国较为完整的国家安全审查制度体系最终形成。

2.我国国家安全审查制度的产生背景

与美国不同，我国的外资并购安全审查制度，是随着经济的发展，从无到有的。二十世纪八十年代，我国刚刚实行改革开放，这一时期外资的流入并不多，所以我国就没有进行相关的立法。加入wto以后，我国改革开放的步伐更加迅猛了，在我国出现了新一轮的外资并购热潮。但由于相关立法的缺失，外资并购带来的国家安全隐患也日益明显化。在各界人士的期待中，2011年2月国务院最终出台了《通知》，标志着我国在外资并购国家安全审查制度的建立上迈出了重要的一步。

与美国的立法进程相比，我国的外资并购规制立法，起步晚而且不成体系，大多分散于法律法规中，缺乏相对统一性，从而使其可操作性大大降低，适用性也大大减弱。

（二）审查机构的比较

1.美国的安全审查机构

美国安全审查的主要机构是外国投资委员会（cfius），它由外交部、国防部、财政部、国家安全部、国家情报局等多个成员组成，其主要是对并购美国企业的外国投资企业进行监督与评估，在进行初审后，如果认为外资并购会对国家安全产生负面影响，便将相关材料提交总统，由总统决定是否采取一定措施。美国正是由于这套独特的“审—监—决”有机配合的完备机制，其国家安全审查制度才可得以有效的贯彻实施，从而切实维护了国家安全。

2.我国的国家安全审查机构

依据《通知》的有关内容，我国的审查机构为部际联席会议，并有相应联席会议的制度。同时，联席会议隶属于国务院。由发改委以及商务部两个部门来牵头，并依据所涉行业及领域的不同，与相关部门联合起来共同对并购行为进行审查。

虽然《通知》的规定改变了我国原有的多头、分散监管等多重缺陷，然而《通知》中有关审查机构的规定仍然比较原则和概括，同美国相比较，仍然很缺乏实践中的可操作性。

（三）审查标准的比较

是否要对某一外资并购行为进行安全审查，这取决于该行为是否齐备了安全审查的相关审查标准。

1.美国的国家安全标准

在美国的《国防安全再授权法》中，国家安全被规定为包括但不仅限于经济安全以及国家公众的健康或安全。此外，在美国的一系列法规中，国家安全的概念是在不断变化的，但不管怎样，从未对国家安全进行具体的界定，国家安全一直被作为一个宽泛的概念在使用，这有利于相关部门在审查外资并购案件时可以拥有广阔的自由裁量权。

2.我国的国家安全标准

2011年《通知》对国家安全的概念进行了规定，从相关内容的规定中不难发现，在我国，对国家安全的标准主要规定了以下四个方面：首先，并购交易对我国的国防安全的影响；其次，对国家经济的稳定运行的影响；再次，对社会大众基本的生活秩序产生的影响；，对涉及国家安全的关键的技术研发能力产生的影响。与美国有关国家安全的规定相比，我国的相关规定显然存在很大的局限性，立法并不能穷尽所有的情况，那么，在国家安全审查标准的四要素条款项下制定一个兜底条款是很有必要的，这可以赋予审查机关在对外资并购案件进行审查时，享有足够的自由裁量权以及适当的解释权，以便克服立法的局限，确保审查机构在依据实际情况，对一些复杂的外资并购案进行处理时，可以保持一定

的弹性。

（四）国家安全审查程序比较

1.美国的安全审查程序

美国外资并购安全审查主要分为四个阶段——申报/通报阶段、审查阶段、调查阶段与总统决定阶段，各个阶段的规定都不相同，每一阶段都有其自身的程序性要求和期限要求。美国的外资并购安全审查采取的是外资并购交易当事人的自愿申报而非强制申报，而且对其申报的时间也未作任何的限制。同时，只要外国投资委员会委员在一定的事实基础上，认为某一外资并购交易行为有可能会对美国的国家安全造成威胁，其也可以向外国投资委员会进行通报。

2.我国的安全审查程序

依据《通知》以及《审查规定》等法律文件的规定，我国的安全审查共分为申请阶段、审查阶段以及决定三个阶段。和美国申报/通报程序比较相似的是，我国对安全审查的申请方式也规定了外国投资者自愿申请以及第三方申请两种。但是，尽管在我国的法律中，已经规定了自愿申报与第三方申报这两种方式，但实践中不难发现，自愿申报的意义不大，这主要是因为，在实际交易中，即使外商不主动申请外资并购的安全审查，其依然会面临被第三方提起安全审查的风险。

三、完善我国外资并购国家安全审查制度的几点建议

（一）完善立法

与美国完善的安全审查制度相关立法相比，我国在该领域的立法不仅起步晚，而且还未形成体系化。学者们认为专门立法可以对现行的涉及外资并购的法律法规进行清理，对不协调，不一致甚至相互矛盾的法律法规进行修改，对缺失的法律法规进行补充和完善，具体规定出国家安全审查的审查机构、审查标准、审查程序等内容。因此，尽快制定独立的，高位阶的“基本法”或“龙头法”是目前工作的当务之急，也是完善安全审查制度的前提。

（二）完善审查机构

借鉴美国由15个部门组成cfius的成熟做法，我国也应成立职能相对独立的部级联席委员会，作为安全审查的专门机关，可由商务部牵头，形成多部门统一协调的运作机制。

（三）完善审查标准

国家安全审查的审查标准主要是如何定义“国家安全”的问题。美国的立法中也并未对国家安全作出明确定义，尽管如此可能造成泛化运用的危险，但面对日益复杂的并购交易和国际形势，相对泛化的概念有助于维护国家的自由裁量权，在面对变幻莫测的经济形势时，能灵活做出决定。

（四）完善审查程序

目前，我国的安全审查分为两级审查，也就是部分审查由地方政府负责，那么审查的过程难以受到有效监督，这不利于国家安全的保护。因此，把权力收归中央，由专门机关统一负责是十分必要的。另外，还可以学习美国，规定每年向全国人大或常委会汇报一次审查报告，加强监督，提高安全审查制度的实效性。

总之，在经济大融合的今天，经济一体化已经是不可逆转的潮流。在经济发展的浪潮中，我们既要发展壮大自己，又要尽量避免自己受到损害，这正是外资并购安全审查的目的所在。但我国的安全审查制度目前还处于初级阶段，因此，我们应当在坚持我国基本国情的前提下，取人之长，补己之短，在实践中不断完善我国的国家安全审查制度，更好的维护国家安全。

国家安全论文:高职国家安全教育挑战及对策

国家安全的概念是改革开放总设计师邓小平同志提出的，其含义是保障一个国家的安全不仅是不受外国侵略，而且在国内也要稳定，要反对颠覆。并且随着国家安全的提出，我国有了一个战略性的转折，由时代的“战争与革命”发展成为了“和平与发展”。这样强调了经济战略，使得中国在国际上地位更高。2001年时任中共中央总书记、国家主席、中央军委主席在讲话中提出：要头脑清醒，居安思危，深刻认识新形势，懂得维护国家政治安全、经济安全、国防安全的极端重要性，紧迫性。确保信息安全，金融安全和粮食、石油等战略物资安全。以为总书记的党中央，根据新阶段国际国内的形势发展，沿着上述国家安全发展的思想道路，明确提出了要确保国家政治安全、经济安全、文化安全、信息安全、国防安全的要求。这说明我国领导人对国家安全所包括的内容在逐步的扩大。更加确保了我国在不受外国侵略的同时，防止内部矛盾，发展经济的目标。

1开展高职院校学生国家安全意识调查的背景

首先，当今世界，和平与发展虽然是时代的主题，但霸权主义和强权政治依然存在，我国的安全和统一仍然面临严重的威胁。西方超级大国亡我之心不死，东面的强邻日本也不愿反思侵略历史。特别是，西方超级大国在前苏联已经解体，俄罗斯日渐衰微的情况下，把中国看成其21世纪称霸世界的较大障碍，开始以各种手段遏制中国的发展。周边安全也存在不少隐患。南沙群岛被东南亚小国强占，台湾问题尚未解决，中日东海问题和钓鱼岛争端也日益升级。同时，随着我国国际竞争力、综合国力和国家地位的空前提高，一些西方国家别有用心地提出了“中国威胁论”，也使我国国家安全形势进一步恶化。当前，国家间的竞争日趋广泛、激烈，当达到白热化的时候，战争就在所难免。因此，歌舞升平之下隐藏着暗流涌动。对于如此严峻的国际环境，高职院校的学生大多缺乏清醒的认识。其次，20世纪90年代初，走私、贩毒、非法枪支买卖、环境污染、跨国犯罪、经济情报战、疾病的跨国传播等非传统安全问题虽已出现，但还构不成战略威胁。但现在这些问题已相当严重。而且“东突”活动猖獗，生物入侵滋生，洋垃圾不断涌入，新的国家安全问题不断出现。加入世贸组织，在受益的同时，也使国家安全防范更加困难，一些传统措施将不允许采用，安全风险扩大到经济、文化、信息、科技人才等诸多领域。对于这些非传统安全问题，高职院校学生也大多缺乏危机意识。，随着信息网络化和经济全球化进程的不断推进,注重国家安全意识的培养,增强国家安全观念已经日益成为高职院校学生素质教育中的一个重要方面。高职院校应当适应新形势的发展,结合素质教育的开展和大学生的思想实际,明确教育要求,努力实践探索,积极推进对大学生的国家安全教育。科技作为及时生产力,在为国家保持经济军事优势的同时,也扮演着危及国家安全的角色,如破坏势力通过技术窃密危及国家安全。发达国家还采取人才争夺战略,导致发展中国家大量人才流向发达国家,其中我国人才外流现象很严重,科技安全形势严峻。通讯技术的飞速发展为信息快捷传播与自由交流带来了方便,使传统意义的文化继承在全球化模式下失去原有空间,国家和文化边界正在消除,而文化生存是国家生存的前提条件,一旦文化遭遇威胁,必然给国家带来危机。综上所述,经济全球化时代,我国的国家安临严峻挑战。

2当代高职院校学生国家安全意识现状

通过对高职院校学生国家安全意识的调查显示,当前大学生的思想政治状况主流积极健康,但也有种种迹象表明,部分高职院校学生的国家安全意识还很薄弱。

2.1高职院校学生对国家安全认识模糊

高职院校学生对国家安全还停留在军事、领土、情报这样一些传统的、局部的认识上。对国家政治安全、经济安全、文化安全、信息安全认识不足，国家安全是指国家既没有外部的威胁和侵害,也没有内部的混乱和失序的客观状态。当前,国家安全既包括国土安全,主权安全、政治安全等传统内容,也包括文化安全、信息安全等方面的新内容，2001年时任中共中央总书记、国家主席、中央军委主席讲话中提出：要头脑清醒，居安思危，深刻认识新形势，维护国家政治安全，经济安全，国防安全的极端重要性，紧迫性。确保信息安全，金融安全和粮食、石油等战略物资安全。而后以为总书记的党中央，根据新世纪新阶段国际国内的形式发展，沿着我国传统国家安全发展的思想道路，明确提出了要确保国家政治安全、经济安全、文化安全、信息安全、国防安全的要求。多方位理解国家安全有助于端正高职院校学生的思想认识,增强国家安全意识。讲国家安全，高职院校学生会自然联想到美国的中央情报局、联邦调查局以及国家安全机关、军队、警察身上，这种把国家安全等同于情报间谍活动的片面认识，使高职院校学生不能自觉地把维护国家安全与自身的责任联系起来，或多或少地、有意无意地认为“国家安全与自己无关”。随着我国经济发展、社会稳定、人民安居乐业，国际地位与日俱增，和平环境使高职院校学生自觉不自觉地对国内外敌对势力的破坏活动放松了警惕，淡化了安全意识，认为“对外开放无密可保”，“和平期间无间谍”等等。由于思想麻痹，造成国家的一些机密被泄露，更有甚者，个别经不起金钱等种种诱惑，不惜丧失国格人格，出卖国家情报，给国家安全和利益造成重大损失，教训极为惨痛深刻！

2．2我国高职院校学生国家安全教育研究水平落后，当代高职院校学生的国家安全意识较为薄弱

目前,高职院校学生国家安全教育还处于宣传阶段,远未达到有计划,有目标,规范化教育的层次。国家安全意识是高职院校学生思想道德素质的重要内容,是衡量学校人才培养质量的一个重要指标之一。加强大学生国家安全教育,是高校思想政治教育的有机组成部分。因此,高校要从坚持社会主义办学方向,培养德智体发展的社会主义事业建设者和接班人的高度认识国家安全教育的重要性,教育引导大学生树立对国家安全的忧患意识、维护国家安全的责任意识和保障国家安全的法治意识。当代大学生的国家安全意识现状显然不能适应时代要求,无法应对全球化对国家安全的挑战。

3高职院校学生国家安全意识淡薄的原因

1）意识形态淡化的副作用。中国是社会主义国家，和西方国家在意识形态上存在着巨大的差别。时期，由于过分强调意识形态因素，导致我国在外交中陷入孤立境地。为克服此种弊端，改革开放后，在国际交往中日益淡化意识形态因素。这虽有合理性、必然性，但难免导致国家安全意识的降低。2）高职院校学生大多都是从学校到学校，在教室、宿舍、食堂中打转转，社会交往很少，缺少社会经验，这就很难接触各种危害国家安全的行为，自然对其危害缺乏亲身体验，对树立国家安全意识的重要性体会不够深。3）学校进行的国家安全教育，与学生思想实际联系不紧密，缺少针对性，教育方式僵化，内容空洞，很难引起学生的共鸣，教育效果欠佳。4）由于当今社会腐败现象短期内难以消除，思想政治课内容凝固僵化、空洞抽象，目前高职院校学生普遍对思想政治课产生反感，产生逆反心理，越教育越不信。国家安全教育属于思想政治课，自然也受到株连，不仅不受重视，反而心存抵触，自然就难见教育效果了。

4培养高职院校学生国家安全意识的对策

4．1抓好国家安全教育和国防教育，强化责任意识

要教育全体人民同一切出卖祖国利益、损害祖国尊严、危害国家安全、分裂祖国的言行进行坚决的斗争。要从保障国家长治久安的战略高度认识国家安全教育的必要性和紧迫性，切实将高职院校学生国家安全教育列入教学计划，渗透到日常教学和思想政治工作之中。

4.2提高高校教师对开展国家安全教育的思想认识

没有国家安全教育的爱国主义教育，没有国家安全教育的学校教育，是不、不完整的教育。高校教师要在完成本学科教学任务的同时，完成好国家安全教育工作。

4．3树立国家利益高于一切的观念

邓小平指出：“国家的主权、国家的安全要始终放在及时位”。国家安全涉及国民生活的方方面面，是国家、民族生存与发展的首要保障。科学技术是没有国界的，但大学生不能没有自己的祖国。高职院校学生要把国家安全放在高于一切的地位，不做任何有损国家利益、民族荣誉的事。

4．4熟悉有关国家安全的法律、法规

对遇到的法律界线不清的问题，要肯学、勤问、慎行，弄清什么是合法，什么是违法，什么可以做，什么不能做。目前，特别应熟悉宪法、国家安全法、保密法、刑法、刑事诉讼法、科学技术保密规定、出国留学人员守则等法律、法规，做到心中有数。

4．5保持警惕，善于识别各种伪装

有的谍报人员和负有特殊使命的记者，常以你能接受的面孔出现，用交朋友、做学术研究、出国经济担保、旅游观光、新闻采访等五花八门的手段，套取国家机密、科技政治情报和内部情况，对此要保持警惕，识破伪装，避免上当受骗，防止陷入违法犯罪。在对外交往中，既要热情友好，又要内外有别、不卑不亢；既要珍惜个人友谊，又要牢记国家利益；既要争取各种帮助、资助，又要不失国格、人格。要淡泊名利，不受其诱惑。对发现的别有用心者，要依法及时举报，进行坚决斗争，决不让其恣意妄为。

4．6克服妄自菲薄心理，挺直腰板

任何国家都有自己的安全与利益，也有别人没有的政治、经济、文化、军事、科技、资源和秘密，还有独具特色的传统工艺等等。中国是发展中国家，但又是不可小视的大国，虽然在总体上有所落后，又决不是样样落后。要看到我们也有许多世界及时和“中国特色”，有一系列国家秘密和单位秘密。作为中国人，决不可妄自菲薄、悲观失望，在对外交往中要挺直腰板，不卑不亢。

作者：周小翔 单位：江苏农牧科技职业学院

国家安全论文:高校国家安全教育策略研究

摘要：新媒体给人类生活带来了一场深刻的变革，也给国家安全带来新的挑战和威胁。当前，国家安全教育的主体是在新媒体环境下成长起来的大学生，在这一新形势下开展国家安全教育，就必须结合大学生的新特点，因势利导，充分利用新媒体开展国家安全教育。基于新媒体环境，文章对高校国家安全的教育策略进行了探讨。

关键词：新媒体；国家安全；大学生

新媒体在为信息的共享和快速传播提供便利的同时，也对我国的国家安全构成新的威胁和挑战。大学生是新媒体运用最为广泛的群体，大学生的国家安全意识教育是新媒体时代维护国家安全的关键环节。探索适应新媒体时代需求，符合大学生成长规律的国家安全教育策略，是当前高校加强思想政治教育的新课题。

一、新媒体视域下国家安全教育面临的新挑战

（一）新媒体对国家安全造成威胁

新媒体的较大特点在于虚拟性和开放性，参与者可打破时空以虚拟化的身份参与社交活动。网络手机的普及和社交APP的广泛使用，使人们拥有了信息和传播的权利。西方国家凭借在网络技术方面的优势，通过网络实施政治煽动和文化渗透，扰乱经济秩序，削弱文化认同，窃取尖端技术和军事情报，对国家安全造成了严重威胁。

（二）新媒体对大学生产生的负面影响

新媒体环境下成长起来的大学生，思想开放，思维活跃。但西方的文化思潮通过新媒体在大学生中迅速传播，给学生造成了严重的负面影响。网络的虚拟化和弱规范性，使一些大学生在虚拟世界里挑战规则，游戏人生，导致法制观念的淡薄和责任意识的缺失。网络世界的无界性使部分大学生缺乏保密意识。

（三）新媒体未充分运用到教育中

高校对大学生的国家安全教育没有适应国家安全形势的变化和新媒体环境下大学生的新特点，无法达到提高国家安全意识的要求。一是部分高校没有充分认识国家安全教育的重要性和紧迫性。二是部分高校国家安全教育还局限在政治、军事等方面，采用课堂灌输、大会宣讲等方式进行，缺乏吸引力，教育效果不佳。

二、新媒体视域下高校国家安全教育对策

（一）转变国家安全教育理念

新媒体时代，网络已成为大学生生活和学习不可或缺的部分，对其思想、心理和行为产生着深刻的影响。高校要及时研究当下国家安全的新变化和大学生国家安全意识出现的新问题，在理论和实践层面转换传统的教育理念和教育方法。改变传统的、式的强制性教育理念，尊重学生受教育者的主体地位。教育者应主动从国家安全教育的施教者转变为引领者和参与者，借助新媒体平等地与学生交流，增强大学生接受国家安全教育的积极性和主动性。

（二）创新“立体化”国家安全教育模式

新媒体为高校开展国家安全教育提供了新的教育途径和手段，高校应充分挖掘现有教育资源，建立国家安全教育专题网站，搭建国家安全网络教育平台，让国家安全教育向课堂外延伸。高校要大力支持教师开发具备声、色、光、画等多种表现手段的微课，通过网站、微信、微博等大学生喜闻乐见的传播途径将知识传送给学生，增强其对国家安全教育的情感体验，激发他们学习国家安全知识的热情和兴趣。

（三）提高大学生在虚拟世界的内控力

大学生是新媒体应用最为广泛的群体，高校应顺势而为，开设网络安全教育类的课程，开展以提高大学生网络素养和道德意识为主题的校园文化活动，培养其对信息的思辨、评估能力，构筑抵制不良信息冲击的思想“防火墙”。此外，梳堵结合。高校要积极引导大学生的网络行为，培植骨干学生转发、评论有利于国家安全的正面信息。也可通过建立大学生网络信息的监控机制，约束大学生的网络行为，提高维护国家安全的自觉性。

（四）构建新媒体环境下国家安全教育的协同创新机制

新媒体时代教育环境发生了深刻的变化，迫切要求大学生国家安全教育的协同创新。一方面，要积极联合校内外力量，搭建学校负责、政府督导、社会力量广泛参与的社会大系统教育平台，通力配合，共同推进大学生国家安全教育改革。另一方面，要优化整合校内教育资源，各部门密切合作，构建课堂教学、校园文化活动、日常教育管理相结合，理论教学和社会实践相结合，显性教育和隐形渗透相结合，线上教育和线下网教育相结合的立体式的国家安全教育平台。

三、结语

作为国家公民，人人都应该增强国家安全意识。大学生是社会发展的青年力量，代表着祖国未来的方向，因此，更应该利用当下充足的教学资源，了解国家安全信息，掌握相关政策，认识到自己的责任，努力避免新媒体弊端的影响。高校在培养大学生国家安全意识上义不容辞，要继续探索。

作者：王艳 单位：陕西工业职业技术学院