环境保护法律论文

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环境保护法律论文:国际贸易与环境保护法律问题的研究

1. 1选题背景

经过几十年众多学者的研究与讨论,环境问题依旧是当今国际社会最为关心的焦点问题之一。而且,这种关注度会随着社会的发展以及全人类对高质量生活状态的追求愈加提高。环境保护这一常态问题,会更加频繁的被人们触及。环境是人类生存和发展的主要依赖,它在满足人们物质生活追求的基础之下,同样满足着人们对精神层面的追求。对我们而言,环境具有供应物质生活资源、自主净化废弃满足人们舒适生活、保障人类生存这四类主要功效。然而,随着国际交往的加深,全球贸易的不断扩大,环境问题日益严重。因此,人们不得不在全球经济快速发展的进程中,深刻反思人类共同的环境问题。随着科技水平的提高和全球化趋势的影响,国际间的交往越来越密切,国际贸易活动越来越常态化,这些因素使得人们在高速发展的全球经济背景下,忽略了环境保护问题。环境污染的跨地域性,环境污染范围的广阔性以及治理的复杂性,使得环境问题早已不是某个国家或者某个地区的内部问题,它已然成为全人类要共同面对的难题,要解决这一难题,就需要各个国家和地区在环境治理过程中的相互扶持、相互协作、通力合作。国际贸易中,低能耗、低污染、低排放成为新兴的三大贸易要求。世界经济的持续增长和国际贸易的快速发展,伴随而来的是能源消耗的持续增多。而能源消耗的增多必然是以环境的支出为代价,这样一来,便对可持续发展战略实施带来根本性的阻碍。我国经济快速发展的大背景下,国际交往和国际贸易从中起了至关重要的作用。早在几年之前,我国就已经成为全球出口量及时,进口量第二的贸易大国。面对这样的成就,我们应该清楚的认识到,虽然我国近年来出口量排在世界前列,但以此带来的经济收益并非世界及时。因为,在国际贸易过程中,我国以低端产品和初级产品为主导,大量的出口直接或间接的导致了我们自身能源的大量消耗、环境支出不断增高。在这种发展趋势和背景影响之下,世界经济发展的模式已经转变为低碳节能的发展模式。

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1. 2研究目的及意义

国际法层面上,随着新的环境问题的出现,针对该领域的国际环境保护公约也会随之而产生;国内法层面上,国家内部也从不同程度的开始完善和改进自己现有的相关法律制度。然而,国际条约、国内法律文件的增多只是一种治标不治本的做法。从法律角度上,要想彻底解决这一现状,我们要针对全球化的环境问题进行全球化的合作,这就是本文所要提倡的整合国际条约,协调国家内部法律制度。在新的国际形势下,贸易与环境保护相互促进,相互影响。应该如何妥善处理两者关系,如何减少国际贸易环节中所造成的环境问题,顺应国际环保事业的大趋势,实现贸易与环境的可持续发展目标,都需要我们深刻反思。因此,有必要从全球视角出发,对由国际贸易中所产生的环境问题进行分析,并从现有的国际环境条约、国际环境法律制度进行审视和研究。本文的目的就是从国际立法的角度出发,分析了贸易与环境之间的关系,相互之间的影响,并从WTO规则与《能源宪章条约》国际法角度出发,重点分析了 WTO规则下的自由贸易与环境保护之间的关系,以及WTO规则和环境保护法律制度的冲突,并提出在WTO规则下协调贸易与环境保护。由此及彼,分析了我国在国际贸易中的环境保护立法现状、存在的问题,从提出完善这些问题的几点构想。

环境保护法律论文:环境保护法律论文:对中国农业与农村环境保护法律问题的思考

【摘要】 我国农业生产的农药化肥污染、畜禽养殖污染、农村生活垃圾污染、废水污染和工业污染等问题越来越严重,农业环境日益恶化,不仅影响到农业经济的可持续发展,而且还严重威胁着城乡居民的身体健康,成农业建设和农村发展中亟待解决的问题。应针对当前农业环境的污染和破坏情况,加强农业环境政策法律建设,完善政府职能,健全环境管理体系,加强环境执法力度、深度,加强环境宣传教育,增强公众环保意识,推进农业建设。

【关键词】农村;环境法;政策

【正文】我国正在开展社会主义新农村建设,总的要求是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。这表明建设的社会主义新农村,是经济建设、环境建设、文化建设、社会建设、政治建设和党的建设协调推进的新农村,也是富裕、民主、文明、和谐的新农村。农业及农村的可持续发展,是我国可持续发展的根本保障和优先领域,也是建设社会主义新农村的重要内容。然而,目前农业与农村环境保护现状不容乐观,农业生产环境污染严重、生态环境退化加剧,农村生活垃圾和生活污水没有得到无害化处理,如何搞好农业环境保护工作,如何防治农业环境污染、逐步改善农村环境,如何提高农民的环境意识,在转变农业增长方式,使农业生态环境由恶性循环走向良性循环,是关系到农业能否持续发展重要问题,是建设社会主义新农村的重要任务。应针对当前农业生态环境的破坏情况,加强我国农业环境政策法律建设,完善政府职能,健全环境管理体系,加强环境执法力度、深度,加强环境宣传教育,增强各级政府工作人员、企业经营人员和农民群众等广大公众环保意识,推进社会主义新农村建设。

一、农业环境存在的主要问题及其成因

(一)存在的主要问题

农业环境保护是我国整个环境保护工作很重要的领域,也是当前我国环境保护的薄弱环节,农业环境破坏及污染不仅严重影响农村居民的生活和身体健康,而且直接制约农业生产和农村的发展的后劲。当前农村环境问题十分突出,存在的问题主要有:

1、土壤污染严重、土地质量退化,制约农业生产发展、给食品安全构成隐患由于长期的不合理使用农药、化肥、农用薄膜及其他农业化学物质,以及工厂企业“三废”超标排放,导致我国1.5亿亩耕地遭到不同程度的污染,而且呈现重金属与有机物复合污染的复杂情况,土壤质量退化,农产品欠收和有毒物超标的情况屡有发生,农业生产可持续发展受到阻碍。

据统计,我国每年因农药中毒的人数占世界同类事故中毒人数的50%.1995~1999年黑龙江、江苏等19个省、自治区、直辖市共发生药害2000多起,药害面积达200多万亩,经济损失达5亿多元。

工业和生活污染导致的环境酸化问题也严重地影响了农村环境。酸雨(pH<5.6)从1985年的约175万km2扩大到1993年的280万km2,受重酸雨(pH<4.5)影响的区域由1986年重庆和贵阳等局部地区至1993年扩大到南方广大地区。环境酸化会产生一系列不利影响,如森林、草地的衰亡,土壤酸化板结,农作物减产等。

农膜污染的面积也逐年扩大,1995年已达到64913万公顷,农膜年均残留率约20%,平均每公顷达60公斤。

2、农村水源污染问题突出,治理任务十分艰巨农业生产以及畜禽养殖导致的水源污染日趋严重,难以有效控制,造成湖泊等水体的富营养化,使之失去生产和生活的使用价值,水源污染还可能造成地下水污染甚至食品污染。

农村化肥使用量逐年增加,全国1995年是1978年的4倍。2003年的每亩化肥投入量从1980年的每亩12.3斤(折吨量)提高到43.1斤,比1980年高出348%.而且,目前盲目偏施化学氮肥,氮、磷、钾比例失调的现象比较严重,且化肥的利用率只有30%左右。大量化肥流失,加剧了湖泊和海洋的富营养化,成为水体面源污染的主要来源。

我国农村养殖业排污量剧增,目前畜禽粪便的农业利用减少,畜禽业的集约化程度提高,加重了养殖业与种植业的脱节。畜禽粪便的还田率只有30%多,大部分未被利用。 湖北省每年畜禽养殖废弃物产生量约2亿吨,其化学需氧量的排放量是工业和生活污水的5倍以上。

农作物秸秆污染。我国每年秸秆产生量约6.5亿吨。由于缺乏能在短时间内大量消耗秸秆的经济实用技术,且产业化水平不高、出路不畅,造成秸秆的大量焚烧和废弃。不仅浪费了生物资源和能源,而且严重污染了大气和水体,给居民生活和交通安全带来重大影响。 湖北省每年产生约3000万吨秸秆,进行资源化利用的不到40%,很多都直接焚烧,造成严重的资源浪费和环境污染。

3、生态破坏严重,水土流失量大面广我国是世界上荒漠化、水土流失危害最严重的国家之一,水土流失使4 540万hm2耕地受损,占我国耕地总面积的34.3%.水土流失从黄土高原向其他地区如我国西南地区和长江中下游地区以及华北地区的扩展,使我国可耕地面积进一步减少,从而危及我国粮食安全。

在南方省区的丘陵与山地(母岩以花岗岩、砂岩、砂页岩、红色粘土及碳酸盐岩类为主),以水蚀形成的劣地及石质坡地为标志的土质与石质荒漠化土地,呈小面积斑点状分布的型式,当地群众常以“红色沙漠”、“白沙岗”、“石漠”等名词以形容其土地退化。其侵蚀方式以面蚀及沟蚀为主,在花岗岩地区还有水蚀与重力侵蚀共同作用的崩岗侵蚀,在碳酸盐岩类地区溶蚀是主要的侵蚀方式。

4、农村基础设施建设落后,农村生存环境恶化,威胁农民健康据有关统计表明:我国农村有3.6亿多人喝不上符合卫生标准的水,每年1.2亿吨的农村生活垃圾露天堆放;城市工业的转移,导致近郊污染加重;村镇及工业建设无规划或不按规划实施,使得农民生活条件雪上加霜;小作坊式工厂工作环境恶劣且缺少防护措施,严重损害职工身体健康。

据2005年做的典型调查,9省三县74个村105项做了调查,其中40%村庄没有集中供水,60%的村庄没有排水沟渠和污水处理,40%的村庄雨天出行难,晴天是车拉人,雨天是人拉车,90%的村庄没有任何消防设施,90%的垃圾是随处丢放(访谈者认为:“显然这样一种人居环境是不能容忍和接受的)。

5、农村环境污染事故、环境纠纷增多,环境污染引起的矛盾激化尤其是工厂企业的“三废”排放和污染事故引起的民事纠纷日趋增多,农民往往难以寻求法律途径,而采取一些极端的做法,成为社会安定的隐患。 而且,有关环境纠纷往往涉及者众多,处理困难,例如屏南榕屏化工厂造成屏南县溪坪村环境污染,1700多村民身心健康、财产损害严重,事件、纠纷与诉讼历时十多年难以解决,等等。

(二)造成农业环境问题的原因

农村环境问题是自然因素与人为因素综合作用的结果。自然因素仅为农村环境问题的形成提供了外在条件,而人们不合理的生产活动与生活活动及其他有关社会经济因素,才是导致农村环境问题的主要原因。

1、不合理的农业生产活动造成环境污染与破坏面广量大的农业生产活动是造成农村环境恶化的主要原因之一,其中尤为突出的是不合理地使用化肥、农药、不可降解的塑料薄膜,以及日益增加的畜禽养殖业排泄物所带来的污染。化肥、农药及其他农业化学物质的使用,在农业生产中使用有见效快、效果高、面广等特点保障了作物的增产丰收,减轻了劳动强度,降低了人工费用,因此,使用种类日益繁多、范围日益扩大、用量增加。但是,由于低效率的或不合理的使用,对环境造成严重污染。

2、乡镇工业污染不断加剧乡镇工业已成为我国国民经济的重要组成部分,为广大农村地区脱贫致富、安置富余劳动力,作出了很大贡献。但由于农村经济条件的限制,致使乡镇企业在大规模发展的同时,不可避免地暴露出一些问题,如生产技术、方式和生产工艺落后,许多采用土法生产,生产能力低下,设备陈旧,乡镇企业经营管理水平低,从业人员素质低,“跑、冒、滴、漏”严重,资源和能源消耗高、浪费大,“三废”污染严重,给经济社会发展带来了近忧和远患。乡镇工业的主要污染物排放量占全国工业污染物排放总量的比重已接近或超过50%,已成为农村环境保护的一个突出问题。另外,由于受利益驱动和地方保护主义的影响,国家明令取缔关停的“十五小”和“新六小”企业还有反弹现象。

3、农村的贫困伴随着落后的生活方式不少贫困的农村地区都缺少燃料,由于没柴烧,不少地区挖草根、剥树皮、折树枝甚至乱砍滥伐,在一些地区,森林覆盖率急剧下降,部分地区覆盖率不足5%,甚至在1%左右。由于粮食与燃料的压力,贫困地区人民居住在这一特殊环境中,受环境条件的限制,商品经济难以发展,为了生存不得不以原始落后的生产方式“靠山吃山”,对土地实行掠夺式经营,盲目开发利用自然资源。 并且,随着人口的增加、生活水平的提高、农民传统生活习惯的改变,农村生活废物的种类、数量都不断增长,包括塑料袋、快餐盒、废电池等许多难以降解的物质,但是,农村环境基础设施建设普遍滞后,生活废物的收集处理设施远不能满足需要,大部分农村既没有垃圾存放点,也没有处理场所,农村生活废弃物随意排放,最终成了污染源,严重地污染了水源和土地,有些农村“脏、乱、差”现象突出。

4、工业和自然资源开发利用活动造成的农村环境污染、城市生活污染的转移工业和城市环境污染向农村转移加重了农村的环境污染。在农村,工业固体废物占用农田、侵占河道、随处焚烧等现象屡见不鲜。我国固体废物产生量持续增长,工业固体废物每年增长7%,城市生活垃圾每年增长4%;但是固体废物处置能力明显不足,导致工业固体废物(很多是危险废物)长年堆积,而固体废物处置标准不高,管理不严,不少工业固体废物仅仅做到简单堆放,城市生活垃圾无害化处置率仅达到20%左右,危险废物集中处置设施建设严重滞后,大部分危险废物处于低水平综合利用或简单贮存状态,不符合安全处置标准,2002年工业危险废物处置率仅为24.2%,1996年到2002年危险废物累计贮存量达到2633.9万吨。 由此而污染的农田已达100万亩,加重了耕地矛盾的突出。

在我国的一些农村地区由于矿产资源等自然资源开发利用不当,盲目追求经 济的发展,重开发利用,轻生态保护,致使生态环境受到破坏。少数地方农村的小矿点林立,有的甚至乱采滥挖,采富弃贫,废渣石乱倒乱弃,致使生态环境受到破坏。突出表现为粗放式的资源开发方式导致资源的浪费、植被生态破坏、地层塌陷和水土流失。据有关资料统计,全国万吨煤塌陷率就在1000m2~3000m2 间,平均塌陷率为2000m2.

5、环境保护机制与制度原因长期以来,我国环境保护工作的重心放在了城市,而极少关注农村,农村环境保护政策法律存在严重问题,使得环境保护工作在农村缺乏有效的机制与制度保障。

(1)在农村存在着重经济发展、轻环境保护的发展观。广大农村的基层领导和基层组织在加快发展农村经济,解决农民温饱奔小康的同时,往往忽视环境建设和生态保护。农民的环保意识比较淡薄,受到的宣传教育的机会较少,缺乏环境资源的保护与可持续性发展的理念,同时也缺乏遏制环境污染的主观能动性和权利意识。

由于贫困和发展落后,使得农村地区对农业的依赖程度较大,贫困率高、缺乏可持续发展的经济增长方式,不良的经济和社会基础,加上机构能力比城市地区薄弱,严重制约农村地区的发展,而长时期的不良土地利用方法和不正确的发展战略,最终导致严重的环境污染与破坏,又加重了贫困。

(2)落后的农村环境,主要是由于城乡之间环境差距不断加大,这是现实制带来的,我们必须要认真对待。由于长期存在的分割城乡的户籍制度以及不适当的经济发展战略,从而使得我国二元社会结构的表现更为突出,其实质在于城乡不平等。在很大程度上,这种特定的二元社会结构的存在和作用,是农村污染问题日益严重的深层原因。

由于长期的城乡分割,使得我国的城市化进程比较缓慢,大量人口被滞留在农村,从而加剧了农村人口与资源之间的紧张关系;在我国二元社会结构下,城乡差距持续扩大,很多农村居民无论从意义上,还是从相对意义上,都还处于贫困状态,面临着巨大的生存和改善生活的压力,从而无力顾及污染控制;在二元社会结构的作用下,农村的产业结构过于单一,农业是主要产业,相当多的人是以农业为生的。劳动密集型的小规模农业生产增加了面源污染的控制难度;面对差距悬殊的二元社会结构,农村中的精英分子竭尽所能流向城市,从而导致农村中从业人员的素质较低,掌握环境知识的能力较弱,环境保护意识较差。在二元社会结构下,农村的环境保护长期受到忽视,环保政策、环保机构、环保人员以及环保基础设施均供给不足,这是农村面源污染失控的一个重要背景。

(3)农村与乡镇建设缺乏环保意识,规划布局不当、基础设施建设滞后,致使环境综合质量低。农村与乡镇在发展中,土地规划使用中考虑环境保护因素不充分,没有合理处理好工业区、居民区、自然保护区和风景名胜区的关系,形成工业区、自然保护区和居民区混杂的局面,致使对生态环境造成破坏,造成难以解决的环境问题。有的农业与农村环境建设缺乏规划。农业用地、农民建房用地随意性大,农业废弃物随意排放,常出现“有新房无新村”、“有新村无新貌”的局面。并且,农村环境基础设施建设普遍滞后。

(4)农村环境管理缺乏有效的综合管理机制和制度,环境监督管理、保障体系不健全。对于量小、面广、变化快、差异性大的农村环境污染源,我国环境法还缺乏有效的防治机制和制度。而且,农村环境治理的范围广,牵涉的部门多,需要社会各界的配合,而按照现行的分部门监管体系,有关职能部门各自为政,没有形成相互衔接的综合管理系统。同时,农村的环境保障体系仍比较薄弱,环境管理机构及其能力建设不足,环境监督管理机构、人员队伍、执法手段、资金都很缺乏,而由于农村地大面广,环境污染与破坏行为发生在广泛地区,发现困难,又不同程度地存在着地方保护主义现象,有关职能部门在监管或执法时往往力不从心。同时在农村也缺乏公众参与环境监督管理的机制、途径与基础。因此,农村的环境保护工作实施困难。

(5)农村环保执法的监督机制需要建立。随着环境执法的发展,监督机制显得更加重要,它是保障环境执法依法进行的必不可少的条件。但环境执法责任机制、执法监督机制、权力制衡机制的建设还十分不足,公民参与环境保护缺乏制度性保障。

二、我国农业与农村环境保护法律规定

(一)农业环境保护政策法律体系

农业环境保护政策法律体系,是由相互联系、相互补充、相互制约,旨在调整保护和改善农业环境所发生的社会关系的各种法律规范和其他法律表现形式所组成的有机整体。它是我国环境法体系的有机组成部分。关于农业环境保护的规定主要由国家和地方关于农业环境保护的法律法规的规定所组成。主要包括:

1、宪法。我国《宪法》规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林,保护林木”(第二十六条);国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源“(第九条):”农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地“(第十条)。

2、法律。我国《环境保护法》(1989)对保护农村环境保护作了基本的规定;《农业法》(2001)对农业资源与农业环境保护作了专章规定;《固体废物污染环境防治法》(2004)、《矿产资源法》(1996)等环境资源法律也对农村环境保护作了规定。

3、行政法规。主要有《基本农田保护条例》(1998)、《土地复垦规定》(1988)、《自然保护区条例》(1994)等。

4、地方法规。例如《湖北省农业环境保护条例》(1993年2月13日湖北省第七届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过,1993年2月25日公布施行)等。

5、部委规章。例如,《畜禽养殖污染防治管理办法》(国家环境保护总局2001)等。

6、地方政府规章。例如,《湖北省农产品基地环境管理办法》(湖北省政府人民政府令第180号,1999年9月1日施行)等。

7、其他政策法律规范性文件。例如,《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》发展现代农业、改善农村面貌、加强农村环境保护等建设社会主义新农村的措施;《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发〔2005〕39号)等。

(二)农业环境保护政策法律的主要内容

1、保护农业生态环境的规定《农业法》(2001)规定,发展农业必须合理利用资源,保护和改善生态环境。各级人民政府应当制定农业环境保护规划,组织农业生态环境治理。

《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》强调加强农村环境保护,规定开展全国土壤污染现状调查,综合治理土壤污染。防治农药、化肥和农膜等面源污染,加强规模化养殖场污染治理。推进农村生活垃圾和污水处理,改善环境卫生和村容村貌。禁止工业固体废物、危险废物、城镇垃圾及其他污染物向农村转移。

《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发〔2005〕39号)规定,以防治土壤污染为重点,加强农村环境保护。要求结合社会主义新农村建设,实施农村小康环保行动计划。开展全国土壤污染状况调查和超标耕地综合治理,污染严重且难以修复的耕地应依法调整;合理使用农药、化肥,防治农用薄膜对耕地的污染;积极发展节水农业与生态农业,加大规模化养殖业污染治理力度。推进农村改水、改厕工作,搞好作物秸秆等资源化利用,积极发展农村沼气,妥善处理生活垃圾和污水,解决农村环境“脏、乱、差” 问题,创建环境优美乡镇、文明生态村。发展县域经济要选择适合本地区资源优势和环境容量的特色产业,防止污染向农村转移。

按照党中央、国务院的总体要求,国家环保总局联合国家发改委等部门组织编制了“农村小康环保行动计划”。这项涉及全国农村环境保护的行动计划的目标是准备用15年左右的时间,基本解决农村“脏、乱、差”问题,有效保护和改善农民的生活与生产环境,为社会主义新农村建设提供可持续发展的环境基础。

2、防治农业环境污染的规定《环境保护法》(1979)各级人民政府应当加强对农业环境的保护,防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展,推广植物病虫害的综合防治,合理使用化肥、农药及植物生长激素。

《农业法》(2001)规定,农民和农业生产经营组织应当保养耕地,合理使用化肥、农药、农用薄膜,增加使用有机肥料,采用先进技术,保护和提高地力,防止农用地的污染、破坏和地力衰退。

《水污染防治法》(1996)规定,向农田灌溉渠道排放工业废水和城市污水,应当保障其下游最近的灌溉取水点的水质符合农田灌溉水质标准。利用工业废水和城市污水进行灌溉,应当防止污染土壤、地下水和农产品(第三十七条)。使用农药,应当符合国家有关农药安全使用的规定和标准。运输、存贮农药和处置过期失效农药,必须加强管理,防止造成水污染(第三十八条)。县级以上地方人民政府的农业管理部门和其他有关部门,应当采取措施,指导农业生产者科学、合理地施用化肥和农药,控制化肥和农药的过量使用,防止造成水污染(第三十九条)。

《固体废物污染环境防治法》(2004)将农村固体废物防治纳入法律规制范围,关注保护与改善农村环境。1995制定的《固体废物污染环境防治法》规定,使用农用薄膜的单位和个人,应当采取回收利用等措施,防止或者减少农用薄膜对环境的污染。禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆。2004年修订的《固体废物污染环境防治法》增加了规模化畜禽养殖的污染防治要求,规定从事畜禽规模养殖应当按照国家有关规定收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪便;首次将农村生活垃圾纳入管理范围,强化了农村固体废物污染防治的规定,规定“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法,由地方性法规规定”(第四十九条)。既将农业和农村的污染问题纳入法律调整的范围,避免出现法律调整空白;又可以考虑农业固体废物污染法律控制的可操作性和实施条件,通过授权立法方式交由各地自行规定。

3、土地利用规划和耕地保护的规定《土地管理法》(2004修正)将十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地确定为我国的基本国策。规定了土地利用总体规划制度,要求各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,组织编制土地利用总体规划(第十七条)。土地利用总体规划按照下列原则编制:(一)严格保护基本农田,控制非农业建设占用农用地;(二)提高土地利用率;(三)统筹安排各类、各区域用地;(四)保护和改善生态环境,保障土地的可持续利用;(五)占用耕地与开发复垦耕地相平衡(第十九条)。《土地管理法》规定对耕地实行严格保护,《农业法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》规定了我国的基本农田保护制度。

三、保护和改善农业环境的政策法律思考

近年来,我国党中央、国务院对农村环境保护工作高度重视。总书记在2005年中央人口资源环境工作座谈会上做出了“要启动全国农村小康环保行动计划”的重要指示;曾培炎副总理2005年4月提出,要统筹城乡环保工作,积极推进农村环境污染防治,实施农村环境综合整治。国务院在最近发出的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中专门提出要“结合社会主义新农村建设,实施农村小康环保行动计划”。国家近年加大了农村环境保护的力度,今后在农村环境保护方面将有几项重大举措:及时,启动农村小康建设环保行动计划。用5至10年时间,使农村现在的水源地、垃圾污染、土壤污染等一些重要环境问题要有比较大的改善。第二,在原有工作的基础上,继续加大生态示范区建设的力度,大力开展生态省、生态市、生态县和环境优美乡镇的创建工作,从而使当前农村环境条件和社会基础比较好的一些地区实现可持续发展、可协调发展。第三,结合我国当前“菜篮子”基地的建设,加大对“菜篮子”基地建设的环境管理,在食品安全方面做好环境方面的有关工作。第四,加强有关法制法规的建设,特别是针对当前规模化养殖以及相关的生态环境的破坏情况,今年要在立法方面加强工作。 旨在解决农村突出环境问题、推进农村建设小康社会进程的“农村小康环保行动计划”已在全国各地陆续启动。江苏省、吉林省、宁夏回族自治区、四川省成都市、湖南省常德市、安徽省绩溪县等已不同程度开展了示范试点工作。

为了促进城乡环境的协调发展,应根据农业和农村的特点,加强农村环境保护的政策法律,采取有效措施保护农村环境,推进社会主义新农村建设,实现农村经济社会可持续发展。

(一)提高认识,依法加强领导和监督管理,制定和落实计划各级政府及其环境保护部门要提高对农村环境保护工作认识,加强领导,协调配合,将农业生产污染和农村生活污染纳入环境保护工作重点范围。结合社会主义新农村建设,实施农村小康环保行动计划,解决农村“脏、乱、差”问题,有效保护和改善农民的生活与生产环境。

各级政府应当按照环境保护法和农业法的规定,把农业环境保护切实纳入国民经济和社会发展计划,采取有利于农业环境保护的政策和措施,建立环境保护责任制度,落实环境保护资金,采取有效措施,防治在农业生产活动中产生的废气、废水、废液、废渣、粉尘、恶臭气体等对环境的污染和危害。

各级环境保护和农业管理部门,应发挥监督管理作用,将农业生产污染防治纳入管理工作的内容,指导和支持有利于环境保护的农业技术和方法的研究、开发以及示范和推广工作。强化各项农业环境管理制度的执行。

走城镇化发展之路。建立垃圾清运及集中处理系统,按照建设社会主义新农村的标准,加大财政投入力度,有规划、有重点、分期分批帮助农村建立垃圾存放池、公共排水道、生态厕所等,使农村人居环境得到明显改善。

建立健全各级政府政绩考核制度,将农业环境保护工作指标纳入领导年度目标考核中去。

(二)积极发展节水农业与生态农业,走生态农业发展之路循环经济是生态保护型经济。用循环经济理念指导农村经济发展,对推进农村环境保护,实现农村经济社会与生态环境协调发展具有重要意义。一是应用循环经济的运作规律来防治农业点源和面源污染;二是以农业循环经济的理念引导传统农业向现代农业转变。通过打造各种循环经济链条,走“品质、高产、高效、可持续”的农业发展道路,从根本上降低经济活动对环境的破坏,保护并改善农村生态环境。各级政府应大力扶持建设集研究、开发、生产、销售为一体的化废为利的生物科技企业;推广养殖场和种植业紧密结合的生态农业模式,促进粪便还田;大力发展农村户用沼气,推行“猪—沼—果(草、渔)”等立体生态种养模式,实现废物综合利用和零排放。 目前,在农村污染中,畜禽养殖产生的污染较为严重,可以说养殖污染已是农村水源污染的主要因素。对此,各地都在积极寻求对策,在国内也已有不少“变废为宝”的办法,如用畜禽的粪便生产沼气,制成有机肥,提高林地单位面积综合效益,发展循环经济,促进农、林、牧协调发展的林农牧复合经营工作等。

(三)完善农业环境保护法规和规章,严格执行农村环境污染防治法律制度在新的历史条件下,我国农业和农村环境保护的政策、法律规定已经难以 适应新形势的需要。针对农村环境保护存在的问题,应将农业和农村环境保护的政策、法律的制订、修订纳入立法规划。在总结近年来我国环境保护与管理实践的基础上,吸收和借鉴了国外成功经验,结合农村环境保护与管理管理的实际需要,对《环境保护法》、《农业法》关于进行修订农业和农村环境保护的规定进行修订,制定土壤污染防治的专门法律。同时,针对农村环境保护的发展,组织制定和修订地方农业环境标准。加强农药、化肥、农用薄膜、植物生长调节剂等农用化学物质的环境无害利用的规范,控制农业面源污染,制订农村生活垃圾污染环境防治的具体办法。

地方各级环保部门要严格执法,依法行政,环境法律法规规定的各项管理制度和措施,特别是建设项目环境影响评价审批制度和污染防治设施管理制度、强制淘汰工艺设备制度、有关农业环境保护的禁限制度等,有效预防和控制固体废物等污染物造成的环境污染。对违反该法的各种违法行为,依法严肃查处;对构成犯罪的,及时移送司法机关,依法追究刑事责任。

(四)抓住重点,大力推进土壤污染防治的环境管理以防治土壤污染为重点,加强农村环境保护。要紧紧抓住土壤污染工作,严格执行相关环境:(1) 申报登记,明了情况。要加强土壤污染源的申报登记与调查工作,摸清农村土壤污染物的产生来源情况,提出相应的管理措施,并对有关污染者依法提出监督管理要求。(2) 规范颁证,严格监督。从事农药等农用化学物质的经营活动的单位,必须依法取得经营许可;对违法经营者,要依法严肃查处。(3) 制定预案,防范事故。应当抓紧制定意外事故的防范措施和应急预案,并向所在地县级以上地方环保部门备案;发生事故或者其他突发性事件的,应当立即采取有效的防范措施,环保部门应当及时报告人民政府,由政府采取防止或者减轻危害的强制应急措施。(4) 严格控制工业和城市环境污染向农村转移。要按照法律规定严格控制危险废物、城市垃圾、工业废物的污染;对造成农村环境污染的应依法排除危害、赔偿损失、并采取措施恢复环境原状。

(五)建设机构和队伍,提高监督管理能力,依法保障农民的合法权益环保部门根据本地区农村环境管理的实际需要,加快推进农村环境保护与管理管理机构的建设,建立较为完善的农村环境监督管理网络,同时培养高水平、高素质的环境管理人员,加快农村环境管理专业队伍的建设,提高农村环境监管能力。

(六)积极开展宣传和培训,提高公众保护和改善农村环境的认识和能力结合农村环境保护工作的实际,形式多样地宣传和普及农村环境保护的政策法律的内容和有关知识。让广大农民充分认识到实施“农村小康环保行动计划”将给他们带来的实惠,使他们能够自觉地加入到小康环保行动中来。并认真组织环境保护行政管理人员、环境研究机构专业人员和有关企业管理人员以及社会,结合农村环境保护的实际,制定切实可行的学习和专题培训工作,提高全社会对农村环境保护的政策法律执行、遵守和维护能力,共同保护和改善环境,建设社会主义新农村

环境保护法律论文:民营企业环境保护法律问题的探究

修改后的宪法二十一条规定:“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展,并对非公有制经济依法实行监督和管理。”宪法的这一规定使民营企业的法律地位得到了进一步的提高,民营企业的发展进入了又一个美好春天,但是在民营企业在高速发展的同时却引发了一系列的生态环境问题,本文探讨了民营企业在环境保护中的社会责任,并在建立健全环境立法的同时探讨民营企业引入ISO14000标准认证的实施,希望建立一整套对民营企业环境保护的评价体系,并鼓励引入民营企业的民间资本参与环境保护的投资,从而有效地控制因民营企业的高速发展而带来的一系列生态环境问题。

关键词: 民营企业,环境保护,社会责任,ISO14000标准

进入21世纪以来,我国民营企业异军突起,迅速发展。在去年被中央电视台评为“中国十大具经济活力城市”之一的温州,是一座经济繁荣而又充满活力的城市,其经济的支柱和主要特色就是民营经济。据不统计仅温州市就有13多万家民营企业,这些民营企业在发展过程中创造了大量的社会财富同时也为社会提供了大量的就业岗位。民营经济作为社会主义市场经济的组成部分的法律地位已被写入宪法, 但是民营企业的高速发展却引发了一系列的生态环境问题。若不认真加以解决这些问题,势必对我国的生态环境造成重大的冲击,反过来也必将制约我国经济包括民营经济的发展。

任何一个企业,不论是国有企业还是民营企业要激烈地竞争中获得一席之地,那么就必须追求较高的经济效益,经济效益是一个企业的生存之本。民营企业要谋求自身更很的发展,就必须以追求经济效益为目的。可以说众多的民营企业都有这样一个目标:“低投入,高产出”,有点数学知识和经济学头脑的人都知道,投入和产出这两个量之间是成反比关系。当固定产出的时候要获得高的经济效益就必须降低投入,所以民营企业就不愿意增加环境保护方面的投入。前几年在治理淮河过程中,有些企业就为了应付上面的检查配备治污设备,白天排放处理后的“白水”,晚上没人看见的时候排出来的水就变了颜色,为了降低生产成本,一味地追求经济效益,导致企业的污水处理设备成为摆设品。

在我国民营经济发展初期,无论是地方政府还是企业自身,考虑环境因素的比较少,人们更多把目光放在经济蛋糕的增长问题上,更多地关注GDP数字的攀升,而直到最近几年以来,由于一系列环境问题开始危及到增长甚至已影响到整个社会发展的时候,人们才开始重新认识并重视起环境问题来。

不可否认,GDP的增长必然要付出一定的环境代价,但是,能否找一种选择,把这种代价降到低?

我们知道,在一个健康的社会中,每个社会主体都应该为其行为负责。民营企业在发展的过程中不可避免地造成了生态环境的破坏,应该为其行为负责,民营企业作为社会的一个主体,在其自身的发展过程中应该承担起维护我们公共的生态环境的社会责任。民营企业追求经济效益是可以理解,但是在追求经济效益的过程中不能以牺牲公众的环境利益为代价。固体废物,污水,废气的排放,使必会造成环境的污染,环境污染将会侵犯公众的环境利益,这就导致社会的一种不公平。社会的每一个成员都平等地享有环境权,但是自己的环境权却很难行使。虽然根据《中华人民共和国环境保护法》第四十一条明确规定:造成环境污染危害的,有责任排除危害,对于已经发生的环境侵权行为应当立即停止该侵权行为,妨碍他人行使民事权利的应排除这种行为。有权利要求环境侵害的一方赔偿损失,但是由于环境污染的潜在性,一开始它对公众造成的环境侵害不是很明显。虽然有环境侵害的存在即使公众也认识到了,但是不是到了环境污染严重侵犯了自己健康的时候公众是不会提起诉讼要求赔偿的,因为从我国的环境立法来看,有关的法律法规过于简单,用语含糊,可操作性不强,很难成为公民主张环境权的直接依据。即使民营企业对环境污染的事实存在,如果不是很严重的话不会被公众要求环境侵害赔偿,但是民营企业作为社会成员应该认识到环境保护既是自己的义务,更是对社会应负的一种责任。

随着入世和中国融入经济全球化的程度加深,国内民营企业要在全球竞争中生存和发展壮大,关键还在于民营企业本身,只有具有良好企业形象,得到社会高度认可的企业及其产品才具有持久的竞争力。为此,温州天正集团董事长高天乐提出了企业社会责任的观念,强调企业责任就是企业在赚取利润的同时要对员工负责、对消费者负责、对社会资源环境负责。

在过去的理解中,很多民营企业只关注低层次的社会责任,他们认为只要企业能赢利、纳税就是尽到了社会责任,或者仅仅把企业的社会责任等同于社会公益事业。而忽略了企业社会责任的重要方面,即对环境保护的关注。因为认识不够,造成了很多民营企业的社会责任问题层出不穷。特别是一些规模较小的民营企业中,普遍存在着污染环境和资源浪费等一系列问题,没有形成一种对整个社会负责的社会责任感。

民营企业关注社会责任是全球化背景下参与国际竞争的必然要求,除了民营企业经营者自身的道德良知和长远眼光,还要依靠政府的积极推动和引导。政府可以从以下几个方面来推动民营企业社会责任意识的提高。

首先,政府应当灌输一种企业社会责任的意识。各级地方政府部门的领导者要深刻理解社会责任大于企业发展和社会经济协调发展的重要意义,政府应当帮助企业树立社会责任的观念,要建立企业社会责任的管理体系。

其次,政府应该完善法制建设。将企业的相关社会责任要求以法律的形式确定下来,使企业在生产经营过程中遵守劳动法、生产安全法以及环境保护法等,企业在做到守法经营的同时也就体现了社会责任。

第三,有必要建立一套企业社会责任的评价体系。如今中国对企业的评价标准还仅仅停留在经济标准上,远远不能适应经济全球化背景下提高企业竞争力的要求。我们有必要建立一套从经济、社会、环境三方面多方位评价企业的指标体系,采取绿色GDP统计。

第四,在舆论导向上,政府应当扩大对企业社会责任的宣传,引导社会关注和重视企业社会责任,积极评价重视社会责任的企业,营造一种推进企业社会责任的良好氛围。如在企业评优

评强的活动中,将增加企业社会责任意识作为评比的一项标准。

此外,公众应该建立起社会舆论的监督体系帮助民营企业提高社会责任意识。

政府和社会舆论可以帮助民营企业意识到社会责任,但是这些毕竟是外部因素,关键是民营企业自身应该意识到企业应负的社会责任。 如何更好地解决民营企业的环境污染问题光凭借民营企业逐渐意识到的社会责任感还是不够的,社会责任说到底就是民营企业或者说是民营企业老板道德层面的问题。有些民营企业有强的社会责任,自觉遵守环境保护法规;有些民营企业社会责任意识淡薄把没有处理过的污水,固体废物,废气直接排放,这就需要国家建立一套完善的环境保护法律体系。

如对严重破坏生态环境效益又差的民营企业可以强令关闭。

对一些超标排放的民营企业应该予以处罚,造成重大环境污染事故的民营企业应该承担刑事责任。此外,政府部门应该加强对民营企业的监督管理力度。

民营企业意识到环境保护是一项社会责任的同时,应该引进先进的管理制度,加大对环境保护的投入。

为了有效解决境保护问题民营企业就应该推行被称为是民营企业的“绿色通行证”的ISO14000系列标准认证。

推行ISO14000会给民营企业带来丰厚的经济效益。这主要表现在两个方面:一方面是在企业的内部,从强化管理、规范流程到品质提高,改善工作关系,提高员工素质,增强环保意识,在日常生产经济活动中,注意节约资源,从而达到降低成本;同时由于改进工艺,既减少了生产过程的污染物,又降低了污染物的处理费用。另一方面是在企业外部,可增强客户信心,扩大市场,提高企业知名度,美化企业形象等。

推行ISO14000有利于破除国际贸易中的“绿色壁垒”。早在1996年公布ISO14000的同时,国际标准化组织宣布对这一新的认证标准只给两三年的缓冲期。缓冲期过后,国际市场就可能会对未获证企业和产品作出若干限制,一些发达国家很可能借此对第三世界国家的产品构筑非关税贸易壁垒。如在美国,国家能源部已要求其所有合约厂家在1998年9月前通过ISO14000认证,否则将取消合约。因此,民营企业有了这张“认证证书”就等于取得了一张国际贸易的“绿色通行证”,就可以打破一切国家正积极设置的绿色贸易壁垒。为此,民营企业应做好以下几方面的工作:

1、提高全体职工的环保意识。必须认识到推行ISO14000是企业自身发展的需要,加强环境管理,认真贯彻ISO14000是对人类赖以生存的环境负责,是对消费者负责,是对子孙后代负责,也有助于企业开发绿色产品,发展环保技术,建立起有利于可持续发展的出口商品结构。

2、大力推进科技进步,推广清洁生产和绿色技术,建立生态化生产体系,积极引导民营企业向绿色产业转移,实现民营企业发展的生态化和工农业一体化。民营企业分布于广大农村,应大力支持和鼓励其充分利用其资源条件和特点,引入绿色科技,发展绿色产业。

环境保护法律论文:WTO与中国环境保护法律制度的适应性变革

内容提要： 中国成为WTO正式成员的事实意味着WTO 的原则和规则在中国必须得到严格的遵守，意味着中国必须变革其环境保护法律制度以适应WTO原则和规则的要求。本文首先分析了WTO对各国环境保护法律制度的一般要求和对中国环境保护法律制度的特殊要求，进而对中国环境保护法律制度进行适应性变革的理论与现实必要性进行了阐述，在此基础上，对中国环境保护法律制度的理论与现实适应性进行了论证，结论是中国的环境保护法律制度总体上是可以与WTO原则和规则的要求接轨的。本文研究了我国应建立的环境保护法律制度体系及应采取的适应性变革措施。

关键词：世界贸易组织；环境保护法律制度；适应；接轨；变革

加入WTO之所以成为中国几代人的期待和梦想，除了它以"提高生活水平、保障充分就业、保障实际收入和有效需求的大幅度稳定增长以及扩大货物和服务的生产和贸易"为直接的目的外，其"应依照可持续发展的目标，考虑对世界资源的利用，寻求既保护和维护环境，又以它们各自在不同经济水平的需要个关注相一致的方式加强为此采取的措施"也是一个不容忽视的原因。2001年11月10日，中国正式加入WTO，它标志着WTO与环境保护有关的原则和规则在中国必须得到严格的遵守。世界各国的经验证明，加入WTO并不意味着其与环境保护有关的原则和规则一下子就在各国的实践中得到很好的执行，它需要一个比较长的磨合过程。在磨合过程之中，各国必须不断协调并变革其与WTO原则和规则不相匹配的环境保护法律制度，以适应WTO的基本要求。

一、WTO对中外环境保护法律制度的要求

WTO的原则和一般规则对各成员国环境保护法律制度的基本要求是同一的无差别的，但是因政治、经济体制以及经济和法制建设条件的差异，WTO的原则和一般规则对每个具体国家环境保护法律制度的要求又具有一定的特殊性。

（一）WTO对各国环境保护法律制度的一般要求

WTO对各国环境保护法律制度的一般要求，是指所有WTO成员国在创设与变更其环境保护法律制度时候都要遵守且不能存在任何例外的要求。综合《马拉喀什建立世界贸易组织协定》、《1994年关贸总协定》、《补贴与反补贴措施协定》、《服务贸易总协定》、《技术性贸易壁垒协定》、《关于卫生和动植物检疫措施的协议》等的有关规定，WTO对各国环境保护法律制度的一般要求主要有：（1）最惠国待遇与国民待遇要求；（2）统一实施与透明度要求；（3）司法审查要求；（4）促进国际贸易的开放、自由发展和公平竞争的要求。

（二）WTO对我国环境保护法律制度的特殊要求

按照WTO框架协议的内在要求，WTO 的成员国必须是市场经济或转型经济的国家。经济基础决定上层建筑，市场经济体制的特性决定了属于上层建筑的环境保护法律制度必须与之适应并为之服务，即市场经济国家必须实行以市场调节为主的、以规划、计划和行政手段干预或宏观调控为辅的环境保护法律制度。在加入GATT和 WTO的谈判中，我国先后经历了有计划的商品经济和向市场经济转轨两个时期。虽然国务院最近废除了一些不合时宜的环境行政法规和部门规章，全国人大及其常委会也立、改、废了一些环境保护法律，但是在其他没有废止的环境保护法律法规和行政规章中，其设立的一些法律保护制度明显地带有计划经济和转型期的烙印。因此， WTO规则对我国的环境保护法律制度的创设与变革提出了一些特殊的要求。

1．建立以市场为导向的环境保护法律调控体系

虽然我国宣布正在建立和健全市场经济体制，但是在环境保护领域，亲计划经济的利益代表者与亲市场经济的利益代表者每时每刻地在进行着斗争。虽然市场经济体制在不久的将来会占主导地位，但是亲计划经济的利益代表者（如一些享有行政审批权的政府部门）并不会轻易地放弃其与职权挂钩的利益要求。由于市场经济强调效益优先，一些地方的政府部门为了追求部门、地方甚至个人的经济效益，甘愿充当环境污染和生态破坏的保护伞，使环境行政监管权沦为地方经济利益的俘虏。因此，只要法制不健全，执法不力，计划经济体制的某些不合理因素始终会阻挠市场经济体制的推行和环境保护法律制度的改革。我国现阶段出现的一系列环境案件也证明了地方政府在环境污染与生态破坏监管方面的消极和抵触态度。所以，建立以市场为导向的环境保护法律制度体系将是一个充满斗争的长期过程。

2．按照保障有步骤地开放环境保护市场

环境保护产业在我国是一个新兴的市场潜力巨大的经济增长点，属于幼稚产业的范畴，因此必须利用WTO有关幼稚产业保护的例外规则条款进行保护。但是国家利益追求之间的冲突、比较优势利益的获得以及WTO协议的一揽子解决方案使得我国不得不放弃一些应得的"发展中国家待遇"，按照时间表逐渐加大环境保护货物、技术与服务贸易市场的开放程度和关税减让力度。

3．正确处理党的文件、党和政府的内部规定与国家环境保护法律制度的透明度关系。

中国共产党是我国的执政党，它领导国家的方式主要是政治领导、方向领导和组织领导。这三种领导职能与宪法规定的政府执行职权有交叉的地方。长期以来，由于过左因素的干扰，出现了党务干预政务和法律甚至以党代政、以党代法的不正常现象。因此，在实践中也普遍形成了重红头文件和内部规定而轻环境保护法律的观念，甚至出现了用党的红头文件和内部规定代替法律的现象。而很多按照WTO的要求本应公开的经济、环境政策文件则没有对外公开，属于内部文件的范畴，因此透明度差，很难保障国民待遇、法律救济和法律监督的到位。究其原因，主要在于：其一，在党的历史上，左的因素存在时间长，影响大，加上担心既得职权和利益的丧失，因此只要一提党政分开，过左的力量就精神紧张，担心领导权的丧失，于是采取各种措施阻挠任何合理的党政分开改革。基于此，纠正党内单方面操作、以党带政、以党代法等弊病的改革在建国50年来举步惟艰。其二，人事考核与提拔权在上级党组织，下级组织的办事只要符合上级党组织的意图和利益追求，即使违反环境保护法律制度，上级组织也会为之开脱甚至嘉奖。因此在实践中形成了基层的执法与司法机关只服从上级党组织而不服从法律和上级行政机关政令的现象。

4．正确处理国家法律与地方法规之间、部门规章之间、部门规章和地方法规、地方规章之间环境保护法律制度的统一、协调问题

虽然我国已经颁布了《立法法》，但是由于历史的原因和利益重新分配的冲突和争斗，要想一下子按WTO的要求清理改、废完毕所有的环境保护法律、法规与规章，使环境保护法律制度在上下与左右位阶之间协调设定与实施，肯定是非常困难的。因此有必要解决立法的审查机制问题。

5．明确地方政府的环境保护责任，克服轻视环境保护的地方经济增长主义

在实际生活中，各级党组织和政府的决策不可避免地存在利益衡量与追求的因素。由于缺乏严密、有效的监督制约机制，一些地方的党组织和政府为了片面地追求地方经济的增长追求，容忍甚至鼓励其辖区内单位和个人违反环境保护法律制度的事情屡有发生。现阶段的实践已经证明，环境与资源状况继续恶化的主要原因在政府。因此必须打击 "区域割据"的环境保护的地方经济增长主义。按照WTO的规则，如果不强调和细化地方政府在环境保护法律制度执行方面的行政责任及其追求机制，WTO成员国就可以以不正当竞争为由把中央人民政府而非地方政府作为被告提请WTO争端解决机构（DSB）解决轻视环境保护的地方经济增长主义。那么地方行政机关的责任接转化为了国家责任，这对地域广阔且地方保护主义严重的中国来说，可能加重中央政府的诉累和财政负担。

6．国有企业与其他企业在环境保护法律制度立法和法律适用上的平等性和同一性

WTO并不反对国有企业在环境保护法律制度的适用方面享有特殊的待遇，但是成员国必须按照GATT第17条第1款甲项的规定，"建立或者维持一个国营企业（不论位于何处），或对一个企业正式或事实上给予独占权或特权时，这种企业在其有关进口或出口的购买和销售方面的行为 ，应符合本协定中关于影响私商进出口货物的政府措施所规定的非歧视的一般原则。"在加入WTO之前，我国的国有企业依照环境保护法律制度在法律适用上享有其他所有权属企业所不能享受的优先权、垄断权和其他环境特权（如减免税、投股、优惠贷款、价格支持等），而国外产品因高额的关税和严格的配额限制难以对我国国有企业的国内产品销售市场形成真正的威胁，国内非公有制经济也缺乏经济与技术实力与国有经济抗衡，这就造成了同一社会制度下不同经济属性和国别的企业享受不平等待遇的现象。这与WTO的国民待遇和公平竞争要求是格格不入的。

二、对我国环境保护法律制度进行适应性变革的理论与现实必要性

从历史的角度讲，变革必有意义，无社会进步意义的变革必然招致失败的命运。加入WTO，追求国际贸易的平等与公平待遇，以实现国民经济和社会的可持续发展是我国几代人的梦想和追求，因此加入WTO的意义是不言而喻的。对属于上层建筑的中国环境保护法律制度进行适应WTO要求的变革，其意义无异也是非常深远的。

（一）有利于把环境保护的要求纳入经济和社会发展的轨道和要求之中，促进经济、社会和环境保护的可持续发展。

虽然环境保护不是WTO框架协议所追求的直接目标，但是WTO比GATT框架下的东京多边贸易谈判回合的一个进步之处是把贸易与环境结合起来，把环境保护的要求纳入到框架协议之中，并为此建立了贸易与环境委员会。环境保护的要求在GATT1994、GATS、TRIPS、《农产品协议》、《补贴与反补贴协议》、《技术性贸易壁垒协议》等协议中被充分重视，并作为一般例外规则的适用条件之一。WTO框架协议的这个"绿化"动向必然要反映到我国的经济与贸易发展模式以及法律制度的适应性变革之中。因此，改革我国的经济与贸易发展模式，融入环境保护法律制度的近期要求有利于立法、规划、政策和决策把环境保护的要求纳入我国的经济和社会发展的轨道和要求之中，促进经济、社会和环境保护的可持续发展。

（二）有利于防止发达国家利用贸易与投资转嫁污染与生态破坏，防止我国初级资源产品的过度开发，跨越西方国家设立的环境壁垒并建立我国的"绿色门槛"

发展经济和改善人民的生活和生存条件是发展中国家的首要任务，一些发达国家的投资与贸易商利用发展中国家欠发达地区引进外资和技术的急迫心理和对外资监管的 "宽容"态度，向那些地区输入本国已经过时甚至被明令淘汰的设备、工艺和技术，或在那些地区建设本国禁止和严格限制的产业（如制革业、纸浆制造业）。同时，发达国家为了保育本国的自然资源和环境，利用发展中国家积累外汇的心理，往往采取设立低关税甚至零关税的方式大量进口发展中国家廉价的初级资源产品，从而达到剥削发展中国家可持续性因素的目的。另外，这些发达国家为了达到限制发展中国家产品与技术出口和保护本国产业的目的，往往还利用环境保护技术性规范、环境标准、环境标志及相关的合格评定程序等比较隐蔽的方式来建立发展中国家难以逾越的环境壁垒。对我国的环境保护法律制度进行适应性变革，通过建立自己的"绿色门槛"和健全本国产品、设备、工艺和技术的环境标准化体系，可以尽量防止西方发达国家对我国进行生态侵略和剥削并利用其环境壁垒进行经济封锁。

（三）有利于改善人民赖以生存和发展的自然生态环境，保护和改善人民的环境权

环境权是环境法律关系主体依照环境法对其赖以生存和发展的环境所享有的基本权利和应承担的基本义务。环境权按其内容可以分为环境所有权、环境使用权、环境占有权、环境收益权、环境债权、环境人格权、环境精神美感权等，其实质是以基本生态功能权为中心而展开的各种权益，包括生态功能权及与生态功能权相关的其它权利（如有偿开放景点权、风景资源的有偿占用权、排污权、排污权转让收益权等经济权利）。一些传统的部门法学者称之为一项考虑"绿化"要求的集人身权、物权、债权、劳动权、休息权等法权于一体的复合性权利。从总体上来说，目前我国的法律对公民环境权益的保护，无论是从保护的范围还是保护的力度来对比，与西方发达国家均存在相当大的差距。我国的环境保护法律制度进行适应性变革，有利于移植西方的一些比较成熟的环境保护制度（如环境基金与环境保险制度、公民诉讼制度等）并使之本地化，从而达到改善人民赖以生存和发展的自然生态环境、保护和改善人民环境权的目的。

（四）有利于加快环境保护市场经济体制改革，促进环保产业和环保事业的迅速发展

在我国，环境保护产业是一个朝阳产业，由于起步晚，市场不发达，一些配套的环境保护市场法律制度还没有建立起来，现有的一些制度也明显地带有计划经济和部门利益的色彩。尽管我国的环境保护产业还是一个幼稚产业，但是与西方发达国家比，起点比较高，还是很有发展前途的。如果我国的环境保护法律制度在适应WTO要求的变革中充分考虑我国环境保护产业的现状，利用幼稚工业的保护条款采取合理的扶持机制，从短期来讲，是可以大大促进环境保护产业的市场化和国际化进程的。从长期来讲，虽然我国的环境保护产业在市场放开后回受到巨大的冲击，但是我们一方面可以找到一些比较优势，对于比较劣势，追求国际与国内利润的动机可以促使国内的企业在过渡期内利用开放的竞争环境加快学习和赶超的速度。过渡期之后，我国的经济和技术发展了，环境保护工作就有了的保障，就可以得到实质性的发展和巩固。

（五）有利于加快环境行政与司法体制改革，建立高效、勤政的环境行政执法与司法队伍体系

目前，我国的环境救济与执法机制存在许多与WTO原则和规则要求不相兼容的地方，如单位和个人只能对具体环境行政行为提起行政诉讼，而对于抽象性的环境行政行为，则是不能提起行政诉讼的；对具体环境行政行为不服的法律救济，一些环境法律法规作出了或申请行政复议或提起行政诉讼的规定，在一些情况下行政复议还是提起环境行政诉讼的必要前置程序；单位和个人也不得因为自己不享有专属性权利的共享环境或环境因素受损享有提起环境民事和行政诉讼的权利；由于职权的竞合和法律规定的含糊不清，享有环境行政执法权的部门之间因职权油水的多寡而出现争夺或相互推委环境执法职权即职权越位、错位和不到位的现象；由于缺乏严格有力的执法、司法责任追究机制，一些环境保护法律没有得到严格的执行，国家、单位和个人的环境权益也没有得到切实的维护等。我国的环境保护法律制度在进行适应性变革时，必然会顾及这些因素。这会有利于加快环境行政与司法体制改革，建立高效、勤政的环境行政执法与司法队伍体系。

（六）有利于加快我国市场经济体制的改革，促进环境法治化进程，尽量减少我国环境保护法律制度与WTO的"碰撞"并使与环境保护有关的贸易纠纷的解决有法可依

众所周知，WTO法律体系框架是以开放的市场经济体制为基本要求的，它必然是与计划经济体制相抵触的，也必然与在与计划经济体制下制定并为计划经济服务的实验动物福利保护与质量保障制度存在抵触之处。按照WTO及相关的规则，在国内的环境保护法律制度与我国已经签署的WTO条约规定的规则不一致的时候，国内的环境保护法律主体要么是强行遵守WTO 框架中规定的原则和规则，要么违反WTO 框架中规定的原则和规则，前者会对国内的环境保护法律制度和制度造成冲击，后者会导致国际责任的追究和交叉报复问题。因此加强环境保护法律制度的适应性变革可以解决国内环境保护法律制度与WTO的"相撞"问题，可以使与环境保护有关的贸易纠纷在国内层次上得到顺利的解决。

三、我国环境保护法律制度的WTO适应性分析

刚刚加入WTO，我国的环境保护法律制度正面临着WTO原则和规则的检验。虽然我国为入世准备了十几年的时间，我国法律也朝这个目标逐渐改革了十余年，但是在加入WTO的早期，我国的环境保护法律制度肯定会遇到诸多新情况、新问题，这就需要我们不断地变更我国的环境保护法律制度，使之适应WTO规则不断提出的新要求。

（一）中国环境保护法律制度与WTO要求接轨的理论与现实障碍分析

1．环境保护法律制度的政治基础障碍分析

在WTO的体系中，承担国际环境法律责任的主体只能是中央政府而不是执政党，中共中央与地方各级党组织如果继续坚持以前那种党政不分，以党代政的领导模式，那么各级党组织的红头文件和内部规定在中国法律法规及WTO的原则和规则相冲突时，外国政府及其企业与投资者肯定是不会买红头文件和内部规定的帐的。如果强行执行红头文件和内部规定件，就必然会大大增加中央政府作为被告的机会。因此中国共产党必须改变自己在环境保护方面的执政思路和方式。而要改变五十年来沉淀和积累下来的执政作风，不是短期内能够做到的。这也必然使环境保护法律制度在适用时经常遇到各级党组织与地方政府的不正当干预，使先进的环境保护法律制度在执行中虚化。

2．环境保护法律制度的经济与技术基础障碍分析

改革开放以来，虽然我国在与环境保护有关的经济发展与技术进步方面取得了相当的成绩，但是在环境保护产业的规模化、技术与资金的集约化方面与西方国家相比还存在相当大的差距。一旦环境保护产业市场开放，必然会受到外国环境保护设备、工艺、技术与服务的强大冲击。我国虽然采取了一定的保护措施，但是要想利用几年的缓冲时间在技术与资金方面基本取得与国外环境保护产业抗衡的竞争力，恐怕是很困难的。在经济和技术滞后的情况下要想创设与西方国家接轨的环境保护法律制度，是不大符合中国的环境、技术与经济利益的。

3．环境保护法律制度的法制基础障碍分析

环境保护法在法律体系中属于宪法的下位阶法，在与横向的部门法的关系问题上，虽然环境保护法学者们均坚持环境保护部门法的独立性，但是在其他传统的部门法学者们看来，环境保护法只能是一部附庸法，即它在国民经济和社会的发展中不是起主导作用的法，它只是为经济和社会发展设置绿色条件的法。笔者认为，传统部门法的学者之所以这么认为，一是因为我国的环境保护产业落后，目前还没有成为国民经济增长的一个亮点；二是如过分抬高环境保护法的地位，势必会影响我国经济增长的速度；三是"保护环境也是保护生产力，改善环境也是发展生产力"的格言还没有被广泛认可。基于这三个原因，环境保护法律制度的建设在立法中常常得不到应有的重视，在实施中被轻视、歧视甚至被故意违反。如果现在还不改变这种作法，就会放任由外到里的生态破坏与环境污染转嫁，同时，中国国内的产品就会因难以逾越西方国家设置的"绿色壁垒"而难以进入国外市场。

4．环境保护法律制度的建设状况障碍分析

自从我国宣布实行市场经济体制以来，我国的环境保护法律制度建设取得了令人瞩目的成绩。但是我国毕竟现在还处于转型期，在政治体制与经济体制改革方面还有很多不确定和不成熟的因素，因此现行的体现市场化要求的环境保护法律制度要么滞后，要么相当超前，有许多值得深入变革的地方。比如我国建立了环境信息制度，但是在哪些环境信息公开、如何公开环境信息、企业和个人如何索取环境信息资料以及不公开应公开的环境信息或公开错误的环境信息应承担什么样的法律责任等方面都很不健全。不健全的环境信息制度在一些情况下必然使外商丧失许多利益，从而诱发许多纠纷。

5．环境保护法律制度的实施障碍分析

环境保护法律制度的实施者是人。而只要是人，他就有其独特的利益衡量与追求个性，如果失去了强有力的监督与制约机制，环境保护法律制度的实施就会因为制度实施者的利益衡量与追求个性走调甚至变性。这就是环境保护法律制度在地方特别是基层得不到落实的最根本原因。如果环境保护法律制度在实施中遇到"近视"的地方保护主义，那么那个地方的环境和经济利益就有可能因地方政府追求税收短期的增长而受到外国低劣的产品、落后的服务、技术和设备的侵入而受到不应有的损害。而要加强环境保护法律制度的监督、削弱地方轻视环境保护的经济增长主义势力则会遇到地方既得利益者的强大阻力。

（二）中国环境保护法律制度与WTO要求兼容的理论与现实基础分析

虽然存在众多障碍性因素，但是中国目前的环境保护法律制度还是存在与WTO有关环境保护要求兼容的基本条件，具体如下：

其一，我国的市场经济体制为中国环境保护法律制度与WTO的适应奠定了经济体制基础。WTO对其成员国的一个基本要求是实行市场经济，市场经济的一个典型的特征是实行产品、人才与服务的自由流动和资源的市场化配置。这个特征在资本主义国家存在，实践证明在实行改革开放的社会主义中国也存在。因此从本质上讲，中国属于市场经济国家。那么资本主义和社会主义市场经济国家之间的一些不涉及意识形态的环境保护法律制度（如环境保护市场调控制度）从根本上讲不存在质的和不可逾越的学习障碍，两者之间可以"对话"，并可以相互借鉴和学习。这意味着我国的环境保护法律制度通过借鉴和移植还是可以逐渐适应WTO 原则和规则的要求的。

其二，我国的经济建设成就为中国环境保护法律制度与WTO的适应奠定了基本的经济基础。一个国家加入WTO，是为了从开放和自由的多边贸易体制寻求比较优势，学习他国的先进技术和管理经验。改革开发二十多年来，我国的经济建设已经取得了举世瞩目的成就，比如在环境保护产业领域，我国虽然比发达国家起步晚，但是起点比较高，从1993年起，我国开始了污水集中处理、固体废弃物的集中处理、环境保护工艺、设备、技术与工程的采购、环境咨询与技术服务等产业的市场化历程，目前已经积累了一定的经验，也具有一定的竞争能力。随着经济的发展，我国采用了落后技术、设备和工艺的淘汰制度，并正在动植物产品的检疫、绿色标志及ISO14000系列的认证方面缩小与发达国家的差距。相信在幼稚工业保护的例外规则的扶持下，我国的绿色产业将很快获得国际合作和竞争的能力。

其三，我国的环境法制建设成果已经为适应WTO的要求奠定了基本的法制基础。

从20世纪70年代特别是1992年巴西里约热内卢联合国环境与发展大会召开以来，我国的环境保护法制建设已经取得了巨大的成绩，虽然目前面临着进一步市场化及与国际接轨的挑战，但已经形成了体系比较完备、结构比较严密且协调的环境保护法律制度框架体系。我国目前除了对计划经济制度下创设的环境保护法律制度（如环境影响评价制度、环境计划制度、"三同时"制度、限期治理制度、环境事故的应急措施制度、环境监测制度、环境税费制度、排污申报登记与许可证制度、环境标准制度、公众参与制度等）进行市场化变革和完善之外，还在结合实际创设和实施综合决策制度、环境规划与宏观调控制度、环境信息制度、风险预防制度、环境基金和责任保险制度、污染集中处理制度、落后设备、工艺和技术的淘汰制度、污染物的总量与浓度控制结合的制度、生态安全等新的制度。这些具体的环境保护法律制度正逐渐组合成由环境保护法律、规划、政策与决策的制定、环境保护法律职责、环境保护法律权利、环境保护法律义务、环境保护市场准入与市场运行、环境责任与纠纷处理法律制度体系六个方面构成的环境保护法律权利（力）享受、义务履行与责任的实现制度体系。这样可以减轻今后出现的WTO环境保护法律制度适应阵疼症状。

其四，我国在加入WTO的多边和双边谈判中所做出的庄严保障为今后中国环境保护法律制度与WTO要求的进一步适应奠定了条约基础。

中国是发展中国家，它理应履行属于发展中国家类别的义务，享有WTO为发展中国家创设的环境保护法律制度的适应变革期。在适应期内，中国政府必须按照其在WTO谈判中所作出的保障逐步变革和完善其环境保护法律制度，否则中国政府要承担相应的国际环境法律责任。我国政府之所以能够作出与环境保护有关的关税减让、市场开放、知识产权保护和制度建设方面的保障，说明这些保障的履行不管是在过渡期还是在将来都是基本符合我国的国情的。这为今后中国环境保护法律制度与WTO要求的进一步适应奠定了条约基础。

其五，我国在WTO的多边和双边谈判中所做的非原则性让步维护了环境保护法律制度的社会主义本质和我国环境与经济的根本利益，为中国环境保护法律制度与WTO要求的适应奠定了的政治基础

中国加入WTO的其全部内涵，就是为国民经济和企业发展营造更好的宏观外部环境。这个宏观的外部环境理所当然地包括国际和国内的环境保护法律制度环境。因此，加入WTO，可以为中国环境保护法律制度的突破性建设提供难得的机遇。但是，我国曾经多次声明不拿原则做交易，也就是说，我国在WTO有关经济体制和环境保护法律制度变革的多边和双边谈判中所做的让步不是原则性和根本性的而是技术性的。加入WTO后，中国共产党领导下的中国环境保护法律制度变革也必须坚持一定的政治原则，这决定了我国的环境保护法律制度的变革必须是有利于我国的环境与经济利益的变革，而且只能是在社会主义制度的轨道上进行的适应性变革。

综上所述，我国的环境保护法律制度既存在一些与WTO要求抵触的不利因素，在政治、经济与法律制度方面也存在与WTO要求兼容的基本条件。总的说来，环境保护法律制度方面的上述冲突与矛盾是时时与处处均存在的，但是这些冲突与矛盾是近期的、暂时的矛盾与冲突，属于社会次要矛盾的范畴，而不是长期的根本不可逾越和不可调和的社会主要矛盾。只要我们监守自己的改革保障，扬长避短，认真开发自己的国际产业比较优势，通过结合目前的依法治国方略，就可以使环境保护法律制度较大限度地适应WTO的基本要求。

四、我国应构建的环境保护法律制度体系及应采取的适应性变革措施

（一）构建我国环境保护法律制度体系的基本要求

除了完备、可操作性和与实践紧密结合的基本要求之外，构建符合WTO基本要求的中国环境保护法律制度体系还应当考虑如下基本的因素：首先，必须坚持环境保护法律制度的社会主义性质不动摇。我国之所以加入WTO，其根本目的是为了发挥社会主义制度的优越性。如果环境保护法律制度的WTO适应性变革越出了社会主义制度的轨道，那么变革就走了调，变了形，从根本上失去了政治意义。其次，以贸易和环境保护的可持续协调发展以及环境保护法的其他基本原则为指导思想，并充分地考虑市场机制的作用。在WTO框架公约中，促进贸易和经济的增长是其直接的目的，我们在进行环境保护法律制度的适应性变革时，必须顾及贸易的重要地位，把环境保护的要求纳入贸易的国际化和自由化进程之中，并充分地考虑市场机制的作用。再次，既要考虑我国的基本国情，又要在非意识形态领域充分地借鉴和吸收与国外先进和成熟的环境保护法律制度。，还要树立完善与创新我国环境保护法律制度体系工作的长期性与工作的阶段性的观点。环境保护法律制度体系的完善与创新和经济体制的完善与创新一样，总会不断地遇到新情况、新问题，这决定了环境保护法律制度的变革是一个长期性的工作，我们必须高瞻远瞩，确立长远的变革目标。但同时要注重现时的经济和环境保护特点，使环境保护法律制度体系适应各具体发展阶段的实际需要。

（二）我国应构建的环境保护法律制度体系及应采取的适应性变革措施

市场经济尤其是国际化的市场经济必须是法治经济，法治强调法律制度的周密性和实施的性，因此我们必须在环境保护法基本原则的指导下对我国环境保护法律制度的制定、实施与保障体系进行完善和创新。

1．完善与创新环境保护法律、规划、政策与决策制定的制度体系

完善与创新我国的环境保护法律制度，必须从规范源头即制度的制定入手。只有为环境保护法律制度的制定设立游戏规则，才能防止环境保护法律制度在末端实施上出现的成本高昂和效率低下现象。

主要的变革措施是：加大党政分开改革的力度，真正使党的领导回到政治领导、方向领导和组织领导的轨道上来；在红头文件、内部规定落实到社会、经济和环境保护活动之中时必须强调法律的媒介作用，坚决杜绝以党代法和以党代政的现象，确立依法管理环境的性；利用法律、法规和规章大量立、改、废的机会，加强其他部门法律制度的"绿化"工作，使其充分地考虑国际和国内环境保护的要求；国家在对环境保护法律、法规和规章进行立、改、废时，要对政府的工作方式和职能进行彻底转变，充分地考虑市场的需求和市场机制的作用；把规划、政策和决策纳入到战略环境影响评价之中，并把环境保护的要求整合到具体的实施行动要求之中；按照立法法的要求清理环境保护法律、法规和行政规章，维护环境保护法律制度的协调性与统一性；在法律、法规和规章被颁布、修改或废除时，要及时地以适当的方式公布，保障环境保护法律制度的透明性。

2．完善与创新环境保护法律职责制度体系

市场经济强调市场机制在市场中的导向作用，但市场具有盲目性的一面，因此必须强调行政监管的作用。但是，必须对计划经济和市场经济条件下行政监管制度的差异有一个清楚的认识和把握。在此基础上才能改变传统的计划经济条件下的行政命令加控制的环境行政监管模式，强化市场机制的作用，调整环境行政监管的领域、方式与力度，正确划分环境与资源行政管理职权，理顺环境、建设、海洋、海事、林业、渔政、国土等部门的业务关系，最终实现环境公权与环境公权、环境公益与环境私益、环境公权与环境私权的平衡。

主要的变革措施是：建立我国的环境知识产权保护、环境风险预防和评估的法律制度；建立环境技术法规、环境标准及合格评定程序制度，加强外商投资、生产工艺、设备、技术与产品（包括包装）进出口的环境标准化和卫生管理，创设我国高标准的"绿色门槛"，将国外不合格的产品挡在国门之外（根据新华网深圳3月12日电，深圳检验检疫局日前首次从印尼进口的活濑尿虾中检出氯霉素超标毒虾），并防止我国的可持续性因素以"逆差"的形式流向发达国家；审查现有的环境补贴（如信贷、奖励、税收优惠、环境损害补贴、政府采购支持）、价格支持、税收减免、押金、保障金等环境行政经济刺激制度，使不同所有制与不同国别的贸易主体享受平等的国民待遇；在污染物的总量与浓度控制相结合制度的基础上强化许可证管理制度，并针对新源与既存源以及不同产业制定环境标准差别制度；改革环境事故的应急措施制度、环境监测制度，建立环境行政管理编制制度，使环境行政管理队伍的建设符合高效与低成本维持的行政管理要求；协调我国的环境信息通报和公报制度，在与WTO有关的环境信息（如海岸工程、陆源污染等方面的信息）方面，由环境保护行政主管部门集中统一收集、整理之后，再提供给中国政府世贸组织通报咨询局。

3．完善与创新环境保护法律权利制度体系

计划经济强调以环境义务为本位，而市场经济强调以环境权利为本位。因此多方位地保障国内外投资者和个人的合法环境权利是市场经济的本质要求。

主要的变革措施是：在宪法、环境保护基本法、环境保护单行法与环境规章的不同层次上确立环境权的公权与私权的双重属性，并使之成为一个可以操作的权利体系；加强环境权制度与传统的部门法权制度（如人身权、物权与债权制度）的沟通，使环境权的保护要求在不同的部门法中都得到体现，实现其他部门法权制度的"绿化"；加快环境政治与社会参与权、环境保护的公众参与和环境信息权等环境权利制度的立法细化工作，以保障公民的环境民主和社会权利。

4．完善与创新环境保护法律义务制度体系

正当履行环境保护的义务是保护和改善环境、促进国际贸易和环境保护可持续发展的需要，但是环境义务的履行必须坚持必要性、减少义务履行成本的原则，防止构成对国际与国内贸易的变相限制和不合理的差别待遇，促进国际与国内贸易的非扭曲性发展。

主要的变革措施是：建立环境成本核算制度，在此基础上改革环境税费制度，使排污费高于污染治理成本，从而真正实现污染者付费的原则；把"三同时"制度和污染集中处理或污染物的委托处理制度结合起来，使污染集中处理或污染物委托处理情况成为"三同时"制度的实施例外；明确限期治理制度的适用条件和期限，坚持达标排放合法、超标排污违法并处罚的制度；改革环境影响评价制度，设立外国企业进行环境影响评价的资格证书与执业管理制度，并使生产企业的环境影响评价制度与区域开发的环境影响评价制度及污染集中处理或委托处理企业的环境影响评价结合起来。

5．完善与创新环境保护市场准入与市场运行制度体系

环境保护市场是合理地配置国内和国际环境资源的调节器，必须结合现在的市场经济体制改革和加入WTO 的契机培育和发展环境保护市场。

主要的变革措施是：强化污染集中处理制度和委托处理制度，调动生产企业与代处理企业两方面的积极性，实现环境效益与经济效益的统一；完善与环境保护有关的市场准入制度，逐步放开环境保护市场，实现不同所有制与不同国别企业的国民待遇，建立污染集中处理的招投标制度，引进BOT等城市污染处理设施的所有、建设与运营制度，促进环境保护产业发展的市场化、自由化和国际化；在弱化行政干预的基础上确立以市场为导向的环境保护产业管理制度，完善区域性的排污指标转让制度，建立排污指标的政府储备与调节制度，防止排污指标交易市场的过分投机和环境状况的恶化；利用市场机制的导向作用使企业自愿采纳绿色森林认证、环境质量管理体系与企业管理体系的认证，以扩大产品在国外的通行能力和竞争能力。

6．完善与创新环境责任与纠纷处理法律制度体系

违反环境保护法律规定和合同约定的义务以及不合理地行使环境职权和享受环境权利必定产生环境法律责任，在一定情况下还会产生环境纠纷。WTO框架协议所涉及的环境保护法律责任制度包括国内环境保护法律责任、国外环境保护法律责任和国际环境保护法律责任制度，环境纠纷处理是确认环境责任和实现环境责任的方式，WTO 框架协议所涉及的环境纠纷处理制度主要指包括涉外环境纠纷处理与国际环境纠纷处理法律制度。

主要的变革措施是：改革环境民事纠纷的仲裁制度，在我国设立专门的WTO民事争议仲裁机构，把涉及环境问题的涉外贸易纠纷纳入其受案范围，并规定仲裁与执行程序的国民待遇。改革司法体制，使法院在财政和组织管理上独立于地方各级党委和人民政府，防止地方党委和政府欺压外商或本地老百姓等司法不公的现象；完善环境民事司法救济制度，在各级法院中设立专门的涉外贸易法庭，并制定严密的符合国际司法一般惯例的审判与执行程序，在国内无相关法律规定的环境贸易纠纷案件，应参考或直接适用WTO的有关规则；建立无过错环境民事损害赔偿责任人的限制赔偿责任制度的同时，引进配套的环境民事赔偿基金或/和环境责任保险制度。改革环境行政救济制度，设立宪法法院，以审查法律、行政法规、地方法规、自治条例和单行条例以及行政规章的合宪性，修改环境行政纠纷的或申请复议或起诉的制度，取消环境行政诉讼的诉前强制复议程序，扩大具体行政行为的被诉范围并把抽象性环境行政行为逐步纳入环境行政诉讼的受案范围，设立公民诉讼制度和社会团体支持起诉的制度；逐步提高国家环境行政补偿和赔偿的标准，促进环境行政机关依法行政。

五、结 语

值得注意的是，我国的环境保护法律制度适应性变革不只具有被动和消极性的一面，还有主动和积极性的一面。我国目前的国际贸易量排名世界第七，在世界贸易中的地位是举足轻重的，随着我国外贸体制的进一步改革和国内市场的进一步放开，我国的世界贸易地位将更加突出，也将拥有更多的发言权。我们要充分地利用自己的发言权，坚决地捍卫WTO的基本原则，积极地参与和影响WTO有关新规则的制定和现行规则的修订工作，维护广大发展中国家和我国的经贸权益和环境权益，对维护和完善国际经济与环境保护秩序做出应有的贡献。从国内的层次来讲，加入WTO为我国经济与法制改革的深入进行提供了难得的机遇，我们必须抓住这个契机，加快环境保护法律制度的建设，为我国经济和社会的发展设置良好的环境法制环境。只有这样，才能改变经济贫穷和技术落后的状况，促进我国经济、社会和环境保护的可持续协调发展，发挥社会主义制度的优越性。

环境保护法律论文:浅谈泛珠三角区域旅游环境保护法律问题探析

论文摘要 在旅游资源的开发、建设过程中过分追求经济效益，致使旅游环境遭到破坏。本文在分析泛珠三角区域在旅游环境保护法律问题的基础上，从完善旅游环境保护立法思想、健全法律制度和增强环保意识的角度提出建议，促进旅游环境的有效保护。

论文关键词 旅游环境 环境保护 法律对策 生态评估

一、泛珠三角区域内的旅游环境保护现状

（一）旅游环境的定义

旅游环境是指在旅游活动特定的区域范围内由地质地貌、水文景观、动植物群落以及人为活动等各种因素的存在状况和综合作用形成的系统。?旅游环境可以分为旅游自然环境和旅游人文环境，本文研究对象重点放在旅游自然环境。

（二）泛珠三角旅游环境的概况

泛珠三角区域旅游资源丰富，各具特色，是自然资源和人文景观的富集地。

粤港澳三地构成的大珠三角地区经济繁荣，旅游开发良好。香港的海洋公园、迪士尼乐园、购物场所、美食吸引了众多游客；澳门的妈祖庙、大三巴等世界遗产颇具历史色彩。广东四大名山优美秀丽，四大名园尽显岭南风情。福建的鼓浪屿、武夷山等自然风光绮丽；广西的桂林山水名誉天下，山美水秀；湖南不仅有风景明珠武陵源风景区、南岳衡山，还有、刘少奇故居等历史遗迹；江西是红色旅游胜地。云南的路南石林、大理、西双版纳、三江并流、丽江玉龙雪山，都是部级重点风景名胜区；贵州省旅游资源除富有特色的地域文化、民族民俗风情外，以山石风景、河湖水晶、喀斯特洞景、森林风光等为特点的自然景观也相当多；四川省的世界遗产和自然保护区等著名景区广受海内外游人的关注。?海南岛热带风情浓厚，海滨风光旖旎，东寨红树林、东郊椰树林、东山岭南湾猕猴岛、大东海、天涯海角、大小洞天等旅游胜地，每年吸引百万游客。

然而，近年来泛珠三角地区的旅游环境问题越来越严重，旅游区水环境、土壤、大气、固体废弃物、噪音等污染严重，应得到人们的高度重视。

二、泛珠三角旅游环境保护法律现状及问题

（一）适用于泛珠三角区域旅游环境保护的立法概况

1.宪法及环境保护基本法

旅游环境是环境的一种，理应适用《宪法》有关资源和环境保护的规定。《宪法》第9条强调了对自然资源要严格保护、合理利用，防止不合理开发利用对自然资源造成破坏，1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》作为我国的环境与资源保护基本法，规定了一系列环境保护的基本原则和制度，这些基本原则、制度和具体的法律规定，对旅游资源的开发利用、保护发挥着重要作用。

2.泛珠三角区域的地方性法规及规章

除香港、澳门外，泛珠三角区域内的9个省制定了综合性地方旅游法规，这些法规不同程度提到了旅游环境保护的问题。例如，《广东省旅游管理条例》第1条指出：“为了保护、开发和利用旅游资源，加强旅游管理，规范旅游经营行为，维护旅游者和旅游经营者的合法权益，促进旅游业发展，根据有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。”又如，《云南省旅游条例》第3条规定：“发展旅游业应当坚持科学发展观，坚持保护与合理开发相结合、经济和社会发展相协调的原则，促进旅游业可持续发展”。这充分体现了环境可持续发展的指导思想。部分城市也制定了综合性旅游法规，如《广州市旅游管理条例》、《成都市旅游管理条例》。除了综合性旅游法规外，还有大量单行法规、规章，如《广西壮族自治区漓江流域生态环境保护条例》、《广东省固体废弃物污染环境防治条例》、《昆明旅游业监察条例》，《黔南布依族苗族自治州旅游发展条例》，《三亚市水上旅游管理暂行办法》、《柳州市大气污染联防联控改善区域空气质量工作方案》等等。

总的来说，泛珠三角区域内关于旅游、环境保护的地方性法规、规章数量众多，涉及的领域比较宽泛。然而，部分法规规章没有突出环境保护的重要性，也缺乏科学的环境保护立法指导思想；就旅游环境保护而言，这些法规规章欠缺对旅游生态环境综合性、整体性的考虑，专项旅游环境的法规还是空白，因此针对性不强，难以有效解决旅游环境保护问题。

（二）泛珠三角旅游环境保护法律问题

1.旅游环境保护立法滞后

（1）部分法律缺乏科学的立法指导思想。可持续发展是20世纪80年代提出的一个新的发展观，然而，我国目前在旅游生态环境的相关立法中并没有确立可持续发展的指导思想。科学的立法指导思想的缺失，影响了立法整体的科学性。在相关法律法规中，没有突出旅游环境保护的重要性和特殊地位，也没有明确将“可持续发展”的指导思想纳入到立法中，这无疑是不利于环境保护的。我国应在环境立法中突出保护的功能，确立可持续发展指导思想的战略高度。

（2）缺乏专门的统一性立法。旅游环境的保护具有整体性、综合性的特征，要求有综合性的旅游环境保护法来对其加以调整，而目前泛珠三角区域的旅游环境保护的的立法非常零散，多散见于各省、自治区的地方性法规、规章里，这造成区域内的法规、规章缺乏整体性、系统性和协调性。各地在制定自身法规时，往往都是从本行政区划的情况出发，鲜少对整个泛珠三角地区情况进行考量，更极少就区域旅游环境保护问题进行综合平衡，使得法律法规之间不能很好地协调。显然，这种立法模式不能满足旅游环境保护统一管理的需要。

2.旅游环境保护管理体制不健全

在旅游环境保护管理中，泛珠三角区域没有建立统一的指挥部门，不能有效管理。虽然现在推进无界限旅游，但在管理上尚未突破地域限制。在管理方面，存在以下三个问题：一是在管理上存在多部门管理，管理混乱；二是职能缺位，无人管理。区域合作中，无人管理的现象也非常明显，各行政区划单位多只关注本区划利益，甚少在顾全大局的基础上制定相应政策、措施。三是存在同一部门既是旅游业的开发者又是旅游管理者，这使得管理体制混乱，职责不清，难以达到环境保护的目的。

3.旅游环境保护执法不力

良好的法律只有通过有效的执行才能最终体现法的效力。然而目前我国很多领域存在有法不依、执法不严、违法不究的现象，环境保护领域也不例外。现实执法过程中，执法工作人员失职渎职的现象大量存在，这就使得违法者有机可乘，规避本应承担的法律责任。只有严格执法，才能保障法的性和有效性，才能真正将环境保护落实到实处。

三、泛珠三角旅游环境保护的法律对策

（一）确立科学的旅游环境保护指导思想

在旅游环境保护法律法规的制定和修订时，应当树立环境保护的指导思想，强调环境保护的重要性。可持续发展是科学的发展观，是人类对环境、经济和社会三者之间的关系处理方法的变革。可持续发展观要求人与生态环境平等，人类应当尊重生态环境中其他主体的存在和发展的权利，生态环境的主体地位不容忽视，旅游生态环境在旅游环境法律中的地位也应当得到合理定位。应在宪法中确立可持续发展，以提高可持续发展思想的法律地位；应在法律、法规中确立可持续发展的指导思想。

（二）建立健全旅游环境保护法律制度

我国旅游环境保护相关法律制度体系还不够完善，珠三角地区的旅游环境保护法律制度也是如此。泛珠三角区域在制定旅游环境保护法律时，应考虑以下五个制度：

1.生态旅游认证制度

目前我国需健全一套完整的生态旅游认证标准，它至少应该包括四个方面：对当地居民和生态旅游资源之间联系的评估；对当地居民和旅游业之间关系的评估；对旅游业和生态旅游资源之间关系的评估；对规划和管理有效性的评估。?旅游评估程序应进一步完善，并在调研、评估的基础上，及时发现、处理问题，吸取教训，以评估带动建设、以评估促改革，实现旅游生态环境的可持续发展。

2.旅游环境影响评价制度

环境影响评价制度是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度。?在旅游环境建设活动中，环境影响评价制度是通过对旅游开发项目可能给环境带来的影响做事先评价，据此做出环境影响分析并提出预防方案后，经由主管部门批准才能进行旅游建设。就旅游开发建设而言，环境影响评价的内容包括旅游模型分析、旅游区环境承载力分析、旅游过程对环境的影响分析、开发活动对环境的影响识别等。

3.环境行政许可制度

环境行政许可制度是指环保行政机关对从事可能造成环境不良影响活动的开发、建设或经营者提出的申请，经依法审查，通过颁发许可证、执照等形式，赋予或者确认该申请方从事该活动的法律资格或法律权利的一系列法律制度。?环境行政许可制度是国家环保部门对环境保护实施监管的重要手段之一，环保部门能在事先对环境开发利用进行审查，也能在环境开发利用过程中实行监管控制，还有助于在事后进行救济。

（三）增强旅游环境保护意识和法制观念

旅游环境保护需要全民参与，提高国民的环境保护意识、强化法制观念是保护旅游环境的重要途径。首先，要树立预防为主、防治结合的环保观念。环境保护重在预防，旅游开发者、管理者应当有树立这种观念，所有的工作人员应经过系统的旅游生态教育，并切实以这种思想观念为指导，做好具体的环境保护工作。其次，要加强游客的环境保护意识。生态教育和生态道德教育应是国家教育的内容之一，在小学、中学和大学等教育阶段都应当增设这方面的教育内容。，要强化环保法制观念。有关旅游环境保护的法制法规应当通过法制宣传平台加以宣传，让大家知法守法。

环境保护法律论文:环境保护法法律责任分析

摘要：时代的呼唤以及法本身存在的问题使得我国环境保护法必须予以修改完善。环境保护法中法律责任的规定必须体现其基本精神和指导价值，但是我国环境保护法中法律责任的规定存在定位不准、主体狭窄、内容模糊、失衡等情况。必须以确立环境责任、义务本位为出发点，着手完善环境保护法的基本原则、制度和方法，才能实现其应有目的，才能保障人与自然的和谐以及经济社会的可持续发展。

关键词：环境保护法；法律责任；不足；完善

环境法律责任制度是环境法律制度的一个必不可少的组成部分，没有环境法律责任制度作保障，环境法律、法规设定的各种环境义务就如同“环境道德”的宣示，难以实现其调整社会关系的功能，更难以实现环境法的立法目的。法律在规定权力、权利和义务的同时必须明确相应的法律责任，以规范或约束权力、权利的行使以及义务的履行，防止权力、权利的滥用或玩忽以及义务的懈怠而保障正常的社会秩序得以维护。

一、环境保护法中的法律责任定义及特征

关于法律责任的定义，在目前法学界存在有如下几种观点：处罚说；后果说；责任说；否定性评价说；义务说；负担说；等等。义务通常被解释为公民或法人按法律规定应尽的责任，可见责任与义务是存在重合之处的，责任比义务具有更广泛的意义。笔者认为上述观点都不能明确法律责任之应有内涵。基于对责任与义务关系的分析理解，笔者认为在传统的规范性法律文件中，除了专章明确的法律责任外，其他的义务性或职责(政府的义务)性规范也可以理解为法律责任规范。因此，法律责任是指法律规定的公民或法人应当履行的行为，以及违反法律规定而由国家机关强制责任者承受的否定性评价或相应的处罚、惩罚或制裁。

那么，环境保护法中的法律责任就是指在环境保护法中规定的公民或单位应当履行的行为，以及违反法律规定或虽未违反法律规定造成环境污染或破坏的，而由国家机关强制责任者承受的否定性评价或相应的处罚、惩罚或制裁。

综合对此概念以及对环境保护法本身的分析，可以总结出环境法律责任的几个特征：(1)是基于法律的明文规定，而不是基于某个人或单位的意志随意确定的。(2)法律责任包含两种含义：一是法定的公民或单位应当履行的行为；二是责任者应当承受的否定性评价或相应的处罚、惩罚或制裁。(3)法律责任从形式上来说包含环境民事责任、环境行政责任和环境刑事责任。(4)环境责任主体包含一切社会主体，而不是其中的某一部分。(5)承担不利法律后果的责任者之行为不一定违反法律规定。(6)追究不利后果法律责任的机关是相应的行政机关以及司法机关。(7)追究不利后果法律责任实行的是无过错责任原则。

但是经过比较分析，笔者发现在我国现行环境保护法中法律责任的规定却不够、不够明确具体，甚至在某些方面存在着失衡与不足。

二、我国现行环境保护法中法律责任规定的不足分析

我国现行的环境保护法本身就存在着诸多不足之处，虽然它曾经发挥过自己应有的历史作用，但是“在经历了二十年的环境和社会变迁之后，在经历了法律规范与社会实践之间的相互适应和检验之后”，它已经凸现出诸多不足与缺陷，在各项单行环境法律不断完善的情况下，“已无法含摄和统领整个环境法律体系的内容和精神，无法对环境法的各个领域进行综合与协调”。另外，《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环保法》)仅六章，四十七条，格式简单，内容笼统，如此“瘦身”似有立法应付之嫌，那么其中的法律责任之规定存在缺陷也就不足为奇了。

(一)责任标准定位业已不准

1．我国现行环境保护法实际上就是一部污染防治法，环境保护法通篇都在倾斜性地叙述污染防治与处罚。《环保法》第1条就总纲性地明确提到“防治污染和其他公害”，第四章虽名为防治污染和其他公害，但从第24条至第34条都是在强调如何防治污染，而对其他公害没有提及，对于什么是公害以及公害包含的范围更是没有提及，造成了真正有公害发生时而于法无据。第五章法律责任中大多规定的是造成污染应当承担的不利后果和承受方式以及强调环保行政主管机关对污染环境者而享有的管理权限。这就给人们这样一个“印象”——环境保护法中的法律责任仅为：污染者因其不法的污染行为而应承担不利后果，环保行政主管机关因此应当履行相应的防治职责。而随着社会和自然状况的不断改变，环境法不应再是简单的环境管理法，不应再是污染防治法，也不应是污染防治法加自然资源保护法，而应是以环境承载力为基础性判断、以循环型社会为路径的确保人与自然和谐的基本法。

2．环境保护法中确立的是行政机关(特别是环境保护行政主管部门)的“权力本位观”。虽然环境保护需要确立政府机关一定的权力，但这种观念对政府的不利行为规范或约束力要小得多，因为他们很难自己放弃已经既得的权力利益。如《环保法》第二章体现的是环保行政主管机关对环境污染的行政监督管理职权，即使在第三三章和第四章中规定各级人民政府及相应主管部门的保护和改善环境及防治环境污染职责时，给人的感觉仍然是其有权做什么。

3．环保责任的确立着重以是否造成污染、造成污染的程度、是否违反了法律规定为标准，而轻视人类生活所需要的环境质量的保障和提高。虽然《环保法》第16条规定，地方各级政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量，但“质量”一词仅仅是作为一句口号被提出．因为具体情况是政府哪个部门负责或是整个政府负责?本辖区的环境质量标准如何?环境质量本身如何界定?应当采取哪些措施来改善环境质量?环境质量的改善与否应当以什么为标准?

(二)责任主体规定狭窄

基于前述分析，给了人们另外的错觉——有关环境事宜就是环境保护主管部门的事情，和其他行政部门好像关系不大或没有关系，因此，对其他政府部门的权力未有充分体现，更不用说规定它们的职责了，这应该是因为环境保护法是由国家环境保护主管部门主导制定的缘故；而环境污染就是环境相对人(特别是企事业单位，因为环境保护法中提到的均是对企事业单位的环境污染行为的管制。好像自然人个人没有这么大的能力吧?)造成的，而忽略了所有社会主体均应是环境污染的实施者和环境责任的承担者。事实上很多国有公司、企业造成的资源减少、资源浪费和环境污染及其他公害更为明显，政府部门的相关决策效应造成的环境损害更为严重。

(三)责任内容规定上不明确、不，甚至存在着失衡和缺陷

1．受传统“宜粗不宜细”立法思想影响，我国现行环境保护法用词简单、笼统，根本不能表达所需要表达的立法意思，概念的范围和内涵没有界定，使得权力(利)和责任主体模棱两可，造成了好像都有责任，实则谁也没有责任的局面，同时还造成责任内容和标准上的理解混乱。

2．我国环境保护法没有或很少规定环境主管部门之外的其他相关部门的职责，对自然人的环境责任也未详尽规定，企事业单位应当履行的环境责任只是在作为一种环境主管机关行政职权相对面，而对其具体职责很少体现。同时因为权力本位观的影响，环境保护法对环境行政主管部门和其他主管部门在环境

法律关系中的环境责任几乎没有体现。

3．在《环保法》第五章法律责任中，只是着重规定了企事业单位违法造成污染或其他事故应当承担的不利后果，对环境侵权和环境侵害法律适用无过错责任原则未作明确规定，与民法通则存在不一致之处。对环境行政主管部门应承担的不利法律后果只在第45条作了概括性规定，根本不具有可操作性，如根据特别法优于普通法的规定，环境保护法中规定：“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。但是能够构成犯罪的构成要件在环境保护法中根本不存在，因为没有规定这些单位具体应当履行的职责内容，追究刑事责任则显得于法无据。另外第43条也规定了企事业单位应当承担的刑事责任，但在现实中也不容易操作或操作比较混乱，因为对其主观过错(故意或过失)无法进行判断。最近在浙江省宣判的造成水污染的盐城市标新化工有限公司法定代表人胡文标以及该公司生产负责人丁月生以“投放危险物质罪”定罪就是一个典型例子，而其他很多相近案例却是仍以重大环境污染事故罪论处。同时在这一章中的不利后果形式上和其追究规定也有不足之处，如将罚款作为贯穿始终的一个方法，似乎只有罚款才能杜绝和防止污染的发生，致使实践中用罚款解决一切问题，对涉刑案件也不予转交，而且对罚款的幅度也没有一个规范。另外．有一些罚款额度小，违法成本低，守法成本高，导致违法者不断增多；“警告”的实施力度不强，致使惩罚和制裁的目的不能实现；污染治理法律责任不完善，在责任形式上依赖行政处罚，缺乏配套的民事、刑事责任，既不利于受害人的追偿，也无法对恶意偷排、反复违法的行政相对人形成威慑。①污染治理的措施和步骤没有规定，治理的过程，特别是治理后的情况缺乏相应的监督规定或者是规定因为主管部门的懈怠或故意所为而流于形式。在追究相关人责任方面，缺乏对公众的民主参与制度、对公害的追偿制度和环境公益诉讼制度的规定。在环境诉讼时效的规定上也过短，根本不足以发现和解决环境污染和其他公害问题。②4．《环保法》第4条规定的“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”，显然是以经济发展为前提的，环境保护工作应当为经济发展让路。这同同志强调的可持续发展思想以及“十一五”规划体现的二者兼顾的思想已经不相符合。

三、我国环境保护法修改应遵循的原则

人类在环境状况不断恶化的情况下，逐渐地认识到应当不断加强对其行为的约束。况且，环境法已经进人到第三个阶段即循环型社会法时期，③那么，我国环境保护法的定位也应当从“防治、管理”转向“规范各等人之行为和实现人与自然的和谐”，向“具有很高的效力和，而且体系宽阔，包容性强，调整范围广，能够含摄和覆盖整个环境法律领域，从而能够对整个环境立法体系进行指导、协调、综合与统一，根本上解决环境基本法缺失的问题”的方面完善。

我国环境法领域中存在着“权利本位”与“义务本位”的变换与争论，以吕忠梅教授和陈泉生教授为代表的学者主张权力(利)本位，以徐祥民教授为代表的学者主张义务本位。笔者认为在具有欲望和独立意识的人类社会中，“可以获得利益”的权力的存在必然导致对权力的无限追逐和争夺，这种情况在我们国家的环境保护法律实践中已经出现，“公地悲剧”和环境资源领域的“乱、滥”现象严重。而义务本位说遵循了客观的自然规律，并以环境科学为基础，通过环境资源极限与分配来设置人们的权力(利)和责任，用限制性的措施防范人们放纵自己的牟利欲望，履行持续利用资源、保护环境的义务，更好地调和人与自然的矛盾，解决环境问题，实现人与自然的和谐，①实现整个社会的可持续发展。因此，义务本位或责任本位应作为环境保护基本法的出发点，通过、详尽、公正地确立国家、单位以及公民个人在环境法律关系中的责任，促进和保障环境权的实现。

四、环境保护法中的法律责任之完善与保障

近年来修改环境保护法的呼声日益高涨，诸多学者、专家或国家机关工作人员都献言献策。在这样的大环境下，立法、司法、执法、守法等各个环节的正确、合理规范和设置都非常重要。在目前诸多单行环境立法大量出台的情况下。环境法的修改尤其是环境法律责任的修订更需斟酌。基于此，笔者认为可以从以下几方面予以完善：

首先是环境责任的确立。环境容量的有限性决定了人类对环境的需求必须受到限制。这种来自自然的限制反映到社会关系中表现为与人们的利益扩张心理相冲突的两种要求：其一，整体的环境利益要求每个分享环境利益的社会主体对环境尽维护的责任，包括同过分使用环境的人作斗争、反对不当环境决策的实施等。其二，要求“从我做起”。我们要对环境的保护和改善尽义务，包括不污染和少污染的义务、提取自然资源服从科学规律的义务等。“环境责任和环境义务不是某一种或某几种社会主体特有的，他们属于所有的社会主体，包括自然人、企事业单位、地方和城镇政府、国家等。各种主体都在一定的自然环境中存在，都对由一定的环境区域，如聚落、流域等所决定的环境共同体负有不可推卸的责任，都有义务为环境保护有所付出或有所克制。‘天下兴亡，匹夫有责’这句话来表达环境保护责任和义务的普遍性是再贴切不过了。””总的来说就是环境保护法的法律责任的确定应当采用责任、义务本位说，而且是普遍的责任和义务，即环境保护既是企事业单位的责任，也是广大公民的责任。更是政府的责任。政府不但应在保护环境方面履行自己应尽的义务，同时也应承担其经营或决策行为而造成污染的不利后果。为了保障此责任的实现，在政府相关主管机关或部门可以实行“首长负责制”，即首长负责其单位的职责履行，同时承担可能的不利后果，比如说“谁审批、谁负责、谁承担”。当然环境责任的确立不但需要立法予以保障，同样需要加强环境意识的宣传教育，促进所有单位和自然人环境保护意识的提高。

其次，环境法律责任需要明确和具体，在立法形式及措辞上要有所提高。在立法模式及内容上，可以先行让学者立法，然后对立法机关的立法和学者立法进行比较对照，制订适合于形式和形势需要的环境保护法。这在德国已经取得了成功，我国台湾地区也采用了这种方式，目前我国大陆一些学者已经对此进行了相关探讨，并取得了一定成果。因此，环境保护法的修改完善已经具备了基础和条件。

是环境法律责任的保障途径。环境法律责任的设置应以保障人与自然和谐与可持续发展、以实现生态型和环境友好型社会为目标和基本指导思想。当然，这也绝不是要求把所有的可以实现此目的的事务都纳入其中，而是有一定范围的取舍。因此，我们需要确立环境保护法的环境保护工作为基础、预防为主、防治结合、综合治理、开发者养护、污染者治理、公众参与等基本原则，以及环境资源规划、预防、规制、经济、引导和救治制度；建立环境污染防治、资源保护、环境退化防治和生态保护法相结合的法律体系；实行环境规划、环境许可、环境税制、环境监测、环境信息、环境影响评价、清洁生产与循环经济促进、环境教育、环境诉讼、环境民主等调整和保障方法。

总之，我国环境保护法的发展历程较短，其中法律责任的确立存在一定的不足，而对其改善因为政治、经济、人文等诸多因素，也有一定的困难。而且其中很多与民法、刑法、行政法、经济法等领域的规定有竞合现象需要克服，社会的不断发展也要求对法律责任的规定有一个弹性空间。当然，目前很多学者均提出我国现行环境保护法应予修改而上升为环境保护基本法，那么其中法律责任条款的规定也应以此为契机做出“统领”性的修改。

环境保护法律论文:发达国家低碳经济中的环境保护法律体系

摘要：发达国家在促进低碳经济发展目标实现的过程中所采取的环境保护相关法律体系的建设经验，概括起来可以分为加强低碳经济环保立法的顶层体系建设、加强低碳经济环保立法的激励体系建设、加强低碳经济环保立法的支撑体系建设等方面。借鉴发达国家在促进低碳经济发展过程中的环保法律实践，我国在发展低碳经济的环境保护法律体系建设方面应建立低碳经济环保政策的多方位覆盖体系，建立激励与约束相容的低碳经济环保政策，加强低碳经济环保政策相关支持政策建设，建立低碳经济环保政策实施绩效评估体系。

关键词：发达国家；低碳经济；环保立法；经验借鉴

所谓低碳经济，是指通过技术创新、管理创新等方式，大力开发低碳能源的相关技术，减少在经济发展过程中对高碳能源的依赖性，进而减少碳排放总量，提高经济发展的可持续性的经济发展形态。我国长期以来形成的粗放式经济发展模式建立在对煤炭、石油等高碳资源高度依赖的基础上，经济发展的可持续较低，发展低碳经济是实现我国经济转型，提高经济发展质量和效益的必由之路。西方发达国家低碳经济方面进行了积极尝试并积累了宝贵经验，特别是西方发达国家在发展低碳经济过程中形成的环境保护体系为实现低碳经济的发展目标夯实了基础。因此，积极借鉴西方发达国家在发展低碳经济过程中的环境保护法律体系建设经验，对提高我国低碳经济发展的质量和效益具有重要的理论意义和实践意义。

一、发展低碳经济的经济效应分析

发展低碳经济的社会经济效应，可以从产业结构优化和升级、创新能力和技术进步水平的提高两个层面理解。1.有助于实现产业结构优化和升级。我国目前的产业结构关系依然以及时产业和第二产业为主体，而具有较高经济增加值和较低能耗及污染的第三产业对我国经济的贡献尚不显著。以汽车产业为例，目前中国的汽车年产量已经达到约2000万辆，汽车销量占世界的比例超过20%。但是，中国的汽车产业，一方面暴露出技术水平较低，自主品牌汽车市场竞争力薄弱等问题；另一方面，过大的汽车产量和保有量造成了严重的汽车尾气排放，汽车产业亟须进行整体性的产业优化和升级。低碳经济模式为实现其优化和升级提供了可能，以特斯拉为代表的新能源汽车在汽车产业界的异军突起，展示了纯电动汽车技术的成熟和可行、重构了低碳经济模式下的汽车产业链。因此，低碳经济模式为产业和产业结构的优化和升级提供可能性。2.有助于创新能力和技术进步水平的提高。在知识经济的历史背景下，知识作为一种重要的经济要素贡献于经济产出，不断实施和加速技术创新的速度，提高技术创新的能力成为各经济体获得和保持竞争优势的关键。技术创新战略已经上升到中国国家战略的层面，“十二五”期间我国提出了研发创新投入强度达到GDP的2.5%的硬性指标要求。经济的低碳化发展路径能够为我国技术创新战略提供动力支持。从低碳经济的实现路径上，需要通过不断发展清洁能源技术、节能材料技术、新能源汽车技术和工业节能减排等关键技术来实现能源利用效率的提高和温室气体排放量的减少，在通过引进、消化、吸收、自主研发等路径来突破和产业化上述技术的过程中，必然为中国创新能力和技术进步水平的提高提供充分的市场激励。

二、发达国家发展低碳经济过程中的环境保护法律体系分析

西方发达国家在促进低碳经济发展目标实现的过程中所采取的环境保护相关法律体系的建设经验，概括起来可以分为加强低碳经济环保立法的顶层体系建设、发挥低碳经济环保立法的激励体系建设、加强低碳经济环保立法的支撑体系建设等方面。1.加强低碳经济环保立法的顶层体系建设。英国在2007年推出了全球及时部《气候变化法案》，从而成为世界上及时个拥有气候变化法的国家；2008年，日本政府资助的研究小组了《面向低碳社会的十二大行动》；2009年，日本又公布了名为《绿色经济与社会变革》的改革政策草案；德国通过的《欧盟生态农业条例》和制定与2003年的《生态农业法》是德国发展低碳农业的顶层法律体系，该法律体系详细规定了低碳农业的执行机构及其职能、农业化肥的使用准则，而且对违反上述法律体系的法则进行了详细规定；美国于2007年颁布的《低碳经济法案》和2009年实施的《美国复苏与再投资法案》等都是低碳经济的顶层立法体系。2.加强低碳经济环保立法的激励体系建设。法律体系建设在市场化主体的经济活动中能够发挥显著的导向性和激励性功能，碳税就是一种具有激励功能的低碳经济环保立法实践。碳税是一种针对二氧化碳排放征收的定向税种，旨在通过降低二氧化碳的排放达到环境保护的目的。碳税征收在世界主要发达国家得到了较为广泛的应用。荷兰早在1988年就启动了分布式能源计划，通过计划实施，荷兰的分布式能源为电力增长做出巨大贡献，热电联产装机容量由1987年的2700MW猛增到1998年的7000MW，占总发电量的48.2％。同时，荷兰新的《电力法》赋予分布式能源（热电联产）特别的地位，规定政府对其售电仅征收低税率。3.加强低碳经济环保立法的支撑体系建设。实现发展低碳经济过程中环境保护的目标，技术创新是关键，而实现技术创新以及技术装备的更新，必须建立在完备的金融支持的基础上。因此，在低碳经济环保立法的过程中，金融法律法规等配套政策体系的支撑作用非常显著。例如，澳大利亚采取了通过金融支持的形式促进低碳农业的发展，于2011年颁布的《低碳农业倡议法》为其实施低碳农业战略提供了法律保障。在《低碳农业倡议法》的体系下，农户享有碳排放的交易权以及碳排放的收益权。同时，政府获得的碳排放收益用于低碳农业的技术研发投入和技术推广服务。通过金融支持的模式，澳大利亚有效形成了低碳农业发展的市场激励机制。

三、发达国家低碳经济环境保护法律体系对我国的经验启示

借鉴发达国家在促进低碳经济发展过程中的环保法律实践，我国在发展低碳经济的环境保护法律体系建设方面应建立低碳经济环保政策的多方位覆盖体系，建立激励与约束相容的低碳经济环保政策，建立低碳经济环保政策相关支持政策建设，建立低碳经济环保政策实施绩效评估体系。1.建立低碳经济环保政策的多方位覆盖体系。发达国家在促进低碳经济发展的过程中高度重视环境保护体系建设，我国在发展低碳经济的过程中也出现了忽视环境保护的问题，例如在发展低碳海洋经济中海洋牧场往往被视为海洋水产品的生产系统，对产量和经济效益的追求导致海洋牧场在提供生态廊道、调节流场和物质输运等方面的生态作用往往被忽视。因此，在制定低碳经济的环境保护政策体系方面必须坚持生态优先的观点，实现法律体系多方位覆盖环境监测、生境修复、资源养护等领域。2.建立激励与约束相容的低碳经济环保政策。纵观美国、日本等发达在低碳经济环保政策方面的宝贵经验，采取激励与约束相融的低碳经济环保政策成为发达国家发展低碳经济的普遍选择。建立激励与约束相容的低碳经济环保政策：一方面，在低碳经济环保政策的激励政策方面，对企业低碳设备的固定资产投资、技术研发支出等给予支持，例如固定资产可以采用加速折旧法，研发经费支出可以采用加计扣除等方法；另一方面，在低碳经济环保政策的约束政策方面，提高碳税征收的税率，或者可以采取在碳税征收基础税率实行低税率的基础上，采取累进制高税率形式提高企业生产成本。3.加强低碳经济环保政策相关支持政策建设。发达国家在构建低碳经济环境保护政策的过程中高度重视金融等相关配套支持政策体系的建设工作，我国在构建低碳经济环境保护政策的过程中也应积极匹配低碳经济环保产业投资基金等形式金融配套体系建设。例如，以碳税征收为基础发起设置的低碳产业投资基金可以采用有限合作制的形式开展基金投入运作，在具体操作方面可以以企业低碳技术改造、低碳技术成果转化、低碳技术的研究开发等为主要投向，以股权投资为主要形式，通过资本市场退出的形式实现建立在碳税收入基础上的产业投资基金价值较大化。4.建立低碳经济环保政策实施绩效评估体系。通过上述分析可以看出，低碳经济的环保政策在实施过程中对于市场化主体具有激励功能和约束功能，能够在很大程度上引导市场化主体的行为特征并对经济发展产生重要影响。因此，应开展低碳经济环保政策实施绩效评估体系，综合构建低碳经济环保政策实施绩效的经济效益、社会效益（包括环境保护效益）等绩效的定量化评价体系，并通过数据监测和收集对低碳经济环保政策实施绩效进行定量化评价，从而为政策的持续改进和优化奠定提供依据。

四、结语

发达国家在促进低碳经济发展目标实现的过程中所采取的环境保护相关法律体系的建设经验，概括起来可以分为加强低碳经济环保立法的顶层体系建设、发挥低碳经济环保立法的激励体系建设、加强低碳经济环保立法的支撑体系建设等方面。借鉴发达国家在促进低碳经济发展过程中的环保法律实践，我国在发展低碳经济的环境保护法律体系建设方面应建立低碳经济环保政策的多方位覆盖体系，建立激励与约束相容的低碳经济环保政策，建立低碳经济环保政策相关支持政策建设，建立低碳经济环保政策实施绩效评估体系。

作者:赵勇宾 单位:榆林学院政法学院

环境保护法律论文:环境保护法中企业环境法律责任的界定

1环境行政责任

1．1责任承担主体

环境违法行为的行政责任由企业和企业相关责任人承担。相关责任人是指直接负责的主管人员和其他直接责任人员，即违法行为主要获利者和在生产、经营中有决定权的管理、指挥、组织人员，直接排放、倾倒、处置污染物或者篡改、伪造监测数据的工作人员等。

1．2责任形式及适用

1．2．1罚款

新《环境保护法》第59条规定，企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。即为“按日计罚”制度。出台这一制度，是为了治理目前在环境执法中普遍存在的“守法成本高、违法成本低”的现象，以有效遏制“宁可违法也不治污”怪象的发生。新《环境保护法》第61条规定，建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并责令恢复原状。近年，建设项目未批先建的现象屡禁不止，主要是因为这类项目可以通过“先上车后补票”的办法限期补办环境影响评价手续。新《环境保护法》对未批先建建设项目环境影响评价直接说“不”，堵住了现有规定中“限期补办”的漏洞。未批先建的违法项目，可以直接处以罚款。新《环境保护法》第62条规定，重点排污单位不公开或者不如实公开环境信息的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令公开，处以罚款，并予以公告。近年来，我国因环保问题引发的群体性冲突时有发生，重要原因之一就是公众得不到相关环境信息，难以评价企业排污状况造成的实际影响。法律规定重点排污单位若不公开或者不如实公开环境信息，环保主管部门要首先责令其公开，并处以罚款。

1．2．2限制生产、停产整治，责令停业、关闭

新《环境保护法》第60条规定，企业超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施;情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。这一规定，既加强环境执法，又兼顾企业的基本权益，程序设计上一般先实施限产、停产整治，再考虑停业、关闭，循序渐进，留有空间。为规范监管和便于基层执法，国家环境保护部制发了《环境保护限制生产、停产整治暂行办法》，规定了限制生产、停产整治和停业关闭的适用情形，对调查取证、审批、决定、实施整改、解除、后督察等实施程序提出要求。

1．2．3行政拘留

新《环境保护法》第63条规定了企业直接负责的主管人员和其他直接责任人员因环境违法被处以行政拘留的情形:①建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行的;②违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的;③通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的;④生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，被责令改正，拒不改正的。行政拘留是对尚未构成犯罪的一般违法行为给予的一种最为严厉的行政制裁。

2环境民事责任

2．1责任承担主体

环境违法行为的民事责任承担者有两类:一类是环境污染者和生态破坏者，另一类是提供环境服务的中介机构。新《环境保护法》第64条规定，因污染环境和破坏生态造成损害的，应依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。第65条规定，环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构，在有关环境服务活动中弄虚作假，对造成环境污染和生态破坏负有责任的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。

2．2责任形式及适用

《民法通则》规定的10种民事责任形式中的停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等都能适用于环境民事责任。赔偿损失是环境民事责任中应用最广泛的责任形式，环境侵权责任多以赔偿损失的形式承担。我国环境侵权中“赔偿损失”这一民事责任的承担，严格遵循着传统民法中的同质赔偿原则，即民事侵权所致的损害赔偿以受害人遭受的实际损失为标准进行赔偿。而在环境侵权事件中，受害者往往遭受了巨大损失，但依据同质赔偿原则获得的赔偿却非常有限，侵权责任法的预防功能无法实现。鉴于此，有学者建议引入惩罚性赔偿制度，使受害者通过惩罚性赔偿弥补潜在损失，以实现社会实质正义，切实发挥法律的预防功能。

2．3环境民事公益诉讼责任承担

同一环境行为常常会同时涉及公共利益与私人利益。为有效保护环境公共利益，新《环境保护法》确立了环境公益诉讼制度。环境民事公益诉讼所具有的公益性、惩罚性及预防与补救功能，决定了环境民事公益诉讼不能直接套用传统的环境侵权诉讼的责任承担方式，而应当设计出符合其自身性质的法律责任承担方式。比如，“排除危害”责任的适用应首先确定环境侵害的标准;“赔偿损失”责任的适用应当区分恶意排污、过失排污等不同情节确定赔偿数额;“恢复原状”责任的适用应当考虑恢复原状的可能性与成本、恢复原状费用的范围及数额计算和支付方式等。

3环境刑事责任

环境刑事责任是指行为人故意或过失实施了严重危害环境的行为，并造成了人身伤亡或公私财产的严重损失，已经构成犯罪需要承担刑事制裁的法律责任。

3．1责任承担主体

环境刑事责任承担实行通俗意义上的“两罚制”，即既制裁单位又制裁相关责任人。实践中，不少环境污染犯罪是由单位实施，此类行为往往具有更大的社会危害性。环境案件司法解释第6条明确规定，对于单位实施环境污染犯罪的，不单独规定定罪量刑标准，而是适用与个人犯罪相同的定罪量刑标准，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员定罪处罚，并对单位判处罚金。

3．2与环境犯罪有关的罪名及刑罚

3．2．1投放危险物质罪

刑法第114、第115条规定，投放毒害性、放射性、传染病病原体等物质，尚未造成严重后果的，处3年以上10年以下有期徒刑;致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的，处10年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。“毒害性”物质系指能对肌体发生化学或物理化学作用，因而损害肌体、引起功能障碍、疾病甚至死亡的物质，如氯化钾、氰化钠、砒霜及其他各种剧。

3．2．2污染环境罪

刑法第338条规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金;后果特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑，并处罚金。2011年刑法修正案(八)对1997年刑法规定的“重大环境污染事故罪”作了修改完善，扩大了污染物的范围，简化了入罪要件。修改之后，罪名也由原来的“重大环境污染事故罪”调整为“污染环境罪”。这意味着，不论行为人是否造成了污染环境的后果，只要实施了污染环境的行为，即可按此罪量刑。

3．2．3与固体废物相关联的罪名

刑法第339条规定了非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪和走私固体废物罪。该条规定，将境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金;造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康的，处5年以上10年以下有期徒刑，并处罚金;后果特别严重的，处10年以上有期徒刑，并处罚金。未经许可，擅自进口固体废物用作原料，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金;后果特别严重的，处5年以上10年以下有期徒刑，并处罚金。以原料利用为名，进口不能用作原料的固体废物、液态废物和气态废物的，依照刑法第152条的规定定罪处罚。以上是刑法规定的与环境犯罪相关的罪名。环境案件司法解释第8条规定，违反国家规定，排放、倾倒、处置含有毒害性、放射性、传染病病原体等物质的污染物，同时构成污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪、投放危险物质罪等犯罪的，依照处罚较重的犯罪定罪处罚，进一步加大了对环境犯罪的处罚力度。

4结语

系统梳理新《环境保护法》视野下企业环境违法行为应当承担的法律责任，有助于员工了解法律规定的保护环境的权利、义务和责任，更加自觉地践行法律，依法合规地做好企业的环境保护工作。

作者：李政群 单位：中国石油化工集团公司法律部

环境保护法律论文:环境保护法律制度完善

一、完善我国环境保护法律制度的必要性

30多年来，中国政府相继提出走新型工业化发展之路，发展低碳型经济、循环经济，建立节约资源型、友好环境型社会，建设创新型国家等发展理念和战略思想。我国浅表水资源量中有32%的水为基本生态用水，不能有效控制和利用的水资源量占40%，水资源可利用量仅占28%。我国超过500个城市存在用水短缺的现状，月均用水短缺量4800万立方米，相当于近540万人的年均用水量。目前，我国主要污染物排放量已经超过环境承载能力的极限，流经城市的水资源普遍受到污染。很多大中城市环境污染极为严重，持久性有机污染物的危害逐渐开始凸现，土壤污染面积逐步增大，沿岸海域污染加剧，核与辐射环境安全存在隐患。荒漠化严重，土地沙化速度加剧，草地资源退缩，物种多样性骤减，森林生态功能衰退，生态系统功能持续退化。环境污染问题已经严重威胁到公众的生产、生活、安全和健康，因此，我们需要一套相对完善的法律制度来改善和保护我们的环境及相关产业的可持续发展。

二、现行环境保护法制定所取得的成绩和主要缺陷

（一）现行环境保护法制定所取得的成绩

首先，正确界定了环境的内涵，明确了环境法的调整范围和对象，是环境法成为一个独立的部门法的重要标志；其次，确定了经济社会、与环境保护协调发展的原则，正确处理保护环境与发展社会经济之间的矛盾，把经济社会发展和环境保护有机地结合了起来；再次，奠定了完善我国环境法律体系的基础推进了我国单行环境法律法规的创建，标志着我国环境保护事业已进入到有法可依的阶段；，确立了具有中国特色的环境管理体制。

（二）现行环境保护制定的主要缺陷

及时，《环境保护法》制定的时间较早，现行《环境保护法》是1989年在原《环境保护法（试行）》的基础上制定的。现行《环境保护法》不仅缺少可持续发展的内容，而且其中制度设计和原则也不符合可持续发展的理念。第二，现行《环境保护法》对自然资源的保护重视不够，偏重于防治污染，导致我国自然资源的滥用、破坏以及整个生态环境的持续恶化。第三，环境法律责任不够明晰，法律救济途径不顺畅，致使环境破坏与污染日益恶化。同其他法律责任一样，环境法律责任虽然不同于其他的社会责任，但也必须由环境法律文件予明确规定，由国家强制力保障其实施，并且由国家授权机关依法追究的法律制裁。然而，在现实工作中往往会出现政出多门、职责不明的现象，导致环境事故发生后无法找到法律责任主体。因此在司法实践中，无从救济。

三、完善我国环境保护相关法律制度的建议

（一）中国需要环境保护方面的基本法

及时，明确生态可持续发展的国家发展战略，并以法律形式加以明确。生态可持续发展是国家和社会可持续发展的前提，所以，必须对生态可持续发展做出制度层面的安排，并且将这种制度安排升格为国家意志。第二，明确环境保护中国家与社会、政府与市场以及公权与私权的关系，明确国家环境管理权力与公民环境权利的定式。第三，建立新型国家环境管理体制，打破常规，按照生态规律划分生态区域。第四，完善环境责任归属制度，明确责任的构成要件与责任主体，明确环境法律责任公益性和社会性的判定标准。第五，根据防范风险、全过程控制、代际公平、公众参与等可持续发展的基本原则，完善环境管理的基本制度。

（二）完善我国生态环境刑事法律制度

建议根据当下现状增设若干新罪名。因为，刑法是保障法，对重大环境污染事件的行为人，刑法是行政法的强化和辅助手段。建议增设：盗取水资源罪，超发采矿许可证罪，破坏生态采矿罪，虐待生物罪，植被破坏罪等。另外，适当加重部分环境犯罪的处罚力度，扩大自由刑的适用范围。

（三）执法与司法需要改进

行政主导是我国环境保护的一大特点，环境保护强调政府的主导作用。首先，污染防治要按行政责任与刑事责任相融合的行政刑法方向前进。其次，生态保育要逐步扩大民事保护的范围，这要取决于物权法的完善。，建立非直接利害关系人为主体的公益诉讼制度，非直接利害关系人可以代表环境公害的受害者提起诉讼。环境公益诉讼法的立法是顺应时代的。笔者认为，为体现法律的完整性和统一性作为出发点，笔者建议增设“社会组织与其所从事的公益诉讼活动没有经济利益关系”这一规定，并将其作为第五十八条第三项，与其他两项一同作为环保公益诉讼主体资格的要件。同时，将“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益”修改为“提起诉讼的社会组织通过诉讼牟取经济利益的，法院应当中止该社会组织的诉讼活动。

（四）赋予社会组织与广大公民参与和监督环境保护的广泛权利

新《环境保护法》增设了“信息公开和公众参与”，赋予了公民、法人和其他社会组织享有知情、参与和监督环境保护的广泛权利，正体现了立法者鼓励公众参与环境保护的意愿，改变行政机关对生态环境进行监督、管理的垄断现状。允许符合条件的社会组织对行政机关提起诉讼，恰恰是社会组织参与、监督行政机关保护环境工作体现。

四、结论

完善环境保护相关法制建设是一项长期的过程，不可急于求成，但面对我国现实的需求，我们要高度重视起来，尽快完善相关法律法规。环境问题没有国界，环境问题已成为全球的问题。我国应加强国际交流与合作，借鉴国外值得我们学习的经验教训。不断完善环境保护相关法律法规。我们每个人要肩负起保护环境的责任，共同创造我们美好的家园。

作者：王晨 单位：商丘市环境监测站

环境保护法律论文:农业生态环境保护法律思考

1我国农业生态环境的现状

改革开放以来，我国的经济社会都得到了空前的发展，生态环境破坏也愈演愈烈，环境利益与经济利益关系失衡。一方面，我国的农业发展成就巨大，粮食首次实现了“十连增”，满足了十几亿中华儿女的物质需求；另一方面，发展带来的代价也颇为巨大，对于农业资源的过度开发，我国农业生态破坏和环境污染问题日益严重，农业生态环境状况令人堪忧。

1.1我国农村环境污染日益严重和农业生态环境破坏不断加剧我国农业生态破坏不断加剧主要表现在：水土流失和土地荒漠化严重，人均耕地逐年减少，草场退化等方面。我国是土地荒漠化较为严重的国家，人均耕地水平不到世界水平的一半。环境保护部副部长李干杰表示，全国环境质量状况总体来看有所改善，但生态环境保护形势依然严峻。土地环境形势依然严峻。耕地土壤环境堪忧，区域性退化问题较为严重。全国年内减少耕地面积8．02万hm2。全国现有土壤侵蚀总面积2．95亿hm2，占国土面积的30．7％［3］。我国农业供需矛盾突出，对农业资源的需求不断增加，但农业人均资源有限，加之在市场经济下，农业要增强竞争力，于是就不断利用各种手段的开发农业资源，导致农业生态破坏和环境污染加剧。根据第二次土地调查结果，截止2013年，我国有333．3万hm2左右的耕地受到中、重度污染，全国因草原退化、建设占用等因素导致草地减少1067万hm2，具有生态涵养功能的滩涂、沼泽减少10．7％［4］。

1.2我国农业生态环境破坏的主要原因造成我国农业生态环境污染问题的原因主要有几个方面：（1）农业生产过程中化学物质的使用导致土壤污染，我国的化肥使用量大约是5800万t，是目前世界上化肥施用量较大的国家。还有我国农药使用量是180万t，农膜240万t，加之农村畜禽养殖滥用药物，这些化学物质的使用导致土壤污染加剧和地力的下降。（2）工业“三废”污染，我国每年排放的工业废水、废气和固体物排量逐年增加，使得农业的水源、农田、农村大气受到严重污染，给农业生态环境造成不同程度的破坏。近年来，农村乡镇企业的迅速发展，其中某些企业技术含量低，环境保护意识差，以牺牲环境为代价的发展，对于农业生态环境的破坏更是雪上加霜。（3）农村的生活垃圾和生活污水的随意排放导致水体和土壤的污染，农村畜禽养殖业逐渐走上了规模化道路，其产生的畜禽粪便等污染物随意排放，没有得到科学的处理，对大气、水体、农田造成了不同程度的污染和破坏，严重破坏了农业生态环境。此外，我国农业生产结构不合理、资源开发方式粗放、农民环境保护意识淡薄且法律在农村地区适用弱是导致我国农业生态环境恶化的又一方面的因素，而且我国现价段的技术水平也限制了农村与农业环境污染治理力度。

1.3我国农业生态环境破坏的实质———利益冲突我国已经形成了以《环境保护法》为主体的环境法律保护体系，在保护生态环境预防和制止环境污染方面都取得了很大的成果。但是法律在协调环境利益与经济利益方面不够完善，不能适应生态环境保护的要求，不能有效的防治生态环境污染。在农业生态环境保护领域，农业生态环境保护与治理涉及到多方利益关系，利益冲突是导致农业生态环境破坏的关键所在。利益冲突主要表现在三个方面：及时，管理机构自身利益与环境利益冲突，政府部门对经济利益的追求不能有效得到遏制，进而还是出现了一边治理、一边破坏的恶性循环，最终还是使环境利益受到损害。第二，环境保护者与受益人之间的利益冲突，我国的生态补偿制度并不完善，缺乏有效促进农业生态环境保护的优惠政策。第三，排污企业与受害者的利益冲突，企业需要投入大量的资金进行治理排放的污染物，守法的成本大大高于违法的成本，大都企业都宁愿排污受罚而不进行污染治理，甚至一些地方政府为了税收而对于排污企业的放任行为导致农业生态环境污染加剧。这些冲突的存在是因为缺乏有效的法律调整规制手段。

2我国农业生态环境保护的法治现状

我国农业生态环境日趋恶劣，这和生态文明建设的目标背道而驰。面对日益严重的农业生态环境污染问题，归根结底还需要法律的保障，法律手段是解决农业生态环境问题的核心手段。我国法律在平衡农业发展与农业生态环境保护方面发挥着至关重要的作用。

2.1我国农业生态环境保护相关立法缺失一方面相关立法规定过于原则化，缺乏可操作性；另一方面，某些领域存在立法空白。在农业生态环境保护方面，我国已经制定了环境保护法、农业法、土地管理法、水土保持法、环境影响评价法、森林法、草原法、水法等法律法规，涉及农业生态环境保护的行政法规规章和地方性法规也有许多。但是农业生态环境是整体的内在系统化的，需要一部综合性农业生态环境保护法律，目前这些有关立法是分散的且规定都过于原则化，不适应农业生态环境保护的需求。例如，《环境保护法》第三十三条规定了各级人民政府应当加强对农业生态环境的保护，防治沙化等生态失衡现象和第四十九条规定防治农业污染等，这两条原则性的规定，实际操作很难，并且把农业生态资源保护与农业环境割裂开了。《农业法》第八章农业资源与农业就保护，其内容基本上是对环境保护法中两个条文的再次表述，缺乏措施性的规定，在发生农业生态环境污染事件时很难适用到具体问题中去。我国一些地方也制定的一系列农业环境保护的法规，但是这些地方性环境立法过于原则，缺乏应有的规范性，可操作作性不强，没有体现地方农业生态环境的特殊性，以致有些空泛的规定和政策式的规定无法执行，难以达到预期的法律效果。在一些重要农业生态环境保护立法领域还存在立法空白的现象，在生态农业、水污染、土壤污染、面源污染防治方面的立法还很欠缺。缺乏专门针对于农业生态环境特别的法律规范。在我国的现行法律体系中没有建立公众参与、行政指导、行政强制以及有利于农业生态环境保护的经济政策机制等方面，不利于调动公众参与农业生态环境保护的积极性。由于我国生态环境保护法律体系存在的这些问题，导致农业生态环境保护工作在许多方面不能有效的开展起来，不利于农业的可持续发展。

2.2现有法律制度体系与农业生态环境保护缺乏适应性我国已经建立了环境影响评价制度、限期治理制度、“三同时”制度、排污收费制度、农业生态补偿制度等一系列的生态环境保护法律制度制度，但制度与制度间的协调性和配套性较差。这些制度主要针对大城市的污染，对于农业生态环境保护的规定较少。我国农业生态环境保护基本制度主要包括耕地制度，划区轮牧、休牧和禁牧制度，捕捞限额和禁渔、休渔制度，与农业生产有关的物种资源保护制度以及农业安全生产安全使用制度，这些农业生态环境保护的具体法律制度也存在一些不足与缺陷。农业生态环境保护的有关立法，禁止性规范较多，鼓励性规定较少，缺乏激励机制。在保护农业生态环境的同时，重视政府的作用，赋予政府的权力较多，没有发挥农民的主动性去保护农业生态环境。我国生态环境保护的相关法律责任制度不完善，有关破坏生态环境的法律责任的规定不全，许多法律都涉及生态环境保护的禁止性规定，但没有相应的法律责任规定，从而使禁止性规定与法律责任的承担没有相互呼应，属于法律责任的缺位。另一方面，法律责任的规定在对生态功能保护的违法行为处罚较轻，还有一些社会危害性大、破坏性强的环境违法行为，仅仅设置了行政责任追究机制，没有相应的刑事责任条款的规定。由于法律责任制度的不完善，使得环境保护相关法律无法发挥其应有的威慑和制裁作用，不利于促进农业生态环境的保护和改善。

2.3我国农业生态环境保护执法体系存在缺陷我国农业生态环境保护执法存在“体制不够严密”和“相应程序缺乏”两大方面的体系性缺陷。就执法体制而言，首先执法主体林立，我国农业生态环境保护领域的管理体制是统管与分管相结合的多部门分层次执法体制，实践中，这种体制导致农业环境执法主体林立，各个执法主体之间相互扯皮或推诿的现象产生；其次，行政执法权分散，行政执法权分散于植物保护、种子、土肥、环境保护等各个机构中，这种分散的行政执法权力很容易导致执法不一、相互冲突等现象，农业执法秩序处于混乱的局面。就执法程序而言，实践中，农业生态环境保护执法缺乏程序的控制和保障，过于强化环境管理机构的权利，缺乏对环境管理相对人合法权益应有的程序性保障机制。在现行有关农业环境立法的相关法律法规中，管理者与被管理者，行政部门与公民的权利义务关系在法律上具有不平衡性，过多的确立和保护的是政府的权利和利益。一方面，它赋予环境管理机构很多的权利，但缺乏对其环境管理行为有效的监督机制。另一方面，它赋予环境管理相对人很多的义务，却很少规定保障环境管理相对人权益实现的程序机制，导致环境管理相对人的合法环境权益得不到保障。

3我国农业生态环境保护法律完善建议

3.1强化我国农业生态环境保护相关立法首先，根据我国农业生态环境的客观规律，尽快制定出一部综合性的农业生态环境保护法律，以解决我国农业生态环境立法过于分散的问题，为农业生态环境保护提供更直接有效的法律依据。地方性立法应该更加注重地方农业生态环境的特殊性，因地制宜的制定可行性与可操作性强的相关法律保护措施。其次，建立健全与农业生态环境保护相关的法律法规，增强农业生态环境保护相关法律规定的可操作性，尽快制定《沙漠化法治法》等与农业生态环境保护相关的法律，对现行的《农业法》、《农业技术推广法》等农业生态保护相关法律法规进行适当的修改。再次，填补农业生态环境立法空白，目前我国国务院已经于制定并实施《规模化畜禽养殖污染防治条例》，对于我国农业生态环境保护有着重要的意义，鉴于此，还应加强生态农业、土壤污染、水污染、面源污染等污染防治方面的立法，填补在这些领域的空白。同时农业环境标准体系也可适时的做些调整，以符合现代农业发展的需要。，建立公众参与以及有利农业生态环境保护的激励机制，同时政府部门应加强行政强制、行政指导等手段，调动和鼓励农业生态环境保护相关主体的主动性和积极性，建立经济激励机制，对于保护农业生态环境有贡献的单位和个人给予奖励或者其它方面的经济优惠，调动各阶层的积极性，参与到农业生态环境保护工作上来。

3.2健全我国农业生态环境保护的相关制度，优化制度配套环境完善我国现行的生态环境保护制度，在相关生态环境保护制度中增设保护农业生态环境的条款。建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度是党在十八大报告中的要求。为了使生态恢复补偿制度发挥其应有的作用，建议完善生态补偿机制、加强政府财政投入和支持力度、实施绿色国内生产总值制度等。健全我国农业生态环境保护的法律责任制度，一是，明确法律责任，对于破坏和污染农业生态环境的违法行为的处罚问题作出明确规定，为追究农业生态环境违法的法律责任提供明确的法律依据。二是，严格法律责任，对于破坏农业生态环境违法行为，不仅要规定罚款这样行政处罚，还应当规定限期治理与修复、责令停产停业整顿等行政处罚措施，并调高罚款数额标准。对于构成犯罪的农业生态环境的违法行为，应明确规定其刑事责任追究，使得法律发挥威慑和制裁作用，为做好农业生态环境保护工作提供有力的保障。

3.3健全我国农业生态环境保护执法体系一方面，变革我国农业生态环境保护领域统分结合的执法体制，建立专门的农业生态环境保护的综合执法主体，规范农业生态环境保护执法主体，明确执法主体职能。这样便可以集中行政执法职能，把执法人员的指挥管理、安排执法经费的安排、调配执法力量的调配统一起来，解决了行政职能过于分散的问题，同时也避免了行政主体之间相互推诿等弊端的出现。另一方面，强化行政程序的控制和保障作用，规范农业生态环境保护的执法程序。加强农业生态环境综合执法的外部行政程序建设和保护行政相对人的合法程序权益。建立诸如告知公示制度、听证制度等制度，确保公众能够参与农业生态环境保护的工作中来，确保农业生态环境执法主体依法执政，防止滥用自由裁量权的现象出现。同时强化司法手段，通过司法审判惩罚和制止重大污染环境犯罪、环境失职犯罪，以增强法律的威慑力。

3.4确立公民环境权，增强农民生态环境保护意识我国新《环境保护法》把生态文明纳入立法理念，但是环境权并没有得到确立。虽然新《环境保护法》增设了第五章“信息公开和公众参与”，并在第五十三条及时款明确指出：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”。但是，此项规定和环境权保障的性要求相比仍显狭窄，且不利于公众参与和监督环境保护工作。因此，公民环境权的确立是农民参与监督农业生态环境保护的重要保障。同时，生态文明要求公民应当具有生态意识、环境保护意识、环境法治意识等生态文明意识，从而能够形成良好的生态环境保护氛围。在农业生态环境保护方面，应当加强农民的农业生态环境保护意识，通过教育宣传农业生态环境法律知识，增强农民的文化素养和生态文明意识，从而引导农民走上生态农业、科学生产的农业现代化生产道路上来。

作者：杜娟单位：河海大学

环境保护法律论文:西部大开发中环境保护法律制度创新刍议

内容提要：随着西部大开发战略的不断推进，经济发展和环境保护的矛盾日趋突出。本文分析了我国西部环境问题的特点和现状，以及西部大开发中产生的新的环境问题，立足于西部经济发展和生态重建的双重视野，就西部开发中环境保护法律制度提出了若干创新对策。

关键词：西部大开发；环境保护；法律制度创新

1．西部地区环境问题的特点及现状

西部大开发战略中涉及的西部省份包括重庆、四川、云南、贵州、陕西、宁夏、甘肃、青海、内蒙古、广西10个省、市、自治区。该地区占全国陆地总面积的68.83%，平原面积小，沙漠、戈壁、石山和海拔3 000米以上的高寒地区比重大，自然资源和生物多样性丰富，年降水量少，干旱、严寒、雪灾、滑坡、泥石流和洪水等自然灾害频繁。长期以来，由于自然、经济、社会和历史等多方面的原因，造成西部地区的生态环境不断恶化，环境形势相当严峻，主要表现在：土地退化加剧，土地荒漠化、沙化严重。严重的水土流失使中下游河道、湖泊淤积，悬河、悬湖增多，调蓄洪水能力降低，加剧了洪涝灾害；同时，地下水超采现象也十分严重，加速了土地荒漠化和气候干旱化趋势；林草植被覆盖率总体不高，质量和功能下降，生态恶化导致强沙尘暴频繁发生，西北成为我国华北地区甚至东南沿海地区的重要风沙源；城市和工业集中地区环境污染相当严重。

作为经济落后与生态脆弱的重叠性区域，西部在一定时期内将面临经济发展与生态环境重建的巨大矛盾和冲突。因此，如何从制度层面确保实现西部经济发展和生态重建的双赢目标，是摆在我们面前一项紧迫而又重要的任务。

2．西部开发中产生的新的环境问题

西部大开发战略实施以来，西部地区社会经济取得重大进展和明显成效的同时，生态建设也得到显著加强。退耕还林、退牧还草工程相继实施(采取禁牧、休牧、轮牧、草场围栏等方式恢复草原)，天然林保护、京津风沙源治理工程以及长江上游水污染治理、中心城市污染治理等项目进展比较顺利。西部生态建设在取得一定成绩的同时，西部开发中又产生了一系列新的环境问题，必须引起我们的高度重视并采取相应措施认真加以解决。

2.1 西部大开发中，经济的快速发展给环境保护带来了巨大的压力

2.1.1西部重工业的兴起必然要开采更多的地下资源和排放大量的“三废”。

西部地区是我国以煤炭、石油、天然气等自然资源开发加工的重要的重化工业基地。在西部大开发战略的实施过程中，西部重工业的兴起必然要开采更多的地下资源和排放大量的“三废”，势必给环境保护带来沉重的压力。国家环保总局《2005年中国环境状况公报》显示：21个地下水污染存在加重趋势的城市主要分布在西北、东北和东南地区[1]。这从一个侧面说明西北地区工业污染的严重。2006年全国人大常委会的一份环境执法检查报告指出：①2006年上半年，中国单位国内生产总值能耗和主要污染物排放量不降反升；②黄河的支流渭河在宝鸡以下全程污染逐步加剧，到达潼关进入黄河时已全部变成劣五类水质。黄河支流延河的监测断面有40％为劣五类水质；③水环境恶化的趋势并未得到有效遏制；④企业偷排废水、弄虚作假的现象仍然十分严重、排污单位对于污染物排放量及其污染情况虚报瞒报的现象还是相当普遍[2]。该检查报告又一次向人们敲响了包括西部环境问题在内的全国环境保护问题的警钟。

2.1.2 西部开发中基础设施的兴建改造和破坏了现有的地貌。

西部大开发的战略蓝图中，基础设施的建设是重要一环。西部大开发战略实施以来，兴建了一大批基础设施建设。在公路建设规模快速增长的同时，国家还投资兴建了青藏铁路、宝兰铁路复线、三峡水利枢纽工程、西气东输等重点工程。基础设施的兴建进一步改善了西部的投资环境和出行条件，为西部经济腾飞创造了重要的基础条件。但是，基础设施的兴建势必改变局部地域的生态环境，其对局部环境的影响难以在短期内发现。由于西部生态环境的脆弱性，一旦局部生态平衡受到破坏，恢复往往要付出几十甚至几百倍的努力，时间跨度上甚至需要几代人的努力才能恢复。如黄河三门峡水电站的兴建对局部环境的影响的争论至今仍未停息。

2.1.3 东部污染企业西移产生了新的环境问题。

随着东部经济的深入发展和经济结构调整，东部地区对污染企业或行业实行了严格的限制措施。一些严重污染环境的小火电机组和清理整顿的小玻璃厂、小水泥厂、小炼油厂、小钢铁厂开始向西部转移，这些企业或工艺设备产品被国家产业政策明令禁止或淘汰，但是西部个别地区政府及领导因环境意识不强，单纯追求短期利益，加之机会主义和环保措施不力从而引发了严重的环境问题。东部污染企业西移发生的环境污染事件频见报端。根据有关资料统计，近年来，工业污染“西移”了12个百分点。西部地区工业“三废”排放总量虽然不多，但万元产值排污量却远远高于全国平均水平。东部地区已经淘汰的技术，在西部地区可能是先进技术；东部地区不屑于发展的产业，在西部地区可能是方兴未艾的“朝阳产业”。由于不严格执行环境保护政策和法律，污染企业西移产生了严重的新的环境问题。

同时，西部是我国矿产资源相对丰富和集中的地区，受经济发展和地方利益驱动，地方政府为了实现财政目标和完成GDP，加快本地资源开发，这些矿产资源的开发如果没有严格的环保措施配套，极容易形成新的污染源。在资源开发的过程中，地方政府仍沿用计划经济时代的作法，用行政命令对抗国家环保法律法规和政策，自觉不自觉地成了污染企业的“保护伞”。如西部某地曾出现用红头文件“保护”排污企业的咄咄怪事，最终酿成数百名村民“血铅超标”的严重事件[3]。类似的例子并不鲜见，必须引起我们的高度重视和深刻反思。

3．西部开发中环境保护法律制度创新

制度是指“人与人之间关系的某种契约形式或契约关系”，诺思和托马斯认为，制度创新是现代经济增长的根本原因。制度具有降低交易成本、促使外部效应内在化、最终导致经济增长的功能。完善的环境保护法律制度能使环境成本内部化，促进生态环境的持续改善；同时，良好的生态环境已越来越成为吸引投资的重要因素之一，从长远看，完善的环境保护制度能够促进经济的持续增长。

解决西部环境问题，实现经济发展和生态重建的双赢目标，必须突破现有制度的樊篱，探索可能视角，创新相关制度。法律视角无疑是解决西部环境问题的重要视角之一。这是因为刚性的环境保护法律制度对避免西部环境在经济发展过程中进一步受到破坏，并得到改善的作用自不待言，而且西部地区的环境保护法制建设也将对西部地区的经济发展提供充分有效的制度保障。因此，必须完善和创新我国现有环境保护法律制度，为实现西部地区社会经济和生态环境协调持续发展、最终实现西部大开发的战略目标提供法律和制度保障。

3.1 西部开发中环境保护法律制度创新的指导原则

可持续发展原则理应成为西部开发中环境保护法律制度创新的指导原则。可持续发展是指“既满足当代人持续发展的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”[4]。其核心在于正确处理人与自然和人与人之间的关系，可持续发展原则要求经济发展和环境保护不仅要考虑到本代人的利益的平衡，同时要考虑到代际人利益的平衡。西部开发中环境保护法律制度创新的立法层面、制度层面、执法层面都必须坚持可持续发展原则，只有这样，才能避免西部大开发中的机会主义行为，真正实现西部开发中人口、资源、环境与经济社会协调发展。

3.2 法制层面的若干创新对策

法制建设是实现西部地区经济发展与生态重建良性互动的基本保障。目前重点要加紧制定西部地区生态环境保护方面的立法。立法应在不违反国家宪法和法律的基础上制定，要体现资源合理有效开发利用与保护原则，经济、生态和社会效益的统一原则。在制定并出台具有总体框架作用的《西部开发法》的基础上，围绕经济发展和生态重建，重点着手制定并出台《产业结构调节法》、《生态补偿法》、流域管理的《黄河法》和《长江法》等法律法规。此外，还应加强西部地区生态环境保护法律、法规的保障机制和监督机制建立，以保障法律、法规的贯彻实施。

3.2.1 制订并出台《西部开发法》。

在世界上一些发达国家的发展历史上，如美国、英国、法国、德国等，在开发落后地区的过程中，这些国家的法律和政策都起到了决定性的作用。我国的西部开发战略是一项长期的系统工程，要使这一项宏大的系统工程能够顺利实施并取得预期的成就，应当制定并出台具有总体框架作用的《西部开发法》，在此基础上，建立和完善体现西部开发特征的土地资源法、矿产资源法、环境保护法、产业投资法、利用外资法、区域发展法等相配套的法律体系，为实施西部大开发提供法律依据和法律保障。在西部大开发战略提出之初，关于制订并出台《西部开发法》或《西部开发促进法》的呼声甚高，但随着时间的推移，这种呼声日渐消失。笔者认为，制订并出台《西部开发法》或《西部开发促进法》仍有必要。这是因为，西部大开发战略是一项长期的系统工程，需要花费几代人的努力，才能实现“山川秀美、经济繁荣、社会进步、民族团结、人民富裕的新西部”的宏伟目标。而《西部开发法》或《西部开发促进法》能够对包括西部环境保护问题在内的西部大开发战略顺利实施提供宏观法律层面的法制保障。通过法律把西部大开发的指导方针、战略目标、重点任务（应当把经济发展和生态重建摆在同等重要的地位）、组织领导机构、开发资金渠道、开发与保护的关系、中央政府与地方政府的责任、开发主体的权利和义务等等，用法律的形式确定下来，以保障西部大开发战略实施的连续性和稳定性。

3.2.2 制订并出台《产业结构调节法》。

目前我国经济总体上已告别了短缺时代，大多数工业品的生产能力已严重过剩，而西部地区仍然处于工业化的初期阶段。据测算，西部10省区(包括重庆直辖市)人均GDP约合400多美元，工业化率低于全国平均水平5～6个百分点，工业产值占全国的份额仅为1／10左右，这与占全国57％的国土面积和23%的人口比例很不相称。实现西部经济的腾飞，工业化无疑是必经之路。但是，西部工业化的道路绝不能走发达国家或我国东部地区在工业化初期“先污染，后治理”的路子。因此，西部工业化必须与产业结构调整、环境保护结合起来，走出一条具有西部特色的“绿色工业化道路”。为此，西部地方政府除了严格执行国家产业政策和环保政策之外，及时制定并出台在全国范围普遍实施的《产业结构调节法》显得更为紧迫。

我国虽然于2005年12月22日由国务院并实施《促进产业结构调整暂行规定》，对产业结构调整的目标、原则、方向和重点、指导目录作出了明确规定，但是该规定立法位阶较低，违反该规定的行为仅规定了行政责任而未规定刑事责任。因此有必要制订并出台立法位阶较高的《产业结构调节法》，以法律形式规定国家产业政策导向、国家鼓励并扶持的重点产业及优惠措施，以及违反该法时应当承担的法律责任。完善的《产业结构调节法》有助于从宏观层面调控经济运行，克服地方保护主义和利益较大化动机，减轻环境保护压力。完善的《产业结构调节法》还应当成为西部开发中产业发展、环境保护的重要依据。依据该法，西部地区应当在利用原有较强技术力量和工业基础之上，根据西部各区域实际的地理、资源、生态环境条件，实行多向度、综合性的开发与发展，围绕生态环境的治理和改善，发展高新技术产业，传统加工业，生态农、林、牧业等，实现资源开发、环境保护、经济发展的协调统一。

3.2.3 制订并出台《黄河法 》、《长江法 》等流域法律法规。

制订并出台流域管理的法律法规，对于改变目前多头管理、效率不高的现状，实现流域综合治理，促进沿流域社会经济的均衡发展都具有重要的意义。我国学者俞树毅认为，黄河水资源可持续利用要依赖于高效、科学的水资源管理体制，实行流域统一管理。黄河中上游地区生态环境建设与经济社会文化的可持续发展需要立法来保障，除了水污染防治地方性立法、西部生态环境保护法及对现有的生态环境建设立法进行修改完善外，制定统一的《黄河法》势在必行[5]。可以预见，《黄河法》、《长江法》等流域管理的法律法规的出台，对于西部生态重建和经济发展都将产生深远的积极影响。

3.2.4 生态补偿立法应当被提上议事日程。

长期以来，资源无限、环境无价的观念根深蒂固地存在于人们的思维中，也渗透在社会和经济活动的体制和政策中[6]。传统上以自然资源的开发利用为发展模式的经济增长方式往往过分强调资源的生产价值，而忽略了资源的生态价值，资源的价值并未得到真正体现。许多地区实际上是依靠牺牲资源和环境为代价换取短期的经济增长与繁荣。我国目前经济核算与发展评价中，没有扣除经济发展中的自然资源损耗与环境污染成本，如果将经济增长过程中对环境破坏和资源损耗的损失扣除，真正有效的国内生产总值要比现在少。如据水利部的研究，1998年度，我国水污染对社会经济造成的损失总量高达2 475亿元，占当年GDP总量的3.1[7]。可见，我国目前的经济增长模式从某种程度上讲是以资源的提前“透支”为代价换取的。如果从代际公平的角度考虑，资源的利用效率更低，损失更大。因此，在经济发展中必须核算资源的生态价值，建立生态补偿机制①。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》以及“十一五”规划纲要中都明确提出，要尽快建立生态补偿机制。目前，我国在林业方面初步建立了森林生态效益补偿制度，流域之间的调水补偿也在地方和省域之间试行，在矿业、自然保护区以及农业、土地、草原等领域也采取了一些利用经济杠杆促进生态系统功能恢复和重建的措施[6]。随着理论界对生态补偿机制探索的日渐成熟以及实践经验的不断积累和总结，应当加快资源生态补偿的立法，将生态补偿的原则②、范围、对象、方式、标准等以法律形式确立下来，真正实现资源的有效利用和经济的可持续发展。在西部开发中，如黄河、长江两大河系上游，可考虑实行中下游受益地区对上游地区的生态环境建设给予必要资助，依法建立健全补偿制度。同一地区资源开发利用的受益者应该对当地的环境资源受害者给予补偿；不同地区资源输入的受惠者应该对资源输出者给予补偿等等。

3.2.5 建立健全排污权交易制度。

排污交易制度（emissions trading system），又称排污指标交易制度，指在特定区域内，根据该区域环境质量的要求，确定一定时期内污染物的排放总量，在此基础上，通过办法许可证的方式分配排污指标，并允许指标在市场上交易[8]。据不统计，自上个世纪80年代中期以来，中国至少在10个城市进行过排污权交易试点，涉及的污染物包括大气污染物、水污染物以及生产配额[8]。在西部开发中，通过加强地方立法，就污染物排放总量控制管理办法、许可证交易管理办法、排污交易物排放检测执行办法作出规定，积极探索符合我国国情的排污权交易制度。

3.2.6 创新物权制度，保护相关自然资源开发者的积极性。

实施退耕还林还草、退牧还草等是西部生态重建中的重要措施。在退耕还林还草、退牧还草工程的实施中，对于数量巨大的未利用荒滩、荒漠、荒山、荒沟和草场，可以考虑在维护宪法和法律确立的土地公有制的前提下，建立特殊的物权制度，根据“谁治理，谁开发，谁投资，谁受益”的原则，就开发主体对土地占有、使用、收益、流转、承包期限等问题作出明确规定，以调动各个主体开发、使用、保护自然资源的积极性，促进西部生态环境的持续改善。

3.2.7 严格执行环境影响评价制度。

美国1969年颁布的《国家环境政策法》首创了环境影响评价制度，因这一制度对预防环境污染和破坏的重大作用被世界众多国家竞相仿效[9]。我国1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）引入了环境影响评价制度，2002年10月出台了《中华人民共和国环境影响评价法》。有学者认为，我国环境影响评价制度存在以下不足：①环境影响评价对象的范围仍显较窄；②公众参与机制尚待完善；③司法的介入还处于初级阶段，既无理论上的指导，也没有实践中的突破。[9]

笔者认为，完善的环境影响评价制度应当体现环境保护理念从“末端控制”向“首端控制”的转变。为此，应当适时修改《环境影响评价法》，增强环境影响评价制度的可操作性，引入公众参与评价的程序和机制等。在我国目前既有《环境影响评价法》确立的环境影响评价制度下，应当严格执行环境影响评价制度，对西部开发乃至全国范围内的建设项目必须与环保项目同时规划、设计、施工，从开发建设的源头控制生态破坏，实行工程建设与生态建设和恢复同时设计、同时施工、同时验收，坚决杜绝片面追求建设速度，忽视生态保护的现象。

3.2.8 严格环境执法，促使环境成本内部化。

环境污染愈演愈烈的主要原因是守法成本高，违法成本低。加之一些地区地方保护主义严重，执法不严，执法无效，难以有效遏制地方和部门在自我利益驱使下的破坏生态环境行为，甚至出现“一边治理，一边破坏，一方治理，多方破坏” 的现象。因此，必须充分利用经济、法律等综合手段，促使环境成本内部化，只有这样，才能有效遏制环境质量不断恶化的趋势。

3.2.9 建立并完善突发环境事件的应急机制。

我国法律并未直接明示公民的环境知情权。《中华人民共和国环境保护法》第11条、第31条规定了政府主管部门、单位的环境信息披露义务。但是，单向的政府主管部门、单位的环境信息披露难以有效保障公众的环境知情权，这不仅加剧了双方之间的信息不对称现象，而且不利于公众对环境污染者的监督。因此，有必要在相关法律中明确规定公民的环境知情权，并在时机成熟时出台专门的《环境信息公开法》，就公民环境权的内容、获取环境信息的途径和程序、披露虚假环境信息的法律责任、侵犯公民环境权的法律责任等作出明确规定。

同时，应当进一步建立和完善突发环境事件的信息披露机制和应急机制。松花江污染事故发生后凸显出环境信息报告反馈制度、地方各级环保部门应对突发重特大环境事件的处置能力、环境应急监测能力等诸多方面的不足。考虑到我国大部分大中型化工石化企业分布在沿江、沿海甚至人口密集和饮用水源保护区，生产和污染处理设施不断老化，污染物处理和污染事件的防范能力越来越不足，环境污染相对较重，发生重特大水污染事件的几率将进一步提高的实际情况，应当未雨绸缪，进一步加强重大环境突发事件的应急机制建设。一旦突发重大环境事件，应当切实保障公民的环境知情权，政府应当通过指定部门及时、、客观、地向社会简要信息、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续工作。以克服公众恐慌心理，确保社会秩序安定，并尽可能将环境污染的损失降至最小。

总之，环境问题是人类共同面临的世纪难题。由于历史和现实的原因，西部面临着经济发展和生态重建的双重繁重任务。在西部大开发中认真审视西部环境保护的现状以及产生的新环境问题，并提出有针对性的对策和措施，显得尤为紧迫。解决西部环境问题，应当立足于西部环境保护的实践，借鉴国内外环境保护的先进经验和做法，不断探索和创新西部开发中的环境保护的法律机制，为西部大开发提供重要的法制保障。促进西部经济发展和生态重建双赢目标的实现，最终实现西部社会效益、经济效益、环境效益的高度统一。

环境保护法律论文:环境保护法律机制完善的探析

[关键词]环境保护；法律制度；机制完善

目前，人类面临紧迫的任务是如何改善环境。环境恶化问题的形成既有大自然演化的因素，也与人类文明进步的发展进程有关。其中人为的原因占主要方面，随着工业化和城市化的人类经济活动的快速开展，人类正在破坏和污染周边的环境，在早期的奴隶社会和封建社会时代，社会生产力低下，人类对环境所造成的污染，自然界还能承受，大自然凭借自身的修复能力，很快能修复这些影响。但是近代工业革命以来，工业革命带来了科技的巨大进步，大大提高了人类的生活水平，然而人类在享受胜利的果实时，人类的活动已经深刻地影响了生态环境的变迁，所造成的损害大大超出了自然界能承受的范围，使环境条件发生了不利于人类的大的变化，给人类的生存、生活造成了灾害。环境状况日益恶化，环境问题已经成为制约我国现代化建设的一个重要社会问题。环境恶化问题已经引起世人的广泛关注，对于人为原因造成的环境问题，可以通过立法的形式来加以遏制，因此，当前最紧迫的任务是建立完善的环境保护法律机制。

环境保护法，是对人们在利用、保护和改善环境与资源的活动中所产生的各种社会关系的法律规范的总称。环境法是作为一个独立的法律部门出现的，是在经济法、民法等基础上发展起来的新兴的法律部门。其他法律部门比如经济法也涉及环境关系的法律调整，但是经济法着重的是对自然资源的保护，对天然财富的保护，是为了经济效益，但是环境法是从保护环境因素，维护生态平衡着眼的，是为了环境和生态效益，最终是为了保障人类健康。环境法是国家制定和认可的，是由国家强制实施的，具有强大的约束力，是人人都应该遵守的。环境法规范人们的行为，保护和改善环境，目的是为了协调人类和环境的环境，保护人类的健康，促进社会经济的可持续发展。环境法产生于20世纪五六十年代，随后迅速发展，70年代末、80年代初，环境法在中国迅速发展，现在已成为中国法律体系中一个独立的法律部门。环境法也可以作广义理解，包括国内环境法还包括国际环境法。环境法的内容包括环境保护的基本原则、制度、法律责任、诉讼程序、管理机构及其权限等的综合性规定；防治废气、废水、固体废弃物、恶臭物质污染以及噪声、振动、电磁辐射、地面沉降等公害的规定；保护土地、水、海洋、森林、草原、野生动植物、矿产资源、水产资源等自然环境要素的规定。

环境保护法律需要制定完备的环境立法，目前我国已经建立了以《环境保护法》为基本法律、以环境保护管理单项法律为内容的国家环境法律体系。环境保护法律体系还不健全，还在逐步的完善中。需要完善的方面主要体现在：

1.环境立法要与环境执法协调好。立法做好了，是基础，还要执行好、监督好才是关键，才能发挥应有的作用。

2.法律体系自身内部的协调，消除自身矛盾。法律体系是在不断地修改中完善的，首先要克服自身存在的矛盾，才能避免冲突。

3.环境法律体系要与市场经济相协调。环境法律也要适应市场经济的发展，与市场经济协调好，以更好地发挥作用，促进市场经济的健康发展。

4.国内环境法与国际环境法的协调。国内环境法既要结合本国实际，制定出切实可行的法律，还要与国际环境法协调一致，避免冲突。同时借鉴国际社会有关环境和资源保护方面的成功立法经验，做好有关国际环境公约的国内配套立法。

环境法律体系是基础，环境立法要与环境执法协调好，因此，完善环境保护法律体系，还必须严格环境执法，是摆在我国当前环境法制建设的首要任务。严格环境执法首先必须有健全的执法机构，充实的执法力量，提高执法人员的素质和执法水平，改善执法条件。这要求政府部门加大投资，积极创造条件，解决执法工作中的环保设备，环节执法人员力不从心的现象。其次要建立有效的环境保护法律执法监督机制，对环境执法行为进行规范。各级政府都要权利支持环保部门依法监管，做到少干涉，甚至不干涉，多鼓励，牢牢记住“保护环境，是当前的首要职责，确保经济发展与环境建设同步进行”。再次是要加大执法力度，深入广泛地开展环境执法检查，严格查处各种违法行为，做到违法必究。在环境执法过程中要求执法人员有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。而在现实执法过程中常常会出现“口惠而实不至”的现象。执法人员存在执法不严的现象，但这与法律制定中存在的不足有很大关系。同时尽一切可能提高公民的环保意识，提高自觉行为。

环境保护法律是通过社会控制人们的环境行为，其最终目的是给人类创造舒适的生活环境。因此是每一个公民都必须遵守的。环境作为一项新的权利，与人的生存有着密切的关系，因此，保护环境，关系国计民生，关系着和谐社会的建设，要树立“保护环境，人人有责”的社会大局观念。环境问题会导致生存危机，制约着社会经济的可持续发展，因此，建立和完善环境保护法律机制是十分急迫的任务。（编辑/穆杨）

环境保护法律论文:国际投资中的环境保护法律问题

提要随着国际投资成为现代经济活动的一种重要形式,国际投资领域中的环境问题也日益突出,成为人类社会所面临的巨大压力和挑战。

关键词:国际投资;环境保护;环保法

一、国际投资与环境保护

(一)国际投资与环境保护的关系

1、环境是国际投资中的重要因素。投资国的环境和自然资源是投资者必须考虑的重要因素之一。对于有些投资项目来说,当地的自然资源是决定投资的首要考虑。一方面自然资源本身是国际投资活动的重要客体和对象,由于各国自然资源的分配不同,就使得一些国家或一些跨国公司为此而进行跨国投资开发活动;另一方面环境也是决定一国是否对他国进行投资的重要外部条件,因此有些投资项目要把当地的自然资源作为可否投资的重要因素。

2、投资活动对环境的影响。投资活动对环境的影响,犹如一把“双韧剑”,既有有利的一面,也有不利的一面。

其一,投资活动对环境积极有利的影响。(1)国际间的投资活动解决了东道国资金不足、人口就业压力等问题,促进了东道国经济的发展,提高了人民的生活水平;(2)促使各国采取严格的环境标准,从而推动全球的环境保护;(3)国际投资活动过程中的技术转让、资金投入促进了东道国环保工业和技术的发展,推动了国家之间深层次的、广泛的环保合作。

其二,投资活动对环境不利的影响。(1)国际间的投资活动扩大了国家经济活动的规模和范围,增加了资源的使用量,同时,也增加了废物排放量和污染强度,加剧了东道国的环境压力;(2)东道国低而宽松的环境标准促使投资者在东道国投资有污染的产业或项目,导致污染的跨国转移;(3)增加了土地、矿产、森林、水等资源以及能源的消耗,形成新的环境压力。

(二)国际投资中环境问题的表现形式及成因

1、国际投资中环境问题的具体表现形式。(1)利用不同的环境标准和资本的自由流动,转移污染企业。一般地,发展中国家由于其经济,社会发展水平相对落后,环境标准往往低于发达国家,发达国家因此将大量资本投入到对发展中国家环境有严重影响的产业。据有关资料统计,美国以“国家安全”为由,禁止在阿肯色州和亚拉巴马州开采铁矾土,引起美国商人争相在牙买加和奎亚那开采矿石;(2)以自由投资形式掠夺东道国的自然资源。在国际投资过程中,发展中国家的优势突出地表现在其资源方面。但由于受到对环境问题认识水平的限制,生态资源的价值在发展中国家未得到正确的认识。发达国家为了保护本土的生态资源,往往将损及本国生态资源的企业放在发展中国家投资生产。而发展中国家为了吸收更多的外商在本国投资,往往忽视了对本土生态资源的保护,使投资与环境之间严重失衡,加剧了环境的恶化,引发了新一轮的环境破坏。

2、国际投资中产生环境问题的原因。首先,从利益目标看,投资者和东道国在国际投资和自然资源开发中的利益冲突是根本原因。就投资者而言,投资是为了获取高额利润,对他国的自然资源不承担保护的义务;东道国吸引投资的目的是为了开发利用资源,希望吸引更多的外资发展经济,解决人民生活困难、经济发展水平低的问题,因此面对外资带来的污染问题常常忽略。投资者和东道国不同的利益需求都会使双方不注意对环境的保护;其次,从法律层面看,发达国家和发展中国家环境法规对环保标准和要求规定的差异是造成污染转移的法律原因。发达国家和发展中国家之间存在着明显的环境标准的差异,这种差异使得发达国家为逃避本国高标准环保要求所带来的高成本,把某些污染型企业转嫁到环保标准相对较低的发展中国家。

二、我国有关国际投资中环境法律问题的缺陷

(一)立法指导思想上存在缺陷。我国的环境基本法的立法思想相对落后。1989年制定《环境保护法》时,我国社会正处于由计划经济体制向市场经济体制转变的社会转型期,其基本特征仍然是以片面追求经济发展为较高目标。1992年7月,由国家计划委员会和国家科学技术委员会牵头组织各有关部门制定和实施中国的可持续发展战略,先后制定了《中国21世纪议程》和《中国21世纪议程纲要》,提出了“可持续发展”目标。然而,我国的宪法和1989年修订的环境保护基本法都是在1992年世界环境与发展大会前制定的,在立法的目的上都没有体现可持续发展的思想,在一定程度上阻碍了我国环境法的发展。因此,现行《环境保护法》的指导思想应作出相应的调整,将实现经济社会的可持续发展、实现人与自然的和谐发展、建设生态文明作为《环境保护法》的基本指导思想。

(二)环境标准存在缺陷。其一,防治环境污染的环境标准比较多,而防治环境破坏的环境标准却很少。至今,我国有关防治污染的环境标准已初具规模,各种污染物的环境质量标准、排放标准在控制环境污染方面已发挥重要作用。但是,有关防治环境破坏、保护自然资源的环境标准则相当缺乏;其二,末端性环境标准比较多,源头性、全过程环境标准比较少。我国虽然在污染的全过程控制方面进行了许多的探索,但利用环境标准进行全过程控制却显得不够,大量的环境标准停留在末端治理阶段,源头性、全过程性环境标准很少;其三,排放标准未能有效执行,污染物排放总量居高不下。由于国内长期实施“超标排污收费”的经济手段,没有及时建立“超标违法”的强制措施,同时超标排污费远低于污染治理的成本,排污者宁愿缴纳超标排污费而不想去真正治理达标。这在客观上造成超标排污难以受到法律的追究,因此主观故意超标排污比较普遍。排放标准的严肃性乃至环境法规体系受到了严峻的挑战。

(三)环境执法存在缺陷。首先表现为环境立法的滞后与缺失。立法上许多条款明显滞后,甚至与现实脱节,并且立法体系上还有相当数量的空白。不仅如此,我国环境立法的指导思想仍停留在污染-治理的模式上,环境法律法规之间缺乏协调性,环境经济法律制度立法薄弱,制约了环境法律整体功能的发挥;其次表现为环境执法主体不明确。在我国环境保护领域实行的统管与分类相结合的多部门、分层次的执法体制下,执法主体林立、执法权力分散,造成执法混乱。法律法规对环保部门如何监督其他部门及拥有哪些监督权均未作出明确规定。致使环保行政主管部门既无法监督这些部门的环境执法情况,又不能行使这些部门的行政权力。

三、我国国际投资中环境保护法律问题对策建议

(一)完善我国相关立法指导思想――科学发展观。首先,在实现经济发展的同时,充分考虑环境、资源和生态的承受能力,保持人与自然的和谐发展,实现自然资源的可持续发展,实现社会的可持续发展。通过法律调整人的利益关系,正确处理人与自然的关系,保持人与自然的和谐发展,建立经济社会可持续发展机制。要特别强调对环境有利的经济活动,在发展指标上,不单纯用生产总值作为衡量经济发展的指标,而是采用社会、经济、文化、环境、生活等多项指标;其次,统筹国内发展和对外开放的要求,一方面要适应经济全球化的新形势,积极参与经济全球化;另一方面又要从我国现阶段国内发展的实际水平和特点出发,使我国的法律真正成为促进国内发展的制度保障,成为协调国内发展和对外开放的平衡器;,在制定的法规形式上,既要抓紧国家法律的制定和修改,也要重视行政法规、部门规章和地方法规的“立、改、废”,做到“大处着眼,小处着手”。不同层次的法规都各有其特定的作用。投资与环境问题的解决方法还在发展之中。要重视研究部门、地方所主管的或跨部门、跨地区问题中迫切需要通过法制手段加以调整的社会关系,抓紧制定必要的法规或规章。

(二)完善我国环境标准体系。首先,应根据目前环境标准的实际情况,进行环境标准的清理,明确哪些标准已过时,哪些领域存在标准的缺失,哪些标准之间还存在相互矛盾的情况。并加紧制定和修改一些重要的、急需的环境标准,以满足人们生活水平提高后对生活环境的要求。同时,注意协调各环境标准之间的关系,使环境标准体系而且合理。一方面要重视地方环境标准的制定,以满足各地的不同需要;另一方面要理顺国家环境标准与地方环境标准的关系,确立以地方环境标准为主,国家环境标准为辅的格局。在数量上,地方环境标准多于国家环境标准;执行上,地方环境标准优先于国家环境标准。其次,应制定与清洁生产、循环经济配套的环境标准。清洁生产是指为不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料,采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施,从源头削减污染,提高资源利用效率,减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放,以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。循环经济是以物质循环流动为核心,运用生态学规律把经济活动重新构架组织成一个“资源――产品――再生资源”的反馈式流程和低开采、高利用、低排放的循环利用模式,较大限度地提高资源与能源利用率,从而实现经济活动的生态化,达到消除环境污染,提高经济发展质量的目的。清洁生产和循环经济相辅相成,在资源的循环利用中贯彻清洁生产,在清洁生产过程中实现循环经济。在我国环境法制建设中,要使环境标准制度真正成为防治环境污染,保护环境的重要工具,需把清洁生产、循环经济的思想切实融入到环境标准的创制中去。通过清洁生产、循环经济型环境标准的制定,可把抽象概念转变成了一个可操作的具体工作。

(三)完善我国环境执法。首先,应根除环境执法在立法上的障碍。要大力加强有关环境立法理论的研究,提高立法的质量,增强其预见性和生命力,保障其应有的地位和。要修改和出台部分环保单行法的实施细则,理顺相关立法之间的关系。要及早认识现行环境立法中的缺陷与不足,并审慎地加以修改,特别是要在今后的立法中进一步增加可操作性条款,使环境执法有法可依;其次,应改革现行环境执法体制,合理配置各职能部门之间的权力。改革我国现行的环境执法体制,就是要较大限度地统一环境执法主体,把分散于各职能部门的执法权尽量集中到环境保护行政主管部门,赋予环境保护行政主管部门必要的监督权;再次,应采取各种措施,逐步提高群众的环境法律意识,加强其参与环境执法的程度。为此,要深入开展环境保护的宣传和教育工作,激发广大群众的环境危机感和时代责任感,为环境执法的顺利进行打下良好的群众基础。各级环境保护行政主管部门应定期向社会环境状况的公报,保障执法决策的公开化和执法过程的民主化,为群众参与环境执法提供良好的条件。

(作者单位:河北经贸大学法学院)

环境保护法律论文:旅游资源与环境保护法律法规研究综述

摘要：旅游资源在旅游业中的重要性不言而喻，然而随着旅游业的发展，旅游资源的保护问题日益突出，法律体系中的立法、管理体系、执法等问题也随之凸显出现。本文对近年来学者们就这些问题的研究进行了回顾和分析，并对研究趋势做了展望，以期为今后的立法实践及研究提供一定的参考。

关键词： 旅游资源 环境保护 法律问题 建议

旅游资源是旅游业发展的基础，是不可再生资源。目前，随着旅游业的迅速发展，旅游资源和环境受到不同程度的污染和破坏。虽然我国制定一系列与资源保护有关的法律，但是没有专门的旅游资源保护法。此外，相关法的管理执行中存在的问题日益突出，对旅游资源的保护起着不良影响。目前学者们旅游资源环境保护方面的研究不少，从中国知网中收集起来的旅游环境保护方面的文章有41篇，旅游资源保护方面的文章有134篇。但是专门就旅游资源环境法律类探讨的文章不是很多。笔者写这篇文章的目的就是对当前学者们的研究进行一个梳理。

一、国内外旅游资源与环境的立法现状

（一）国外旅游资源与环境立法现状

世界旅游组织及时次提出了旅游环境保护问题，当时的重心主要在于关注油类对海洋的污染、对旅游文化遗产的保护和强调了与国际组织合作的必要性。历年来世界旅游组织及国际教科文组织为保护旅游资源和环境制定了一系列国际文件：《旅游权利议案》（1985）、《旅行者守则》（1985）、《海牙旅游宣言》（1989）、《保护世界文化和自然遗产公约》（1972）、《可持续旅游发展宪章》（1995）、《可持续旅游发展行动规划》（1995）。这些文件为全世界保护旅游资源与环境提供了有效的法律依据，也促进了各国对旅游资源实施立法保护。

日本的旅游基本法立法较早，是整个旅游法律体系的母法。它的宗旨是发展旅游事业，包括了旅游政策目标和措施、国际旅游的发展、旅游者权益的保护、旅游服务机构的设定以及旅游政策审议会。在日本的旅游法律体系中，旅游资源环境保护法占有相当大的比重，目前日本已有的相关法律有《自然环境保护法》《文化财产保护法》《河川法》《温泉法》《自然公园法》《城市公园法》《保护古都历史风情特别措施法》等等。日本旅游资源保护立法的主要特点是注重旅游资源环境的管理保护和立法建设，立法体系完整、涉及面广、操作性强，立法的针对性强,并不断得到完善（廖柏明2005）。

美国的旅游基本法涵盖了旅游业的发展定位、其立法目的、旅游管理机构和职责以及旅游发展公司的运行机制。美国对旅游资源的保护也相当早，它在1872年颁布了《黄石国家公园法》，主要的单项资源法包括《野游资源考察条例》、《野外旅游条例》、《原始风景河条例》等。美国的旅游环境保护在《国家环境政策法》中也有特别规定。

（二）国内旅游资源环境立法现状

目前我国的旅游立法还不成熟，旅游基本法迟迟未能出台。我国的旅游资源与环境保护的法律体系由两部分组成，分别是旅游资源开发利用的相关法律法规和旅游资源环境污染防治与保护的法律法规。目前我国已制定的旅游资源环境方面的保护法有宪法对旅游资源的保护；国务院行政法规及相关法律的保护：《风景名胜区管理暂行条例》（1985年）、《文物保护法》及其《实施细则》、《自然保护区条例》（1994年）、《森林公园管理办法》等单项旅游环境资源保护法，在《环境保护法》、《城市规划法》、《矿产资源法》《森林法》《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》（1985年）《水下文物保护管理条例》、《地质遗迹保护管理规定》等法律法规中也有部分的相关规定。

各地方结合各自特点也制定了一些地方性法规。北京、上海、福建、浙江等18个省（市、自治区）颁布了旅游管理条例，深圳、厦门两个特区市颁布了旅游资源保护条例。有《北京市旅游管理条例》、《厦门市旅游资源保护和开发管理暂行规定》、《新疆维吾尔自治区旅游管理条例》、《澳门旅游法》等。各地方制定的法规规定不同立法目的不一，执行措施不同，容易产生矛盾。

二、我国旅游资源环境保护法中存在的问题

（一）关于立法问题的研究

目前学者们对旅游资源环境保护的法制化管理中存在的不足有着较为统一的认识，总结了田玲（1998）、齐子鹏、胡艳霞（2004）等学者的观点，主要有以下几点：

一是立法的滞后和不完善，主要表现在缺乏旅游界内的母法――旅游基本法；缺乏专门的旅游资源保护法和世界遗产保护基本法；单项旅游资源的立法不完善，针对少数民族文化旅游、温泉旅游、生态旅游等专项的保护方面的专门立法太少；存在立法空白，应该有的法律或法律条款而没有。胡艳霞认为我国旅游资源法律的不足之处在于1旅游资源的法律体系不够完善2指导思想有必要重新定位3制度的不科学性不适合可持续发展的需求4现行立法没有体现出社会的参与性。

二是已立的法律法规存在交叉重叠，行政法规内容多为原则性规定，可操作性和技术性较差，导致执法困难；条块分割和多头管理造成政策法规实施中矛盾交叉、管理权限不清多部门领导责任不明晰。

三是立法层次低，部门立法色彩浓厚，旅游执法透明度不够。

四是目前立法尚不能保障旅游资源保护的经费来源。虽然各保护条例中涉及了保护旅游资源的资金，然而具体的来源并没有明确规定，致使实施起来责任不明朗。

五是处罚力度不够。处罚力度的不够使人们破坏资源获取的利益远大于接受处罚的损失，而使法律本身起不到保护资源的作用。

（二）关于管理体制问题的研究

学者们普遍认为我国的旅游资源环境管理体制是不合理的。旅游资源环境管理体制指的是一个国家旅游资源环境管理部门的分工与职责等。管理机构的设置及各机构职权分配与协调是管理体制的核心，它规定了旅游资源保护法律法规的执行、实施人员，因此，建立科学完善的的管理体制是保护管理旅游资源的重要因素。然而我国目前则是分设管理机构、各个管理机构的职权相互交叉并缺乏调节的机制，分权体制问题突出，使得管理难以实施。李雄华（2003）指出我国的旅游资源现行管理体制已远远滞后于旅游业的发展而对旅游资源的影响。其一旅游资源分散管理是不利于资源统一规划和调控的；其二旅游管理部门的权利有限，不能行使对旅游资源的综合管理。

由于旅游资源产权的不明晰使得各部门利益难以均衡，导致旅游资源开发无度、无力保护，对资源的保护极为不利。田玲、齐子鹏（1998）认为我国旅游资源产权不明晰,有两个原因:一是所有权经营权不分,即未能将产权理解为一组权利束,而阻碍了产权主体间的权能和利益的明确界定及有效行使;二是行为性的模糊,表现为中央与地方之间、各经济利益主体间的关系缺乏明确界定,因而不能有效行使排他性权利,导致资源配置的低效率。

（三）执法问题

我国的旅游资源保护执法上也存在一些问题，我国现行旅游环境保护相关法律法规中，旅游环境保护措施的力度不足、保护措施尚不周全。尽管目前中国现行立法对于旅游环境保护已经规定了一些相应的法律措施，但是从管理制度、惩罚手段、分类管理等方面的措施尚有明显不足。因此有法不依执法不严和处罚力度不够大使铤而走险分子违法概率增大。

鲁芬（2006）认为执法难的主要原因是旅游资源保护及法律意识淡薄，急功近利的思想严重，有力度的配套政策法规未能及时跟上，以及旅游资源开发的短视性。

再则，立法的交叉和管理的多头性和造成政策法规实施中矛盾交叉、管理权限不清多部门领导责任不明晰，而导致执法中存在推诿而造成的执法力度不大效率低下。

三、对我国旅游资源环境保护的建议

（一）我国旅游资源环境保护立法的建议

对立法的建议中学者们提出了将“可持续旅游发展”的战略引入我国的旅游资源保护法律体系中的观点。他们认为建立健全旅游资源的法律保障必须确立执行可持续发展的旅游资源立法理念。

一是就法律颁布的机构来说，提高立法层次。彭雨等（2006）提出应当争取由国务院颁发或批准,由国家旅游局颁布的条例、规定，国家旅游局在自己职权范围内制定颁发的规章、制度、办法。

二是为加快中国旅游环境保护立法进度，抓紧制定国家旅游基本法，制定一部专门的关于旅游环境保护和管理的法律。曾彩琳（2004）认为《旅游资源保护法》应该作为保护旅游资源的主干法律。主干法律的基本内容应该包括资源的保护范围、基本原则（包括协调发展、合理开发、受益者负担和公众参与等原则）、基本制度（旅游资源产权制度、旅游资源有偿利用制度、旅游资源的禁限制度、环境影响评价制度）、管理体制、各主体的权利义务责任。胡艳霞（2004）认为可持续发展是一种新的发展观，旅游资源法律的价值观应从可持续发展方向定位。她提出旅游资源的立法应以旅游资源的保护和可持续的开发利用为目的，基于代际公平、资源优先、预防为主、合理开发利用、公众参与等原则协调发展，提升旅游资源保护的位置。

三是从可持续发展的角度修订和完善部门法，加强地方旅游资源保护的立法，以地方旅游法规为基础完善地方法制建设。对不能体现国家现实施政策的法律法规应加以修订完善。曾彩琳（2004）给予了相关意见：修订废止过时规定、增强规范性文件的可操作性、提高规范性文件的效力保障其性、协调整合现行的规范性文件。

四是明晰旅游资源管理机构的各机构职权与任务。建立统一的旅游资源管理体制。田玲、齐子鹏（1998）总结了旅游资源的产权明晰了优势。他们认为首先产权明晰能使旅游资源的开发利用得到公平和效率。其次解决了旅游资源保护的旅游机制和动力机制,产权分解之后,分清了财产所有权、使用权、占有权、支配处置权及收益权，使得责任、受益分明。

五是明确规定旅游资源法中的法律责任。制定大力度的惩罚条例，例如现有基础上增设破坏自然保护区罪、破坏草原罪、违反治理污染义务罪及破坏珍贵野生植物罪等相关。

（二）我国旅游资源与环境保护管理的建议

管理机制混乱的根本原因是多部门各自为政的多头管理，因此理顺旅游区管理体制，打破各自为政的局面、明确旅游资源的权属问题，旅游资源法中进一步明确管理体制、管理机构和基本法律制度是当务之急。

目前学者们对旅游资源的管理包括资源管理保护制度体系和资源经营管理制度体系两个方面。旅游资源经营管理体制体系建议的建议主要包括：改变现有管理权的分配格局，将管理权集中到中央，由国务院成立专门的旅游组织机构对全国的旅游资源实行统一的管理，并直接管理具有重大意义的旅游资源，各部门对各自分管的旅游资源进行分工负责，并接受旅游机构的监督。同时，可以借鉴国外的管理模式，将对环境区域的管理纳入公务员体制，弱化经营单位的营利动机。李雄华（2003）认为资源经营管理制度体系建议明确旅游资源产权，将旅游资源的开发权、经营权与所有权分离，讲占有权、使用权和部分收益让渡给个人、企业或其他组织。完善所有权机构，完善对旅游资源开发者监管的制度。

设置旅游资源经营权利对加强旅游资源有效利用实现其综合效益意义重大。经营权的建立必须配备许可证制度、有偿使用制度等相应的制度予以支撑，以确保旅游资源的合理开发利用。

（三）我国旅游资源环境保护执法问题的建议

我国的资源环境执法不严环境法律制度不健全导致了旅游资源环境保护力度不够。为加强执法力度、提高执法效果，曾彩琳（2004）、钱澄（2004）、田黎萍（2002）、杨艳（2002）等学者们提出了几条建议：

1、建立具有相对独立性的旅游资源保护执法机构，这样不仅避免了各行政部门联合执法中职权不明、尺度不一、重复执法的问题，也适应了旅游资源执法中的特殊性、独立性，提高了执法效率。

2、建立健全生态旅游开发中的环境行政监管体制。落实与完善环境保护法中的重要原则和制度：完善环境影响评价制度，以征收税费等形式建立旅游资源有偿使用制度；建立旅游环境审计标志制度；切实贯彻公众参与原则。

3、做好法律教育工作。一是地方政府和旅游有关部门应认真学习有关法律、法规,并严格贯彻执行；二是对公民的教育，强化和提升公民的法律意识。

4、对违法侵害自然资源者,加大执法力度,使其承担相应的民事、行政和刑事责任合理配备执法监管人员,进行全过程监管。

四、旅游资源法律的研究评价与发展展望

（一）旅游资源环境法律研究的评价

从诸多学者的研究中我们不难看出学者们对我国旅游资源保护法律的问题看法是比较一致的。我国的旅游资源保护法相对滞后，学者们研究的主要内容大致包括目前国内外旅游资源的立法现状（包括相关法律中的具体规定、部门规章的规定和地方性法规中的规定等），我国旅游资源环境保护法中存在的问题（有立法问题、管理体制问题以及执法问题等）以及学者们对完善我国旅游资源保护法律而提出的对策。

然而学者们对资源保护的法律方面给予的对策也是接近原则性见解，实际可操作性不够。此外，不论是国家立法还是学者们对资源保护的研究根本出发点并不是保护资源，而是从资源的经济利益出发的，这一点是违背了我们立法保护资源的初衷的。

（二）旅游资源保护法律研究的展望

关于旅游资源与环境的立法、管理与执行，其核心在于对资源的保护，因此对资源的保护应该是出于非经济视角而给予的保护，不能一味的追求经济效益。旅游资源与旅游环境保护应包括科学保护、生态保护、文化保护、美学保护。如何实现对旅游资源与旅游环境的这些保护，如何处理旅游资源环境的保护与经济利益的协调性，如何保护资源的生态价值及潜在价值，合理利用这种价值进行开发，实现其经济价值，这些都是学者们将来需要研究的课题。

环境保护法律论文:我国矿山生态环境保护法律制度完善问题研究

摘要 在资源主导型的经济发展模式下，矿产资源无疑是我国经济社会发展的重要支柱。但矿业是高污染行业，特别是近年来我国矿产资源持续大规模的勘探开采，引起了一系列严重的矿山环境问题，矿山生态环境急剧恶化，其影响已涉及经济社会发展的方方面面，因此加强和完善我国矿山生态环境制度建设至关重要。文章首先介绍了我国矿山环境恢复机制的现行制度框架，在此框架的基础上，对我国矿山环境状况恶化的现实进行了深层次的原因分析，剖析了目前我国针对矿山环境问题的意识、立法执法、资金技术的现实状况。接下来，对我国矿山生态环境恢复治理机制进行了宏观构建。笔者认为，要从三个方面对我国的矿山生态环境恢复机制进行构建。首先是调整矿山生态环境保护法律制度；第二，完善矿山环境保护机制；第三，建立矿山企业自身环保机制。

关键词 矿山；环境问题；制度

不论是现在还是在将来一段时间，我国经济的发展模式都是资源主导型，而自然资源的开发利用，特别是矿产资源的开采对环境和生态造成了极大的影响，甚至是破坏。随着我国加入WTO，我国的矿产品出口也已经面临进口国增加关税的挑战，其理由是矿产品成本构成不全，主要是不包括环境成本，可以说，矿山环境问题不仅危害到自然生态环境，同时也已成为制约我国矿业经济可持续发展的瓶颈，影响到国民经济发展和人民生活的方方面面。为保护生态环境，防止矿山生态环境进一步恶化，保障社会经济的可持续发展，必须在矿业活动中贯彻“谁开采，谁保护；谁破坏，谁恢复；谁利用，谁补偿”的指导思想，强化矿业主体的环境保护和生态恢复治理义务，完善我国矿山生态环境保护制度。

1 我国现行矿山生态环境保护法律制度框架

我国现行的矿山生态环境保护法律制度由以下几个部分构成：

1.1 矿区生态环境保护规划制度

矿区生态环境保护规划，是指根据国家或各地区的环境保护状况和社会经济发展的需要，对一定时期和一定范围环境资源的保护活动的目标和行动进行的总体安排。制定和实施环境保护规划的目的是为了保障环境资源的合理开发、利用、保护和改善，作为国民经济和社会发展规划的重要组成部分参与综合平衡，发挥规划的指导作用和宏观调控作用，强化环境资源管理，推动污染防治和自然资源保护，促进环境资源与经济、社会的协调发展。我国国土资源部于1999年10月12日颁布的《矿产资源规划管理暂行办法》中规定，为使开发环保并重，提高利用率，必须编制矿区生态环境保护规划，对矿区开发建设的生态环境保护、矿区开发利用的“三废”处理、矿区土地复垦与土地保护利用、矿区环境污染和生态破坏的治理及矿区地质灾害监测与防治进行统筹规划并保障实施。

1.2 “三同时”制度

“三同时”制度是指对环境资源有影响的建设项目，其环境资源保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的法律制度。“三同时”制度，是我国环境资源管理实践经验的总结，是我国独创的一项重要的环境资源法律制度，是贯彻“预防为主”原则、防止新污染和生态破坏产生的有效措施，是加强建设项目的环境资源管理的有效手段。我国在1991年第七届全国人大常委会第二十次会议通过的《水土保持法》中规定，开办矿山企业必须遵循水土保持方案“三同时”制度，这样对保障建设项目建成后污染物达标排放和减轻周围环境资源破坏，对于保护和改善环境资源具有十分重要的作用。

黄德林等：我国矿山生态环境保护法律制度完善问题研究中国人口•资源与环境 2008年 第5期1.3 土地复垦制度

土地复垦，是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。我国在矿区环境保护中十分重视土地复垦，特别是保护耕地。我国人大常委会于1996年修订的《矿产资源法》，人大常委会于1998年、2004年两次修订通过的《土地管理法》以及早期的国务院在1988年颁布的《土地复垦规定》都对此制度有规定。其中《矿产资源法》规定，耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。《土地管理法》规定，因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费。复垦的土地应当优先用于农业。根据《土地复垦规定》，土地复垦是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。此外，《水土保持法》、《土地复垦条例》，以及《黄金矿区砂金生产土地复垦规定》中也都规定了“谁破坏、谁复垦”、“谁复垦、谁受益”的土地复垦原则，并对不履行或者不按照规定要求履行土地复垦义务的企业和个人，规定了严格的处罚措施。

1.4 污染物集中处置制度

污染物集中处置制度是我国近年来矿区环境保护领域提出的一项新的管理制度，它既可以降低排污单位处理污染物的成本，促进处理污染物向专业化、市场化、社会化方向发展，提高污染物处理技术，也可以加强政府管理部门对污染源的监控效力。我国在《固体废物污染环境防治法》、《水土保持法》、《海洋环境保护法》中规定，对固体废弃物实行集中定点处置，矿业权在设立前须明确解决相关的废物填埋方案与处置场所。除此之外，我国现行的矿区环境保护法律制度还包括基本农田保护、重大事故紧急处理、限期治理、经济赔偿等制度。

1.5 污染防治制度

我国环境基本法，全国人大常委会于1989年通过的《环境保护法》规定，排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家标准缴纳超标准排污费，并负责治理。矿山企业排放污染物是在开采期间而不是生态恢复期间，但是，废渣尾砂堆放和土地污染等问题对生态恢复影响巨大，因此，在考虑矿区生态恢复时仍应溯及污染防治管理。此外，我国在《水污染防治法》和《海洋环境保护法》中，都对矿山企业污水达标排放进行了明确限制。对超标排放罚款，达标排放征收排污费，严禁有毒废水排放等都有明确的规定。

2 我国矿山生态环境保护制度存在的问题［7］

2.1 我国矿区环境保护法律制度不够健全

主要表现在：

（1）长期以来，我国缺乏系统性的矿山环境管理法律法规。在国家层面的立法上，矿产资源法和环境保护法只对矿山环境保护提出了原则性的要求，缺少具体的管理制度和规章。也就意味着，在法律规制中缺乏切实有效的环境保护法律制度。在很多场合，环境保护法被人们称为“软法”，原因是其法律规定内容太原则化而难以实施，大多只有号召式的规定。并且，大部分资源环境法律仅是针对某一种或几种资源要素立法，这种点源性的规定适用范围狭窄，功能单一，不能有效地控制环境污染和破坏，对单个环境要素的保护化，缺乏对整体生态环境效益的保护；但是，矿业环境污染却是多方位，面源性的。

（2）矿区环境保护法律制度中还未建立起严格的环境准入机制。我国矿区环境保护在环境准入机制方面虽然制定了《环境影响评价法》（全国人大常委会2002年通过），但是由于这部法律缺少战略环境影响评价等制度上的不足，故而没有做到严格的规范环境影响评价制度，导致了矿区环境准入机制的不完善。战略环境影响评价，是“源头和过程控制”战略思想的集中体现，是对政策、法规、规划、计划中的资源环境承载能力，进行深入的分析预测和科学评价，是采取预防措施或者其他补救措施，从源头上控制环境污染。《环境影响评价法》在立法思想上就缺乏对宏观活动的环境影响评价，而仅对矿山建设项目进行环境影响评价则不能阻止矿区环境破坏的发生。但矿区周边的环境污染仍在发展，生态破坏的范围仍在扩大，环境形势仍然十分严峻。究其原因，就是环境影响评价制度只关注评价和控制一两个项目的“点”上的环境问题，而没有对影响全局的“面”上的环境问题做出评价和控制。

（3）矿区环境保护中缺乏有力度的法律制度。虽然我国《环境保护法》第2条、第7条和第三章都有广义的有关矿区环境保护的内容，但缺乏操作性，其各种环保要求大多只有号召性的规定，对不履行义务者，并没有规定有效的制裁手段，最多属于“软法性”规范。《环境保护法》的“软法性”特征使法规难以具有实效性，法规太原则化而难以实现。现行的《环境保护法》以污染控制为重点，以污染环节控制和“排放控制”为基本内容，依然是以末端控制为主，不注重源头控制，功能单一，适用范围过窄，不能有效地控制污染和生态破坏。特别是对于矿区环境这一十分繁杂的环境领域，并没有设立相应明确而又十分有力度的条款，却等同于一般的污染进行规定，这是很难奏效的。矿区环境污染是多方位、面源性的，故而要在矿产资源开发的同时，重视矿区整体生态环境的保护。总的说来，我国环境法体系的形成过程采取了先污染、后治理的途径，对我国目前自然资源保护和环境保护都极为不利。

（4）矿区环境保护法律制度条款分散，缺乏有机联系。我国现行的矿区环境保护法律中，各种制度散见于不同的法律中，例如:《矿产资源法》、《环境保护法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《土地复垦条例》等十余部法律法规中都有相应的规定，但是不能形成协调统一的法律体系，不利于环境保护法律的落实，而且其内容也存在不完整、不配套、不规范问题，可操作性较差。此外，由多个法律法规构成的矿区环境保护法律，必然存在多个执法主体，多个部门管理，职责交叉，造成彼此间推诿扯皮，法律责任不清，对执法责任追究制和违法处罚责任追究制的监管责任不到位。

2.2 “末端治理”收效甚微

矿产资源的开发会给采矿主带来经济收益，因此矿产资源的经济价值就会与团体的关系密切，使人们趋之若鹜；而矿产资源的环境价值因其具有间接性、长期性、隐晦性及社会性等特征，往往被人们忽视或熟视无睹。因此，我国矿山环境治理多为“末端治理”，重开发利用，轻资源节约和环境保护。虽然环境保护法规制定了各项损失补偿费制度，但“先破坏，后补偿”往往会使补偿落空。其结果只能是，采矿主将开采煤炭资源所获取的经济效益装入了自己的腰包，而将开采煤炭资源所导致的对环境的破坏留给了社会和子孙后代。

2.3 技术投入与资金支持不足

矿山生态环境保护特别是地质灾害治理是一项专业性和技术性很强的工作，但目前缺少矿山地质环境保护工作所必需的技术投入和支持，矿山地质环境预测滞后并缺少生态环境恢复手段。矿山企业往往重矿产资源的开发利用，因而在生产技术设计中考虑环保不足，同时防治环境污染科研技术投入较少，使得防治环境污染的设备和技术较落后，治理赶不上污染。在个体企业中，这一点表现得更为突出。

环境问题同时也是经济问题，一个国家的经济实力决定了这个国家的环保投入能力。我国目前人均GDP约800美元，这是总体上制约矿山地质环境进行恢复的重要因素。矿区生态环境恢复是一个系统工程，需要大量的投入，而目前国家整体经济实力不强，不少矿山企业负担重、经济效益不好，使得矿区生态环境恢复工作困难重重。

3 对完善我国矿山生态环境保护制度的若干建议

完善我国矿山生态环境保护机制，首先要对矿山生态环境恢复的法律制度进行完善，加强矿产资源开发过程中的环境保护立法；建立并完善环境听证制度，通过论证、辩论等形式保障环境相对人的合法权益，控制环境权力的滥用，避免因环境权力的滥用或环境机关的不作为而给环境相对人带来不公正的影响；在此基础之上，构建一整套矿山环境保护制度体系，并注重制度的实施效果和可操作性。环境保护和治理是一项成本很高的活动，并且往往牵涉较大的公共利益，因此能否保障矿山环境保护和治理恢复的顺利进行，也至关重要，因此应以制度的形式保障矿山环境恢复治理的资金来源，并督促矿山企业自觉履行环境保护义务，担负起其应尽的社会责任。针对目前我国矿山环境管理中存在的问题，建立我国的矿山环境治理恢复机制，主要应包括以下三个方面的制度构建：

3.1 调整矿山生态环境保护法律制度

3.1.1 加强矿产资源开发过程中的环境保护立法

立法是由特定主体，依据一定职权和程序，运用一定技术、制定、认可和变动法这种特定社会规范的活动。立法是加强环境管理的基础和依据。没有环境立法，就没有环保法体系，环境司法就无从谈起。因此，完善矿山生态环境保护立法是加强矿山环境保护的前提条件。

根据1979年制定《环境保护法（试行）》立法文献记载，当时立法的初步设想就是“将环境保护法作为环境保护的基本法”，可见，在《环境保护法（试行）》立法之初，我国就拟将该法定位于国家基本法，从《环境保护法》立法思想的沿革与发展看，通过修改将其上升为高位阶的国家基本法的时机己经成熟。但遗憾的是，1989年《环境保护法》修改草案在征求意见和讨论中依然逐步偏离了这一指导思想，使其既没有在最终通过时成为国家基本法，影响其性；又没有在内容上对环境与资源保护作出多方位的调整。因此根据我国环境法体系的现状重新对《环境保护法》的功能予以定位，将其作为国家基本法予以颁布施行，以实现1979年《环境保护法(试行)》的原初立法设想，从而从法律效力上解决单项环境与资源保护法律与《环境保护法》不相协调的问题，从宏观上指导现实中环境保护与经济开发活动的矛盾和冲突。因此无论从立法实质和立法程序上都应提升《环境保护法》为国家基本法。

3.1.2 确立并完善环境听证制度

听证制度原是环境行政程序法中的核心制度之一，有人在比喻行政听证时曾经指出如果一部行政程序法不规定听证制度的话，就不足以称之为行政程序法。可见听证制度在行政程序法中的地位是非常重要的。同样，听证制度在环境行政中也是非常重要的，此时应称其为环境听证制度。

我国首次对听证做出规定的是全国人大于1996年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》，该法规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”随后在2000年3月全国人大通过的《立法法》和2003年8月通过的《行政许可法》中发展了这种制度。本人认为，我国在修改《环境保护法》时，也应当确立环境听证制度，主要有以下几点理由：

首先，实行环境听证制度通过论证、辩论等形式既保障了环境相对人的合法权益同时也控制、限制了环境权力的滥用，避免了因环境权力的滥用或环境机关的不作为而给环境相对人带来不公正的影响。同时这也是对公众参与原则的具体化和程序化的具体体现。其次，环境听证制度可以使环境决定以充分、的信息为基础而做出，保障其最终决定的正确性。再次，环境听证制度可以减少环境机关自行调查的时间、降低成本，提高环境决策的效率。

3.2 完善矿山环境保护机制

3.2.1 明确矿业权属制度

良好的产权制度是矿业健康发展的源泉，也是矿业环境保护的基础。目前我国矿产资源所有权和使用权制度不完善，尚未建立起矿产资源产权制度机制。国内外经验表明，良好的产权制度明确了矿业权主体，明晰了权利与责任的归属，不仅有利于资源的有效利用，更重要的是界定各主体在经济活动中的损益，确立了资源补偿和环境治理的机制，减少了矿业在经济发展过程中的负外部性，使原来由社会或公众承担的环境污染和破坏的成本内部化，促进矿山企业提高治理污染和恢复环境的意识和能力，将环境治理费由纳入企业的成本会计核算，改变从前由企业享受收益而由社会承担损失的不良后果。所以，良好的产权不仅有利于资源的综合利用，还能有效遏制环境污染与环境破坏。

3.2.2 完善矿山环境恢复保障金制度

矿山环境恢复保障金制度是一项专门针对矿山环境恢复治理而设计的制度，许多矿业大国都在其矿业法中对此项制度进行了规定，我国部分地区，如云南、广东、宁夏、黑龙江、山东等地，也在试验性地实施这一制度，取得了一定成果。要使我国矿山生态环境恢复保障金制度更加完善和健全，笔者认为应明确以下三个方面：

首先，明确保障金的收取依据。依据全国人大常委会于1995年通过的《担保法》规定，债务人将一定数额的金钱交付债权人作保障金，当债务人不履行债务时,债权人有权以保障金抵偿，当债务人履行债务时，债权人应将保障金如数退还。所以，一旦矿山企业没有履行其应尽的义务，没有恢复治理或者恢复治理不达标，就可以启动矿山企业缴纳的保障金来开展矿山环境的恢复治理工作。如果矿山企业较好地完成了矿山环境恢复治理工作，那么缴纳的保障金将在规定的时限内连本带息全部返还给矿山企业。土地复垦是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动，主要适用于因从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动，造成土地破坏的企业和个人。根据《土地复垦规定》，由于矿产资源开采、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设过程中造成的土地破坏，依据“谁破坏，谁复垦”的原则，需要相关的企业和个人出资进行土地复垦。

其次，确定保障金的收缴标准。目前国内外收缴标准的确定大致有2种:①根据矿区面积来确定，操作比较简便，但对于不同的矿种对矿山环境造成的破坏程度不同这一点考虑不够充分。②根据矿种来确定，体现了不同矿种开采造成的环境破坏程度不同，但是在矿种复杂而保障金制度又刚刚建立的情况下，具体操作难度很大。鉴于以上情况和我国矿山现状，我国的保障金收缴标准可按以下方式确定：保障金收缴总额=采矿许可证登记面积×单位面积缴纳标准×影响系数。其中，影响系数根据矿种、矿产资源开采方式和矿山的地质、地貌、水文、植被等情况来确定。

，选择保障金的收取方式。保障金的收取一般有一次性收取和分期收取2种。从我国目前的情况来看，建议对采矿许可证有效期短的小型矿山，采用一次性收取保障金的方式，因为这类矿山需缴纳的保障金数额不大，采矿权人负担起来难度不大，也可以促使采矿权人积极开展矿山环境恢复治理工作，同时减少矿山开采过程中弃矿现象的发生。对于采矿许可证有效期长的大型矿山来讲，需要缴纳的保障金数额巨大，一次性缴纳比较困难，可采用分期缴纳的方式。

3.2.3 健全矿山环境许可证制度

目前我国在矿产资源勘探开发的审批过程中，有关主管部门向勘探开采矿产资源的主体颁发的探矿许可证、采矿许可证，从环境法上对环境保护许可证的分类上来讲，这种许可证属于防止环境破坏的许可证，是以保护自然资源为主要目的的许可证，而就污染物排放这一方面，仍采取的是排污收费的制度，即并没有对矿山企业勘探、开采过程中产生、排放的污染物进行事先要求其申报排污量，根据环境容量确定该单位的排污量并发给许可证的监管内容。当然，这也是由排污许可证制度目前尚未在全国各地区、行业推广普及实施的现状造成的。

3.3 建立矿山企业自身环保机制

改善矿业环保，应从每个矿山企业做起，应当在企业内部建立起环境目标评估程序和决策模式，鼓励企业对自身环保行为进行评价和反思，督促企业本着资源优化配置的原则，对矿山环境进行治理和整治。在这一方面，我国可以借鉴澳大利亚矿山企业的做法，建立“矿业公司环境管理系统”，由矿山企业管理层对矿山环境管理作出的保障，并把对矿山环境管理的保障综合到组织战略和日常规划及运作中。矿山环境管理系统适用于任何大、中、小型矿山企业，从矿区勘探阶段、矿山建设可行性阶段、规划阶段、开发运作阶段直至矿山闭坑后整个矿山开发全过程的环境监督管理，都纳入企业自身的“环境管理系统”中。依法加强我国矿山环境保护管理，采用矿山环境管理系统，必将使我国矿产资源开发利用达到经济效益、社会效益、资源效益和环境效益的统一。

环境保护法律论文:黑龙江省煤炭城市环境保护法律问题研究

摘要：煤矿资源开发活动带来了大量的物质财富，促进社会经济发展。然而，随着黑龙江省煤炭城市经济的快速发展，矿产资源消耗量的逐年增加，矿区环境问题也日益突出，环境保护问题日益严峻。通过对黑龙江省煤炭城市的生态环境状况分析研究，探讨了煤炭城市存在土地资源破坏、环境污染、水资源短缺、大气污染、生态系统受到破坏问题成因。同时指出，由于我国现行的环境法律体制不健全，法律制度不完善，法律难以得到有效的实施因此改善法律方面的制度设计和监管机制，是改善黑龙江省煤炭城市生态环境的有效调控措施、

关键词：煤炭城市 环境保护 环境污染 环境保护法

一、黑龙江省煤炭城市生态环境现状及问题

1 土地及植被破坏。在煤炭开采和煤炭城市建设过程中开发利用资源必然占用和破坏土地，采煤挖掘地表、废渣堆放，地面塌陷、矿区修路及建设厂房等破坏和占用土地。在对土地破坏的同时，也破坏7地表的植被。形成村庄被迫搬迁，大量农田塌陷咸水塘或沼泽地，形成大片采煤塌陷区，耕地不断减少，造成局部区域生态环境遭到不同程度的破坏，人地矛盾日益突出。而植被覆盖率的减少又改变了地表径流和地表的糙度，使土壤抗蚀指数降低，加剧了水土流失和土地沙化和干化。同时也给煤炭城市带来了严重的环境污染和安全威胁。

目前，七台河矿区从1958年开发，在50年不到的时间里，全市下沉2.5m-6.5m；鸡西矿区经过80多年开采，已形成地表采煤沉陷区193平方公里；鹤岗矿区有63.73平方公里的沉陷区，其中最深的地方下沉了30m，在地面上造成6米多的裂缝，而且现在仍在以每年1.3米的速度下沉。另外，经调查统计，鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河4大煤城有工矿点2735个，各类矿区占地面积26692，46hm，水土流失面积高达22688.59hm，其中采矿场6266.88m，弃土石渣场14967 84hm，尾矿库坝271.05hm，厂区1075.28hm，道路107.54hm，年均排弃总量1961.97万吨，年均水土流失量392.38万吨，而且仍呈上升趋势。

2 资源的浪费及水资源的短缺。据统计，全国有711％的煤炭城市缺水，其中40％属严重缺水。黑龙江省水资源不够丰富，人均占有水量2093立方米，低于全国平均水平。以鹤岗市为例，人均水量拥有量为1880立方米，分别比全国和全省人均水资源占有量少14.5％和8.6％，而鸡西市是贫水区，市区人均水资源占有量不足全省的1/4，而且时空分布不均，工业和居民生活用水得不到保障，地下水严重超采，在黑龙江省，一些煤炭城市由于管理及工艺不完善，煤炭开采过程中的矿井水、洗煤水和矸石淋溶水等未经完善净化就被直接排放，对周围水环境造成了严重的污染。另一方面，大量的地下水资源因煤系地层破坏而渗漏矿井并被排出，这些矿井水被净化利用的不足20％，对矿区周边环境又造成了新的污染，严重影响了社会经济的可持续发展。据估计，黑龙江省煤矿每年产生的各种废污水约占全省总废污水量的25％左右。同时地下水位的严重下降，也使区域内的作物大面积减产，抗御自然灾害能力下降，严重危害农业生产。

3 大气污染严重。煤矿开采、煤炭炼焦、煤炭运输过程中的粉尘排放以及煤炭燃烧所导致的大气污染，每年都向大气中排放大量的二氧化碳、二氧化硫和烟尘等有害气体。在黑龙江省鹤岗市，2004年煤炭业废水排放量占全市废水排放总量的84％，烟尘排放量占全市烟尘排放总量的80％，煤矸石产生量占全市工业固体废物产生量的85％。据鸡西市环境监测中心站的调查和监测，2002―2006年的5年间，全市重点煤炭工业污染源共向大气中排入烟尘为14876吨，二氧化氮为74288吨，二氧化硫为53398吨，一氧化碳为5725吨。这些大气污染物在空气中飘游，既能形成酸雾污染，又能吸附致癌的碳氢化合物等有害物质，形成严重的“二次污染”，对人体、动植物及建筑物造成很大的危害。目前，鸡西市大气污染物标准指数(PSI)在100-120之间，表明大气污染浓度已达警戒水平。同时鸡西市每年生产550万吨煤矸石和粉煤灰，不仅占用大量耕地，而且因长期的风吹雨淋，会产生大量有毒气体、尘埃和污水，造成严重的“二次污染”。

4 生态绿地系统的简化与缺乏。为了满足城市景观、环境及释氧功能的需求，城市的生态绿地系统应是一种协调而复杂的生态系统。然而中国大部分煤炭城市，尤其是像黑龙江省这样的北方城市却普遍存在树种选择单一、忽视垂直绿化及市区防护与隔离林带薄弱等问题。如鸡西市城市人均绿地面积为4.8m/人，远低于国家标准(7～11m/人)，与联合国标准(50～60m/人)相差更远；花费昂贵资金买回大量进口草种却由于草坪的管理困难和生态功能有限而未达到预期效果；城市树种单一，虫害防御能力差；林密铁路从市中心区穿越，但却缺乏防护与隔离林带，整个城市即将面临“绿色贫困”的境地。

二、黑龙江省煤炭城市区域环保法实施存在的问题

1 环境保护法理论陈旧及体系不完善。我国环境立法始于1979年第五届全国人大常委会第十一次会议原则通过的《中华人民共和国环境保护法(试行)》。它标志着我国的环境保护工作进入法制阶段，同时也意味着我国环境法律体系建立的开始。此后，1989年第七届全国人大常委会第十一次会议通过了现行《环境保护法》。这是我国环境立法一个阶段，其对健全我国环境资源保护法律体系，保护和改善环境，促进经济、社会和环境的协调发展发挥7重要作用。

20世纪90年代以来，环境保护法制定、修订的速度明显加快，一批新的法律法规陆续颁布实施，原有的环境保护法律法规也得到了修订。目前，我国环境保护法已经形成一个以《宪法》为根据，以《环境保护法》为核心，以单行环境保护法律为主题，以环境保护行政法规、规章、标准及相关法律、法规中适用于环境保护的规定为补充，并与我国缔结和参加的与环境保护有关的国际条约相协调的法律体系。但由于《环境保护法》过于原则和滞后，国家不得不在环境政策、行政法规、行政规章等层面进行了众多调整和革新，一些新的法律制度，如总量控制制度、排污许可证制度等在层次较低的法律法规中被确立；一些重要的法律制度，如环境影响评价制度、排污收费制度等已在其他法律法规中被修改。单行法随意突破、违背基本法且各单行法间互不协调给环境保护法制带来了深刻危机。

2 关于煤炭城市区域环保法律规定过于笼统、权责不明确。我国煤炭城市区域环保法律体系中法律的原则性规定多，具体可操作性规范少。环保法律条文过于笼统化，口号化，对

违法责任规定不明，甚至对执法主体的权责分工都不明确，不仅导致守法主体有法不依，并且致使各行业主管部门在执法中互相推诿扯皮。他们最终执行的是从部门利益出发根据法律条文精神所做的大量解释性的规章、文件而非法律本身。而各主管部门对法律解释形成的规章、文件又多从本部门、本行业利益出发，不能正确体现法律的本义，甚至故意歪曲法律的本义，最终导致法的目标不能充分落实。

3 煤炭城市区域环保法律制度空白点较多，立法层次较低。一方面，缺乏针对煤炭城市区域环境问题的专门性法律，虽然对煤矸石、粉尘，土地塌陷、资源浪费等问题都有相应法律予以规范，但多属部门及地方规章，层次过低，引不起人们的足够重视，也缺乏技术性和科学性；另一方面，明显缺乏环保行政专门立法，致使环保行政执法存在较多问题。具体法律制度中，尤其是资源开采法律制度中环保规定太笼统。空白点较多。如井下废气的排放无强制性排放标准、井下环境保护问题无具体和明确的法律规制等。很多具体执法标准和依据从法律中难以查找，只能借助于行业主管部门的规章、文件解释来执行，环保基本法、污染防治法、煤炭法等法律并未充分发挥作用。

三、黑龙江省煤炭城市区域环保法实施的对策

1 增加环境押金制度和生态补偿制度。以保护环境为目的。国家确定和收取环境押金，煤矸石、粉尘排放，土地塌陷、地下水污染等行为必须出具押金，从而使矿山环境得到治理。生态补偿制度是指对由于人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染进行补偿、恢复、综合治理，矿区资源生态补偿机制需要建立相应的制度，以利于其生态环境的恢复。

2 增设环保目标责任制度。其主要内容包括：(1)国家倡导正确的政绩观。将辖区内环境质量的优劣纳入行政主管领导政绩考核的指标体系；(2)在明确各级政府保护自然资源和生态环境职责的基础上，相应增设各级政府保护自然资源和生态环境的法律责任。各级人民政府应组织开展多形式、多层次的创建环保模范活动，树立典型，推动环保和经济建设、社会进步的协调发展；(3)在行政责任方面只规定原则、程序与方法，不规定具体处罚措施，以统合指导单项环境与资源保护法律的行政处罚规定；完善环境行政处罚的种类，增设暂扣、没收、行政拘留等种类，以提高环保行政执法的效率。各级政府主管领导及有关部门负责人由于行政立法失误、决策失误、执法不当造成或者间接造成环境污染或者破坏，导致辖区或者相邻地区环境质量下降的，应追究其相应的行政责任，构成犯罪的，应追究其刑事责任。

3 明确规定公众参与制度。公众参与制度是指公众及其代表根据国家环保法律法规赋予的权利和义务通过一定的途径、方式和方法参与环境保护的过程，以保护自己的合法权益的制度。公众参与包括预案参与、过程参与、行为参与以及末端参与。我国环境保护的基本法律《环境保护法》却没有规定公众参与的条款。因而建议增设公众参与条款。