公共政策分析论文

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公共政策分析论文:对公共政策评估现状分析及完善思考论文

摘要：公共政策评估在公共政策系统中发挥着很重要的作用，科学的政策评估可以实现政策的价值化和民主化，而当前公共政策评估工作中仍存在着一些问题：政策评估的主体过于单一、在政策评估中缺乏可以量化的标准等。要想有效地提高公共政策评估的价值和效用应该做到：实施政策评估主体的多元化；建立独立的政策评估组织；明确政策评估标准。

关键词：政策评估对策信息公开

关于政策评估的概念至今学术界未能达统一的共识，有的学者认为政策评估主要是对政策方案的评估[1]。持这种观点的学者将政策评估视为一种分析过程，其目的在于分析、比较各种不同的政策方案的可行性及其优缺点；也有的学者认为政策评估是对政策全过程的评估，既包括对政策方案的评估，也包括对政策执行、政策监控、政策终结以及政策结果的评估[2]。还有的学者认为政策评估的着眼点应是政策效果，政策评估的主要目的是鉴定人们所执行的政策在达成其目标上的效果，确认政策实施对于政策问题的解决程度和影响程度。笔者认为：政策评估就是依照一定的标准，运用特定的方法，对政策的科学性、可行性及其实施后的效果、效益或者效率所进行的综合认定、分析。

一我国当前公共政策评估的现状及存在的问题。

（一）政策评估主体单一，缺乏独立性的政策评估组织。

现阶段我国的公共政策评估主体以官方为主，缺乏社会组织和社会公众的参与，使得大多数政府在公共政策评估实践过程中，只是根据总体安排或以部门为单位，或以系统为一体，通过自下而上的总结报告等形式对本部门或本系统工作进行汇总，在此基础上，由行政机关对公共政策作出评估和评价，致使在公共政策评估过程中，只重视自身评价，忽视作为政府行为相对人的社会组织和社会公众的评价，导致进行意愿表达以及利益诉求的公共政策评估主体单一化。

（二）缺少正确的评价标准和评价方法。

目前从事官方评估工作的人士绝大部分都非“内行人”，因此，他们在进行政策评估时不可避免地倾向于用价值判断代替事实规范分析。这样的政策评估与我国现实政治生活和传统政治文化十分重视意识形态和道德建设的纯洁性密不可分[3]。但随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，随着信息网络化和经济全球化进程的不断加快，人们的思想观念将不可避免地发生深刻变化。意识形态观念较之过去有所淡化，道德是非标准也会发生一定转变，更为突出的是人们比历史上任何时候都更强调自身的经济利益。

从而必然引起公共政策评估标准和评价方法的改变。

二完善政策评估的几个措施构想。

（一）建立多元评估主体。

针对目前评估主体单一化的现状，公共政策评估可以参照国外的成功经验，在目前官方绩效评估的基础上，实行政府、党的组织、权力机关（人大）、专业评估组织（包括大专院校和研究机构）、社会组织和公众特别是“受到影响的相关利益群体代表”参与等多元评估主体的结合，实现评估主体“多元化”。其中，要特别重视社会组织和公众代表参与以及专业评估组织的作用。社会组织和公众作为政府行为相对人，他们参与公共政策评估，能够提高公共政策评估的客观性和性，更能够提高公共政策评估结论的公信力。专业评估组织（大专院校和研究机构）聚集了大批专门从事公共政策分析研究和实践活动的人士，有利于提高公共政策评估的科学性，更重要的是专业评估组织成员作为“非官方人士”，其观点和看法不受政府利益和本位主义影响，能更好地保障评估结论的客观真实性。公务员之家

（二）确保评估有关信息的公开和透明。

公共政策评估的过程就是一种信息处理过程。把公共政策制定、执行等各方面的情况作出、科学的描述并公布于众，无疑有助于公众了解并科学地评价公共政策。为消除公共政策评估过程中的信息不对称，一方面需要建立一个完善的信息系统进行及时的信息收集、分析，以满足公共政策评估的信息需求；另一方面，需要建立相应的信息公开机制，除了国家法律规定应该保密的信息之外，公共政策过程应做到公开透明。另外，还要依法构建相应的问询制度，作为社会组织和公众有权依法问询根据有关法律法规不需要保密的所有信息，而被问询的机构和成员必须依法根据有关制度和程序作出回应，并且也要对所公开的信息的真实性和完整性负责。信息是决策的前提和基础，也是评估的依据。没有真实、详尽的资料和信息，政策评估的客观性、科学性将无从谈起。所以我国政府应该拓宽政策评估的信息渠道，建立起覆盖全社会的信息网络系统，较大限度地实现决策中心、评估组织和公众之间的有效沟通，较大程度地避免信息的截留、失真，以保障政策评估组织能够获得真实、详尽的信息。为此，我国各级政府和决策机构除了法律应予保密的信息之外，其他一切有关公共政策制定的背景、执行状况、评估结论等情况应通过公告、网络等各种形式及时向社会传播，增强政府行政过程的透明度，杜绝“黑箱”操作。对于政策评估组织来说，将有利于其在节约成本的前提下尽可能多地获取信息，降低评估成本，有利于评估方法和评估结论的传播，便于及时了解政策效果。对于公众来说，可以借助各种信息渠道，发表自己对有关政策的意见和建议，以促进决策的民主化

（三）完善政策评估的制度保障，实现政策评估的制度化、法制化。

制度是政策评估的保障。为实现我国政策评估的制度化，应朝以下方面进行努力：首先，实现政策评估工作的程序化。通过制度规定除象征性或符号性的公共政策外，各项政策在可能的情况下都应进行程度不同的评估。评估者应本着实事求是的精神，力求评估系统、、公正。评估结束后应及时撰写评估报告，并将评估结论公布于众。其次，要建立评估基金。政策评估是一次庞大而复杂的系统工程，需要大量的人力长期深入到实践中去收集各方面的信息，需要耗费巨额资金。因此，必须建立政策评估基金，以免政策评估成为“空中楼阁”。，要重视评估结论，消化、吸收评估成果。任何一项公共政策都必然涉及到社会资源的分配，为防止决策者随意决策，执行者滥用职权，必须通过制度将评估结论与有关人员的奖惩直接联系起来，真正实现政策过程的权、责、利相统一，使政策评估在我国发挥其应有的作用。

（四）科学地运用政策评估的方法。

要选择恰当的评估方法和技术，以提高评估结论的可信度。政策评估决不是一项轻而易举的工作，要求评估者应熟练地掌握各种评估方法和技术。目前常见的评估方法有前后对比法、对象评定法、专家判断法、自我评定法等；政策评估的技术主要有计划评估技术、重要路径法、成本利益分析、成本效能分析等等。这些方法的内涵、使用的方法、演算的程式、成本利益折扣的原则均须精练。应该说每种方法与技术都有其优缺点，都有其适用的范围。因此，评估者要能够根据具体的情况，灵活的加以选择和运用，必要时可以综合运用各种方法和技术，以提高评估结论的可信度。

公共政策分析论文:公共政策公平性的研究分析论文

摘要：阿尔蒙德所认为，政策价值的形成过程主要经历利益表达——利益综合——利益认定三个过程。从利益表达——利益综合——利益认定这个政策价值形成过程的三个阶段来讨论公共政策公平性过程中政策主体与政策客体的关系及价值的选择。

关键词：公共政策；公平性；政策主体；政策客体；利益

对“公共政策”这一概念的定义，戴维·伊斯顿在1951年出版的《政治体系——政治学状况研究》一书中将其界定为“对一个社会进行的性价值分配”。由此可见，公共政策的核心和灵魂是公共政策的价值取向。它也是我们正确理解和执行公共政策的切入点。“政策主体同政策客体的关系更重要的是一种价值关系，政策选择本身就是一种价值选择”，即任何一种公共政策的制定与出台，都必然包含了政策主体依据特定标准来进行的价值选择。因此，公共政策的价值取向受政策主体价值选择的影响，表现出多元的形态，这种多元性表现为公平、效率、民主、秩序等。而阿尔蒙德所认为，政策价值的形成过程主要经历利益表达——利益综合——利益认定三个过程。本文将从利益表达——利益综合——利益认定这一过程的三个阶段来讨论公共政策公平性过程中政策主体（即政策制定者）与政策客体（即公众）的关系及价值的选择。

一、利益表达阶段

（一）政策主体

首先，政策制定主体是执行权力的拥有者。要做出有效的利益选择判断，需要充分了解民情民意，需要根据社会国家的现行状况来确定公共利益的选择。因此，在利益表达阶段，政策主体的角色是有效的利益表达途径的提供者，提供可行的运行环境来保障公共利益表达的有效性。可行的环境包括相关的制度和沟通平台及监督。

1.可行的制度即公民参与制度化。它包含两层含义：其一是把政策参与的合理要求以合法的、公民认同的法律规范确定下来；其二是通过政治社会化把公民的政策参与行动纳入规范的、合法的轨道。我国政府提出的和谐社会，从政策的制定上来说，就是让各个社会阶层有各自的渠道来参与影响公共政策的制定。我国实行民族区域自治制度、村民自治制度、社会听证制度、行政公开制度等都是富有地方特色的公民参与公共政策制定的形式。政策参与制度化的结果就是形成合法的、有序的、合理的政策参与秩序。公民的政策参与必须而且能够在制度规范规定的范围内实现。因此，创建科学合理的政策参与制度规范是公民政策参与制度化的前提。这就必须把我国迅速发展起来的公民政策参与纳入制度化的轨道，使公民的政策参与经常化和秩序化，最终形成公民依法参与公共政策过程。

2.电子政务，网上政府的发展，建立了联络政府、民众及其他机构的信息沟通平台。推进了公众政策参与的社会化。能够推动政策参与制度和规范成为公民的一种内在价值认知，成为公民政策参与潜移默化的行动准则和行为模式，从而使公民政策参与由一种外在的强制转化为内在的心理需求。

（二）政策客体

政策客体即公众。公共政策作为社会利益的调节器，是公众的政策，既代表多数人的利益，也应代表少数人的利益，但决不是特殊阶层或少数拥有权力的个人利益的实现工具。为了使得政策的制定能够满足大多数人的利益，公众需要有效地参与利益表达。

为了进一步拓宽公共政策制定中公民利益表达的渠道，政策主体可以完善已有的公民接待日制度、市长公开电话制度、基层意见调研等比较有效的渠道，针对其中出现的一些形式注意现象要通过有效的制度安排加以排除；此外，利益表达主体还可借助报纸、电视、互联网等大众传媒工具来表达本利益集团对于某些政策的主张，或者透过这些传媒向社会公众灌输有倾向的观点，以形成广泛的舆论压力来影响相关政策的制定。

网络平台有效地解决了政策客体信息的不对称问题。任何一项公共政策的出台都在网络平台上能够事先公示，以增强群众与政府之间的互动，让公众有充分的知情权。这样公众能够更好地听取意见与建议，减少信息不对称，增进信息的共通共享，及时弥补政策原本的某些缺陷，从而提高政策宣传和传达的效果。

由此可见，政策主体与客体的相互作用，为公共政策出台的公平性奠定基础。

二、利益综合阶段

通过利益表达阶段对公众分散的利益信息的采集，政策主体在利益综合阶段开始进行利益的博弈分析。公共政策的公平性主要是就公共政策公平与效率价值取向博弈分析的。公务员之家

对于国家来说，重视的首先是经济发展问题。因此政策主往往会做出政策做到效率较大化。通过利益的表达，有学者提出，严重的收入集中化往往阻碍了公众对于发展的参与，进而妨碍了经济的健康发展。还有学者提出我国目前的再分配机制问题也很多，比如公正性的再分配还其本上是个空白。由于再分配机制不健全，因此初次分配中不平等日益扩大的势头得不到有效遏制，特别是我国城乡分割二元结构也体现在再分配机制上。这些学者既作为专家又作为政策客体，都强调了政府行为的不规范操作和收入分配措施不力是收入差距扩大的主要因素。使得作为政策主体的政府有很大空间采取合理措施来防止收入差距继续扩大，因此，政策主体——政府作为国家核心的公共权力机构，承担着对社会价值进行性分配的活动，这种分配活动必须借助于公共政策，依据公平价值标准和准则进行。从我国当前的实际情况看，重点就在公平。要弥补这些诸多的不公平，根本的途径在于政策主体的公共政策中的取向。因此，我国政府公共政策的制定中已经将注重公平、强调公平作为优先考虑。

三、利益决定阶段

党的十七大做出的决策，是根据国家现状采取的政策选择。目前从国际上判断收入差距的基尼系数来看，国家统计局公布的数字表明我国2007年的基尼系数已超过0.48，超过国际公认的警戒线0.4。因此，十七大报告重点提出了“公平”的原则。在报告中，首次提出“创造条件让更多群众拥有财产性收入”，首次提出“在初次收入分配中也要实现公平与效率的统一”，首次提出“教育公平是社会公平的重要基础”。

四、结语

一个和谐的社会决不是一个没有利益冲突的社会，而是一个有能力解决和化解利益冲突，并由此实现利益大体均衡的社会。利益表达是公共政策制定的首要环节，通畅的利益表达渠道有助于公共政策问题的认定和保障政策的利益取向，也是化解社会矛盾，构建和谐社会的需要。探究我国公共政策制定中利益表达所存在的问题并有针对性地加以完善，才能保障公众的利益诉求得以广泛表达，确保公共政策公平公正。

公共政策分析论文:提升农业竞争力的公共政策分析论文

一、影响农业竞争力的主要因素及当前竞争农业的发展趋势

1.影响农业竞争力的主要因素

农业竞争力是一个综合性的概念，它涉及到方方面面的因素，不同的因素对农业竞争力的影响方式和影响程度各不相同，并通过农产品生产成本、农产品的实际价格、农产品比较优势变化、实际质量、市场营销能力和市场占有份额综合体现出来。

(1)农产品成本。一般来说，成本与竞争力呈负相关，即成本低，竞争力强；成本高，竞争力弱。而在农业经营中，除生产费用以外，农产品的经营规模、区域布局、生态环境、生产条件、加工条件、政策变化等诸多因素也都直接或间接地决定农产品成本水平。

(2)农产品的实际价格。一般来说，实际价格与竞争力呈负相关。即在质量相差无几的情况下，实际价格越低，竞争力就越高；实际价格越高，竞争力就越低。而且，要通过降低农产品的实际价格来提高农产品竞争力，其难度相当大。

(3)农产品质量。一般来说，农产品质量与竞争力呈正相关。即质量越好，竞争力越强；质量越差，竞争力越弱。而且，随着农产品国际市场竞争日趋激烈，竞争形态已经从产品的价格竞争转向质量竞争。农产品质量的高低，既决定了农产品在市场竞争中的地位，又决定了农产品市场竞争力的高低。

(4)营销能力。一般来说，市场营销能力如何，既决定了农产品在市场的地位和份额，又直接体现了农业竞争力的大小。积极开展充分的市场调研、恰当的市场细分和市场定位、正确的销售策略、有效的促销手段和良好的服务等一系列市场营销活动，不仅是提高农产品市场占有率的关键，也是实现农产品市场竞争力的关键。

2.当前竞争农业的发展趋势

今后的农业竞争，将日益趋于白热化。竞争农业，也将成为推动农业发展的基本特征。其总体趋势为：

(1)从局部性、区域性向全局性、全国性、全球性方向发展。今后，一个国家和地区的农产品能否占领更多的市场份额，不仅要比较区域内的产业、产品优势，还要从全国和全球的产业格局比较中寻求低成本、较大效益。郑州市必须站在全国和全球的制高点，认真审定本地区的农产品发展对策，指导产业结构调整，并采用现代化的营销观念拓展农产品贸易。

(2)从传统的经验指导向信息引导方向发展。要在竞争对手越多越强的条件下取得胜利，关键是要充分掌握国内外农业科技发展和农产品供求变化的近期“情报”——农业和农村经济信息。加强信息网络的建设，发展现代化的信息技术，更迅速、更地掌握影响农业发展的各方面信息，将是郑州市必须尽快解决的一项重要任务。

(3)从低技术水平的开发利用向现代高新技术方向发展。只有加快发展现代农业科技,才能在强手如林的竞争中做到以多样化取胜、以优取胜、以廉取胜。郑州市必须审时度势地抢占农业科技的制高点,集中力量组织对农业生物工程技术的攻关，推进产业化、规模化生产,以及满足市场对农产品品质化、多样化、无公害、营养保健和廉价方面的需求,作为参与全球化竞争的必要条件。

(4)从产后推销向产前订单农业、期货交易方向发展。以产定销这种被动营销方式存在着很大的盲目性和无序性，不适应市场农业发展的需要。随着农业市场化程度的日益提高，农产品产后市场势必会被产前的订单农业和期货交易所替代。郑州市必须将订单农业、期货交易等贸易方式，作为今后农产品营销竞争的重要形式。

二、郑州农业与国外先进水平的差距

郑州市农业与发达国家农业的差距，既体现在资源禀赋、财政及物化投入、市场建设等“硬指标”上，又反映在诸如人员素质、经营机制、农民组织化程度、管理水平等“软指标”上。

1.观念上的差距

郑州市基本上还是传统的农业观念，认为农村的主要功能是经济功能，忽略了农业的生态功能和社会功能。而发达国家是现代农业观念，强调在提高经济功能的同时，着力发挥其生态功能与社会功能的作用。

2.发展阶段上的差距

一般说来，农业分为古代农业、近代农业、现代农业等三个阶段。目前，郑州市差不多是三种类型并存，只有少部分地区进入现代农业阶段。而发达国家已进入现代农业。3.农产品质量上的差距

以前，郑州市农业片面追求农产品数量，忽视了质量，造成农产品质量水平总体较低，并已成为制约出口的隐患。而发达国家的质量农业早已走上了正规。

4.科技水平的差距

目前，郑州市的农业科技进步贡献率为40%左右，而发达国家为80%左右；郑州市农业科技成果转化率仅为30%～40%，而发达国家为60%～80%；郑州市农业研究与发展经费占农业总产值的比重为0.2%左右，而发达国家是5%；郑州市肥料利用率只有30%，而发达国家则达60%以上。

5.农业开放程度的差距

郑州市农业的开放程度与其他行业相比有明显的差距；而发达国家的农业基本上是与工业、服务业等“一视同仁”的。

三、从农业政策的重点内容上健全和完善提升郑州农业竞争力的公共政策

1.把“三品”打造成我市安全品质农产品主导品牌的政策

“三品”是绿色食品、有机农产品、无公害农产品的简称。我市“三品”的发展要按照“三位一体，整体推进”的思路，加快发展，树立我市农产品品牌形象。在发展“三品”时要以推进农业增长方式转变为核心，提高农产品质量水平为主线，保障消费安全为出发点，树立农产品品牌为基本目标，以标准化生产为主要手段，标志管理为突破口，监督检查为保障措施，大力发展无公害农产品，加快发展绿色食品，因地制宜发展有机食品。

2.加速农业产业化进程，健全农业产业化政策

农业产业化将农业再生产过程的产前、产中、产后诸环节连接整合为一个完整的产业系统，通过区域规模化和专业化的农业资源综合开发，以科技进步和系列化服务为手段，实现种养加、产供销、农工贸一体化经营。通过龙头企业、专业市场、中介组织，把分散的农户经营与统一的大市场衔接起来；通过按市场需求组织农业生产，兴办加工和运销企业，把农产品生产同国内外市场需求衔接起来了，提高了生产者抵御市场风险的能力，进而把农业纳入了市场化轨道，也为农业现代化创造了条件。

3.推进农业和农村经济结构优化升级的政策

一是以提高农业产品质量为重点，提高农产品品种品质结构，提高农产品的竞争力；二是大力发展畜牧业和园艺业，发展高效农业，提高农业的效益；三是打破“大而全”、“小而全”地域格局，在更大范围内进行区域结构调整，重组资源要素，提高农业的效率和效益；四是着眼于增加附加值，延长农业的产业链条，提高农产品加工业的水平；五是发展二三产业和小城镇，拓宽农民的就业渠道，增加农民收入；六是实施退耕还林还草还湖，构建农业的可持续发展格局。

4.构筑多元投入机制，完善农业投入政策措施

在市场经济条件下，资金的投向主要是由经济效益决定的。而农业投资大多数具有周期长、风险大、比较利益低的特点。所以，政府不但自身要承担一部分农业投资职能，而且要采取一系列政策措施吸引其他投资主体加强对农业的投资。根据我市近期的实际情况，加强农业投入的政策措施，至少包括以下几个方面：一是严格执行《农业法》。充分发挥中央财政对农业投入的引导和调控作用，明确地方政府在支持和保护农业方面的责任，调动地方财政支农的积极性；二是提高农业基本建设投资占政府基本建设投资总额的比重；三是积极鼓励和引导农村集体和个人增加对农业的投入；四是改革农村金融体制，发挥政策性金融机构的作用，增加信贷资金对农业的投入；五是扩大农业利用外资的范围和数量，吸引外商投资农业综合开发。

5.建立健全农业保险制度，为农业生产提供风险保障

我们可以借鉴国外的做法，设立专门的农业保险机构，为农业生产提供风险保障。农业保险要逐步对主要农作物进行全程全季自然灾害保险和市场保险，改变小阶段如小麦收获时的防火保险的做法。对农作物和家禽家畜进行市场保险难度大，但这是农民最盼望的保险，也是保护农业、调动农民积极性的重要措施，应试行并推广。还要开设农民低收入保险，如农民的一年收入达不到一定的数额，保险公司给予适当补贴，保障农民所得，以此来保护农民的基本经济利益，充分发挥他们在农业生产中的作用。

6.加强农业科技开发和推广应用，完善农业科技进步政策

在提高我市农业竞争力方面，农业科技起着至关重要的作用，尤其是从长远的观点看问题。入世对我市农业科技发展提出的新要求，表现在以下几个方面：首先，要提高我市农产品的价格竞争力，需要科技发展做支撑。其次，要提高我市农产品的质量竞争力，更需要科技发展做支撑。再次，保护知识产权，对加强我市农业科研力量提出了新要求。一是建立农业科技创新体系；二是改革农业科技机构和服务体系；三是建立新的农业科技发展运行机制；四是建立强有力的农业科技保障体系。

公共政策分析论文:公共政策议程设置模式分析论文

关键词：公共政策；议程设置；政治变迁

参与选举决策者固然重要，但这种参与几年才有一次机会。在一些所谓“民主”国家，大多数民众对政治的参与仅局限于这一种方式。每过几年，他们在选举热潮的裹挟下过一把“当家作主”的瘾，此前此后，他们只是一板一眼地当顺民，对政治不闻不问，要问也不知从何入手。然而，决策者上任以后的所作所为对民众的生计、国家的前途影响甚大。因此，决策决不应该是决策者们的禁脔，哪怕他们是老百姓选举出来的。真正的民主体制必须给民众参与政策制定全过程的机会。

谈到政策制定，一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有？任何一个社会都面临各种挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。

1962年，美国政治学家巴查赫（PeterBachrach）和巴热兹（MortonBaratz）

发表了一篇文章，题为“权力的两方面”。[1]这篇短短六页的论文之所以很快变成政治学的经典之作，是因为它指出了一个显而易见、但人们往往视而不见的简单事实：能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。有学者曾比较过美国两个城市，甲污染严重，但当地政府与民众很少讨论污染问题；乙情况好得多，不过当地政府与民众却十分重视如何减少污染。究其原因，才发现甲城有势力强大的利益集团操控着议程设置，千方百计避免污染问题引起当地老百姓和政府官员的注意。[2]试想，一个被严重不平等困扰的社会，政府却从来不处理公正问题；无论在这个社会里其他问题的决策过程有多么民主，我们还是可以看到一只若隐若现的黑手在幕后操控着议程设置。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？谁参与了议程的设置？为什么有些问题拿到台面上讨论、另一些问题却被排斥在外？

议程设置是指对各种议题依重要性进行排序。为了便于分析公共政策的议程设置，我们可以将议程分为三大类：传媒议程、公众议程和政策议程。传媒议程是指大众传媒频频报道和讨论的问题；公众议程是引起社会大众广泛关注的问题；政策议程是指决策者认为至关重要的问题。这篇文章的重点是政策议程设置，但这三种议程的设置可能是互相关联的。例如，西方国家的实证研究发现新闻媒体可以引导民众把关注点集中在某些议题上。在那里，传媒要影响公众议程的设置，往往不是通过直截了当地告诉民众哪些议题重要、哪些议题不重要，因为这样做常常适得其反。更有效的方法是对某项议题进行反复报道，并把这些报道放在引人注目的位置或时段。研究传媒议程设置的鼻祖之一科恩（BernardCohen）

有句话说得很到位：传媒如果对受众“怎么想问题”指手画脚，恐怕很难成功，但它对受众“想什么问题”的控制却易如反掌。[3]正因为传媒议程对公众议程设置具有毋庸置疑的影响，近几十年来，在传媒学中，探讨传媒议程与公众议程的关系已变为一门显学。[4]近年来，有些西方传媒学者更进一步，开始讨论传媒议程与政策议程的关系。[5]

不过，传媒并不是影响大众舆论的原因，政治动员、社会运动、突发事件，以及其他很多因素都可能导致民众转变对公共事务的看法和情绪。无论公众议程是如何形成的，它与政策议程的设置关系更为密切。既然本文的侧重点是政策议程设置，我们将不会详细考察传媒如何影响公众议程，而是径直把注意力集中在公众议程与政策议程的关系上。

如上所述，公众议程是社会大众认为政府应该关注的问题。尽管人们的看法不尽相同，但假如定期进行民意调查的话，从对“什么是最紧迫的社会问题”的回答中就能描绘出公众议程变化的轨迹。哪怕没有民意调查，公众议程也会以其他方式表现出来。考察民众关心的问题与政策制定者关注的问题呈现什么样的关系，可以为我们确定政治制度的性质提供一个新的视角。

不少人把官员的产生方式作为划分政治制度的标准，这是把形式凌驾于实质之上。更关键的是，什么人在政策议程设置的过程中扮演怎样的角色、民众关心的问题是否被提上决策者的议事日程。如果政策议程的设置被统治者或少数精英分子把持、民众关心的问题与政策制定者关注的问题南辕北辙，哪怕官员是民选的，这种制度也不配被称为“民主”的。反之，如果公众议程能够对政策议程产生直接的影响、后者能切实反映前者的内容与排序，即使官员并非由直选产生，把这种制度斥之为“不民主”也显得过于简单化。换句话说，通过考察公共政策议程设置，我们可以透过表象、更深入地认识政治制度运作的逻辑。

基于上面的分析，我们依据政策议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种议程设置的模式（见表1）。[6]这篇文章将分别讨论这六种模式在中国的实现形式和发展趋势，其目的是通过观察议程设置模式的转换来揭示中国政治制度的深刻变迁。

关门模式

这是最传统的议程设置模式。在这种模式里，没有公众议程的位置；议程的提出者是决策者自身，他们在决定议事日程时没有、或者认为没必要争取大众的支持。在传统社会里，当一般老百姓没有什么政治参与意识时，这是议程设置的主要模式。在当代中国，这种议程设置模式也没有消失。1988年的“物价闯关”也许可以算得上一个例子。

从计划经济转型到市场经济，价格改革当然是题中应有之义，但价格从由政府管制过渡到由市场供需决定的难度可想而知。1980年代初，邓小平曾警告，价格改革必须如履薄冰。[7]直到1985年，他还认为“理顺生活资料价格恐怕要用三年，加上生产资料价格的改革，需要的时间更长”。[8]从1985年到1987年，随着物价改革缓步推进，居民消费价格指数开始上扬，出现1950年代初以来从未见过的通货膨胀率。[9]到1988年2月初开会分析经济形势时，中央政治局清醒地认识到，当时物价上涨幅度过大，超过了老百姓的承受能力。为了稳定物价，国务院出台了一系列控制社会集团购买力、压缩固定资产投资的措施。在做了这些铺垫后，国务院4月初决定调高部分农产品的收购价格，并对城市职工的补贴由暗转明。尽管如此，全国随即掀起了一波抢购狂潮。在这种情况下，价格改革理应放缓一点。但当时中国实际较高领导人邓小平认为，价格改革刻不容缓。在5—8月会见外国访客时，他反复强调，“物价改革非搞不可，要迎着风险、迎着困难上”，希望闯过物价改革这个难关。[10]

在此背景下，6月9日，《人民日报》发表了评论员文章《改革有险阻苦战能过关》。虽然文章作者很清楚，物价改革会暂时损害不少人的利益，但他相信，人民对这种冲击可以承受。

基于这种乐观的估计，中央政治局于8月中旬讨论并原则通过《关于价格、工资改革的初步方案》，确定价格改革的总方向是，少数重要商品和劳务价格由国家管理，绝大多数商品价格放开，由市场调节。8月19日，该方案一经披露，立即在全国范围内引起新一波抢购狂潮，甚至出现挤兑未到期的定期存款来抢购商品的情况。

在物价闯关这个事件中，议程设置没有民众参与。决策者下决心快速推动价格改革后，甚至没有做出争取民众理解和支持的努力，只是一厢情愿地假设民众会明白决策者的苦衷。结果1988年全年，居民消费物价指数飙升1818%，造成民众普遍不满。事后，邓小平从这个事件中汲取了一个深刻教训：“制定一切政策，要从实际出发。只要注意这一点，就不会犯大错误。

如果发现错误，要赶快纠正，不要掩饰，不要回避“。[11]

动员模式

与关门模式一样，动员模式里的议程也是由决策者提出的；与关门模式不同的是，在动员模式里，确定一项议程后，决策者会千方百计引起民众对该议程的兴趣、争取他们对该议程的支持。也就是先有政策议程、后有公众议程。在什么样的情况下决策者会放弃关门模式而采取动员模式呢？首先，广大民众具有了强烈的参与意识，关门模式的正当性遭到普遍的质疑。其次，所涉及的议程执行起来需要得到民众普遍、自觉的合作。再次，决策者缺乏实施该议程所必需的资源。

在这三种情况下，决策者会希望用某种方式动员民众参与议程设置，以减少执行阶段的障碍；但他们同时又不希望、或不放心民众主动参与议程设置。

中国人民非常熟悉动员模式。在时代，从、三反五反，到总路线、、，再到四清、，几乎每一次重大的、战略性的议程设置都采取了这种模式。动员模式一般包括五个阶段：首先是“运动开始，发出文件”。

文件既可采取中共中央、国务院文件的形式，也可采取人民日报社论、评论员文章的形式，甚至还可采取“近期指示”的形式。

第二阶段是“层层传达、普遍宣传”。传达往往是先党内、后党外，先干部、后群众，要求做到家喻户晓、人人皆知。需要强调速度时，则要求传达不过夜。

第三阶段是“认真学习、深刻领会”。学习是指学习文件、社论、辅导材料之类，其目的是让大众吃透中央精神，包括为什么要提出新议程，什么是新议程的“精神实质”，以及落实新议程的步骤、方法等。第四阶段是“抓住典型、以点带面”。

典型既可以是正面典型，也可以是反面典型。典型的意义在于用实例向广大群众展示新议程的必要性、可行性和优越性。，通过以上几个阶段的工作，动员模式希望能统一思想、形成共识，从而达到贯彻落实新议程的目的。

美国政治学者林德布洛姆曾将政府获取民众服从的手法归纳为三大类。及时是压服，即在暴力威胁下，民众不得不服从；第二是收买，以恩惠来换取民众的服从；第三是说服，通过教育动员，让民众内化官方的意识形态，将政府意图转化为自觉行动。时代常见的动员模式便属于第三类，其优点是比压服和收买成本低，但缺点是难以持续、长久地奏效。[12]

改革开放以后，中国在议程设置方面采取动员模式的频率大大降低了，但并未放弃。例如，在以下政策的议程设置中，这个模式依然在起作用：提倡一对夫妇只生一个孩子（1980年），在个体经济中开辟就业渠道（1981年），在农村建立家庭联产承包责任制（1982年），开展“五讲四美”活动、清除精神污染（1983年），加快城市经济体制改革（1984年），推行国营企业工资改革，破除大锅饭（1985年），改革劳动制度、打破铁饭碗（1986年），反对资产阶级自由化（1987年），深化企业劳动人事、工资分配、社会保险制度改革（1992年），深化企业职工养老保险制度改革（1995年），对公有制企业实行大规模减员增效、下岗分流（1997年），在全国范围内进行城镇职工医疗保险制度改革（1998年）。

[13]

内参模式

在内参模式里，议程不是由决策者提出的，而是由接近权力核心的政府智囊们提出的。形形色色的智囊通过各种渠道向决策者提出建议，希望自己的建议能被列入决策议程。他们往往不会努力争取民众的支持，而更看重决策者的赏识；他们有时甚至不希望所讨论的问题变成公众议程，因为担心自己的议案可能招致民众的反对，最终导致决策者的否决。在这个模式里没有民众与决策者的互动，只有智囊们与决策者的互动。

在时代，大部分重要决策都是由、等较高领袖亲自决定的。[14]那是一个伟人的时代，但这并不意味着没有内参模式的地位。以下三个例子从时间上跨越了1950年代初到1970年代初，从中可以看出当时内参模式的特点。

案例一：1950年6月下旬朝鲜战争爆发，到8月初，朝鲜人民军已经解放了朝鲜90%以上的领土。当时社会主义阵营普遍以为朝鲜统一指日可待。中国领导人却没有盲目乐观。8月23日，在总参作战室工作的雷英夫等人经过反复研究近期情报后做出判断：美军可能很快在仁川登陆，切断朝鲜人民军的补给线，形成南北包围和夹击人民军主力的态势，使朝鲜战局发生逆转。他们进一步预测，9月15日是大潮，美军这24小时登陆的可能性较大。得知后说：“这些判断有道理，很重要”，“很快结束战争是不可能了，战争肯定是持久的、复杂的、艰苦的”，并随即作出应对部署。[15]雷英夫的报告直接影响了较高领导人的战略决策。

案例二：1956年6月，波兰波兹南的工人为增加工资、改善生活状况而举行示威，保安部队进行镇压造成很大伤亡，在全国引起很大的震动和愤慨。8月，曾因“右倾民族主义错误”而被解除统一工人党总书记职务的哥穆尔卡再度出山，并要求当时担任波兰国防部长的苏联元帅罗科索夫斯基返回苏联。10月17日驻波苏军出动坦克部队包围华沙，企图进行镇压。波兰人民群情激昂，波苏军队互相对峙，形势非常紧张。在整个事件中，中国驻波兰大使馆一直强调问题的核心是波兰的反苏情绪，把波兰事件定性为“反共事件”。但通过深入采访，新华社驻波兰记者谢文清的判断截然相反。他在10月12日的电文中说，问题的症结是苏联的大国沙文主义。

苏军出兵后，谢文清又在10月22日发回的密电中写到，“华沙的调集军队之举是不够明智的，引起人民强烈的不满”。[16]当时，中央有关波兰的信息主要只有大使馆和新华社两个来源，中央后来接受了谢文清的意见，批评了大使馆的看法。受到、高度赞赏的谢文清调研材料在一定程度上影响了后来中共中央对苏联的立场。[17]

案例三：1969年3月，中苏之间发生武装冲突，从而引发了对苏联战略的讨论。有人认为，苏联的战略将会东移，进攻中国；有人认为，苏联仍是向西，同美国争夺欧洲。国内最担心的则是美苏是否会联合反华。1969年底，经过深入调查研究，新华社驻西德记者王殊以翔实的材料和数据证实，欧洲是美苏争夺的重点，苏联的根本利益在欧洲。对于发展中德关系，王殊认为，首先要破除西德是“军国主义”、“复仇主义国家”的老框框。通过广泛采访，他得出结论，在西德占主导地位的是和平主义。同时，西德经济发展很快，有扩大国际市场的需要。

如果加强两国的贸易关系，对双方都会有好处。王殊因而建议中央考虑先邀请西德反对党领导人访华，以推动执政党更积极地发展两国关系。看了王殊的报告后，、大加赞赏，并于1972年7月下旬单独召见了他；外交部也破例数次对他发出内部通报表扬。王殊的报告对较高领导人确立中国的全球战略产生了相当大的影响。后来中德关系果然发展神速，于1972年9月29日草签两国建交联合公报，其中王殊功不可没。[18]

由上面三个例子可以看出，时代的内参模式有三个特点。及时，内参发挥作用的领域主要与国家安全有关；第二，内参主要不是来自研究机构，而是来自参谋和情报收集机构。

第三，内参往往是个别“智囊”的作品，而不是“智库”的成果。中华人民共和国成立之后面临着险恶的国际环境，如何让新生的共和国自立于世界民族之林是当时中国较高领导人不得不优先考虑的问题。很显然，这三个特点都带有鲜明的时代痕迹。

改革开放以后，内参模式更为常见，究其原因，最关键的是，中国面临的历史任务发生了深刻的变化。如果说时代首先要解决的是自立问题的话，那么改革开放要解决的问题是如何使中国自强。发展现代经济涉及广泛的领域，其复杂性超越了任何个人的能力。这就要求对决策辅助机制加以改造。过去那种依靠个别智囊的体制已经很难适应现代决策需要，必须代之以决策咨询群体。正是在这个时代背景下，中国在改革开放之初便提出了决策科学化的口号，并着手逐步建立健全思想库体系。

最早出现的思想库可能是1980年形成的“中国农村发展问题研究组”，其成员是一批具备“通天”关系的高干子弟及知识分子子弟。在中央书记处研究室和中国社会科学院的支持下，该组成员四处调研，并把报告直接送到中央领导人办公桌上，为1981年中央农村工作会议准备了系统的及时手调查数据。后来，他们又参与了中央关于农村的几个“一号文件”的制定，形成一支有实力的决策研究力量。后来，发展组成员分别进入中国经济体制改革研究所（简称体改所）

等研究机构。[19]随着改革向城市和工业方向推进，体改所的作用日益凸显，成为1980年代中国最有影响的思想库。这种状况一直持续到1989年。在此前后，另外一些智囊机构也应运而生，包括国务院内设立的若干个研究中心（后来整合成为国务院发展研究中心）、中信国际研究所等。[20]1990年代以后，随着经济活动越来越复杂，研究领域的专业分工也越来越精细。因此，中国科学院、中国社会科学院、各部委办、各重点高校属下的研究机构开始越来越积极地卷入政策研究和咨询工作。[21]即使在以前被视为非常敏感的外交领域、两岸关系领域，近年来也出现了几十个大大小小的思想库。[22]除此之外，高级知识分子聚集的各派也不甘寂寞，纷纷利用其“直通车”的便利向政府高层建言、反映社情民意。[23]与此同时，中央领导人还从各领域特选了一小批所谓“中央直管专家”，作为较高决策的咨询对象。这些与中央保持直接联系的智囊对中央决策的影响当然更大。[24]

上述思想库一般都会出版诸如“简报”、“参阅”之类的内部报告。这些发行量很小的内参，往往可以直达天庭。较高领导人则几乎每天都会圈阅、批示、转发一些报告。[25]在正规渠道之外，部分研究人员还凭借自己的学术声望和人脉关系通过非正常程序向较高当局递交密札或进谏。[26]2002年末，新一届中央领导人上任以后对决策科学化、民主化更加重视，并作出了表率。

从2002年12月26日到2006年5月26日，新一届中央政治局已经举办了31次集体学习活动，请哲学社会科学和自然科学方面的专家讲课，平均40天举办1次学习活动。[27]同时，新一届领导班子十分重视思想库、智囊团的建设。[28]为此中国科学院提出要“充分发挥国家科学思想库作用？？增强对国家重大发展战略的咨询能力”；[29]中国社会科学院也要求各研究所“努力担当思想库和智囊团的重任，更好地为党和国家决策服务”。[30]可以预见，未来在议程设置上，内参模式还会扮演相当重要的角色。

借力模式

在内参模式中，政府智囊们只关心自己的建议是否会得到决策者的青睐。借力模式的不同之处在于，政府智囊们决定将自己的建议公之于众，希望借助舆论的压力，扫除决策者接受自己建议的障碍。无论中外，一般而言，政府智囊们都希望直接影响决策者，而不是采取迂回的方式；不到万不得已，政府智囊们不希望因诉诸舆论而得罪当权者。那么，他们为什么会偶尔出此“下策”呢？恐怕最主要的原因是，智囊们深信自己的建议有强大的民意支撑，而政府内部却存在反对的声音。

在中国，借力模式并不常见，但最近却有一个很好的例子。从1990年代起，中国开始市场导向的医疗体制改革。根据1993、1998、2003年三次国家卫生服务调查，改革后城乡居民的医疗费用支出越来越高，而享有社会性医疗保险的人比例越来越小。[31]2003年的非典危机暴露了公共卫生体制改革的缺陷，也顺带引发了人们对医疗体制改革的反思。[32]但此后仍有政府官员公开声称，必须进一步推行市场化的医疗体制改革，让“国有资产逐步退出公立医院”。不过，在2005年春，国务院发展研究中心社会发展部和世界卫生组织“中国医疗卫生体制改革”合作课题组却发表了6份专题报告和1份总报告，证明医改是“不成功”

的，甚至是彻底“失败”的。由于这些报告刊登在内部刊物上，它们最初并没有引起人们的注意。2005年6月底，情况突然急转直下。国务院发展研究中心社会发展部副部长葛延风在接受媒体采访时，透露了总报告的内容。

他指出，未来中国医疗卫生体制的改革应该坚持两条原则：一是追求公平，要确保所有社会成员都能够得到基本的医疗卫生服务；二是要强调卫生投入的绩效，即在有限的全社会卫生投入水平下，使全民族的健康水平获得较大限度的提高。而市场化改革不可能达到这两个目的。[33]几乎同时，卫生部政策法规司司长刘新明也在《医院报》上说出了“市场化非医改方向”的话。[34]这两则报导一面世便在媒体上和民众中引起轩然大波：媒体上一时间出现大量有关医改的报导和讨论；而民众则几乎一边倒地同意“医改不成功”的判断。[35]虽然有些市场派的学者坚称，医改不能走回头路；[36]虽然卫生部希望回避关于医改是否“不成功”的话题，[37]但潘多拉的盒子已经打开，如果政府医改的思路不作重大调整，民众是难以接受的。[38]看来，智囊们借力之举相当有效。

上书模式

这里的“上书”是指给决策者写信，提出政策建议，不包括为个人或小群体作利益申述之类的行为。上书模式与内参模式十分相似，都是有人向决策者提出建言，不同之处在于建言人的身份。在内参模式里，建言人是政府的智囊或智囊机构；在上书模式里，建言人不是专职的政府智囊。不过，建言人也未必是一介平民，他们往往是具有知识优势、社会地位的人。只有这种人才拥有某种“话语权”，才了解上书的管道，提出的建议才可能被重视。其实，即便是精英们的上书，往往也是石沉大海，毫无反响。清朝不断“上书各中堂、各大人、各先生”

的龚自珍在《送南归者》中不是发出过这样的感叹吗：“布衣三十上书回，挥手东华事可哀”。一般民众，人微言轻，他们的上书往往在秘书那里就被挡住，很难送到决策者跟前。无论古今中外，由平头百姓一纸上书影响议程设置的案例简直是凤毛麟角。

上书模式固然很少出现，但并不意味着当代中国没有这样的例子。2003年7月3日，怒江、澜沧江、金沙江的“三江并流区”被联合国教科文组织正式批准为世界自然遗产。几乎同时，2003年8月中旬，国家发展与改革委员会通过了怒江流域水电开发方案。怒江兴建水电站的决定马上引起一批环保组织的反对。

一方面，他们通过各种方式动员媒体发出反坝的声音，争取舆论支持；另一方面，他们上书国务院领导，要求停止怒江水电梯级开发。2004年2月中旬，在发改委上报国务院的报告上，国务院总理亲笔批示：“对这类引起社会高度关注、且有环保方面不同意见的大型水电工程，应慎重研究，科学决策”，暂时搁置了一度箭在弦上的怒江水电工程。[39]2005年7月，总理赴云南考察工作期间，地方官员向他反映怒江水电建设停工已久，地方不知如何进退，希望中央能尽快定夺。温总理回京后，即指示发改委、环保总局、水利部等有关部门“加紧论证研究，尽快拿出自己的意见”。由于担心怒江工程重新启动，61个环保组织和99位个人又于2005年9月起草一份公开信，并将它呈送国务院、发改委、环保总局等有关部委。[40]与此同时，支持开发怒江水电的人也上书中央领导，希望该工程早日上马。[41]正反两方面的上书形成拉锯战，使中央到目前为止还没有对怒江工程定案。民间组织的活动与上书如此影响中央政府的决策，这在中国恐怕还是及时次，成为一个标志性的事件。

随着社会自由度的加大，社会地位不同、立场各异的人将会更积极地运用自己的发言权。

因此，上书今后有可能变成影响中国议程设置的主要模式之一。

外压模式

与上书模式一样，在外压模式里，议程变化的动力来自政府架构之外。它与上书模式不同之处不在于“外”，而在于“压”。在上书模式里，议程的提出者希望通过给决策者摆事实、讲道理来影响议程设置；在外压模式里，议程的提出者虽然不排除摆事实、讲道理的方式，但他们更注重诉诸舆论、争取民意支持，目的是对决策者形成足够的压力，迫使他们改变旧议程、接受新议程。在上面提到的怒江水电一案中，我们已经看到了外压模式的影子。在一般情况下，外压模式有以下几个特点。

及时，只有在初始阶段，外压模式里的议案倡导者是可以确定的。随着议案影响力的扩大、议案支持者的增加，会越来越难分辨谁是倡导者。这时的关键是议案的民意基础到底有多广，是否对决策者构成足够的压力。说到民意，我们应该区分两部分民众。一部分是所谓“关切的民众”（attentivepublic），一部分是一般大众（generalpublic）。前者在数量上永远是总人口的一小部分，但他们对公众议题不仅十分关心，而且相当了解。他们对议案的支持有助于防止议案滑出舆论的焦点圈。后者是大多数人，他们对多数公众议题的注意力往往是短暂的，很少长期、执着地卷入某项争议。正因为如此，一旦一般民众支持改变旧议程、接受新议程，对决策者的压力之大是可想而知的。在这种情况下，公众议程最可能变为政策议程。[42]

第二，外压模式产生作用的前提是少数人关心的议题变为相当多人关切的公众议程，否则压力便无从产生，而这个过程需要时间。即使某个议题已经提上了公众议程，要最终进入政策议程的话，同样也需要时间。因此，外压模式的一个特点是所需时间一般比其他模式长。

第三，由于头两个特点的存在，研究者很难断定外力通过什么方式最终影响了议程的设置。他们能做的无非是在时间的先后顺序上将外部压力的演化与政府议程的变动联系起来。

上述三点是一般情况下外压模式的特点。但也有特殊情况，即突然出现所谓“焦点事件”

（focusingevents），引起社会的普遍关注，进而迫使决策者迅速调整议程。焦点事件一般都是坏事，如灾难、事故等，它们会对某一群人的利益造成现实的伤害、对其他人的利益产生潜在的伤害。这类事件的发生使得利益群体、政府官员、大众传媒以及广大公众对现存问题有更深切的认识，希望纠正明显的政策失误。[43]注意焦点的集中有助于打破已往的力量平衡，使争取议程转换的意见在公众舆论里占据上风，形成强大的民意压力，迫使决策者在短期内调整政策取向。

因此，有学者把焦点事件引发的反应阶段称之为“政策窗口”（policywindow）。[44]由于焦点事件的影响是直接、快速、容易确定的，不少研究者都把注意力集中在它上面。[45]

过去，在中国议程设置一般采取的是上面提到的五个模式，外压模式比较少见。尽管早在1980年代中期，中央领导人就在提出决策科学化的同时，提出了决策民主化的主张，[46]直到1990年代后期以来，带民主色彩的外压模式才越来越常见。之所以会出现这样的变化，可以从两方面考虑：压力从何而来？压力为什么会产生影响议程设置的效果？

先看压力的根源。虽然中国经济在过去四分之一个世纪里高速增长，但不惜一切代价追求高增长率也带来一系列严重问题。到1990年代末，有些问题已变得触目惊心，包括环境危机、贫富悬殊、缺乏经济与社会安全等。与此同时，社会分化程度越来越高。在改革初期，由于社会分化程度低，哪怕某些人必须为改革付出代价，他们也往往愿意牺牲短期的个人利益，因为他们相信，改革最终会使所有人受益。随着社会日益分化，改革的金字招牌脱落了。[47]那些在前期改革中利益受损的阶层对新推出的改革不再毫无保留地支持，而是对带有“改革”标签的举措疑虑重重，生怕再次受到伤害。这些人仇视滥用权力、中饱私囊的官员，敌视一夜暴富、挥金如土的新贵，蔑视巧舌如簧、发“改革”财的学者。更重要的是，他们普遍感觉到中国的改革到了强调经济社会协调发展的时候了！这就是政府面临的社会压力所在。

那么潜在的压力是如何转化为现实压力呢？四个领域的变化发挥了关键性作用：利益相关者的施压、非政府组织的卷入、大众传媒的转型和互联网的兴起。

先看利益相关者的施压。当社会分化不太严重时，各利益相关群体往往处于“自在”阶段，缺乏“自为”意识，也不大会为自身的利益向决策者施压。随着社会分化程度提高，各利益群体对自身利益变得更加敏感，会产生向决策者施压的冲动。当然，冲动是一回事，能在多大程度上施压是另一回事。这里的关键是利益相关群体的动员能力。在所有利益相关群体中，拥有政治和组织资源的地区无疑最强。

区域政策是利益相关群体施压的一个例子。1980年代中期以前，中国存在地区差距，但问题并不突出。其后，由于国家政策明显向东部倾斜，导致东西部差距迅速扩大。[48]1990年代初，学者与政策研究者就地区差距展开了一场争论，当时的主流要么认为中国地区差距没有扩大，要么认为地区差距不算太大。[49]邓小平也主张应等到“本世纪末达到小康水平的时候”，再“突出地提出和解决”

地区差距问题。[50]不过，落后地区不愿再等了。这时，在每年的全国人民代表大会上，都有来自内陆的代表公开表示对中央倾斜政策的不满。面对内陆省份越来越大的压力，1996年八届人大四次会议上通过的“九五”计划及2010年远景目标纲要指出：要坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区差距。可惜，具体政策措施力度不够。因此，1990年代后半期，对政府区域政策的批评不绝于耳。在这个背景下，1999年中央提出了西部大开发战略，国务院并于次年成立了西部地区开发领导小组，正式进入西部大开发的实施阶段。[51]其后，在全国人大上，面临巨大转型困难的东北三省人大代表纷纷投书，强烈要求中央实施东北振兴战略。2003年9月，“振兴东北地区等老工业基地”终于正式也成为中国政府的“战略决策”。[52]

再看非政府组织的卷入。在过去20年里，中国目睹了一场前所未有的社团发展。截至2006年3月底，全国共有各类在民政系统注册的社团近17万个。[53]事实上，在民政部门登记注册的组织仅占社团版图的一个角落。大量组织选择注册为商业机构，或者干脆不注册。[54]更容易被忽略的是，按照中国法律，县以下的草根组织根本无需注册，如那些在企业、机关、学校、街道、乡镇和村落内开展活动的社团。加上未注册的组织，全国至少有50万以上的社团。[55]

大多数社团对公共政策没有兴趣，但有一类社团较大的关注点便是公共政策，即倡导性社团。人们习惯于把这类社团称为“非政府组织”或“NGO”。在中国各类NGO中，环保NGO最为积极。1990年代以前，中国也有环保社团，但绝大多数是自上而下组建的、半官方的环境科学研究团体。那时环境污染问题还不太突出，民众对此不太关心。因此，那时的环保社团要么研究多于行动，要么干脆没有什么行动。1990年代以后，生态环境恶化日渐显著，人们的环保意识也逐步高涨。在这个背景下，涌现出一批民间环保NGO.[56]进入新世纪，民间环保NGO（尤其是高校学生团体）开始在各地大量出现，并呈逐年增加的趋势。据不统计，全国现有2000多家环保NGO.[57]它们的经费主要靠自筹（相当大的比重来自境外）。除了开展环保教育、配合政府编制环保计划、担任有关机构环保顾问外，这些环保NGO还竭力呼吁改善生态环境，并动员各种力量干预破坏环境的行为、工程和计划，对政府形成巨大的压力。[58]上面提到的怒江水电工程便是一例。

环保NGO数量不多，但能量巨大，原因之一是很多组织与大众传媒有千丝万缕的联系。传媒把环保NGO的声音以放大的方式传播出去，无形中加大了它们的影响力。

中国的大众传媒不仅充当了环保NGO的“扩音器”，而且近年来在公众议程设置方面扮演着越来越积极主动的角色，进而影响到政策议程的设置与调整。传媒的议程设置功能有三个层次：报导或不报导哪些“议题”，是否突出强调某些“议题”，如何对它强调的“议题”进行排序。[59]这里说的不是指某几家传媒机构的某几次报导，而是指传媒整体在较长时期里的报导活动。很显然，不进入及时个层次，民众对一些议题就不会感知。例如，1980年代的煤矿事故比现在更普遍、更严重，但当时并没有成为公共议题。1990年代中后期以来，矿难成为国人关注的焦点之一，主要是因为传媒对它进行的广泛报导引起了公众的重视，不仅进入了及时个层次，还进入了第二个层次。[60]在一个较长时期里，进入第二个层次的议题当然不止一个，这时，如果传媒对一系列“议题”的报导呈现一定排序的话，也会影响公众对这些议题重要性的判断。

近几年来，中国民众对三农、农民工、生态环境、公共卫生、医疗保障、贫富差距等问题的关切，在很大程度上是传媒强调的结果。在中国，媒体的角色一直被定位在“宣传机器”

上。[61]为什么党的喉舌近年来会变得越来越具有公共性，成为连接政府与民众的双向桥梁呢？这是因为媒体的量和质都发生了巨大的变化。

在量方面，与改革初期比，电台的数量增加了三倍，电视台、报纸、杂志的数量都增加了十倍以上。[62]质的变化更为深刻。从1980年代开始，传媒便开始市场化，这个进程在1990年代以后加快。现在，国家仍掌握电台、电视台、报纸和一些刊物的所有权，但失去了国家财政拨款的传媒机构必须在激烈的市场竞争中求生存。一旦追求利润成为传媒机构的主要驱动力，其日常运作的逻辑便改变了，它们必须考虑：如何吸引读者或观众？如何扩大自身的影响力？当然党和政府的机关报、机关刊物的自由度比较小，但这些传媒机构在转向传媒产业的过程中，都增设了自由度相对大得多的附属报刊，例如《人民日报》属下的《环球时报》，新华社属下的《瞭望东方周刊》，上海文汇新民联合报业集团属下的《新民周刊》和《外滩画报》，广东省新闻出版集团属下的《新周刊》，以及南方报业传媒集团属下的《南方周末》、《南方都市报》、《新京报》、《21世纪经济报道》等。本来就不属于党报系统的《中国新闻周刊》、《财经》、《商务周刊》、《中华工商时报》等报刊相对独立性也不小。在这些著名报刊的带动下，全国几百家报刊（例如《江南时报》、《大河报》等）纷纷开辟或增加新闻评论和公共事务讨论的版面，不断拓宽言论边界。影响所至，已经波及广播和电视媒体。

在竞争的压力下，媒体往往会主动“三贴近”，不时报导敏感的新闻事件，评论敏感的时政话题。正是在这种背景下，大众传媒开始更积极主动地为各种利益诉求开辟表达的空间，促使某些民众关心的议题变为公共议题，进而推动国家政策、法律、体制的变革。

大众传媒面临的竞争不仅来自传统媒体内部，还来自新兴网络媒体，如互联网、手机短信等，尤其是互联网的兴起迫使传统媒体不得不改变以往新闻和信息的传播格局，并且为公众讨论公共事务提供更开放的空间。

如果从1994年4月20日中国正式进入互联网之日算起，中国进入网络时代不过10余年。

然而，互联网的发展可以用“爆炸性”来形容。1997年初，全国的互联网使用者不过区区62万人；到2006年1月，这个数字已经暴增至1111亿，而且增长的势头仍没有放缓的迹象。2000年前，由于网民数量低于1000万，真正意义上的网络媒体还没有形成。随着网民在2001年突破2500万，情况开始发生变化。2002年，当网民超过4500万时，网络舆论急遽升温。2003年，当网民达到7000万时，网络舆论风起云涌，“黄碟”案、刘涌案、黄静案、宝马案、日本人珠海买春案、京沪高铁案、孙志刚案在虚拟空间掀起一波波巨大的舆论浪潮。无怪乎这一年后来被人称作“网络舆论年”。[63]此后，互联网成为公众传递信息、表达意见、评论时政、释放情绪的一个主要渠道，网络舆论对公众议程设置的影响越来越显著。

与传统媒体比较，互联网较大的特点是人人都是潜在的信息者，信息多向（而不是单向）传播，传播范围可以瞬时传遍地球每个角落。这些特点使控制信息难上加难，使普通网民拥有了前所未有的话语权，也使公共权力不再可能在暗箱中操作。[64]

出现具有公共性、开放性、交互性、多元性、瞬时性的网络媒体后，公众议程的设置逻辑也开始发生变化。在传统媒体时代，议程说到底是由屈指可数的传媒机构设置的，政府通过控制传媒机构来影响议程设置相对比较容易。进入大众网络时代，情况就不同了，网民可以通过互动，将他们认为重要的问题（而不是传媒机构认为重要的问题）变为公众议程的一部分。例如，在宝马车撞人、孙志刚被打致死、农民工讨取欠薪、医疗体制改革失败、郎咸平批评国企改革等一系列网上讨论活动中，网络舆论都显示出设置公众议程的力量，因为所有这些问题都触犯了民众十分关心的公平正义原则。

由于网络已成为反映民意的渠道，中国的较高决策层对它也越来越重视。在2003年“非典”肆虐期间，国家主席和国务院总理都透露，他们也曾亲自上网，了解舆情。

2004年9月举行的中共十六届四中全会指出，“要高度重视互联网等新型媒体对社会舆论的影响”。为此，在传统内参报告以外，国务院办公厅秘书一局信息处最近开始定期编辑《互联网信息摘要》，报送国务院领导。[65]近年来，不少大案如安徽阜阳假奶粉案、广州农民工讨薪遭打、湖南嘉阳违法拆迁案等都是通过这条渠道迅速上达国务院的。[66]从高层对网络舆情的高度关注，可以看出网络媒体的影响力之大。

当然，网络媒体与传统媒体并不是相互对立的，它们的作用可以互补。

当某个议题引起网民广泛关注时，传统媒体往往会马上介入，进行采访和深度报导，黄静案、日本人珠海买春案、京沪高铁事件都是这样的例子。反过来，某家传统媒体机构对个别事件的报导可能在网络论坛上引起轩然大波，使它迅速变为公众议程的一部分。在更多情况下，网络媒体与传统媒体交互作用，很难辨别是谁引导谁。“孙志刚事件”就是两者互动的一个典型。在网络普及以前，广州地区的报纸就曾对“收容遣送事件”作过一些调查性或揭露性的报导，仅在2000年至2001年两年间，这样的报导就有6则之多，但都没有引起太大的反响。[67]2003年3月20日，湖北青年孙志刚因未带证件，在广州收容所被打致死。3月底，一位在北京学传媒的研究生在著名BBS提供网站“西祠胡同”的“桃花坞”讨论区公布了这个消息。“桃花坞”是全国各地媒体从业者聚集的地方。这则消息于是引起了《南方都市报》深度报道记者陈峰的注意。陈峰与他的同事在采访孙志刚的亲属和有关部门以后，于4月25日率先在报纸上对此案进行了揭露。[68]其后，别的媒体纷纷转载。但更重要的是，这时中国的互联网已拥有近7000万网民，孙志刚事件在网络上引起了强烈反响。如果没有网民的推波助澜，这个事件也许会像以前一样很快风平浪静。然而，借助网络的威力，这个事件导致舆论哗然，形成强大而持续的民意压力，并最终推动政府于6月20日废止了实行多年的收容遣送制度。网络媒体与传统媒体交叉作用竟能这么快导致一项制度的变革，不仅在中国、即使在世界上恐怕也是空前的。

除了像孙志刚案这样的“焦点事件”外，在多数情况下，舆论影响公众议程的设置、进而影响正式议程的设置是一个较长的过程。对比最近几年提上公众议程的话题与政府政策的调整，我们可以看到两者之间存在一条清晰的脉络，包括三农问题、农民工问题、户籍改革问题、义务教育问题、公共卫生问题、医疗保障问题等。在所有这些领域，舆论对原有政策的批评一般都比政策调整要早3至5年，前者对后者的推动作用毋庸置疑。[69]

最初，舆论批评的焦点集中在具体政策领域，但人们逐步认识到，具体政策之所以出现偏差，是因为中央政府采取了“效率优先”的整体政策导向，[70]地方政府则为了追求GDP高增长率而不惜一切代价。于是，近年来在网络和传统媒体上，我们看到对这种政策导向的普遍质疑和强烈抨击。面对舆论压力，中央决策层不得不作出回应。为了缓解批评，2002年年底召开的中共十六大试图重新解释“效率优先，兼顾公平”的含意，使用了“初次分配效率优先、再次分配注重公平”的提法。[71]但贫富悬殊的残酷现实告诉人们，初次分配中的不公平问题（如老板、经理与普通职工之间的收入差距）同样需要重视，单靠财税等再分配杠杆来调节是远远不够的。[72]2003年10月，党的十六届三中全会虽然仍然沿用“效率优先，兼顾公平”的提法，但其已被“以人为本”的“科学发展观”

大大冲淡。到2004年，十六届四中全会干脆放弃了“效率优先，兼顾公平”

的提法。[73]2005年底，中共十六届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》又进了一步，提出未来中国要“更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果”。[74]从“发展是硬道理”、“先富论”、盲目追求GDP增长，到“以人为本”、“共同富裕”、“构建社会主义和谐社会”，是个历史性的跨越。没有民众对“改革”的质疑反思，没有新兴与传统媒体对公共政策的激烈辩论，没有社会要求重新定位中国改革的强烈呼声，政策导向出现如此巨大的转折是难以想象的。[75]

在今日中国，六种公共政策议程设置模式依然并存。但与和邓小平时代相比，强人政治的色彩已近销声匿迹。在议程设置过程中，随着专家、传媒、利益相关群体和人民大众发挥的影响力越来越大，“关门模式”和“动员模式”

逐渐式微，“内参模式”成为常态，“上书模式”和“借力模式”时有所闻，“外压模式”频繁出现。用执政党自己的术语来说，议程设置已变得日益“科学化”和“民主化”了；或用国务院总理的话来说，议程设置“突出了着力解决经济社会发展中涉及全局和人民群众关注的重点问题”。[76]虽然“科学化”

和“民主化”

的程度未必尽如人意，但从这个角度观察，我们可以看到，中国政治的逻辑已经发生了根本性的变化，而西方舶来的“威权主义”分析框架则无力把握中国政治中这些深刻的变化。在过去几十年里，这个标签像狗皮膏药一样往往被随处乱贴。中国政治在此期间发生了翻天覆地的变化，贴在中国政治上的标签却一成不变。如此荒唐的概念与其说是学术分析工具，不如说是意识形态的诅咒。

现在已经到了彻底摆脱这类梦呓的时候了。

公共政策分析论文:公共政策与制度因素分析论文

一、制度制约公共政策

在人类社会历史发展过程中，从原始社会的氏族公社制度，到今天的市场经济制度，制度都是人类社会生活中不可或却的。而政策与制度一样，也是与人类社会发展伴始终的。制度、政策都是起源于人类自身利益的需要，但具体的产生方式、作用并不同。

首先，个人作为社会性动物，对自己在现实生活中的追求目标是理性的，他追求利益较大化。从这个意义上说，个人是理性人。但理性人不等于正确的人，再加上诸如信息不对称、成本损耗等等客观因素，个人利益较大化往往不能实现。适当的制度安排可以弥补个人理性的不足，弥补一些客观因素的负面作用，使个人利益较大化得到尽可能的实现。但制度出现，并不意味着马上就可以起到应有的作用，还需在其框架内细化、归类，制定各种政策来辅助实施。这样，政策就产生并发挥作用了。

其次，个人虽是理性人，但理性并不能弥补他自然性上的缺撼：个人的生命过程及生活过程中不确定性因素太多，他无法预计生老病死，也无法预计天灾人祸。单个人在自然面前是脆弱的，需要合作来减低这种不确定性。而合作使人成为社会人。适当的制度安排可以使社会人的合作更趋合理，更有利于个人在幼年与老年获得生存保障，更有利于人避免一些天灾人祸，并使自己有能力应付一些不可抗力带来的灾难性后果，从而使整个人类社会得以向前发展。但至于怎样合作，怎样使幼年与老年获得生存保障，怎样应付灾难，则是政策所面临的问题了。

那么，到底什么是制度呢？制度如何制约、真包含政策呢？

制度，通俗而言，就是社会中单个人应遵循的一整套行为规则。更确切的说法，本文采用美国的经济学家道格拉思?诺思的定义：制度提供框架，人类得以在里面相互影响。制度确立合作和竞争的关系，这些关系构成一个社会，或者更地说，构成一种经济秩序……制度是一整套规则、应遵循的要求和合乎伦理道德的行为规范，用以约束个人的行为。在诺思的定义中，制度是一个经济学名词，但同时，制度又是规则、要求和行为规范。因此，制度不外乎是各种具体存在的行为规则、规范的合体。政策作为规划、社会目标、议案、政府决策、计划、项目等多面体的表征词，自然而然不会脱离制度框架，而是从属于制度框架。

由于制度并非是单一形式的，具体的罗列会使制度显得纷繁芜杂。这种情况并非制度分析家们所愿，因此，制度分类是很有必要的。而政策与制度的真包含关系也主要体现于此。

诺思的分类方法，是把制度区分为宪法秩序、操作规则和规范性行为准则三大类。同时，他又指出：这三类并非断然分开，分界线并不明确。

及时类是规范性行为准则。这是比较特殊的一类制度，它们涉及到“文化背景”（拉坦语）与“意识形态”（诺思语）。它们是宪法秩序、操作规则的背景材料和渊源。这一类制度包括社会所处的阶段、文化传统、国家意识形态以及心理因素等等。它们常常是非明文规定或非条例化规定的，但却使社会上的人们在潜在的国家强制力下潜移默化。通过这种潜移默化，宪法秩序和制度安排的合法性得到确定。这类制度的特点是“根深蒂固”，变化缓慢，变动不易。

第二类制度是宪法秩序。诺思认为：宪法可以定义为对管理的条款与条件（集体选择）的规定，这里的管理包括规则的制定、规则的应用和规则的坚持与评判。这一类制度规定确立集体选择的条件和基本规则，这些基本规则包括“确立生产、交换和分配的基础的一整套政治、社会和法律的基本规则。”（Davis与North）。人们一般称之为立宪规则。这些制度一经设定，非经特殊而谨慎的程序，如集体选择的条件等等；非经特殊的紧急情况，如战争、政变等等，它们不可以变动。当然，这种不可变动并非，只是相对一个长远期而言的。就长远而言，没有一种制度是不可变动的。

第三类制度是操作规则。这类制度是在宪法秩序的框架中创立的，是宪法秩序的具体安排。它包括法律、法规、社团、合同以及政策等等。制度制约公共政策也主要体现于此。政策作为依宪法秩序而制定的具体安排，它的产生、制定、执行无一不受到宪法秩序的约束。弗农。拉坦认为：1、宪法秩序可能有助于自由地调查与社会实验，或者可能起到根本性的压制作用。2、宪法秩序直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的立法基础的难易度。3、宪法秩序影响到公共权力运用的方式因而影响到由公共政策引入经济的扭曲的类型。如果这些扭曲很大，则市场便会显示出引入的制度变化将发生方向性错误。4、一种稳定而有活力的宪法秩序会给政治经济引入一种文明秩序的意识――一种关于解决冲突的基本价值和程序上的一致性，这种意识会大大减低创新的成本或风险。正是由于拉坦的这四个宪法秩序的观点，政策作为一种操作规则，必然受制于宪法秩序安排。

由以上的分类我们可以看出：制度对政策是制约关系，是真包含关系。在“根深蒂固”的文化与意识形态下，宪法秩序这一类制度首先得得以安排。由于这些“确立生产、交换、分配的基础的一整套政治、社会和法律的基本规则”的指导性、宏观性及缺乏可操作性，政策就来执行操作任务。各种政策把宪法秩序具体化，并在实际执行中不断完善，逐渐上升为法律、规章；体现到人与人的合作关系，则表现为带有经济意味或政治意味的组织、合同、社团等等。而各种政策在制定、执行时又不可逾越“基本规则”的限制，它们在制度框架中“生根发芽”，用具体规则充实整个制度。政策是制度的附生物，随制度的产生而产生，也随制度的消亡而消亡。同时，由于制度的指导性及难变动性，有些政策建议虽是可行的、有收益的，但由于制度间的相互牵制，建议不能上升为政策。

我们回到前文的范德海德政策建议上去，查看一下当时的属制度范畴的背景材料：19世纪末全球资本主义经济一体化已经形成，泰国作为帝国主义的原料产地与商品倾销市场，也是一体化中的一员。国际大米价格的上涨，使泰国水稻种植面积增加，从而引起地价实际上涨；泰国政府采用农业研究和灌溉投资的对策来干预地价上涨；同期，泰国一直面临帝国主义侵略的威胁，军政机关投资和相关基础设施（如铁路）投资也需增加；另外，当时泰国王室及政府高层官员拥有的绝大部分土地在另一Rangsit区，一旦灌溉政策实施，农民会大批从Rangsit区迁往湄南河谷中央平原，政府高层官员的既得利益就会失去。

从这份背景材料中，我们可以很清楚地看出泰国当时的制度中的两对矛盾：其一为国家安全制度与国家经济发展制度间的矛盾；其二为保护社会中上层人物与保护国家经济利益之间的矛盾。这两对矛盾清楚地凸显出当时泰国制度框架中的牵制关系。安全要高于部分经济利益，已受益者不会放弃既得利益，二者一结合，契合点就是给社会带来净利益的好政策在制度框架中的牵制作用下被无限期延长。

二、政策影响制度

政策从属于制度，在制度框架中生成与运用。但政策的特性决定了它并非被动的适应制度，它也不仅仅只有利于制度框架的完善，它还会积极或消极地在制度框架内发生量变，最终促使制度变迁、达到制度创新。用一句通俗的话说就是：政策能动的反作用于制度。

至于政策的定义，我们可以这样认为，“凡由一定的主体作出，同时对一定的客体产生了一定影响的要求、希望、规定、强制等等都可以被视为主体的某种政策”。政策源于人类自身的切身需要，但它产生于人类在解决比较现实的问题的时候，它是在制度形成后或逐渐形成期中的具体操作。较之制度，它更具有行为特征。而政策的确切定义比较难用的语言说明。就众多公共政策学家的观点来看，主要有四种具有代表性的说法：

其一，以哈罗德?拉斯维尔为代表，认为政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划。这种观点强调了政策行为的设计和目标功能。但缺乏具体做法来解决实际问题。

其二，以戴维?伊斯顿为代表，认为政策可视为一种性的社会价值分配方案，对某一具体政策而言，这种价值分配将在与政策相关的目标群体范围内进行。这种观点强调政策的价值分配功能。但忽视了政策的创造功能。

其三，以托马斯?戴伊为代表，认为政策是政府意志的体现，是政府选择作为与不作为的行为。这种说法强调政策是一种政治行为，强调其实践性。但忽略了作为不一定是政策，或许只是一种“做法”。

其四，以詹姆斯?安德森为代表，认为政策是政府的有目的的活动过程，是一个过程概念，表现在政府为达到某种目标而采取的一系列可操作的活动。这种观点强调政策的实证性和动态性。但忽视了政策执行过程的重要性。

事实上，政策不仅仅是计划和目标，也不等同于价值分配，更不等同于政治行为，同样也非只是操作性和动态过程。政策应当是它们的集合，以上四种观点只不过是政策不同层次的形态表征而已。政策是制度框架中的“砖石”，它是“广义的规划”。这种广义的规划是灵活多变的，具有很强的适应性。同时，政策由于其“潜移默化”的特征，使它又成为相对恒定而持久的政府决策。这是政策的本质属性。与政策的起源密切相联，政策是人与人合作中的一种“契约”，是有关集体成员的一种默契，是要求所有成员在给定的环境中能预测其他成员的行为准则。但这种政策又不等同于法律、法规。虽然法律、法规也近似于一种“契约”，也可以在给定环境下预测他人行为，但政策并没有明确规定违反契约将会受到多大程度的惩罚。但同时也如及时部分提到的，许多政策会逐渐上升为法律、法规。惩罚程度会被明确规定。在大多数情况下，政策与法律间并没有明确的区分，甚至可以说法规、法律是政策的法律形态。

很明显，从上面可以看出，政策具有目标特征、行为特征、灵活多变特征、实证特征以及法律特征，也正是由于这些特征，决定了政策是能动的反作用于制度框架的。

（一）、政策具有很强的目标特征。它是为了解决人类自身需要而产生的。任何一项政策，都是在制度框架下细化的目标的指导下，制定其内容形式，然后加以执行、评估等等。在执行过程，要多方考察，看它是否偏离原来的目标。也正是由于这种很强的目标特征，原有制度得以强化，制度框架得以完善。也同样是由于很强的目标特征，政策在执行、反馈中也会波及到原先目标，会使政策执行主体意识到目标的欠缺或偏颇。经过一系列程序，使目标有所纠正，进而巩固和完善制度的分目标。

(二)、政策的行为特征是指政策本身是在实践中完善、成型的，具有很强的实践性、操作性。任何一项政策制定出来都不是面面俱到、事事料到的。因此政策的最终成形是人们在实践中加以操作并完成的。但这种行为特征不仅仅是一种被动执行行为，而是根据实际情况实事求是的执行的。因此政策虽有目标，但为了更趋于理性化，往往在政策执行中变动目标，甚至影响其他目标，为制度增加新鲜“血液”，促进制度创新。

(三)、政策的灵活多变特征，是相对于宪法秩序和制度安排的较长期稳定性而言的。由于政策是为制度服务的，制度变迁必然会引起它的变动。但同时由于其灵活多变，也就是执行反馈的灵活性，使它更容易促使正处于量变较高点的制度走向质变，使制度创新得以实现。

(四)、政策的实证特征是指政策作为一个完整的从发现政策问题――提出解决方案――评价各个方案――选择方案――执行所选方案的活动过程。由于这个过程的逻辑性很强，大多数政策相对于制度要求是比较合理和可行的，可以称之为“好的政策”。但这并不意味着正确发现问题就可以有正确的解决方案。政策主体往往由于自身的因素，如素质、信仰以及心理等等，另外加上信息不对称、交易成本认识等等的不同，政策极有可能是无效率的，是“坏的政策”。只要这个“坏的政策”实行时间足够长，就可能严重影响制度安排，不是破坏，便是突变，进而影响到制度变迁。

（五）、政策的法律特征是指政策逐步完善，逐步合理，可以上升到法的阶段，成为法律或法规。政策的法律特征在人类的政治发展过程是相当普遍的。在相当长的一段历史时期内，国家和社会的公共权力无论在法理上还是现实中都是为少数人垄断的。这少数人提出的政策甚至不需要任何程序就可上升为国家法律，随后的资产阶级革命，打破了这种“金口玉言”式的立法状态，政策更多的以法律、法规形式出现。这一方面促进了制度框架的巩固，但同时也使得制度框架变得僵化起来。人们的意愿往往不能实现，而改变起来又不容易，各种制度安排间必然会产生不均衡，从而引起制度变迁或制度创新。用诺曼.尼科尔森的话来说，就是：“制度变化正是依存于政治和经济力量相互作用的‘政治经济’事件”。

我们再回头去看范德海德政策建议。在这项灌溉政策中，目标是相当明确的：为给湄南河谷中央平原提供灌溉服务，给泰国带来大量的净社会利益；行为特征则体现在这项政策是应外部环境的变化而提出的，即怎样对付大米出口激增后土地价格的上涨问题；而其动态或实践性则体现于这项政策从开始到论证结束后，范德海德设计方案的出台。因此，这项灌溉政策建议虽然在1902年到1909年间屡遭否决，但其生命力却很旺盛。各个制度安排间的相互牵制，虽然有暂时的妥协――灌溉建议不被接受。但是，在出现新的制度安排，即二战后世界和平趋势加强，亚洲地区民族国家逐渐独立，开始谋求自身的发展，同时，世界银行也给予相应的支持，这项孕育在旧制度内的政策建议终于被采纳执行，范德海德设计的水利工程也终于得以完成。在这个例子中，我们固然不能说灌溉政策极大地影响了制度，但作为一个“好政策”，它确实是在影响着关键性的经济制度的运行的。它开始没有被采纳实施，但在无形中，并没有人否认它的真正价值。

三、政策主体对制度的影响

制度是一个社会中单个人应遵循的一整套行为规范，而政策则是在制度框架下行为规范的细化与执行。政策体现并执行着制度。而政策是由人制定并执行的的。一般而言，政府的高层官员以及官方机构是政策制定与执行的主体。我们把他们称之为政策主体。不可避免地，政策主体要对制度框架产生很大影响。这种影响，既可以是正面的，也可以是负面的。通常情况下，政策主体对制度起正面影响，他们在维护、巩固和完善既有制度。然而，一旦负面影响出现，由于政策主体的特殊地位，将会对制度产生极大冲击力。本文中主要探讨政策主体对制度的负面影响。

（一）、依据西奥多?洛伊的类型学，政策可以分为分配政策、再分配政策、调控政策、和基础性政策。诺曼?尼科尔森分析，这种类型划分的标准有两个：

（1）、强制的程度。

（2）、对个人影响的直接程度（相对于个人选择的环境）

也就是说，个人在运用公共权力对政策进行选择时，他会考虑到这种政策的强制性有多大，更重要的是对他自己直接或间接的收益或限制为多大。这两个标准，决定了政策主体在制定与执行政策时并非是十分顺从、一心一意的服务于大的制度框架的。他们为了自己的利益可以曲解目标，变动执行。其后果就是需要有另外的制度安排来协调这种不和谐。

制度变异应运而生。而这种变异可以是好的，也可以是坏的。

（二）、制度对政策具有真包含关系，使得政策主体与制度的关系相当微妙：政策主体更类似于制度框架中众多的“建筑工人”，而制度则类似于“建筑工程师”。本来一座大厦的设计、指挥是由建筑工程师来进行的，但由于“制度”在此等于一个盲人工程师，他心中有数，也会有别的工段长给他介绍情况，但还由于看不到真实的大厦进展情况而有些束手无策。而建筑工人则一方面按工程师的设计进行，以免大厦全倾伤及自己，另一方面又会考虑到各自的利益，或偷工，或减料，这种集体选择方式产生了异化。再加上集体选择本身的局限性，如从众、冒险心态等等，从而造成“政策主体”中集体选择相当困难，结果往往是相互妥协，妥协的后果就是制度内部的不均衡，制度逐渐发生变迁。

（三）、政策对制度的能动的反作用，使得政策主体在保护原有制度和反对原有制度上具有很大的主动权。一个政策问题产生后，由于其触及到制度框架或制度框架中其他具体制度安排时，政策主体认为有必要介入时，政策问题就会被立案及至制定对策并付诸实施。一般而言，介入的必要性取决于国家本身的费用利益计算，其中应充分考虑到社会取向。但由于制度本身具体条件的约束，首倡政策的主动权一般都掌握在政策主体手中，而非一般的看到此项政策优势的普通人手中，所以在一项有利于制度框架稳定和逐步创新的政策建议提出来后，由于政策主体的倾向性不同，这项政策建议并不一定能上升为政策并执行。可以说，政策主体的作为与不作为对制度变迁也有很大影响。

（四）、制度框架的庞大，制度安排的繁多，必然使各项具体制度间产生一些“真空”地带。这样，对那些属于精英类政策主体而言，就会看到如何使自己制定的政策更有利于自身的利益的机会。虽然在公共行政领域内政府机构应以追求社会效益、维护公平与正义为目的，但作为政策主体的是人。人不可能个个都是高尚的，在一个以维护上层人员利益为目标的制度框架中，政策主体极可能钻政策“真空”的空子，制定一些貌似合理而事实上不公平的政策，也会否决一些貌似与大目标有冲突而事实上很合理的政策，进行政策“寻租”。这种现象更常见于发展中国家。产生这种现象的更深层次的制度原因，正如美国政治学家文森特?奥斯特罗姆等人指出的那样：

（1）、发展中国家的执政的政治集团和军事集团往往具有集立法、行政、司法、经济、军事、舆论等权力于一身的倾向，这一方面使得国家的政府部门迅速膨胀，助长不负责任和办事不求效率的官僚主义作风；另一方面形成政权部门对于经济过程的过多干预，甚至出现政治和军事集团代替经济部门作出经济选择的情形。

（2）、发展中国家一方面不得不较多考虑满足社会基本的生活生产需要而实行无偿或低价的物品与服务的分配，另一方面有往往无暇顾及各方面制度的健全与完善，对于政策主体更多强调职业道德自我约束而较少重视法规的管束。从而为这些人“寻租”提供机会。

（3）、发展中国家的公共部门往往过于单一化，不允许具有共同体特色的公共部门或公共组织的存在，即使出现了自发的共同体公共组织，也常常由于缺乏法律保护而遭夭折；共同体为自身提供公共物品的努力也可能遭到政策主体的反对而失败。

以上谈论的都是政策主体对制度的负面影响。当然，我们不会否认政策主体的正面影响是主流。只是政策主体事实上也是制度创立与选择的主体。一旦负面影响产生，就不仅仅是政策本身的问题，而是波及制度本身。研究其负面影响远比说明正面影响有用的多。在制度创立初期，政策主体会通过政策的制定与执行维护和巩固制度，使制度框架更加完善。但如同任何新事物一样，一旦制度定型，人们就会熟视无睹，他们会寻求一种制度框架中的个人发展。所以政策主体目标异化，政策主体与制度主体（主要指制度的创造、选择者）已经分离，负面影响不可避免。促使制度变异。

泰国湄南河畔的灌溉建议事实上就是由非政策主体提出、但遭政策主体否决的一项政策建议。政策主体即泰国政府的高层官员们在Rangsit区拥有大量土地，在Rangsit区，政府曾做过大额灌溉投资，兴建Pasak水利工程，同时，该区还是泰国及时座水稻试验站所在地。不言而喻，泰国高层政府官员是原先灌溉政策的受益者，他们对原先的政府采取的提高土地生产率的政策是满意的。他们对旨在维护他们上层人员利益的制度的政策是同意并执行的。但到范德海德水利工程建议提出后，这项工程虽然有利于全社会收益，但由于它触动了政策主体的利益，这种干预影响损及政府要员的利益时，这项政策建议就只能是建议，而不能上升为政策。二次世界大战的巨大影响，使得泰国原先的制度已经变迁，政策主体也不在是Rangsit区的收益者，权衡考虑，这项政策建议才真正成为政策。

结论

本文从范德海德政策建议谈起，对公共政策与制度因素关系做了粗线条的探讨。

众多制度分析学家对制度的定义以及分类的探讨包含了一个普通的事实：制度制约政策，制度对政策是真包含关系。公共政策过程中的制度因素不可忽视。而政策科学的凸现及广泛应用，又使得人们发现：政策从属于制度，但其特性决定它并非被动适应制度，而是对制度具有能动的反作用。由于政策与制度并非自然生成，而由人类选择决定，所以本文还得出一个结论：政策主体对制度有很大影响，在一项制度刚刚被选择及创立阶段，这种影响大部分是正面的；在一项制度已经成熟和略显僵化时，政策主体许多时候对制度起负面影响，而这种负面影响对制度的冲击力相当大。

内容摘要

本文从范德海德政策建议谈起，对公共政策与制度因素关系做了粗线条的探讨。认为：制度制约政策，制度对政策是真包含关系；同时，政策的特性决定它并非被动适应制度，而是对制度具有能动的反作用。另外，本文还认为：政策主体对制度有很大影响，在一项制度刚刚被选择及创立阶段，这种影响大部分是正面的；在一项制度已经成熟和略显僵化时，政策主体许多时候对制度起负面影响，而这种影响对制度的冲击力相当大。

公共政策分析论文:公共政策执行监督分析论文

一、从政治文化、行政体制方面看我国公共政策执行监督的困境

公共政策执行监督受诸多因素的影响，比如政治文化、公共政策自身特点、经济发展水平、国际环境等等。本部分主要从政治文化和公共政策自身特点的角度来对公共政策执行监督的影响进行分析。

公共政策执行监督作为一种政治行为，必然受到一定的政治文化的影响。政治文化，是指通过政治社会化而形成的一整套的政治心理和政治思想，包括政治信仰、政治情感、政治认知等。政治文化在很大程度上影响了公共政策执行监督的方式和程度。民主、现代的政治文化为有效的公共政策执行监督提供了文化背景，而封建社会专制的政治文化，则在很大程度上压制了公共政策执行监督效率的提高，一般表现为官本位思想、臣民意识等。我国是一个具有几千年历史的文明古国，封建历史相当的悠久，虽然我国改革开放已经取得了很大的进展，但是不可否认的是，几千年封建社会遗留下来的“官本位”思想、为民做主思想等传统政治文化残余还是不能彻底清除，它的影响有时还是相当的深刻，造成了现代公共政策执行监督主体之一的人民群众往往没有参与公共政策执行监督的渠道，造成了参与公共政策执行监督的冷漠，普遍认为“在其位谋其政”，国家大事是那些当权者的事，于己无关，长期以往，就逐渐地失去了参与政策执行监督地热情。而民主社会要求社会公众能意识到自己是国家地主人，参与公共政策执行监督既是自己的一项权利，也是一项义务。所以这种封建社会政治文化残余在一定程度上阻碍了社会公众参与公共政策执行监督。

公共政策是“政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则”[1]公共政策的首要特征在于“公共”，是对全社会的利益调配，而不是针对个人的利益。正是因为公共政策影响的不是一个人的利益，因而公共政策执行监督也存在着较强的外部效应。笔者认为人民群众参与公共政策执行监督是一种群体行为，而不是个人行为。如果一个农民通过各种途径游说政府，希望减轻他的农业税，或者提高他的福利水平，他会遵循一种什么样的准则呢？首先，我们不说这个农民是否具有这种游说的能力，即使有这种能力，他也不可能采取行动。奥尔森认为，在一个群体范围内，集体受益是公共性的，即集体中的每一个人都能够分享而不需要付出成本。如果这个农民去游说政府，那么得到利益的是整个农民阶层。集体受益的这种性质促使每一个集体成员都想坐享其成，来“搭便车”。在现实的政治生活中，人民群众可能都很想参与公共政策执行监督，因为公共政策与他们自身的利益息息相关，但是理性的个人选择了不监督，原因很简单，是因为个人参与公共政策执行监督并不是免费的，即使公共政策执行监督有效，受益者也不是他一个人，成本—受益不对称，他人的“搭便车”心理导致了个人不会参与公共政策执行监督。这种情况必然阻碍社会公众特别是目标群体对公共政策执行的监督。

二、从公共政策执行监督主体方面看我国公共政策执行监督的困境

狭义的公共政策执行监督主体是指行政机关内部的公共政策执行监督主体。广义的公共政策执行监督主体，不仅包含行政机关内部的公共政策执行监督主体，还包括履行公共政策执行监督职能的政党组织，立法机关，司法机关，社会舆论以及人民群众等。公共政策执行监督作为公共政策监督体系的一个分系统，与公共政策制定监督相辅相成，相互促进。但是在我国现实的公共政策执行监督中，由于受行政管理体制、监督体制的影响，公共政策执行监督主体并没有发挥出它应有的作用和功能，导致在现实的监督中，出现了“弱监”、“虚监”等现象，严重影响了监督的效果。追其原因，主要有以下几点：

（一）公共政策执行监督主体地位不高，缺乏监督权力

要监督，就必须由监督权力。公共政策执行监督体现着监督权对执行权的制约。监督的效果在很大程度上取决于监督主体的地位、权能。但从目前我国公共政策执行监督主体的实际情况来看，大多数监督主体由于自身的依附性而缺乏制约力度，导致监督乏力。在行政系统内部，行使公共政策执行监督权的监察机构和审计机构实行双重领导，受同级政府人事、财政制约。虽然1997年通过的《中华人民共和国行政监察法》规定：“县级以上地方各级政府监察机关对本级政府和上级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主”。但是，由于受同级政府人事、财政等的制约，在实际监督中没有体现出应有的独立性。在行政系统外部，行使公共政策执行监督权的各级人大实际上是法律地位高而实际地位低，突出体现在监督方面的法规不健全，力度不够；机构不健全，强度不够；手段不配套，深度不够；尚未真正体现人大的监督作用。[2]

（二）公共政策执行监督主体功能不全，缺乏监督合力

公共政策执行监督主体以不同的方式在公共政策执行过程中发挥着监督功能。但是监督功能不全，导致它们没有有机结合、密切配合，没有能够整合监督资源和监督力量，形成监督合力，充分发挥监督实效，体现多元监督的优势：⑴党的监督。中国共产党，是领导社会主义建设的核心，在监督的多元主体中处于核心地位，对广大党员同志，尤其是广大党员领导干部做到廉洁自律、全心全意为人民服务发挥着领导和约束的作用，对公共利益的促进发挥重要的作用。但是，中国共产党发挥监督作用的范围和空间是有限的，它只能通过各级党的纪律检查委员会来实行监督，并不能对公共政策执行过程进行的动态跟踪监督。⑵立法监督。人民代表大会及其常务委员会，作为国家权力机关，对公共政策执行的监督在理论上应该是最有效地、最的。但实际上，权力机关在行使监督权的时候存在着比较大的问题，“主要是监督方式单一，程序不完善，通常仅限于执法检查、质询等。”[3]因为人大既不同于行政机关行又不同于司法机关，它既没有调查取证的权力，也无直接处理案件的权力，这样就很明显地削弱了各级人民代表大会及其常委会的监督效能，也无法显示出人民代表大会作为我国权力机关的性。⑶司法监督。人民法院和人民检察院，对于公共政策执行过程的监督受到很大程度的制约。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，我国目前行政诉讼的受案范围只限于违法侵害公民、法人或者其他组织的人身权和财产权。公共政策执行，关乎的是公共利益，而不是公民、法人或者其他组织的利益，按照《行政诉讼法》的有关规定，则不能成为行政诉讼的监督申诉对象，因为只有公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为违法侵害其合法权益才能提起诉讼。这样显然不利于行政诉讼的完善，不利于加强公共政策执行监督。⑷其他各种社会监督。在我国主要包括政协、共青团、妇联等人民团体、人民群众以及新闻媒体等。根据我国《宪法》和有关法律的规定，他们享有各种形式的监督权力，诸如举报、信访、舆论批评等。并且舆论媒体的较大优点是社会影响力大、效果显著，但是无论怎样，他们改不了“民间”的性质和定位，没有“官方”的和地位，并且供他们发挥公共政策执行监督效用的空间也很小，这就在很大程度上影响了公共政策执行监督的效率。

综上所述，不管行政系统内部的监督，还是行政系统外部的监督，在发挥公共政策执行监督效能过程中都受到了不同程度的制约，相互之间不能有机的融合，出现“弱监”、“虚监”则是必然表现了。

三、从监督制度—“问责制”建设的缺失方面看我国公共政策执行监督的困境

“责任最通常、最直接的含义是指与某个特定职位或机构相连的职责”。[4]责任的明确是公共政策执行和公共政策执行监督的必要前提。没有责任，就没有义务，则公共政策执行监督就没有保障。作为公共政策执行监督的有效保障方式之一，没有责任的监督是难以想象的，因为“一个地区或者部门反腐败是否坚决有效，与这个地区或者部门的领导干部，特别是主要领导干部的态度和责任心有着很大的关系”，“少数领导干部责任观念淡薄，由于制度不完善，除了问题追究不到个人”。2003年，包括原卫生部长、北京市长在内，全国有近千名官员因防治“非典”工作不力被罢官免职；2004年4月，总理主持国务院常务会议，亲自听取监察部关于中石油重庆开县“12.23”特大井喷事故、北京密云县迎春灯会特大伤亡事故、吉林市东百商厦特大火灾3起责任事故的调查处理情况。4月底，国务院又先后责成严查江苏“铁本”案、安徽“阜阳劣质奶粉”案等，包括常州市委书记、安徽阜阳市市长等20多名政府官员受到党纪政纪的严肃处分。这些案件的查处对于维护广大人民群众的切身利益起到了至关重要的作用，但是这种“问责制”与现行的行政体制和监督体制还是有着不相容的地方。作为一种监督方式，“问责制”实施的社会氛围还没有形成，因为科学的“问责制”的前提是合理的配置和划分行政权力和监督权力，而这则有待于更深入的制度改革。

在现行的行政体制下，对公共政策项目，尤其是大型的公共政策项目，“问责制”存在着以下不足之处。

（一）“问责制”中权责不清、主体缺位

作为公共政策执行监督的一种方式，在很多情况下，监督主体不知道向谁问责，由谁来承担这个责任，承担责任的方式是什么，是一种直接责任，还是间接责任。给人的印象比较模糊，很难具体的界定这个“责任”。

“问责制”的主体是谁？结合专家、学者的观点，笔者认为，“问责”的主体应该是人民群众，人民行使问责权，“问责制”应该是一整套完整的责任体系，不能仅仅局限于行政部门内部的上下级监督关系。因为在这种问责的监督体制中，人民群众追究各级政府的责任，各级政府再追究各级政府中行使公共政策执行权的公务人员的责任，这样才能形成良性的监督互动。但是在现实的公共政策执行监督中，往往是下级因失误影响了政策执行而被上级要求辞职，并不是因人民群众的“问责”而辞职，造成了“问责”主体无权问责而缺位的局面。

（二）“问责制”定位不清

作为行政责任领域内的一个新术语，“问责”的定位到目前还不清楚。我国《国家公务员暂行条例》中明确规定，行政处分的种类分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。“问责”并不是行政处分的一种，在相关的行政法律法规中并没有对它明确界定。所以，作为监督的一种方式，“问责”还是模糊的，界定不清的。在现实的公共政策执行监督中，“问责”的实际操作还缺乏可行性。

[摘要]加强公共政策执行监督，形成公共政策执行监督理论体系，解决我国公共政策执行监督的困境问题，应该主要从以下几个方面分析这些这些困境：一从政治文化、行政体制方面看我国公共政策执行监督的困境；二从公共政策执行监督主体方面看我国公共政策执行监督的困境；三从监督制度—“问责制”建设的缺失方面看我国公共政策执行监督的困境。

[关键词]公共政策执行监督公共政策执行监督主体困境问责制

公共政策分析论文:公民参与公共政策制定分析论文

一、公民参与的原因及背景解析

1.公共政策的整个运行过程都以社会民众为基础

首先，政策的需求信息来自社会民众或团体（利益集团）。任何一项政策的实际需求总是来自社会的实际需要，代表公众实际利益和要求的政策总是从民间社会首先萌发。且任何公共政策总是涉及广大民众的，公共政策应是以保护他们的起码利益为目的的。其次，民众也是公共政策运行的主体，公共政策的执行常常需要施政者与影响对象之间的密切合作。如果后者是被动的、消极的，那么政策的效果会大打折扣或成本大增。政策制定者也只有在充分考虑到政策相对人的态度、利益得失，才能够制定出最符合社会需要、最能为社会公众所接受的公共政策。

2.社会主义市场经济促进公民参与的发展

首先，社会主义市场经济将唤起公众的参与意识。社会主义市场经济体制，其深刻性、广泛性、艰巨性都表明，它需要全体社会成员的积极投入，广泛参与。只有充分发扬民主，使公众有更多的参与机会、参与条件、参与渠道，社会公众才会真正树立起高度的主人翁责任感，鼓动起人们的政治热情。其次，社会主义市场经济将激发公众的政治参与愿望。市场经济体制的构筑过程也就是利益关系不断调整的过程，公民在争取自己的利益的过程中，必然要求过问和参与与自己利益关系密切的公共政策过程，甚至就某些利益关系重大的问题向政府讨价还价，施加压力。再次，社会主义市场经济将为公民参与提供条件，如产权保障、物质和必要的设备保障等。

3.政治现代化促进公民参与公共政策

我国社会主义由传统型向现代型转变，政治过程必须向民主化和法制化方向发展。从民主化角度来看，人民越来越强烈地意识到，作为国家和社会的主人，在公共政策过程中就应当强化自己的主体地位。公民再也不仅仅满足于作为公共政策的客体（对象）而存在，被动地认可和接受政府的公共政策方案，而是强烈地要求向公共政策系统表达自己的意愿，具体过问公共政策制定、执行和反馈的全过程，使公共政策能够更充分地代表自己的利益。

二、公民参与公共政策的功能

公民参与公共政策已得到越来越多人的支持。认为公民参与，具有极其重要的功能，是贯彻民主信念的进一步落实，可以发挥集体智慧去解决社会问题，它可以发动社区资源或公民来推动发展计划，也可以使更多公民通过参与的过程认识政府政策的制定和执行。

1.集体参与，可减少政策上的流弊与个人的私欲，进而确保一个更可行及公平的决策。基于每个人知识有限，思维的方法不同，群体智慧对于决策来说相信是比较优越和的，因为这是经过众人参与，互补长短的情况下得出来的。其次，通过意见的交流和不同观点的冲击，不但可以使个人的眼界得以开阔，而且个人的私欲亦得到调适，使政策依据群体的意愿而做出。

2.大众的关注和参与，对于一个政策的成败起着决定性的影响。首先，公民参与，有助于政策决策主体充分考虑和重视广大人民群众的疾苦、利益和愿望，并把政策目标的确立和政策措施、手段的选择建立在符合这种利益和愿望的基础之上，以减少政策决策的盲目性，提高政策的合法性。其次，公民参与，可以减低执行时遇到的困难，有利于政策的有效执行。

3.公民参与，促进了政策相对人主体地位的确立。这有助于提醒政策执行主体尊重政策相对人的人格，并注意激发政策相对人对公共政策的认同感和接受主动性，减少政策执行中的阻力和实际存在的强迫性和人格侮辱等违背政策和法律的行为。还有助于改变政策研究和咨询过程中普遍存在的自上而下的单一视角，而代之以自上而下和自下而上相结合的双重视角，扩大政策研究和咨询的领域，并使研究成果能直接为广大人民群众服务。

三、实践公民参与的争议与反思

“公民参与”是很理想的理念和正面的行为，但在实践方面，要鼓励一个人去参与社会事务，要求他或她不单是只顾个人的利益，而是采取利他人的倾向，关注公共事务，从而介入参与和协助、表示意见、推广活动和参与决策，这是不容易的。所以一些学者就政策中的公民参与问题也提出了质疑。

及时，很难确定公民大众的真正意愿，持这种观点的认为一般公民没有空余时间去关注或去认识政策问题；那些有时间和有兴趣的，未必有足够的专业知识去理解；很多没有参与组织的公民都是较沉默、被动，对社会上的政策很少有自己的独立见解；很难确立公民意愿。第二，批评公民意见多属短视，一般公民的意见常被指为只求眼前利益，急功近利，不能容忍；而且所要求的多属狭隘的利益，而忽略社会全局性的发展。第三，公民参与效率低、耗时和昂贵，而且使政府部门内的专业及行政人才难以发挥其知识及经验，不能采取果断措施，令工作效率降低，未能应付瞬间万变的现代化社会形势。，公民参与会导致社会不满及不安。现代社会的物质生活不断改善，一般市民的期望亦相对地不断膨胀，常常提出过高要求和不切实际的论调，而当这些要求未能适当地被满足时，这些公民的内心很是不满，对政府及社会产生不信任和不安。

与此不同的是，对公民参与持赞同观点的学者却提出不同的观点：及时，指出多数公民较被动，对一般政策很少有自己的意见，是符合实况的。但要求那些有见识、有意见、有亲身体验、有切身利益的基层公民，积极参与，发表意见，对公共政策的制定总是有裨益的。至于专业知识和才能方面，公民未必掌握，但有更多的机会参与，他们的认识便会加深，而且他们作为受益者的切身感受和不受部门领导的位置影响，对专业和官员能起到互为补充的作用。第二，公民意见是否属短视，在未有机会参与和发表时，在未有比较和分析时，实难先验地下判断。第三，公民参与是否耗时和昂贵，很难有定论。很多政策都是涉及广大公民的生活和利益的，且有长远影响，只有深入和详尽的反复研讨才可减少日后出错时所带来的失误和浪费。第四，随着社会的发展，尤其是近年公民受教育水平上升，通过传媒而接触世事日多，对生活质量及政治权利的要求不断提高。

四、公民参与的现实问题及对策思考

虽然在公共政策中的公民参与问题存在公民参与公共政策的总体水平较低，存在着公民参与的主动性和自觉性较低、公民参与的理性化程度较低、公民参与的能力不足、公民参与的制度化较低、政府官员的错误观念等诸多现实问题。但近年来公民参与已得到愈来愈多的人的接受与支持，形成了前所未有的全新格局，是公共政策发展的必然趋势。所以，总结经验、扬长避短对政策中公民参与及政策科学的发展意义重大。

1.加强公民参与的制度化建设。就是在充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，对公民参与的内容、方式、途径作出明确的规定，使其可以按一定的程序实际操作，并用法律的形式固定下来，做到有法可依，依法参与，使公民参与经常化、制度化。

2.建立、健全公民参与的方法和渠道。一方面，为了进一步推广公民参与，政策制定者可以多采用一些公民参与的方法，如深入交流法、在政策组织中加入公民代表、公民训练、基层意见搜集法、价值取向法等；另一方面，更为重要的是，公民自己应懂得运用不同渠道去影响公共政策的制定，如个别接触、舆论扩散、集体推动、游说工作等政策参与渠道，这是较为积极和主动的做法。

3.营造有利于我国公民参与的政治文化，为公民参与创造良好的政治心理背景。一般来说，有利于公民参与发展的文化氛围有：一是普遍的平等观念；二是广泛的自主意识；三是强烈的责任感；四是法制原则。为此，必须克服传统政治文化造成的参与中的冷漠和急噪情绪，积极培育公民参与所需要的适度、理性的心理背景。

4.树立政府官员的正确理念。政府部门是公共政策的主要制定者和执行者，政府官员对待公民参与的理念直接影响到公民参与的作用发挥。这就要求政府官员必须树立正确的理念，充分尊重公民的人格和合法权利，承认公众在公共政策整个运行中的主体地位，积极推进公民参与公共政策。

关键词：公民参与；公共政策；民主

公共政策分析论文:公共政策评估标准分析论文

1研究背景

伴随着春节的来到，春运大潮又向人们涌来，一张小小的车票再次牵动了中国13亿民众的心，“买票难、买票贵”这个老大难的问题又一次被推向了舆论的风口浪尖。火车票作为一种垄断性的稀缺资源，一直沿袭限量的发售模式，多少年来，无论媒体曝光也好，民众提议也好，铁道部对此始终不作任何回应。

2008年，对于大多数房地产商而言，这个冬天来的有点早。伴随着全球经济的衰退和我国房地产近期政策的推行，房价大幅缩水，老百姓持币观望，开发商惶恐不安，房市岌岌可危。面对如此窘境，如何对当前的房地产政策进行评估并制定下一步政策，成为了我国政府面临的重要问题。

近年来，我国各个城市都在进行着轰轰烈烈的“大建设”，然而这个大建设却通常分三步走。最初制定方案时考虑不，不得已又重来一遍。试问最初对公共设施改造政策进行评估时，为何没有考虑到这些问题？

包括上述问题在内的各种社会问题的出现，若究其深层原因，不难发现公共政策评估的标准在一定程度上出现了偏颇，因此，我们有必要对公共政策评估的标准进行深层次的研究。

2传统公共政策评估标准及存在的问题

政策评估就是评估主体依据一定的评估标准，按照相关的评估程序，就政策过程的各个不同阶段、不同环节，包括政策产出和政策影响进行一定的评价，以判断政策结果满足需要的活动。政策评估活动实质上是一种价值判断，要进行价值判断，非有价值尺度不可，这个价值尺度就是评估标准。传统政策评估标准包括了生产力标准、效益标准、效率标准、公正标准和政策回应度。长久以来，由于市场经济的发展和所有制结构、分配结构、产业结构的变化，社会利益结构开始转型，利益主体多元化显现。政府根据社会客观规律和不同利益主体需求，在对政策评估时往往更偏向于生产力标准，提倡效率优先，兼顾公平。

可以肯定地说，效率、公平作为我国公共政策的基本价值取向，是符合我国现实国情和社会主义市场经济发展要求的。但是，由于政府的有限理性以及各个利益主体追求利益的较大化，使公共政策实施的结果并不能保障实现效率与公平的均衡。

此外，由于我国传统的政策评估体系在目标、方法和结果上都存在着一定的不科学性和人为操作性，例如：不考虑政策目标达成情况，只要政策制定与执行者的行为动机和出发点被认可，则该项政策就会被肯定；同样，不论政策执行时采用何种办法，只要效果良好就对其予以认可；此外，只要政策的实施过程符合程序规定，无论效果好坏，均认为政策是良好可行的。因而，改革政策便成了“双刃剑”——往往是伴随着某项改革政策的出台，部分人受惠，而另一部分人则受损，如下岗分流、减员增效等等。随着改革的深入，长期积累下来的一系列深层次的矛盾和问题凸显出来，伴随着公平与效率失衡的，是经济与社会发展的失衡，城乡与区域的失衡，强势群体与弱势群体的失衡。

提高经济效率，保障社会公平，其最终目的在于关心人、解放人、尊重人、不断满足人的需求和促进人的自由发展。过于追求效率而忽视公平，无法体现公关政策以人为本的制定与评估标准。如何使绝大多数人享受改革的成果，如何保障人的基本权利和利益需求，如何有效保护弱者的利益，如何有效调动多数人改革的积极性、创造性，如何有效解决收入差距扩大、区域经济发展失衡问题？这就必然涉及到公共政策的核心价值与评估标准是否能够坚持以人为本。

3公共政策评估的人本标准

公共政策的价值取向涵盖了“效率”、“公平”、“公正”、“发展”等元素，但是归根结底，其核心价值应该是“以人为本”，是实现公民主体利益的较大化。以人为本不同于以物为本，不同于以官为本，不同于以阶级为本，不同于以民为本。

3.1人本与物本、官本、阶级本、民本的区别

（1）以物为本。人本都通常是相对于物本而提出来的，当前的物本思想片面的、不科学的认为：发展就是经济的快速运行，就是GDP的高速增长，它忽视甚至损害了人民群众的需要和利益。这种发展观“见物不见人”，其实质是一种“以物为本”的思想。

（2）以官为本。中国几千年的封建地主阶级官本位思想直到今天仍然在部分人的思想和行为中打下了深刻的烙印，一切都以上级为本、以官为本。上级的吩咐，无论正确与否，通通照办，将老百姓的福利、权利践踏于脚下，就是以官为本的真实写照。

（3）以阶级为本。在阶级斗争的年代，共产党的方针就是：个人不能为本，个人必须以自己的阶级属性加入一个组织，以一个群体为本，如果一个人不是党员，就是社会主义公民，就是阶级斗争的局中人。人类社会的生产关系存在着阶级属性，但是生产力是没有阶级性的。如今若仍然过分强调人群中阶级的对立，是不正确。

（4）以民为本。在中国历史上，“人”和“民”有时通用，人本也即民本。“民为贵，社稷次之，君为轻”，就是中国儒家政治哲学的集中表述。但在当代，作为一种哲学价值观，人本和民本又是不同的，因为民是相对于官而言的。

（5）以人为本。以人为本所讲的“人”，包含两层含义：一是指全体社会成员。所以，以人为本中的“人”，包括了受我国法律保护的一切社会成员。二是指人民，人民是“人”的主体和核心。在人类社会发展的进程中，人民始终是以占人口大多数的劳动者为主体、在利益一致基础上形成的较大的人群共同体。因此，我们应该从“人人”和“人民”两个层面去理解以人为本的真实含义。

3.2公共政策评估的人本标准

（1）公共政策要将人作为出发点和最终目的。为了更好地满足人的物质、精神和政治生活的需要，才有必要制订和执行公共政策。任何公共政策都必须把尊重人民群众的意愿、实现人民群众的利益、维护人民群众的权利作为根本前提，以是否实现增进人民的福祉和实现人民当家作主的权利为根本的价值尺度。

（2）公共政策要突出人在社会发展中的主体地位。公共政策的制定不仅要以人民群众的实践经验为基础，更要调动人民群众参与公共政策的积极性，让人民群众对公共政策有知情权和建议权，并成为评价公共政策的最终。

（3）公共政策要赋予每个社会成员平等受教育的权利，为每个社会成员提供充分发展的空间，为人的自由发展创造良好的制度、生活和工作环境。

（4）公共政策要充分体现人文关怀。公共政策不能见物不见人，要充分理解人的情感、尊重人的价值、捍卫人的尊严，为人民群众创造精神愉快、社会和谐的人文环境。

4公共政策评估中人本标准的体现

4.1改变传统公共政策理念

改变公共政策理念，把人的发展放在公共政策的首要地位。一切公共政策都必须以人为主体、以人为动力、以人为中心、以人为目的。要破除把人作为发展手段的陈腐观念，不能片面强调人民的义务、责任和奉献，而应该以实现人民的权利、利益和价值为中心，一切践踏人民基本权利、损害人民根本利益、妨碍人民实现理想的政策，都是不能容忍的。

4.2正确认识人民群众的主体地位

人民群众是国家和社会的主人，是公共政策的主体，通过什么样的手段和方式更有利于实现正确的政策目标，要经过人民群众的充分讨论，有的还要经过人民公议或者公决。政府必须改变单方面随意决定政策手段和方式的习惯。当然，人民群众也是政策的客体，但决不是被动的政策对象。公共政策必须充分尊重人民群众的基本权利、人格尊严和愿望，逐步减少行政强制手段，充分发挥诱导、劝说、道德教化等人性化的工具，切不可任意扩大政府的强制权力而剥夺人民群众的基本权利。

4.3树立全新的公共政策目标体系

树立全新公共政策目标体系，要把本末倒置的公共政策目标重新排序。就要求我们：

（1）明确公共政策的最终价值目标是人的自由发展。因此，政策的制定要充分考虑满足人的精神生活和政治生活需要、满足人的长远发展需要、满足后代人的发展需要。以牺牲人的生存和发展环境为代价的公共政策是不能容许的。

（2）建立以人为本的经济社会发展指标体系。改变片面追求经济指标和经济增长速度的核算体系，必须使经济增长为人的发展创造条件。

（3）改革领导干部政绩评估考核体系，矫正经济增长“一俊遮百丑”的片面考核办法，端正领导干部的政绩观。以是否促进人与自然、人与社会和人与人协调和谐发展，是否有利于提高经济增长的质量和效益，是否有利于改善人民的生活质量和发展环境为评价政绩的基本依据。

4.4改革公共政策运行机制

（1）正确确立公共政策目标。政府应该按以人为本的科学发展观要求，把有关人的生存和发展需要的问题优先确定为公共政策目标，把保障全体社会成员的生存需要摆在公共政策问题的首位。要逐步提高保障人的发展需要在公共政策问题中的地位。

（2）建立开放的政策制定体系。要保障政策制定主体在政策问题界定、信息收集和意见征集等方面沟通渠道的畅通，鼓励各方面的利益主体包括地方、部门政府、政府官员和公众等从各个方面提出不同的意见要求。不断拓宽公共政策问题进入政策议程的渠道，改变少数政治精英垄断政策议程的不合理状况，较大限度地保障人民群众的参政权。广泛建立政策听证制度，完善民意调查体系。

（3）搭建公众监督平台。人民有权知道、监督、参与与自己切身利益相关的信息与公共项目；也有权评价、监督、了解执行公共项目的各级管理者。因此，政府考核机制应当搭建一个公众参与的平台，人大、政协、司法、媒体、人民团体等作为这个平台的主要支柱，将成为人民群众表达自己要求和呼声的民主渠道。

摘要：随着改革开放的深入，各种政策相继推出，由此带来的社会问题亦渐渐凸显，因此，我们有必要对当前政策的评估标准进行深层次的研究。本文通过对传统公共政策评估标准及存在的问题进行了分析，指出公共政策评估必须坚持以人为本，并在此基础上对人本标准进行了阐述、比较，提出了公共政策评估人本标准的实现方式。

关键词：公共政策；评估标准；以人为本

公共政策分析论文:公共政策执行偏误分析论文

1我公共政策执行偏误的主要表现

作为政治系统输出的主要内容,公共政策本质上是一种性的社会价值分配方案。然而,公共政策在付诸实施之前仍然只是一种具有观念形态的分配方案,其效能必须经过实际的执行过程才能得以发挥,再好的公共政策也只有通过有效的执行才能保障其目标的实现。然而,由于受到各种因素的影响,政策执行的结果往往未能达到预期的目标。具体来说,公共政策在执行中出现的偏误主要表现在以下几个方面。

(1)政策敷衍

指公共政策执行者在实施政策的过程中只做表面文章,并未采取可操作的具体措施来贯彻执行政策,而是将政策束之高阁,阳奉阴违,敷衍塞责,从而使严肃的政策在形形色色的花架子下变成了一纸空文,根本谈不上解决具体问题,实现具体目标[2]。

(2)政策选择执行

现实中运行的政策往往由相互依存的、有着共同政策目标的小政策组成,一些政策执行主体往往对政策“断章取义、为我所用”,只执行符合自己利益的部分,不符合自己利益的部分就不执行,“见了黄灯赶快走,见了红灯绕道走”,他们“耍小聪明”,“打小算盘”,置国家政策原则于不顾。这种选择性执行使完整的政策在执行过程中变得残缺不全,政策的整体功能难以发挥,政策目标的实现也必然大打折扣。

(3)政策附加

公共政策在执行过程中被加进原来政策所没有的内容,使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求,从而使原政策不能到位,导致政策扩大化。政策附加的主要特点是执行者在原政策的基础上自行设置“土政策”,打着结合地方实际的旗号另搞一套,自行其是,谋取私利,从而导致政策执行变形。以我国的计划生育政策为例,我国的计划生育政策本来是为了控制人口数量,提高人口素质,但在一些地方,计划生育罚款却是乡政府财政收入的一个重要来源,有些地方竟把生育第二胎的指标公开拍卖,偏离了计划生育政策的根本目的。

(4)政策歪曲

公共政策执行者在传达和执行中对政策精神实质或部分内容有意曲解,利用政策的某些抽象性,借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释,从而导致政策失真,甚至被替换为与原政策不同的“新”政策。

(5)政策抵制

公共政策执行者对现有的政策不认同、不接受,从而产生抵制情绪,使公共政策不能够执行到位,达不到预期的效果。例如,近年来,我国一些地方政府过分强调自身的情况,找各种原因让中央“法外施恩”,对中央宏观调控政策一再置若罔闻,甚至逆风而行,“你说你的,我干我的”,抵制心态异常顽固。

(6)野蛮执行公共政策

在当前社会主义市场经济条件下的公共政策执行应更注重法律手段、经济手段和思想教育手段的运用。然而目前我国在公共政策执行过程中普遍存在着滥用行政手段的现象,有的公共政策执行人员对执行对象动辄命令、强制,使执行对象从心理上和行为上难以接受。行政手段在执行中扭曲变形,演变成野蛮执行,导致干群关系紧张,极大地影响了执行效果。还有一些政策执行人员向执行对象解释政策不够,宣传不到位,忽视了思想教育手段的运用,一旦执行对象对政策不理解,出现为难和抵触情绪,执行人员就采取制裁、经济处罚等方式,野蛮执行公共政策。更有一些政策执行人员采取极端手段,背离工作程序,甚至采用违法违纪的方法执行公共政策[3]。

3我国公共政策执行偏误的主要原因

当前公共政策执行出现偏误,有着主观或者客观等多方面的原因:

(1)政策本身的原因

政策本身的质量问题是影响政策执行效果的首要因素。一项政策能否得到有效的执行,往往取决于政策本身是否科学合理。政策执行偏误产生的一个前提条件,就是政策本身存在着缺陷,有漏洞可钻。一般说来,政策是否存在缺陷主要从以下三方面来考虑:一是政策是否合理。如果一项政策规定的各项内容没有反映客观存在的现实情况,政策所规定的各项行为不符合客观事物的发展规律,那么政策本身便缺乏合理性,导致其在执行过程中将表现出政策行为规范与客观实际的强烈冲突,使政策执行失去了实践基础。政策执行机关在执行这种缺乏合理性的政策时,理所当然地会选择“上有政策,下有对策”的方式来敷衍。二是政策本身是否明晰。政策的明晰性,要求政策方案要有严格的执行界限、科学的操作程序、的评估标准等。缺乏明晰性的政策将使政策的可操作性减弱,使政策执行者与政策目标群体无所适从,同时,缺乏明晰性的政策会引起政策的界限不清,导致执行者有空子可钻,对政策随意变通,同时也为有关领导化解“风险”提供了口实。三是政策是否“前后左右”协调一致。现在,有许多政策是政出多门,莫衷一是。面对众多相互冲突的政策时,政策执行者不得不采取“挑选法”———顶头上司的优先,其他领导的靠后;经济监督、杠杠部门的优先,其他部门乃至党政机关的靠后;领导个人交办的优先,集体名义布置的靠后。这种做法违背了“政策面前人人机会均等、公平竞争”的原则,必然导致国家受损,群众吃亏,正确的政策难以执行。四是政策是否多变。今天制定一个政策,时隔不久,情况发生了变化,又匆忙出台一个新政策,头痛医头,脚痛医脚。政策多变,朝令夕改,法无常规,缺乏稳定性和连续性,就无法建立起政策的性和可信度,也就很难使人遵从。

(2)政策执行主体的原因

任何一项政策最终要靠执行主体来实施,现实中政策执行偏误在很大程度上是由于政策执行主体的原因造成的,这表现在:

1)政策执行主体的素质不高

由于历史原因,我国公务员与发达国家公务员比较起来,素质普遍不高,从而,文化水平低导致行政决策水平低;职业道德差导致行政道德滑坡;行政责任观念淡薄导致争荣誉而避责任;理论水平低导致官本位思想严重。少数领导干部没有系统接受现代政策、科学知识的训练,很难形成科学行政必备的系统观念、战略远见、迎接挑战的心理素质以及自觉接受监督的民主意识。这些弱点难免对政策执行产生不良影响。

2)执行主体法制观念淡薄

从行政的角度看,中国政府机构的规范化、法制化程度不高,变化的随意性很大,人治色彩浓厚。目前,政策执行中“按章程办事的运作”,“受规则约束的运作”,“形式主义的非人格化的统治”,“不因人而异”等观念并未深入人心,随处可见官僚的“任性专断”,“这种官僚主义常常以‘党的领导’、‘党的指示’、‘党的利益’、‘党的纪律’的面貌出现,这是真正的管、卡、压”[4]。书面形式的行政法规约束不了现实社会中的官场逻辑,人格大于机构和法律。显然,不依法行政是造成公共政策执行效率递减的重要原因。

摘要:公共政策执行在整个行政管理活动中有着十分重要的地位。然而,由于许多因素的影响,在我国政府施政的过程中,不同程度地存在着公共政策执行偏误的现象,引起了经济、政治、社会生活的无序和混乱。本研究在分析了公共政策执行偏误的现象、原因后,提出了相应的解决对策,为保障公共政策的顺利执行提供参考。

关键词:公共政策;执行偏误;矫正

公共政策分析论文:公共政策政策评估分析论文

一、公共政策评估概念的界定

尽管目前对政策评估的研究很多，但对于政策评估的概念却没有一个统一的、被绝大多数学者接受和普遍认同的定义。

陈振明认为，所谓公共政策评估，是指依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息。林水波、张世贤认为，政策评价是“有系统地应用各种社会研究程序，收集有关资讯，用以论断政策概念与设计是否周全完整，知悉政策实际执行情形、遭遇的困难，又无偏离既定的政策方向；指明社会干预政策的效用”。

以上学者从不同的角度和方面分别对政策评估进行界定，综合各方观点，本文倾向于这样的界定：公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策过程的效果、效益、效率和公众回应加以判断，评定并由此决定政策变迁的活动。

二、公共政策评估的标准

邓恩在《公共政策分析导论》中将评估标准分为六类：效果、效率、充足性、公平性、回应性和适宜性。我国台湾学者林水波、张世贤在《公共政策》一书中认为评价标准由八个方面：投入工作量、绩效、效率、充足性、公平性、适当性、执行力、社会发展总指标。张国庆在《现代公共政策学导论》中提出政策评估的首要标准和次要标准的概念。针对公共政策及其活动全过程的各个环节的结果的价值进行评估，评估的标准应该包括下列标准。

1.政策的目标标准

评价一项公共政策是否成功的重要标志就是看政策执行后能否在预定的时间内完成其所确定的目标。那么，在评估政策时，把制定公共政策时所要达到的标准或目标同在一定时间限度内执行政策所达到的目标相比较来进行评价。如果公共政策在预期时间内取得的成就同制定政策所定的标准一致，那么，很明显这项公共政策是很成功的，达到了预期的目标。反之，没有达到所希望达到的目标，说明这项政策是不成功的。

2.政策的投入标准

一项政策从提出、列入议事日程、制定、执行等各个环节都需要大量的人力、物力、财力、信息等各种资源。这个标准要衡量一项政策所投入的各种资源的质量和数量，其实质就是从资源投入的角度来衡量决策机构和执行机构所做的工作，也就是政策评估的成本问题。因此，投入成为政策能否取得成功的重要因素。

3.政策的公平、公正标准

公共政策是政府依据特定时期的目标，在有效增进与公平分配社会公共利益的过程中所制定的行为准则，公平性是公共政策的重要特征和体现。政府在制定公共政策的过程中为了实现帕累托，就必须注意通过利益的再分配或补偿等方式给予那些受损的合法利益以合理的补偿，以体现和照顾较大多数人的利益。因此，公共政策是否成功的重要标准之一就是看是否体现的政策的公平和公正，是否体现和维护了较大数的利益。

4.政策的效率标准

经济学上讲究经济效率即投入和产出的关系，经济效率要求产出必须大于投入。政策的效率标准是衡量政策取得效果所耗费的政策资源的数量，通常体现在政策投入与政策效果之间的比率和关系。政策效率的高低往往反映出政策本身的优劣和政策的执行状况。

5.公民参与、回应政策的程度

由于公共政策主要实现大多数人的利益，因此，在制定政策的过程中公民的参与与回应必不可少，而公民的参与和回应程度高低是衡量政策是否成功的重要标准。一项公共政策不论关系到全体或一部分人的利益，只要政策对象认为满足了自己的利益，就会对这种政策有着积极的回应。反之，政策的回应程度就低。这也是评价政策是否成功的重要标准。

三、中国特色的评估标准

国内政策学者陈振明归纳出的政策评估的五个标准：生产力标准、效益标准、效率标准、公正标准和政策回应度。根据台湾学者吴尧峰先生对生产力评估标准的综合与整理，生产力标准的内涵体现了效率标准和绩效标准的统一，在某种程度上也涵盖了政策评估的妥当性和回应度标准，从中国目前所处的发展阶段和公共政策的本质功能上看，生产力标准是当今中国公共政策评估最根本和首要的标准，其原因主要有以下几个。

首先，生产力标准既是评价一个党、国家战略方针的根本标准，也是评估每一项政策的根本标准。一项政策的正确与错误、好与坏、进步与落后，归根结底取决于它有无或在多大程度上解放生产力、促进生产力的发展。

其次，生产力标准最能体现公共政策的公共性和公共精神。从公共政策的实质与功能上看，政府作为公共性的代表，它所依据的是社会公共利益，通过公共政策的制定、实施和评估，来进行利益选择、利益综合、利益分配、利益落实，达到持续不断的发展公共利益的目的。

再次，从现代公共政策环境来看，公众要求政府既是廉价的，又是有效的。为解决这一冲突，作为政府公共管理和提供公共服务主要手段的公共政策，它的价值就是提升政府机关的生产力，推动社会生产力的发展，回应公民社会对政府的需求，树立政府在公众之中的良好形象，这就决定了生产力标准在公共政策评估标准中的首要地位。

，生产力标准也涵盖和统率了公共政策评估的其他标准，如绩效标准，如何最有效达到预期政策目标；效率标准，是否以最小的投入得到最有效的产出；回应度标准，是否满足政策对象最迫切的需要。此外，生产力标准与公正标准也是统一的，公共政策越是符合公正标准，社会越是公平，每个人的贡献与所得越是一致，每个人的劳动积极性便越高。从而越能促进政府和社会生产力的发展，也就越符合生产力标准。

【摘要】公共政策的成败要通过公共政策中的政策评估环节检验。公共政策评估要通过一定的标准进行，即公共政策评估标准。公共政策评估环节通过不同的评估标准判断公共政策成效，依据成效来判断公共政策的成败。当今中国生产力评估标准是符合社会主义初级阶段基本国情的政策评估标准。

【关键词】公共政策政策评估标准生产力

公共政策分析论文:我国公共政策执行偏误分析论文

摘要:公共政策执行在整个行政管理活动中有着十分重要的地位。然而,由于许多因素的影响,在我国政府施政的过程中,不同程度地存在着公共政策执行偏误的现象,引起了经济、政治、社会生活的无序和混乱。本研究在分析了公共政策执行偏误的现象、原因后,提出了相应的解决对策,为保障公共政策的顺利执行提供参考。

关键词:公共政策;执行偏误;矫正

1引言

公共政策执行是国家行政机关及其组成人员通过运用各种手段,将公共政策的内容转化为现实,从而实现公共政策目标的一种行为。公共政策执行是公共管理活动的中心环节,是实现政策目标,解决政策问题以及实现社会公共资源性分配的主要途径。对此,美国公共行政学者艾利森指出:“在达到政府目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余90%取决于有效的执行”[1]。这表明公共政策执行在公共政策活动及其生命过程中具有至关重要的地位和作用。然而,在公共政策执行过程中,由于各种因素的影响,常常导致公共政策执行出现偏误,公共目标不能预期实现。在国内外的政策实践中,政策执行出现偏误的问题普遍存在。由于体制转轨和社会转型等方面的原因,当前我国这一问题尤为严重。政策在执行过程中出现偏误,不但会直接影响政策问题的解决,导致预定政策目标落空,而且会损害政府形象,削弱政府和公信力。在当前我国改革发展进入关键阶段和建设社会主义和谐社会的新形势下,研究解决我国的公共政策执行出现偏误问题,无疑是一个十分重要、十分紧迫的重大现实问题,对于提高我国公共政策执行效率有着重要理论价值和现实意义。

2我公共政策执行偏误的主要表现

作为政治系统输出的主要内容,公共政策本质上是一种性的社会价值分配方案。然而,公共政策在付诸实施之前仍然只是一种具有观念形态的分配方案,其效能必须经过实际的执行过程才能得以发挥,再好的公共政策也只有通过有效的执行才能保障其目标的实现。然而,由于受到各种因素的影响,政策执行的结果往往未能达到预期的目标。具体来说,公共政策在执行中出现的偏误主要表现在以下几个方面。

(1)政策敷衍

指公共政策执行者在实施政策的过程中只做表面文章,并未采取可操作的具体措施来贯彻执行政策,而是将政策束之高阁,阳奉阴违,敷衍塞责,从而使严肃的政策在形形色色的花架子下变成了一纸空文,根本谈不上解决具体问题,实现具体目标[2]。

(2)政策选择执行

现实中运行的政策往往由相互依存的、有着共同政策目标的小政策组成,一些政策执行主体往往对政策“断章取义、为我所用”,只执行符合自己利益的部分,不符合自己利益的部分就不执行,“见了黄灯赶快走,见了红灯绕道走”,他们“耍小聪明”,“打小算盘”,置国家政策原则于不顾。这种选择性执行使完整的政策在执行过程中变得残缺不全,政策的整体功能难以发挥,政策目标的实现也必然大打折扣。

(3)政策附加

公共政策在执行过程中被加进原来政策所没有的内容,使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求,从而使原政策不能到位,导致政策扩大化。政策附加的主要特点是执行者在原政策的基础上自行设置“土政策”,打着结合地方实际的旗号另搞一套,自行其是,谋取私利,从而导致政策执行变形。以我国的计划生育政策为例,我国的计划生育政策本来是为了控制人口数量,提高人口素质,但在一些地方,计划生育罚款却是乡政府财政收入的一个重要来源,有些地方竟把生育第二胎的指标公开拍卖,偏离了计划生育政策的根本目的。

(4)政策歪曲

公共政策执行者在传达和执行中对政策精神实质或部分内容有意曲解,利用政策的某些抽象性,借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释,从而导致政策失真,甚至被替换为与原政策不同的“新”政策。

(5)政策抵制

公共政策执行者对现有的政策不认同、不接受,从而产生抵制情绪,使公共政策不能够执行到位,达不到预期的效果。例如,近年来,我国一些地方政府过分强调自身的情况,找各种原因让中央“法外施恩”,对中央宏观调控政策一再置若罔闻,甚至逆风而行,“你说你的,我干我的”,抵制心态异常顽固。

(6)野蛮执行公共政策

在当前社会主义市场经济条件下的公共政策执行应更注重法律手段、经济手段和思想教育手段的运用。然而目前我国在公共政策执行过程中普遍存在着滥用行政手段的现象,有的公共政策执行人员对执行对象动辄命令、强制,使执行对象从心理上和行为上难以接受。行政手段在执行中扭曲变形,演变成野蛮执行,导致干群关系紧张,极大地影响了执行效果。还有一些政策执行人员向执行对象解释政策不够,宣传不到位,忽视了思想教育手段的运用,一旦执行对象对政策不理解,出现为难和抵触情绪,执行人员就采取制裁、经济处罚等方式,野蛮执行公共政策。更有一些政策执行人员采取极端手段,背离工作程序,甚至采用违法违纪的方法执行公共政策[3]。

3我国公共政策执行偏误的主要原因

当前公共政策执行出现偏误,有着主观或者客观等多方面的原因:

(1)政策本身的原因

政策本身的质量问题是影响政策执行效果的首要因素。一项政策能否得到有效的执行,往往取决于政策本身是否科学合理。政策执行偏误产生的一个前提条件,就是政策本身存在着缺陷,有漏洞可钻。一般说来,政策是否存在缺陷主要从以下三方面来考虑:一是政策是否合理。如果一项政策规定的各项内容没有反映客观存在的现实情况,政策所规定的各项行为不符合客观事物的发展规律,那么政策本身便缺乏合理性,导致其在执行过程中将表现出政策行为规范与客观实际的强烈冲突,使政策执行失去了实践基础。政策执行机关在执行这种缺乏合理性的政策时,理所当然地会选择“上有政策,下有对策”的方式来敷衍。二是政策本身是否明晰。政策的明晰性,要求政策方案要有严格的执行界限、科学的操作程序、的评估标准等。缺乏明晰性的政策将使政策的可操作性减弱,使政策执行者与政策目标群体无所适从,同时,缺乏明晰性的政策会引起政策的界限不清,导致执行者有空子可钻,对政策随意变通,同时也为有关领导化解“风险”提供了口实。三是政策是否“前后左右”协调一致。现在,有许多政策是政出多门,莫衷一是。面对众多相互冲突的政策时,政策执行者不得不采取“挑选法”———顶头上司的优先,其他领导的靠后;经济监督、杠杠部门的优先,其他部门乃至党政机关的靠后;领导个人交办的优先,集体名义布置的靠后。这种做法违背了“政策面前人人机会均等、公平竞争”的原则,必然导致国家受损,群众吃亏,正确的政策难以执行。四是政策是否多变。今天制定一个政策,时隔不久,情况发生了变化,又匆忙出台一个新政策,头痛医头,脚痛医脚。政策多变,朝令夕改,法无常规,缺乏稳定性和连续性,就无法建立起政策的性和可信度,也就很难使人遵从。

(2)政策执行主体的原因

任何一项政策最终要靠执行主体来实施,现实中政策执行偏误在很大程度上是由于政策执行主体的原因造成的,这表现在:

1)政策执行主体的素质不高

由于历史原因,我国公务员与发达国家公务员比较起来,素质普遍不高,从而,文化水平低导致行政决策水平低;职业道德差导致行政道德滑坡;行政责任观念淡薄导致争荣誉而避责任;理论水平低导致官本位思想严重。少数领导干部没有系统接受现代政策、科学知识的训练,很难形成科学行政必备的系统观念、战略远见、迎接挑战的心理素质以及自觉接受监督的民主意识。这些弱点难免对政策执行产生不良影响。

2)执行主体法制观念淡薄

从行政的角度看,中国政府机构的规范化、法制化程度不高,变化的随意性很大,人治色彩浓厚。目前,政策执行中“按章程办事的运作”,“受规则约束的运作”,“形式主义的非人格化的统治”,“不因人而异”等观念并未深入人心,随处可见官僚的“任性专断”,“这种官僚主义常常以‘党的领导’、‘党的指示’、‘党的利益’、‘党的纪律’的面貌出现,这是真正的管、卡、压”[4]。书面形式的行政法规约束不了现实社会中的官场逻辑,人格大于机构和法律。显然,不依法行政是造成公共政策执行效率递减的重要原因。

公共政策分析论文:公共政策终结分析论文

[摘要]随着构建社会主义和谐社会伟大事业的不断深化和发展，如何使各项政策适应构建社会主义和谐社会的要求，充分发挥其构建和谐社会的保障作用，是当前需要加以研究和解答的新课题；进一步认清过时、失效政策的现状和对和谐社会造成的不和谐影响，有利于从源头治理问题。从组织角度、伦理角度、团体角度等多种角度分析终结政策，具有理论上的逻辑性和实践上的可操作性。

[关键词]公共政策；政策终结；伦理视角；组织视角

一、问题的提出

《南方周末》在2006年8月10日和8月17日两期报道中分别刊登了《无户口婴儿之死》《活人上户难死人不消户》文章，读罢一直不能平静。《无户口婴儿之死》讲述了一个父亲亲手摔死了出生仅43天的儿子。不管婴儿的死是因为其父的个人心理问题，还是周遭环境所迫，我们可以肯定的是：婴儿是无辜的，生命是可贵的。《活人上户难死人不销户》一文是湖北一位警察给《南方周末》的去信，以其切身的管理体验，对户籍制度中存在的弊端作了分析。据他工作实践调查发现以下几个问题：及时，农村死人不销户现象比较普遍。原因一是销户需要10～20元的微机费；二是医学死亡证明的缺失，即派出所给居民办理销户手续需要以此为证，但农村居民大多数死在家里，没有医学死亡证明。第二，超生婴儿上户难。超生儿没户口，那就不能参加高考、参军、买房子，甚至没有办法结婚，当然对他们的管理也给公安机关和政府部门带来更大的麻烦。如果一个没有户口的少年参与偷盗摩托车，怎么处罚?确定真实年龄至为关键，因为法律规定对不满十四周岁的当事人可以免罚；年满十四周岁而未满十八岁从轻或者减轻处罚。公安机关就只好检查骨质判断年龄，但检查骨质不是所有地方都有，需要去省会城市的公安机关，而且骨质检查也未必无误，这对行政执法的高效性和司法审判的性都是考验。

当前，我国正处于转轨时期，同时也处于建设和谐社会的关键时期，许多不适合新体制的政策都应该予以终结。这里需要注明的是：政策终结并不仅是政策的终止、结束，而往往是伴随着新政策的开始。关于政策终结在政策过程中的地位，不同学者有不同的主张。政策终结是政策决策者通过对政策或项目进行慎重的评估后，采取必要的措施，以终止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策或项目的一种政治(或政策)行为。政策终结具有强制性，因为政策终结会遇到利益受损者的反抗，需要靠强制力来进行；政策终结具有更替性，是新代旧的过程；同时政策更替也具有灵活性。但也有学者认为政策终结是政策过程的一个阶段。如果把政策过程看作某种有序的活动的话，那么，它的一个阶段便是政策评价。政策终结位于政策过程的末端，对一项政策的终结意味着一项新的政策的开始，所以政策终结也是一个发展的概念。政策终结是政策过程的一环，是理性化政策过程的结果，但也被认为是承上启下的一环，它不仅是对一项政策的了结，而且也意味着修正或调整。政策终结是政策运行过程的一个环节。公共政策的一个阶段用“公共政策实现”这一概念为好，即是指人们通过政策实施，使政策目标和功能解化，使政策转化为现实社会存在的政策活动。

党和政府自从改革开放以来也比较重视政策终结工作，尤其是我国加入WTO后，废止了一大批与WTO规则不符合的各种政策。事实上，类似户口政策(由于我国没有《户籍法》，公安机关实施的是1958年制定的《户口登记条例》)，我国还有很多政策都滞后现实十几年甚至几十年，这些不仅是学界探讨的焦点，也是实务界人士心思所在。

二、问题解决的分析角度

问题出现了，只要积极面对是可以缓解甚至避免产生不良后果的。当然要解决问题，首先需要理性、多角度地审视问题的特征、症结及其本质等要素。

(一)伦理的视角。从哲学意义上讲，人的关系本质上是种伦理关系，人与人时刻处在各种形式的交往中。而政府的出现就是为了寻求一条有效的过群体生活的道路；政府一直处于人与人的关系中心，是公共利益和公共意志的代表。在公共生活领域，法律和道德共同作用，因为仅有法律制度而没有道德支持，法制就会僵化，在灵活具体的公共生活和行政行为中就会无所适从。就如社会生活的任何领域一样，对道德力量的忽视在事实上就造成了对无道德行为的倡导。因此，所有公共领域中的一切公共权力的滥用和腐败，首先根源于道德的缺失。公共政策是公共权力行使过程中的产物，对其进行终结也需要公共权力的再次行使，但在这个过程中，有制度原因也有个人原因总使得政策终结比政策制定更显费力。

(二)组织的视角。组织视角将社会问题看作从一种组织状态到另外一种组织状态的有序进展(带有小的但暂时的危机)。组织视角重视标准化的操作程序、规则和惯例。简言之，组织本身倾向于更少的变化、更小的恐惧和更大的稳定，也即组织具有自然的维持生存的意识和保持以前状态的惯性。如果政策终结威胁到组织的生存时，它会设法延续政策终结的进程。组织机构的终结可能触犯业已确立的权力分配格局，权力的拥有者会把政策终结看作是对自身权力的一种威胁，从而对政策终结产生否定态度。例如，机构的撤销、合并或降级等就要使组织机构的权力拥有者至少会部分失去原有的权力和地位，如得不到相应的补偿，就会坚决抵制政策终结。(三)政治领导者的视角。政治领导者往往是民选或委任的、具有一定领导力的精英，他们是社会变革的积极倡导者和推动者。多数政治领导者集智慧、勇气和判断力于一身，具有超凡的特质和行为方式；他们人数虽少，但能量巨大。政治领导者的领导力越强，意味着其对形势的判断能力、对新事物新情况的分析能力以及创新能力越强。英明的政治领导善于采纳谏言，体贴民情，对过时政策的弊端有敏锐的觉察力，因而越有可能促成无效政策的终结。

(四)程序的视角。“政策终结如政策制定一样需要遵循一定的程序。完备的法律政策是政策合法化的前提，同样，政策和组织机构的废止也不得妄然行事。”政策采纳以后，还必须使政策合法化，也就是“通过法定程序，提交有关国家机关讨论通过，并以公报、决定、决议等形式向全社会公布，使政策取得公认的合法的地位和人民的认可、接受和遵照执行的效力”。法定程序要求政策终结按步骤进行而不能随意更改或省略步骤；而政策终结的程序是十分复杂的。如在一项政策终结的时机成熟时，政策终结由于法律程序的严格性和僵硬性而延误终结的时机。

(五)团体的视角。团体的视角认为政策是不同团体利益斗争、妥协的结果，是各个团体在利益、权力、价值上的平衡。我国利益团体和国外利益团体产生时间和背景都有很大区别，在公共政策中的影响作用也不同。我国利益团体在政策制定、执行、监控中发挥着不小作用，即在政策终结中会根据自己的自身利益作出相应选择。当某些势力强大的利益团体过分关注自身利益而忽视整体利益或他人利益时，就会使社会资源的性分配出现不公正、不公平现象。这样，政府就需要在整个社会范围内塑造良好的政治价值观，培育公共精神，使其成员在作利益选择时兼顾他人利益。

政策终结一旦危及到团体经济利益时，团体会产生空前的凝聚力，借助于组织的力量从各方面向政府施加压力，甚至会采取一些非法的途径如行贿以阻止政策终结。很多学者认为利益团体是理解确定决策问题、提供解决方案和采取相应政策的关键。然而，我们知道政治体系为大规模的、有良好组织的、富裕的、活动及既得利益集团提供和政府官员沟通的上佳机会。同时，政治体系却很少为无组织的、贫穷的、不及既得利益集团提供和政府沟通机会。

(六)媒体的视角。有些学者发现，公众对政府问题的大量关注从踪迹上来看是与媒体对那些问题的报道密切相关。媒体对政策的影响往往是始料不及的。之所以如此，其原因之一在于新闻报刊倾向于只用很短的一段时间突出报道某一件事情，然后便转向下一件事情，进而冲淡了其报道的影响。人们可能会厌烦长时间看，一个主题，新闻媒体不得不跟随时尚，从一次危机转入下一次危机。但媒体对政策相关人来说是充当着沟通人的角色，可以使他们在各自忙完自己的工作后了解到对方的情况。

三、问题解决的策略建议

哈佛大学教授詹姆斯·J·威尔逊总结了两条能够概括社会科学在政策效用领域研究的法则。及时法则是所有介入社会问题的政策都会产生预期的效果——如果研究是由执行政策的人或他们的朋友进行的话；第二法则是没有一个介入社会问题的政策会产生预期的效果——如果研究是由独立的第三方，特别是那些对政策持怀疑态度的人来主持的话。当然，威尔逊教授的观点有失偏颇，但他揭示出了由于评估方的身份差别，政策效果的评估在实践中会有很大出入。就政策终结而言，政策评估的效果是决定其必要性的先决条件；客观、公正的政策评估对政策终结的正确性、可行性举足轻重。

从政策均衡论的观点来看，政策终结意味着均衡格局的打破，即政策终结的支持力量强于政策现状的维持力量，并在一定的条件下实现了政策终结。通常情况下，当推动力强于阻力时，政策终结会实现，反之不能实现；当两种力量相当时，相互抵消，组织维持原状；要改变这种力量对比，增加驱动力与销弱抑制力并举效果好。

(一)增加政策终结驱动力。要增加政策驱动力需要清楚政策驱动力的来源，这可从政策反对者、既得利益者和改革者三方面探讨。政策反对者往往认为政策违背了某种正当、普遍的社会生活准则，比如堕胎被认为是侵犯人的生命权而遭到诸多人权卫道士的反对。既得利益者对当前政策的公平性质疑，认为重新安排政策所带来的资源的新一轮分配可以使原先的不公平政策被淘汰而使自己获得公平、公正的资源，因此政策需要终结。作为第三种政策终结驱动力的改革者从来都是现状的颠覆者，是破旧立新的先锋队，是社会进步的积极分子，他们从来都是反对落后、失效政策的，要求废旧出新。

(二)减少政策终结阻力。政策终结的阻力主要来自政策制定者、政策对象利益受损者以及心理落差。政策终结的原因往往被政策制定者认为是政策失误，这在政策制定者和执行者看来，承认政策终结就等于承认自己的失误。政策制定者一般都是一定层级的领导者，由于国家机关长期受正义感、责任感、职业道德、国家至上等价值观念作用，通过以公共事业为导向的政策教育和操作，弘扬公共利益的崇高性、正义感、奉献精神，也有益于加大推动力，抑制阻碍力。政策对象利益受损者和心理落差可以通过利益补偿和解释、说服等方法克服。政策终结的阻力还来自于人们对政策终结的目的、方法、机制和潜在结果的不的、模糊的、主观臆测的了解和理解方面；不正确的现实类比和历史对比也会造成阻力。在政策终结过程中，有些组织对终结的综合性影响和实时方式缺乏相关解释，容易使组织成员茫然，而有些人员虽然对政策终结有所了解，但未必理解。基于此，政策终结要顺利进行，一个重要前提是符合实际、合情合理、切实有效、朴实求真地进行政策终结宣传。

公共政策分析论文:减轻农民负担的公共政策分析论文

内容摘要：农民负担经历了两个发展阶段，1994年分税制改革是其分界线。政府采取的措施主要包括控制并减少农民税赋、确定农民应承担的劳务、精简机构和人员、财政转移支付和限制农村公共产品供给成本。从政策实施过程来看，农民负担的增减交替进行、农民负担增也政府减亦政府、农民负担项目日益合法化、减轻农民负担的政策制订多落实少；从政府措施上看，减轻农民负担为改革开放创造了有利条件，但也有不足之处，主要体现在：措施"单兵突进"、农业税等据实征收不可操作、只给政策基层无法持久执行。减轻农民负担公共政策再决策应该做到：构建城乡统一的公共财政体制、构建财权与事权统一的公共产品供给体制、构建乡村良性发展的制度变迁机制。

关键词：减轻农民负担；公共政策；价值评估；公共财政；制度变迁

当前，农民负担过重是"三农"问题的集中体现之一，是摆在政府面前的一个沉重的问题，因而到了必须深入认识，并需要从体制改革入手着重解决的一个重中之中的问题。党中央和国务院从1985年开始，不断采取公共政策调整农民负担，尽可能地减轻农民负担，但是农民负担在不断"减轻"中稳步攀升，问题越积越多，这就不禁让人们重新审视我们所采取的减轻农民负担公共政策的成效。一项公共政策如果从低效方面出现路径依赖，就需要对这项公共政策进行初始制度分析。

一、农民负担与农民负担成为"问题"的历史背景

认识农民负担问题，必先认识农民负担内涵及形成农民负担问题的历史背景。

（一）农民负担的内涵界定

"农民负担"是一个中性词，它是指农民作为独立的经济主体，在自身进行消费和投资之外，向国家、集体和社会无偿支付和承担的一切费用、实物和劳务的总和。农民负担过重不仅是一个经济问题，也是一个社会问题和政治问题。农民负担本身不是一个"问题"，只有当农民负担过重，影响了农民的生产和生活，阻碍着农村社会的发展，进而影响着整个国民经济的顺利发展时，才成为了"问题"。

农民负担可以分为显性负担和隐性负担。显性负担是指农民向国家、集体和社会有关方面直接支付的负担。与之相对应的隐性负担是指通过不合理的价格因素，主要通过工农业剪刀差形式暗中向农民转嫁的负担。

显性负担从其性质上可以分为四个部分：一是农业税收。主要包括农业税、农业特产税、屠宰税等；二是"三提五统"（即村提留和乡统筹）。"三提"是指公积金、公益金、管理费，"五统"是指计划生育费、民兵训练费、卫生事业费、教育费以及村干部提留费；三是农民义务工；四是各种"三乱"，即各种针对农民的乱集资、乱罚款和乱摊派。前三者属于合法负担，"三乱"则属于非法负担。

（二）农民负担成为"负担"的历史阶段

农民负担真正成为农民的"负担"主要经历了两个历史时期：

1．及时个历史时期（1978--1994年）

从1982到1986年，中央连续发了五个"一号文件"针对当时农村的状况进行的重大的经济体制改革，这一改革推动了农村经济的发展，主要是通过包产到户（后来称为家庭联产承包责任制）手段，调到了农民的生产积极性，大大促进了农村劳动生产率的提高，使农村出现了空前的繁荣。此时的农民负担状况是历史上好的，农民负担当然就不会成为"问题"了。

农民负担问题的出现就是在1984年中共中央下发《关于经济体制改革的决定》开始的。根据农村改革所取得的成就，《决定》将农村改革所取得的经验推广到城市中去，推进我国的经济体制改革。城市的改革困难更大，难题更多，决非一个"承包"了得。改革的进行，标志着农村改革不再是改革的重点，中国决策层要将更多的精力，更多的资源放在城市改革，特别是国有大中型企业的改革上。此后农民负担逐步出现了问题。1985年我国农村完成了"撤社建乡"的体制改革，国家建立起了庞大的乡镇基层政权以及更为庞大的村组组织。这一年国务院决定实行"划分税种、核定收支、分级包干"的新财政体制，这一"分灶吃饭"的财政包干政策，在各级政府和部门之间形成了明确的利益关系，致使数万个乡镇（即块块）都具有独立的利益和增收欲望，都有追求地方工业化和现代化的强烈要求；此时，那些拥有国家权力又掌握着农村经济发展各个领域的部门（即条条），也都成为既有垄断权力又追求利益的行为主体。

1985年在农业产量持续增长的情况下出现的"卖粮难"，直接导致了农民负担问题的出现。为了减轻农民负担，党和政府早在1985年采取了减轻农民负担的政策措施。中共中央、国务院在1985年10月下发了《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》，明确指出引导农民负担过重的主要原因在于各级机关及其领导，因为摊派和收费主要是上级机关和单位下达的。然而，农民负担并未因此减下来，随着城市改革的扩展，经济体制在全国范围内进行着快速的制度变迁，与农业生产有关的工业品的价格逐步放开，农民从事生产的成本日益增多，农民的比较收益在减少。

90年代初开始的农村各种达标活动，使农民背上了沉重的负担，农民刚刚有所好转的状况，又陷入了困难之中。种田的比较收益减少，农民种田的积极性减弱，农业的投入也日益减少。农民负担日益增重之时，也是政府减轻农民负担的公共政策及法规不断出台之时：1990年《国务院关于切实减轻农民负担的通知》出台；1991年《农民承担费用和劳务管理条例》下发；1992年国办《关于进一步做好农民负担和劳务监督管理工作的通知》下发；1993年中办《关于减轻农民负担的紧急通知》下发；1993年中办《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》下发。这一时期，农民负担的增长与中央减轻农民负担的政策是同时进行的，农民负担也与政策俱增。

2．第二个历史时期（1994年--今）

农民负担进入第二个历史时期的标志是1994年进行的分税制改革。

1993年12月25日，国务院通过了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，分税制改革从1994年1月1日开始实现。这一改革也有自己的弊端，这一弊端在乡镇表现得极为突出。乡镇财政从20世纪90年代开始暴露出一系列严重问题。分税制改革后，从中央到地方的财政状况有句俗语概括为："中央财政很好过，省级财政也好过，地市财政也能过，县乡财政没法过。"分税后，税费征收按先中央后地方，中央拿大头，地方拿小头；中央将一些品质税源收为直管，省市依次效仿，因此，中央、省市财政较为充足，而县乡财政非常紧张。乡镇财政赤字增加，乡镇作为基层政府运转失灵。要维护政府的运转，向农民转嫁负担成了可行的选择，因此，农民负担节节攀升。

从2000年开始，中央在16个省市实现税费改革试点，其目的是通过将税费合一，成为正税，正税之外再无费，以刚性的正税，约束农民只交正税，同时也以刚性的正税约束政府及部门，不能在正税之外另收费。乡村税费改革一方面减少了乡村两级直接向农民收费的权力，另一方面减少了政策外财力，乡村财政收入迅速减少。税费改革止住了乱收费，但是乡村财政危机却日益严重，特别是乡村教育经费危机显现，乡村公共设施投入也捉襟见肘，如何维护农村政权的运转、农民教育的运行，都成了问题。农民负担和农村发展，陷入了困境。2004年1月，中央下发《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，成为改革开放以来中央的第六个一号文件。减轻农民负担进入了一个新的阶段，能否取得减轻负担的后果，需要解决的问题很多。

二、减轻农民负担公共政策的主要内容

（一）控制并减少农民税赋

1．控制"三乱"

俗话说"头税（农业税）轻、二税（农业特产税

重、三税（各种收费）是个无底洞"。控制乱收费、乱罚款和乱摊派的"三乱"成了农村改革开放后政府的一项重要的任务。1985年的《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》指出上级机关和单位，下达的名目繁多的各种派款收费的决定，增加了农民负担，因此需要做到：严加控制"集资"、"赞助"、"捐献"等活动，更不准摊派指标；各级行政部门不得向农民摊派办公费、交通工具购置费、服装费。这一《通知》的目的是要控制上级政府和部门的各种"三乱"（乱收费、乱罚款、乱集资）①，这也是最早提出控制农业"三乱"的文献。

1990年2月3日，国务院又下发了《关于切实减轻农民负担的通知》，进一步明确农民合理负担的项目和使用范围，并明确规定农民负担的比例一般应控制在上一年人均纯收入的5％以内。这就为农民负担定了一个"高压线"，所有的摊派、收费和集资都不得触这一"高压线"。同年9月16日中共中央国务院联合下发了《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》，首次概括出农业"三乱"这一名词，并使用了极为严厉的词语要求自觉防止和抵制"三乱"的滋生和发展。

1991年12月7日，国务院将农民负担通过《农民承担费用和劳务管理条例》这一行政法规的形式确定下来了。国务院用法规的形式正面确立了农民应该交的费用，也就从正面排除了非此收费就为"三乱"。这就给农民确定和抵制"三乱"提供了法律依据。

1993年3月19日中共中央办公厅、国务院办公厅又下发了《关于切实减轻农民负担的紧急通知》，关于村提留和乡统筹费必须严格控制在上年农民人均纯收入5％以内的规定继续执行外，其他涉及要农民负担费用的各种摊派、集资、达标活动和行政事业性收费，以及在农村建立各种基金等，不论是哪一级政府或哪一个部门制定的文件或规定，一律先停止执行，然后进行清理。

1994年中央实行分税制改革后，地方财政的压力增大，向农民伸手的事件日益增多。1996年12月中共中央、国务院再次发文《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》强调有的地方"三乱"禁而不止，并且通过虚报农民收入超限额提取村提留乡统筹费，因此要坚决把农民承担的村提留乡统筹费和劳务控制在国家规定的限额之内，严禁面向农村的乱收费、乱集资、乱涨价、乱罚款和各种摊派，取消一切加重农民负担的达标升级活动。之后，又有中共中央1998年10月通过的《关于农业和农村工作若干问题的决定》，也一再提出制止"三乱"。

2000年中央开始在一些省份试行农村税费改革，即并费入税，税外无费。禁止一切税外之费。再一次从正面界定该收的，其余都是不该收的。

2．稳定正税

农业税、农业特产税和屠宰税这三种主要的"正税"，长期以来保持着稳定。农业税从58年以来一直没有变化，94年从农业税中分离出农业特产税，并开征了农田上的农业特产税。屠宰税也要求据实征收。从各地政策执行情况来看，正税基本上是稳定的，农民所反映的负担不在正税上，因为正税相对来说比较轻而稳定。

（二）确定农民应承担的劳务

改革开放初期，农民出人出工的现象比较少，90年代前后乡镇对于农民的用工需要增加，诸如水利工程的维修、公路铺石、公共设施建设都要求农民出工，有的地方甚至要求农民以币代劳。在农民的劳务和积累工越来越成为负担的时候，1991年国务院下发《农民承担费用和劳务管理条例》明确规定，农村义务工，主要用于植树造林、防汛、公路建勤、修缮校舍等；劳动积累工，主要用于农田水利基本建设和植树造林。

（三）精简机构和人员

精简机构和人员是减轻农民负担的重中之重，政府精简机构和人员的决心是非常大的，采取的政策也不少。十一届三中全会以后，每一次党的全国代表大会的文件决议都要提到精简机构和人员问题。为了解决农民负担问题，党中央和国务院从1985年下发的《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》开始，就要求"乡的党政干部只许减人不许增人。村干部人数过多的也应精简。"此后，一系列的减轻农民负担的文件，无不要求精简机构和人员。这些要求和政策在一定程度对于政府，特别是乡镇基层组织的规模起到了一定的作用。然而，精简机构和人员毕竟是一个系统工程，也是我国改革开放最令人头痛的问题，仅仅从减轻农民负担这个角度去精简，现在看来，是无法达到目的的。

（四）财政转移支付

财政转移支付是中央政府采取的财政措施。中央实现减轻农民负担以来，特别是部分试点实现税费改革以来，中央政财拿出很大一部分资金（2001年是100亿，2002年是200亿），用这些资金来解决因税费改革，带来农村税费减少而引发的财政缺口。

（五）限制农村公共产品的供给收费

中共中央、国务院从1985年《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》就开始要求："农村社会主义建设需要办的事情很多，但只能量力而行。要办实事，讲实效，绝不能摆花架子，更不能让盲目大办之风再起。"一些地方的党政领导认为，当前的中心任务是加快经济发展，讲减轻农民负担不合时宜，把减轻农民负担与发展经济对立起来；有的部门不考虑农民的承受能力，认为发展农村公益事业是为农民办好事，不是增加农民负担。针对这些错误思想，1996年《中共中央国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定》中指出："严禁一切要农民出钱出物出工的达标升级活动。各级政府和部门在农村开展工作，不得违反规定要求集体经济组织和农民出钱出物出工，不得脱离农村实际定统一的标准、下统一的量化指标，也不得以检查验收和评比等形式搞变相的达标升级活动。"1998年中办和国办《关于切实做好当前减轻农民负担工作的通知》基本重复了上述规定。2000年实行的税费改革更是将农村公共产品的供给范围限制在"一事一议"，每年的公共产品供给收费不得超过15元。

三、对减轻农民负担公共政策的价值评估

（一）对减轻农民负担公共政策实施过程的评估

1．农民负担的增减交替进行

农村改革之初，农民的生产积极性空前高涨，农业生产的收入出现快速增长，此时的农民负担低于农业收入的增长。这一时期农村发展速度很快，农民负担不成为问题。从1983年至1998年，"农民人均纯收入增长12%，农民三项负担性支出年均增长9.7%。"（孙梅君，1998，P7）这一时期，虽然没有出现农民负担过重问题，但党中央和国务院早在1985年就开始下发《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》，这对农民负担增长的预防起到了效果，加上改革开放以来的5个"一号文件"，的确在很大程度上解放了农民，提高了农村的生产力。

1988年至1992年，农民负担在高位上运转，"其间，农民人均三项负担性支出年均递增16.9%，高于前期7.2个百分点；而农民人均纯收入年均递增速度只有9.5%，低于负担增速7.4个百分点。"（孙梅君，1998，P7）其原因是1984年推进改革后，城市改革成了中心，城市综合配套改革的逐步实施，政策上向城市倾斜和工农产品比价复归，造成农民收入增长的大幅回落，使得农民负担性支出增幅明显高于收入增长幅度。这一期间政府把改革的主要力量放在了城市，城市改革需要花很大的成本，城市改革的难度远远大于农村，农村在这一期间，为城市的改革从经济上做出了很大的贡献。工农业的剪刀差，在这一期间比较大，农民的负担由此走向高峰。

1992年至1994年前后虽然只有两年时间，但这两年是党中央和国务院重新重视农村政策的两年。1991年12月7日国务院公布《农民承担费用和劳务管理条例》，明确农民应该承担的负担，1992年开始推行。1993年政府对农民负担实行严格的比例控制，明令取消了中央国家机

关37项涉及农民负担的收费、集资和基金项目以及43项达标升级活动，纠正了10种错误的收费方法。当年农民三项负担额出现数额的下降。这两年政府重视了农村问题，农民负担也就止住了迅猛增长的势头。

但是，从1994后开始实施的分税制改革之后，县乡政府的财政压力太大，农民负担反弹不可避免。1994年农民负担便以高出收入12.6个百分点的增长速度反弹，1995年农民三项负担性支出仍在高位运行。反弹的力度越大，党中央和国务院压制反弹的力度也就越大。1996年底，党中央、国务院又进一步作出了《关于切实减轻农民负担工作的决定》后，负担又回落。之后，反弹--回落--又反弹，如此反复。农民负担的增长和减轻更替进行，减轻负担的政策在不断地采取、不断地出台。虽然，这些政策对于压制农民负担的增长起到了一定的作用，但我们从如此频繁地出台政策措施的行为中，看不到解决减轻农民负担的根本。政策出台得越频繁，政策的也就越下降。

2．农民负担增也政府减亦政府

自1985年以来，政府就明确指出了，造成农民负担增长的主要源头在政府自身。中共中央、国务院减轻农民负担的最早的一个文件1985年的《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》就指出了，农民负担加重"主要责任在各级领导，多数派款收费的决定，是上级机关和单位下达的。"为此，中共中央、国务院责成各部门和省、自治区、直辖市的党政领导同志出面主持，对减轻农民负担问题进行一次彻底检查，并采取断然措施，切实加以解决。1990年中共中央、国务院在《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》中又指出："三乱"的出现，有体制改革不配套、经济过热、法制不健全的原因，也有部分执法人员素质不高的原因，但"更主要的还在于有些地区和部门的领导缺乏全局观念、群众观念和法制观念，对''''三乱''''的危害性认识不足，管理不严，清理整顿态度不坚决，措施不得力，致使问题长期得不到解决。"1993年，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于切实减轻农民负担的紧急通知》中更加明确地指出："农民负担重的问题，表现在农村，根子在上边各部门。涉及农民负担的摊派、集资、达标活动和行政事业性收费及罚款等方面的许多文件来自中央国家机关和省级国家机关。"

由此可见，政府早就看清了农民负担的源头在政府本身，主要来自中央各部门和省、自治区、直辖市。而党中央和国务院也就把减轻农民负担的责任交给了各部委和省、自治区、直辖市，责成其主要党政领导主持这项工作，要求有关部门及时把手负责，立即行动起来，把涉及农民负担的文件清理完毕，作出表率。

农民负担增是上级政府，减亦靠上级政府。在增减的博弈行为中，具有明显的制度性缺陷，党中央和国务院对于当前的农民负担问题，采取的压力重，省、自治区和直辖市对于下面各个层次政府的压力也就加重，农民负担在总量上就会有所减少。而一旦压力场消失了，减少的负担迅速反弹。真是"成也萧何，败也萧何"。减轻农民负担靠政府自觉是何等脆弱的机制！这么多年来，农民负担在中央的三令五申中，不断地冒进，问题日益严重，就说明了这一政策实施中的治理模式出了问题。在这一治理的过程中，涉及到利益受损的农民一方，处于制度的边缘，农民的权利与政府的权利完成不对等，农民在权力失衡的情况下，又缺少利益的表达主体，因此，增负和减负的这种博弈，完成取决于拥有权力的政府一方。虽说，各级政府代表的是最广大人民群众的利益，但是，一旦政府自身的利益受损的时候，政府自利的偏好就会显现出来。

3．农民负担项目日益合法化

80年初开始实行的农村体制改革，主要实行家庭联产承包责任制，其核心就是"交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的"。这种分配体制，当初极大地解放了农民的生产积极性。但是，这种分配制度，保留了与相对应的统筹制度。这种统筹制度与土地产权不清有着密切的关系。实现家庭联产承包责任制后，农村的集体经济事实上不存在了，而计划体制下的政府万能体制并未在农村根除，因此，与事实并不存在的农村集体经济形式相对应的土地所有制形式，成了农民负担的一个重要的载体。正是因为政府要向乡村实现权力，因此才有了一个事实上并不存在的集体经济形式。"现行的农村提留统筹制度，实际上沿用了''''三级所有、队为基础''''的收益分配方式，导致了一些过时不合理的事情合法化。从运行中看，它扰乱了农村公共分配关系，与废除制度的改革现实相矛盾。它人为地增加了农村产权关系的模糊，导致了税、租、费分配关系的紊乱，同时为侵害农民利益、增加农民负担提供了可能，是导致农民负担不断加重的根源之一。"（马晓河，2002，P17）

随着城市改革的推行，农村分配制度改革被进一步延迟。随后，与集体经济形式相适应而建立起来的，旨在减轻农民负担的公共政策，在实施过程中不可避免地修补和延续原有分配制度。1991年国务院发表的《农民承担费用和劳务的条例》，就是以行政法规的方式将原来的分配制度进一步以法律的方法固定下来。这一行政法规的主旨是保护农民利益，从正面确定农民的负担应该有哪些，除此以外，为不合法负担。但是，这一法规却从另一个侧面，将农民本不应该有的、适应并不存在的集体经济形式的负担合法化。这一条例将直接面向集体经济的村提留和乡统筹堂而皇之地要求农民向集体交纳，而事实上主要向乡镇政府交纳，部分用于村委会这一自治组织的工资。"自从80年代初期，废除了制度以来，在我国大多数农村，乡村作为集体，已经不存在。因此，设立村提留、乡统筹，实际上就是对农民超经济强制，变相地平调了农民的财产，侵犯了农民的财产所有权。"（马晓河，2002，P18）

我们在研究减轻农民负担的政策文件时，经常发现，在有关农民负担项目的博弈中，中央一面清理不合理的项目，一面又得照顾到部门和地方的利益，确立和承认一些项目为合法的，是可以向农民征收的。虽然，确立一些项目，否定一些项目，在短期内减轻了农民负担。但是，新确立的项目却又以非常合法的方式得以存在，当新一轮负担项目上来时，中央又和部门及地方政府进行博弈，新的项目又得以固化为合法的负担。如此累积，农民负担在不断减轻中增加，而且是以合法的方式增加着，重复着"黄宗羲定律"。②

4．减轻农民负担的政策制订多落实少

从90年代开始，减轻农民负担的政策文件出台的频率是极其少见的，所使用词语的严厉程度也是极其少见的。从1990年至2001年12年间，党中央、国务院及其办公厅就发了14个减轻农民负担的文件，有的甚至以行政法规形式出现。然而，一项公共政策的成效并不以发文件的数量为标准。恰恰相反，对于同一公共事务文件越多，越是降低文件的性。

减轻农民负担的公共政策制订多，能落实的却很少。其原因是多方面的，一是这项公共政策涉及的面太广，难度太多，远远不是某级政府在某一时间内就能完成的；二是政策制订后，缺少监管机制，如何落实政策、谁去落实政策缺少必要的组织机构去监管执行者；三是针对农民利益的政策措施，农民鲜有表达意见的地方，更缺少让农民监督政策落实的程序。因此，当侵农事件发生，农民提出自己的主张，只有走并不能怎么解决问题的"上访"一途，或者采用过激的自杀手段，来引起政策制订和执行者的重视。的确，其中有些政策的确是在涉农事件发生后，引起中央的重视后采取的。但这种血的教训，并不是一个法治社会所推崇的。

（二）对减轻农民负担公共政策主要措施的评估

1．减轻农民负担公共政策措施的[

积极成果

党中央和国务院自1985年以来，随着农村经济的发展，不断地强调减轻农民负担的重要性。90年代之后，几乎每年都要向地方政府和部门强调减轻农民负担、让农民休养生息的重要性，并采用极为严厉的言词要求地方政府和各部门进行清理农民负担，这在一定程度上压制了农民负担的增长速度。党中央和国务院对解决农民负担问题的态度是十分鲜明的，这既代表了国家利益，也符合农民利益。因此，每一个减轻农民负担的中央文件都是农民反对负担增加的重要武器。正是由于党中央和国务院站在最广大的农民阶级的利益上思考问题，因此，减轻农民负担的政策出台后，农民最能支持。这一立足点，充分体现了国家利益和农民利益的一致性。正是这种一致性，引导着农民保持社会的稳定，虽然个别地方也出现过农民采用过激行为，冲击地方政府现象，但是全国农民在负担如此沉重的今天，仍然能相信党中央和国务院，始终和党中央保持一致。地方政府在执行了党中央和国务院的减负政策之后，也能得到农民的支持和理解。所以说，虽然农民负担成为"三农"问题的一个重点，但一问题并未引起农村社会的动荡不安。因此可以说，党中央和国务院在过去的近二十年中，减轻农民负担的公共政策是卓有成效的，改革开放的二十几年，正是在这种稳定中发展起来的。离开了农村的稳定，我们不可能取得改革开放的现有成果。

2000年开始在部分省市推行的税费改革,以及2004年中共中央和国务院公布的《关于增加农民收入若干政策的意见》，再一次将减轻农民负担的公共政策摆在农民面前。农民从党中央和国务院推行的公共政策中看到了中央的决心，从而对于负担的减轻也具有了信心。农村和农业在农民的支持下得到了一定的发展。虽然"三农"问题成为了我国改革开放诸多工作中的重中之重，农村成了发展最为危险的地方，但是一切都能在党中央和国务院控制的范围内顺利进行。这是当前最为难得的农村社会发展的大好前提。离开了农民支持的一切改革都将成为泡影，即使取得了暂时的成就，也会被国民经济体系的破坏所摧毁。

2．减轻农民负担公共政策措施的不足之处

（1）减轻农民负担公共政策措施"单兵突进"

一是制订的政策在内容上单一。只顾眼前的负担，不顾与负担相关问题的解决。减轻农民负担是一个复杂的系统工程，仅靠一两项公共政策是无法实现的，自1985年以来，我们不断减负，特别是90年代以来，几乎年年都在减负，而采取的政策只是针对某一方面或某几个方面，要求地方政府或部门不要越雷池，如农民劳务重了，就控制劳务；"三乱"多了，就减"三乱"；教育集资多了，达标标准高了，就采取措施不准集资和搞达标。采取的政策给人的感觉是应急式的，缺少全盘治本式的改革措施。而减轻农民负担需要全局性宏观公共政策转变，这将是一个重大的制度变迁，是在及时轮承包制度改革基础上进行的更大的制度变迁。

二是减轻农民负担仅停留在显性负担上，而对于隐性负担政策措施少。"挖农补工"政策在特定历史时期实行的，实行至今农民付出了沉重的代价。"据测算，1954-1978年，国家通过剪刀差从农民手中获取5100亿元的巨额资金；1978-1991年的剪刀差累计已高达12329.5亿元，相当于同期农业生产总值的22%；1987-1991年每年剪刀差额高达1000-1900亿元，成倍于改革前的数额，进入20世纪90年代以后，剪刀差还呈不断扩大的趋势，每年剪刀差额都在1000亿元以上。"（罗文杰，2002，P53）剪刀差是一种极为隐蔽的农民负担，不可否认这一做法在一定历史时期起了作用，而持续实行，已损害了农业的发展。这一做法是以农民的长期贫困以及农村的长期落后为代价的，继续实施对于国家的发展不利，也与实现小康不相称。这一做法，也不符合国际惯例。农业是一个弱势产业，农业生产受自然环境的影响太多，自身增值和积累的潜力是十分有限的，这一产业在市场竞争中始终处于弱势。发达国家为了保持农业发展能得到平均利润，在农民已采用机械化的基础上仍然大量"以工补农"，给农民以大量的补助，扶持农业在国际上的竞争力。加入WTO后，我们已发现我国的农产品价格已超过了发达国家，农业廉价劳动力的优势已不存在了。如果继续采取"挖农被工"政策，损害的不再是农民的利益，而是国家的整体利益了。所以说，仅在表面对显性化的农民负担采取"单兵突进"措施，只能救一时，并不能使农业良性发展，显性负担和稳性负担同时减轻才能深入到根子上去。

三是简精乡镇机构和人员的手段单一。乡镇机构臃肿和人员膨胀是一个痼疾，在社会存在着事实上的等级制度的前提下，随着高等级阶层的人口增长，他们要就业，要取得较高的收入，以及要有较高的社会地位，这些必然导致政府机构的膨胀和财政支出扩大。"20世纪90年代中期以前，除了高校毕业生，我国就业的典型特征是行业内就业，父辈们在什么行业，子女们一般也是相应的行业。由于政府部门的干部享有的政治与社会待遇，所以人人想进政府部门，而进入政府设置的门槛在自己人面前往往不堪一击，更不要说内部人控制，这样我国机构膨胀-精简-再膨胀和恶性循环就不能理解了。"（林光彬，2003，P97）乡镇机构和人员要精简绝非如中央机构精简那么容易，中央机构有着大量的下级可以分散人员，也有着巨额的财政支撑，因此，即使改革的成本很高，也能在一定时期内减下来。但是乡镇是最基层的组织了，高等级阶层人口的增长及其就业的压力，直接导致乡村财政危机，加速"三农"问题的恶化，"三农问题是历史上长期积淀形成的社会等级制度惯性、思想惯性和路途依赖在人口增加情况下在当代延续的结果，本质上是不平等制度下低等级农民负担过重的问题。"（林光彬，2003，P97）如此复杂的社会问题，仅靠减轻负担政策中的一而再地强调，一而再地斥责下级政府的执行不力，是肯定不行的。

（2）农业特产税、屠宰税据实征收不可操作

农业特产税和屠宰税要求据实征收，不得向农民下达指标，不得按人、按田亩平摊。这些规定对于农民来说不应成为负担，但是农业特产税和屠宰税在征收过程中，如果要"据实征收"的话，几乎是不可能的。即使一定要据实征收，那么征收的成本也是惊人的。这是因为，我国农民生产的分散性，乡镇税务机关几乎不可能得到农民生产农业特产的产量和质量等方面的的数据，加上乡镇税务机关也不可能有如此多的人力和物力去收集如此分散的税源数据。即使能"据实征收"，税收机关的征收成本也一定特别大。加上，许多地方政府在财政压力下，为了增加财政收入，将这两税以指标的方式下发，因此，大多数地区，特别是农产区，对于这两税在上面的征收压力下，只能平摊到田亩和人头上。中央减轻农民负担的政策无法落到实处。

（3）只给政策的减负措施基层无法持久执行

我国政府在采取减负政策时，时常采取只给政策不给资金支持的措施，中央下发文件（乃至行政法规），地方必须执行，但由于执行中央政策所带来的成本往往由地方政府支付。在经济比较发达的地区，地方政府财力相对雄厚，还可支撑，但大多数地区，主要是中西部地区，特别是粮食主产区，地方财政主要依赖农业税费。1994年分税制改革后，地方财政捉襟见肘，减轻农民负担本质上就是减少地方财政的可用资金，再加上要求地方财政支付减负的成本，地方一千个不愿意。虽然中央能在一时采取强制手段，要使减负措施保持长久，几乎是不可能的。甚至出现政策下达时，就是地方政府"想对策"应付，乃至欺骗中央之时，地方保护主义盛行。

"放权让利改革战略和''''分灶吃饭''''财政体制的实施，使得地方政府担当了[

推动地区经济增长的重任，其掌握的经济决策权和可支配的资源也得到相应拓展。"（金太军，2003，P45）当地方政府出现财政危机，机构难以顺利运转的时候，进一步减少地方财政的收入，并要求支付改革成本，减负的政策遭到地方政府的抵制，也就不足为奇了。比如，粮食统购统销、教育工资县级财政统管，都是如此。只给政策无资金支持，给基层财政过大的压力。1993国务院下发了《关于建立粮食收购保护价格制度的通知》、1998年下发《粮食收购条例》，这些政策旨在保护农业的利益，用政策法规规定敞开收购，顺价销售，出现亏损，要由地方财政补贴；2001年乡村教育系统教师工资没有保障，严重影响了乡村教育的发展，国务院下发了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，将乡村教师工资由原来的乡镇财政改为县财政发放，这解决了乡村教师的工资问题，也在一定程度上解决了教师向农民伸手的问题，对于减轻农民负担也肯定是有好处的。但是，县财政发工资并不等于县财政出钱解决乡村教师的工资，县财政强制从乡镇财政划拨出这部分支出。其实，这部门支出还是由乡镇支付，只不过经过县财政转了一下手，成为乡镇财政一项刚性的支出而已，只是乡镇再也不能拖欠师工资了，只好进一步拖欠自己人（政府工作人员）工资了，乡镇财政的压力进一步加大，向农民伸手的愿望也就更加迫切。这些措施忽视了乡镇财政的支撑力，一旦上面的压力减轻了，乡镇政府再向农民伸手，成为百般无赖的选择了。

四、对减轻农民负担公共政策再决策的建议

（一）构建城乡统一的公共财政体制

1．国家集权型财政体制带来的农民负担问题

农民负担过重的问题根源于中国不合理的国家集权型财政体制，长期以来的城乡二元经济体制，就是通过城乡分割的非公共财政体制实现的。集权型的财政体制是以城市为中心的体制，采取工商业（城市）中心，工商业剥夺农业、国有（营）工商业剥夺私营工商业的方式来集中中央的财力。"在国家集权型财政体制下，一旦国家选择以工业化作为其合法性的依据，它就必然要较大限度地控制所有的权力资源，以推动工业化的进程。由于长期的农业基础型财政体制的影响，我国的工商业相对十分落后，工业化资金的来源就在于较大程度地掌握农业生产剩余。……国家对农业剩余的控制也进一步从最初的流通领域而转向对生产、流通领域的控制。统购统销剥夺了农民对其剩余产品的支配权，工农业价格''''剪刀差''''将这一剥夺进一步加深。"（刘志广，2003，P47）

国家采取的减轻农民负担的公共政策，事实上就是采用国家权力置配资源的过程。家庭联产承包责任制较大限度地解放了农民生产剩余产品的积极性，但经过几年的工商业的汲取，特别是1984年之后，城市改革发展需要汲取农业的资源，农村政策的使用达到极限，农民负担问题在1985年之后就凸现出来了。因此，就有了1985年的减轻农民负担公共政策的首度出台。随着改革开放后，经济的发展，特别是从乡镇企业到三资企业，再到民营经济的发展，私人市场（经济）也逐步发展起来。这样就形成了以城市为中心的国家和以民营经济为主的市场，共同从农业中汲取资源（包括人力资源--农民工），作为弱势产业的农业无论如何也不可能抵挡如此强烈的"抽血"，农民的生存空间和生活机会越来越窄。控制"三乱"、稳定正税、税费改革、减轻劳务等等，都没有触及这个根本性问题。

1994年的分税制改革，进一步强化了中央的财力，也就进一步增强了城市（工商业）汲取农业的能力，权力资源为城市改革所运用达到了极限，农业资源的被抽取，也就达到了极限。同时，这一改革还给地方财政，特别乡镇财政带来了空前的压力，进一步强化了乡村财政危机。乡村组织要正常运行，转嫁危机的对象就只有农民，如此一来，任何强制减轻农民负担的公共政策只能救一时，不能救长久。

2．城乡统一的公共财政体制的建立

公共财政着眼于公共需要，它是由所有社会成员作为一个整体共同提出，或者说大家都需要，而不是由哪一个或哪一些社会成员单独或分别提出。建立公共财政就必须将广大的农村纳入公共需要角度上的国家财政轨道上来，因此，这就要求把城市和乡村作为一个共同的平等的主体，工商业和农业都是我国社会发展所必需的，都要得到重视，没有谁是中心，没有谁该为谁作出牺牲。如果说要有所牺牲的话，根据公共需要，由强势群体或强势产业向弱势群体和弱势产业作出牺牲。50多年的发展，特别是近26年来的改革开放，我们已经建立强大的工业基础，我们已有较强大的国力，优先发展重工业、优先发展城市，不再具有时代意义了。尽快将乡村纳入公共管理之中，平等地对待城乡经济，成为时代的要求。

长期以来，对待"三农"问题的不平等是我们这个社会的较大的不平等，不管从宪政，还是从人权角度，都是说不过去的，宪法所赋予给人的美好的权利，在"三农"问题上看不到，而且这种较大的不平等，50多年来逐步固化为一般规则，使人们日益麻木，无法意识到问题的严重性，一旦有人提出归还"三农"应有的权利（权益）时，其阻力可想而知。"所有社会价值--自由和机会、收入和财富、自尊的基础--都要平等地分配，除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。"（罗尔斯，1998，P62）集权型的财政体制在建国初期，对农民的不平等符合国家利益，但时至今日，既不符合国家利益，也不符合农民利益，到了非改不可的时候了。解决农民负担问题，首先就得解决统一的公平正义的公共财政建立问题。不解决这个大的问题，一切具体的减负措施都不能从根本上解决农民问题。

（二）构建财权与事权统一的公共产品供给体制

从农民负担不断增长的发展阶段，人们就能认识到农民负担过重问题根子在"上面"，大多数的农民负担是由各种"上级"以文件方式确立，交由基层去执行的。这些文件往往以刚性的言词，配以"一票否决"的考核标准，强令基层政府去执行。基层政府以及被征收的对象--农民是没有多少发言的余地的。

各种"上级"在下发各种文件的时候，都有冠冕堂皇的理由。较大的理由是发展农村经济，促进农村的现代化。农村的发展，农民奔小康，这些都是农民所需要的，但由谁来实现呢？这就涉及到农村公共产品的供给问题。现行农村公共产品的供给体制是一种自上而下的制度外供给体制，所有上级政府和部门都认为自己有这个职能，要实现这个职能就需要动用行政手段，让下级去落实，最终由乡镇政府去落实。乡镇政府也抱怨：不是乡镇要收费，是上级要收费。

农村公共产品的供给是农村发展是必需的，但是农村公共产品的生产成本应由谁来承担呢？从理论上讲农民交了农业税、农业特产税，农村公共产品应该由国家提供，正如城里人交了税后，公共产品由城市政府提供一样。城市道路桥梁、学校以及政府的经费从来都没有听说向城里人再征税，因为这些都是公共产品，应由政府来提供。但是，国家的事权在乡村是混淆不清的，国家推行的各种政策，大力发展农业的方针，国家在农村管理权的实现，这些成本都是由农民在税外提供的。甚至乡镇政府的经费都是由农民承担的，农村义务教育本应是国家的义务，现在成了农民的义务，修建校舍都得农民自己掏钱（不仅如此，政府还要下达校舍达标指标）。

国家权力对于农民经济生活的干预，在延续了多年的计划体制后，并未有多大的改善。从一定程度上说，国家权力干预农村生活为农村的发展创造了条件，但是本应由国家财政掏钱解决的公共产品供给成本，最终由农民掏腰包。于是，我们就不难理解农民负担过重的内在原因了。[

国家应保障对不同地区乡村基层的低限度的基础义务教育、公共卫生、社会治安、"五幼保"等基础性公共产品的供给。如果基层机构的财力不足,则通过财政转移支付解决。国家职能在农村的实现，需要国家财政的支持，国家要实现在农村的事务，首先就要从财力上做准备，因此，构建乡村财权与事权一致的公共产品供给体制是减轻农民负担所必须的。应该做到不管是哪一个"上级"，如果要在乡村实现管理职能，为乡村提供产品，必须有合理合法的公共财政作支撑，如果公共财政无力支撑，就不应强行在乡村提供超越现实的公共产品。

（三）构建乡村良性发展的制度变迁机制

1．税费制度变迁

从税费改革的过程来看，影响农民负担的税费在中央不断强制减轻中，顽固地增长着。即使最近几年在一些省市推行的备受关注的税费改革，也"只是对合法税费项目作出对当地政府和集体组织较为有利的硬性规定，不仅无根据地提高了农业税、农业特产税数量，而且把国务院关于农民承担''''三提留五统筹''''不超过上年农民人均纯收入5%的规定按5%的上限足额收取，同时，有的地方还在合法的税费之外，加进了其他收费项目。"（中科院，2002，P151）农民税费在不断"减轻"中增长,这一悖论本身就说明了这种公共政策是缺少效率的,但是由于在历史发展进程中不断强化,逐步形成了路径依赖,，要改变这种制度就必须采取交易费用极高的变革。

税费制度的不断改革，虽然在某一个阶段农民负担没有更快地增长，但是增长的趋势并没有消灭。"一个社会如果没有实现经济增长，那就是因为该社会没有为经济方面的创新活动提供激励。也就是说，没有从制度方面去保障创新活动得到低限度的报偿和好处。"（诺思，2002，P9）推行税费改革的基层政府并不能从中得到好处，农民也不能看到这种改革能带来长久的好处，因此，必须从现有的制度依赖中跳出，进行税费改革制度创新。

税费制度创新应该逐步与世界发达国家农民税费制度并轨，"世界各国都对农民施加补贴，2000年，美国对每公顷耕地的直接补贴是100-150美元，欧盟为300-350美元；我国却是少数几个向农业征收赋税的国家，农业税费摊到每公顷耕地上，约为100-130美元，我国农业的经营规模只有欧盟的1/40，美国的1/400。"（刘志广，2003，P48）长期向农业"抽血"不仅使农业失去了国家竞争力，也使农业的发展成了难题，直接后果是农村的发展危机。因此，税费制度变迁，主要着眼于建立一种规范政府的规制，用硬性的规制确定政府在若干年内逐步实现零税费，直至给予农业生产的直接补贴。

2．高等级阶层就业制度变迁

农业税费逐步减少后，最直接的冲击是乡村财政危机加剧。原有的乡村债务本就越积越多，切断向农民伸手补充财政缺口后，乡村的正常运转面临问题。乡村财政危机又威胁着乡村高等级阶层的就业，高等级阶层在乡村社会拥有更多的资源和权力，因此，税费制度变迁首先就要遭到这一阶层的抵制，历次通过精简机构和人员的公共政策来减轻农民负担都不胜而终，就是由于这一"行动集团"抵制的结果。"制度能否实现创新，便取决于由不同的人群组成的利益集体的选择。当一项制度安排虽然可以降低交易成本，并能够增加社会总福利，而又得不到实施时，原因就在于这项制度减少了某一利益集团的收益，他们为了集团的利益而继续维持一项不合理的制度安排。"（程虹，2000，P154）不管什么样减轻农民负担的政策措施都会触及这一阶层的利益，虽然制度变迁的对于社会总体来说，新制度的成本低于旧制度，但是对于乡村高等级阶层来说，新制度的收益小于旧制度的收益，由此可见，如果没有超越这一阶层的新的有力量的阶层（利益集团）出现，制度创新就缺少内生变量。

推动高等级阶层就业制度变迁，可以从两个方面的实现制度创新。一是国家在乡村在职能定位，尽量收缩计划经济体制下形成的强政府、万能政府的管理模式。基层政府机构之所以不断扩张并无法遏制，一个重要原因就是政府加之乡村太多的国家职能，这种外在推动力，为高等级阶层就业提供了基础。如果政府在诸多方面收手，不去管不属于政府职能范围内的事务，再上无管理这些事务的财政支撑，当然就不可能设置不需要的职能部门，什么"七所八站"，没有管理职能的根本就不可能存在，即使存在也不会造成农民的负担。粮食部门、供销社原有的职能减少后没有给农民造成多少负担就是例子。砍掉乡村不需要的部门的管理权力，机构精简和裁员才有可能。这一措施是推动高级阶层就业制度变迁的外生变量。

二是变革等级社会为公民社会，取消一切不平等的制度和政策，实现宪政民主。"社会的经济的不平等应被这样安排，使它们①被合理地期望适合于每个人的利益；并且②依系于地位和职务向所有人开放。"（罗尔斯，2001，P61）财富和收入无法做到平等,但宪法赋予公民的平等权力，既是我们所追求的，也是我们能做到的，权力地位和领导职务向所有人开放，包括向农民开放，是我们应该做到的。当农民能够决定自己所需要的公共产品由谁来提供时，农民集团的自有权力才能得到巩固，才有可能抵制高等级阶层的侵权。农民阶层自组织能力的增强，是推动高等级阶层就业制度变迁的内生变量。靠政府的自觉，是难以解决政府机构精简问题的。

3．乡村自治制度变迁

"农民负担的实质，是在对农村剩余产品进行分配的过程中，国家、集体和农民之间分配关系的反映。而过重的农民负担，则反映了在新旧体制交替的时期，对三者之间利益进行调节的各种制度安排存在严重缺陷和不足。因此，探寻农民负担过重的根源，应从制度性因素着手进行研究。"（杨军，1995，P15）实行家庭联产承包责任制后，乡村集体经济事实上已不存在，但是由于传统政府管理体制的惯性，强政府的职能还需要在乡村推行，国家参与农村剩余产品的分配也需要一个组织去落实，非私有的土地产权也需要附着于某一经济体上，因此，从制度上分析集体经济组织的延续也就可以探究农民负担的根源。

集体经济组织事实上不存在，而村民自治组织（村委会）更多地体现为政治性的组织，特别是政府权力向村落延伸的组织，这就出现了代表农民经济利益的经济组织体的缺位。从理论上和实践上进一步推进农村改革就成了十分必要的了。而现存的体制内能体现农民经济组织体的机构，那就只有村民自治组织了。但是，村民自治组织的太强的政治性--既代表国家利益，又代表村民利益--影响着村民自治组织实现村民的经济利益，因此，只有对村民自治组织进行制度变迁才能达到代表农民利益的经济组织体的出现。

现行的村民自治制度是在村民民主的基础并不太厚实的基础上，由政府提供的一种强制性的制度变迁，政府在设计这种制度时带有较强烈的"统治者的偏好"，"如果新制度安排带给国民的收入较高而带给统治者的收益较低（由于统治者交易费用的缘故），那么在和原先制度安排进行比较时统治者可能会发现，建立这种新制度安排并不是他的利益所在。"（林毅夫，2003，P392）所以，在执行村民组织法时，村民自治带有很强的政府色彩，是原有"大队"的替代，也是原有"集体经济"的组织替代，虽然村委会并不具有集体经济组织的能力。村委会并不能真正意义上决定和提供乡村公共产品，税费中许多名目，虽说是借用村委会集体的名义收取，但由于村委会永远也无法真正完成刚性的上级"计算"出来的税费，因此，以集体名义提留的有限的费用，实际上都已上交了。有限的返还，大多不够村委会成员的劳务，更不用说提供公共产品。一旦国家又以各种美好的"愿景"，要求乡村发展某某时，从农民手上夺取几

乎少得可怜的分配剩余，就是的选择了。

新的制度安排，应该让村民实现真正的自治，这种自治不仅是有限的政治（民主）上的，更应是经济上的自治。乡村公共产品应由农民自己说了算，由村民自治组织去执行。乡村公共产品大多是农民自己的事，除了国家应该付钱去办的（如教育和公共卫生、基本社会保障等），应由农民自己决定，也就是说乡村的发展权，应由农民把握，政府只有指导权，没有强行推行的所谓"逼民致富"的权力，因为农民并未赋予政府这种权力。主权与治权的统一，是这一制度变迁的根本性的问题。经济是较大的政治，如果农民拥有乡村自主发展的权力，那么有了经济利益的自治就更能吸引农民参与，而不是被动地参与，这对乡村民主的发展也是非常重要的，是乡村良性发展的重要组织部分。

注释：

①最早使用"三乱"名称的正式文献是1990年6月5日，国家教委下发的《关于普通高等学校成人教育治理整顿工作的若干意见》，中，称"乱办学、乱收费、乱发文凭"为"三乱"。农村问题的"三乱"最早出现在1990年9月16日《中共中央国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》。

②"黄宗羲定律"是清华大学秦晖教授在2000年11月3日《中国经济时报》上发表的论文中首先概括出的。黄宗羲研究自秦以来整个中国农村的税制变化，认为每次税改都是在农民对苛捐杂税不堪忍受的时候施行的，砍掉一些杂税并入正税，农民名义税收增加但实际税负减轻；然后在下一轮，官府觉得正税不够用了，又开始加杂税；加到一定程度又觉得农民负担太重，于是又砍掉一些杂税并入正税，如此反复。

公共政策分析论文:西方公共政策研究理论分析论文

［摘要］公共政策是现代社会的重要政治成果，公共政策学是社会实践和科学研究相结合“科际整合”的产物。它是人类面对日益复杂的公共事务所诞生的理论产品，是自然科学、社会科学、思维科学、技术科学日益交融的知识结晶，是当代科学丛林中的一朵绚丽奇皅。公共政策学作为一门科学性、综合性、应用性很强的全新的、独立的学科，有它自己的理论支撑、学科场域、知识生态、研究方法、思维范式。本文从公共政策学的学科逻辑出发，主要探讨建构公共政策学的理论支撑与研究路径。

［关键词］公共政策研究政治系统理论公共选择理论管理主义理论

公共政策学是一个跨学科、综合性的研究领域，人们从不同的立场和角度出发，必然会在有关公共政策的理论上形成不同的观点和学派。在西方公共政策科学的发展中，不同的学者从不同的社会科学的框架中加以研究，形成了几种较有影响的学科研究路径，即政治学路径、经济学路径、管理学路径等。从不同的研究路径出发，导致对公共政策的性质、原因和结果以及公共决策系统及其运行作出不同的描述和解释，从而形成不同的公共政策学研究理论，这些理论主要包括功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论、管理主义理论等。

功能过程理论

功能过程理论（FunctionalCourseTheory）是由公共政策科学的创始人拉斯韦尔（H.D.Lasswell）提出来的。这种理论的要点是将公共政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对公共政策的政治行为进行阶段性或程序化的研究。

拉斯韦尔认为，在整个公共政策的过程中，需要完成七项重要环节或功能：（1）情报。它包括与政策有关的问题是怎样引起决策者注意的？决策者是怎样收集和处理该方面的信息的？（2）建议。处理某一特定的政策问题的建议或那些解决政策问题的可供选择的政策方案是怎样形成和提出的？（3）规定。是谁制订和颁布了那些对社会具有普遍约束力的规则？他们是怎样制定和颁布这些规则的？（4）援引。谁拥有合法的，可以决定特定的行为是否违法，并要求人们遵守这些规则和法则？（5）实施。规则和法则在实际社会生活中是怎样运用和实施的？（6）评估。怎样去评估政策的实施情况？怎样去评估政策的成功与失败？（7）终止。最初的规则和法则是怎样被终止的？或者这些规则和法则是怎样从被改变了的形式继续存在的？[1]

功能过程理论按照公共政策的动态过程，确定了公共政策的参与者在这个过程中的基本功能，概括了公共政策过程的基本问题。尽管一项实际的公共政策过程并非一定要把每一个环节或每一种功能包含无遗，但这一理论对公共政策过程中各种行为的把握，有利于对公共政策进行动态分析和研究实际的公共政策过程提供了较好的概念框架。这是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。一些政治学家力图通过各种政治活动与公共政策的关系对公共政策加以界定，于是公共政策过程被视为由一系列的政治活动所构成。然而，必然注意这一理论蕴涵着这样一个假定，即公共政策制定过程的变化必定引起公共政策内容的变化。实际的情况并非总是如此。政治的、社会的或技术的约束对政策内容影响非常之大，以至于有时政策过程对政策内容显得微不足道。因而不能片面夸大过程因素，而必须考虑其他的因素对公共政策的影响。

政治制度理论

政治制度理论（PoliticalInstitutionTheory）是将公共政策看作政府机构或体制的产出。这种理论认为，不论在什么样的国家中，政府都是公共政策的主要决定者和实施者，一项公共政策若不被政府所采纳和执行，就不能成为政策。

制度或体制是个人或组织的结构化行为方式，或者说，一个制度是一整套长期存在的人类行为的规范化模式。正是各机构在行为模式上的不同，才能为立法、行政和司法这些广义政府机关区别开来。政府机构赋予公共政策合法性、普遍性和强制性［2］，这是公共政策区别于其他社会团体或组织的规章制度或个人决策的根本之点。那些规定了政府行为模式的各种政府制度如政府机构的性质和组织形式，不同政府部门拥有的合法权力，政府机构的活动程序等，都影响着政府机构决策的方式，影响着政策的内容，影响着政府的实施政策的活动。规则和制度安排所产生的影响往往并不是中立的，相反，它们经常对一部分团体有利，对另一部分团体不利；对一部分人有利，而对另一部分不利；对某些政策结果有利，而对另一些结果不利。总之，不同的政府制度结构或体制产生非常不同的政策后果。因此，我们可以研究制度安排及机构设置和公共政策内容之间的关系，并将这些关系放到可以比较的系统的规范中加以调查研究。

政治制度是政治学传统阶段研究的内容，公共政策科学研究中的政治制度理论也可以看作是对国家政治制度研究的延伸。在一般情况下，政治制度的性质、特点和形式能够从总体上规定政策的基本过程。不同性质和不同形式的政治制度在政策过程中势必存在着不同的特点，因而公共政策学科就体现出了国际化（规范化）与本土化（个性化）的双重特点。反过来，不同性质和特点的政策也在一定程度上反映了不同政治制度的性质、特点和形式，反映着不同的意识形态、价值观念和伦理取向。

政治制度理论突出制度安排及机构设置与公共政策之间的关系，要求人们重视制度或体制对公共政策可能产生重要的影响，这显然是公共政策研究的一个不可忽视的方面。但是，这种理论往往导致只分析制度结构，而忽视公共政策的政治过程；只注重静态研究，而忽视动态研究；片面强调制度的作用，忽视其他社会、经济因素对公共政策影响的倾向。

政治系统理论

政治系统理论（PoliticalSystemTheory）是美国政治学家戴维·伊斯顿（DavidEaston）在政治学研究中运用系统分析方法提出的一种理论。这一理论认为，公共政策是政治系统的产出，是对周围环境所提出的要求的反应。政治系统按照动力学的术语进行分析，把政治过程阐释为持续不断且相互关联的一连串行为，形成系统的流（flow），并建构了动力反应模式［3］。

政治系统是一个开放的系统，它容易受到环境的影响。环境是由社会大系统中除政治系统之外的各种状况和条件所构成的其他子系统组成，包括社会内部环境（生态系统、生物系统、个人系统、社会系统）和社会外部环境（国际政治系统、国际生态系统、国际社会系统）。环境对政治系统的影响叫输入，主要指环境的干扰或压力，要求或支持。干扰（disturbances）用来特指一个系统总体环境作用于该系统，在作出刺激之后，改变该系统本身，有些干扰是有益的，另一些干扰可能造成压力；要求是指个人或团体为了满足自己的需要和利益向政治系统提出的采取行动的主张；支持是指个人或团体接受选举结果、遵守法则、纳税并赞同政府采取的干预行动；要求过多或支持这少都会给政治系统造成压力。政治系统为了维持自己的生存和发展，必须对压力作出反应。要求和支持输入政治系统后，经过转换过程成为政治系统的输出，从而对社会作出性的价值分配，即公共政策。随着政治系统的输出和政策的实施，政治系统又反馈于环境。反馈这一个概念则意味着公共政策（输出）可能改变环境，改变环境提出的要求，以及改变政治系统的自身特点。政策输出可能会产生新的要求，而这种新的要求将进一步导致政治系统的政策输出。在政治系统循环往复、不断变化的运动过程，公共政策源源不断地产生。

政治系统理论对政策科学的影响很大。这不仅仅因为伊斯顿本人对公共政策科学进行了大力倡导，也由于系统分析方法本身就是一种科学的决策分析方法，是现代管理和政策研究中的一种比较通行的方法[来源:论文天下论文网]政治系统理论告诉我们，公共政策过程就是一种输入——转换——输出的系统过程，这有助于我们探求公共政策的形成，提醒我们注意公共政策与环境的相互作用，政治系统如何影响公共政策的内容等方面的问题。但这一理论忽视了政治系统本身所有的价值观念和系统理念的重要性，难以说明公共政策是如何在政治系统这一“暗箱”（blackbox）中操作并作具体性分配的。

公共选择理论

公共选择理论（PublicChoiceTheory）是当代西方经济学的一个分支，同时也是现代政治学的一个重要研究领域。它是诺贝尔经济学奖获得者美国学者詹姆斯·布坎南（J.M.Buchanan）创建的。它运用现代经济学的逻辑和方法，分析现实生活中政治个体的行为特点和政府的行为特点；研究非市场决策的集体决策；并以人的自利作为出发点，分析个人在政治市场上对不同的决策规则和集体制度的反应（即公共选择问题），以期阐明并构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序［4］。

公共选择理论将政治市场上的集体决策作为主要研究内容，核心问题是要阐明把个人偏好转化为社会决策的机制或程序的选择。该理论认为，公共物品的选择包括公共政策的产生多在“政治市场”中完成的。与一般经济市场不同，政治市场具有三个特点，即选择结果有间断性、政治选择是一次性和不的、政治消费者不清楚自己选择的最终结果的特点。集体决策也不同于市场决策，它包含三层涵义，即集体性、规则性和非市场性。在政治领域，重要的命题并不是政府、党派、社会团体自己的选择行为和选择过程，而是这些集团之间与组成集团的个体之间，出于自利动机而进行的一系列交易的过程。有效率的政策结果并不是出于某个政治领袖的头脑，而是产生于集团或组织集团的个体之间相互讨价还价、妥协与调整的政治过程。

政治市场也是由供求双方组成的。需求者是选民和纳税人，供给者是政治家和政府官员。政治家和政府官员负责向社会提供一定数量和质量的公共物品，选民和纳税人获得公共物品并支付一定的税收款项，至于具体的公共物品种类、数量、税收额等内容的确定，则是通过选举过程“讨价还价”完成的。每一个政治市场的参与者，无论是选民还是政治家，在进行选择时，都如同“经济人”一样，先要对个人的成本与收益进行计算，如果一项集体决策给他带来的收益大于他投赞成票时所承担的实际成本，那么，他就会支持这项决策；否则，就不支持甚至反对。但政治市场也存在不性，即信息的不性、公共物品组合的不性、选民权力的不平衡性、投票的“短见效应”，由此在政治选择过程中，政治家是理性的自利者，投票人是理性的、短视的甚至无知的，这种选择机制预先造就了政府的优先地位。政府行为缺乏内在刺激与约束机制，依据自身利益偏好行事，以“预算较大化”为工作目标，最终机构膨胀、“寻租”(RentSeeking)泛滥，政策失败，最终“政府失效”。

公共选择理论明确提出，在一个体制下产生了不好的政策或不好的结果，原因要么是现存的政治体制所对应的规则产生了错误的领导人，要么是在政治决策与执行过程中缺乏有效率的制约机制。因此，的决定因素是规则——产生领导人与约束领导人的规则。其中产生领导人的规则，就是人们常说的投票规则，具体有一致同意规则、多数票规则、加权投票规则、否决投票规则等。

公共选择理论分析和研究了公共政策产生的原由、规则和运行及其结果，采用经济学的假设理论和方法研究非市场的决策，详尽地告诉我们政策系统的“暗箱”运作过程，公共政策实质上是公共选择的过程。瑞典皇家科学院在为布坎南颁发诺贝尔奖的公告中指出，公共选择理论弥补了传统经济理论缺乏独立的政治决策分析的缺陷，有助于解释政府预算赤字为何难以消除的原因。同样，它在政策科学上产生了相当大的影响，从而推动公共政策学的不断发展。但是现实政治生活中也并非人人都是理性的自利者，并非人人都是“经济人”；而且集体决策也并非全都公正，多数人决策有可能造成集体行动的困境以及“多数人暴政”的后果；此外改变不好的公共政策，也并非仅仅改变产生领导人和约束领导人的规则所能做到的，它还包含许多自然的、社会的复杂因素。

交易成本理论

交易成本理论（TransactionCostTheory）是用比较制度分析方法研究经济组织制度的理论。它是英国经济学家罗纳德·哈里·科斯（R·H·Coase）在其重要论文“论企业的性质”中提出来的。它的基本思路是：围绕交易费用节约这一中心，把交易作为分析单位，找出区分不同交易的特征因素，然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组织来协调。

科斯认为，交易成本是获得市场信息所需要的费用，以及谈判和经常性契约的费用。也就是说，交易成本由信息搜寻成本、谈判成本、缔约成本、监督履约情况的成本、可能发生的处理违约行为的成本所构成。［5］科斯在尝试解释企业何以存在时为经济理论“发现”的就是这种反复发生的交易成本。他的结论是，通过建立一种无限期的、半长期性的层级性关系，或者说通过将资源结合起来形成像企业那样的组织，可以减少在市场中转包某些投入的成本。一种多少具有持久性的组织关系，如一个雇员与企业的关系，对企业来说，能节省每天去市场上招聘雇员的成本；对于雇员来说，能减少每天去市场应聘的成本和失业风险成本。这种“持久性的组织关系”就是制度，包括契约，也包括政策等。因此，依靠体制组织、契约以及其上的政策等制度，采纳和利用标准化的度量衡，能降低交易成本的水平。

交易成本理论中的制度在经济分析中的重要性，使许多经济学者重构了制度经济学，并把它19世纪末20世纪初德国“历史学派”和美国制度主义理论家的那种注重对制度作描述性分析的研究区分开来，冠之以“新制度经济学”（NewInstitutionalEconomics），但我们仍然习惯地称之为制度经济学或制度分析学派。制度经济学研究经济生活与制度之间的双向关系，关心的是分析各种具有协调功能的规则和规则集等。制度经济学家也普遍关注公共政策与制度之间的互动关系。公共政策意味着通过政治的和集体的手段系统地追求某些目标。公共政策不仅由政府主体（议会、政治家、行政官员）来实施，它还由有组织集团的代表，像工会、行业协会、消费者和福利方面的院外集团、官僚和某些个人来实施。这些集团的代表左右着集体行动。集体行动涉及两个以上伙伴之间的协议，并往往涉及隐含于一共同体内千万人当中的协议。这种“协议”就是规则，而制度被定义为由人制定的规则，那么“这种协议”就是制度。它抑制着人际效中可能出现的任意行为和机会主义行为；它为一个共同体所共有并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。由此可知，公共政策也是一种制度。同时，公共政策知识有助根据特定目标在现实世界中形成各种制度。经济学家可以就如何才能在不同制度集的基础上更有效率地追求特定目标提出政策建议。公共政策——在追求某些目标上对政治手段的系统应用——通常是在既定的制度约束中展开的，但它也可以靠努力改变制度的方式来实施。制度变革既可以通过明确的直接方式来实现，也可以表现为公共政策行动的一种副效应。

交易成本理论对于公共政策学的发展产生了重大的影响。它告诉我们，政策或制度的产生源于交易成本的降低，能够协调组织行为，走向公正、秩序和安全，使我们从另一处角度去了解公共政策的特征性及其必要性。在此基础上形成的制度分析学派，对于公共政策的研究和分析发挥着越来越重要的作用。但由于过分强调“成本”或“制度”概念，往往也使公共政策的合理性和价值性受到怀疑[来。

管理主义理论

管理主义理论（ManagerialismTheory）以称为新公共管理理论（NewPublicManagenentTheory）。“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制度典范”、“企业型政府”等都是对管理主义或新公共管理的众多称呼。它是一种国际性思潮，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家。管理主义运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。

管理主义的兴起，是由于政府规模的扩大与政府角色的膨胀以及社会对政府的不满、经济与财政压力、社会问题与政府不可治理性增加等因素导致的。它所要解决的问题是使政府走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。英国学者胡德（C.C.Hood）在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“管理主义”的过程，也就是他所说的“新公共管理”（NPM）概括为七个要点：（1）公共政策领域中的专业化管理；（2）绩效的明确标准和测量；（3）格外重视产出控制；（4）公共部门内由聚合趋向分化；（5）公共部门向更具竞争性的方向发展；（6）对私营部门管理方式的重视；（7）强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。［6］这些要点，胡德认为，是政府走出危机的对策性措施。这些措施在实践的运用中包含着政府公共政策化和公共管理社会化的趋势。

所谓政府公共政策化取决于公共政策职能与管理职能的分化。根据管理主义的理论设计，政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是的机构，在政府之外，也应当有一些准自治、半自治和自治的机构去承担公共管理的职能。政府可以部分地甚至地从日常公共管理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定和监督执行。管理主义理论认为，公共组织有政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织，而政策组织应当属于政府意义上的组织。政府严守公共政策制定的职能，运用公共政策的引导来保障政府外公共组织有效承担公共管理职能。由于政府的公共管理部分职能“外移”，政府自然达到消肿减肥的目的，自身可以彻底告别官僚主义，并以旁观者身分审视公共政策与公共管理的质量。政府的公共政策化本身就包含着公共管理社会化的内容。因为政府成为专门的公共政策制定和监督执行的领域是以公共管理转移给政府外的社会性公共管理组织为前提的。公共管理的社会化意味着政府的“非管理化”，它预示着行政模式的变革，是政府职能定位的根本性转变。

管理主义理论或新公共管理运动是一种正在成长着的新理论范式及实践模式，为公共政策和公共管理研究奠定了更为广泛的理论基础，开创了理论视野，建立了一个更加、综合的知识框架，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理论”或“市场导向的公共行政学”。管理主义理论或新公共管理运动对传统的政策科学提出了严峻的挑战，它大大改变了公共部门管理尤其是政府管理学科的研究范围、主题、研究方法、学科结构以及实践模式，是公共管理学科和公共政策学科的又一次范式转变。然而，正因为“管理主义”并非一种成熟的范式，遭到各方面对它的理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术以及实践模式等的批评。批评者认为它的规定不明确、责任减少、过于“政治化”，是一种“新泰勒主义”和保守的意识形态。但无论如何，这种范式正逐步取代传统的政策科学范式而成为当代西方公共政策科学研究的主流。

简短结语

功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论和管理主义理论等理论，在不同时期影响着公共政策学的发展。在20世纪70年代以前，公共政策学发展主要受到来自政治学途径的功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论以及集团理论（GroupTheory）、精英理论（EliteTheory）的影响；到了70年代以后，经济学途径逐渐居于主导地位，公共政策学发展明显受到公共选择理论、交易成本理论、委托——理论（PrincipalAgentTheory）、新古典经济学理论（TheNeoclassicalTheory）等影响；到了90年代以后，融合各门学科的管理学途径渐渐地引领公共政策学的发展，如治理理论（GovernanceTheory）、新公共管理理论等。此外，在同一时期内，公共政策学的发展也同时受到几种理论的影响。由于各种学术理论的支撑和各种学科方法的滋养，西方公共政策研究呈现的一幅美妙的狂欢景象。目前，中国的公共政策研究还处于“婴幼儿时期”、处于孩童时代的模仿和童稚状态，西方公共政策研究的繁荣和公共政策学科的发展对于中国公共政策本土化研究和学科建制乃至于对中国学术的整体进步都提供了很好的启示和范例。

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管理主义理论

管理主义理论（ManagerialismTheory）以称为新公共管理理论（NewPublicManagenentTheory）。“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制度典范”、“企业型政府”等都是对管理主义或新公共管理的众多称呼。它是一种国际性思潮，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家。管理主义运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。

管理主义的兴起，是由于政府规模的扩大与政府角色的膨胀以及社会对政府的不满、经济与财政压力、社会问题与政府不可治理性增加等因素导致的。它所要解决的问题是使政府走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。英国学者胡德（C.C.Hood）在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“管理主义”的过程，也就是他所说的“新公共管理”（NPM）概括为七个要点：（1）公共政策领域中的专业化管理；（2）绩效的明确标准和测量；（3）格外重视产出控制；（4）公共部门内由聚合趋向分化；（5）公共部门向更具竞争性的方向发展；（6）对私营部门管理方式的重视；（7）强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。［6］这些要点，胡德认为，是政府走出危机的对策性措施。这些措施在实践的运用中包含着政府公共政策化和公共管理社会化的趋势。

所谓政府公共政策化取决于公共政策职能与管理职能的分化。根据管理主义的理论设计，政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是的机构，在政府之外，也应当有一些准自治、半自治和自治的机构去承担公共管理的职能。政府可以部分地甚至地从日常公共管理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定和监督执行。管理主义理论认为，公共组织有政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织，而政策组织应当属于政府意义上的组织。政府严守公共政策制定的职能，运用公共政策的引导来保障政府外公共组织有效承担公共管理职能。由于政府的公共管理部分职能“外移”，政府自然达到消肿减肥的目的，自身可以彻底告别官僚主义，并以旁观者身分审视公共政策与公共管理的质量。政府的公共政策化本身就包含着公共管理社会化的内容。因为政府成为专门的公共政策制定和监督执行的领域是以公共管理转移给政府外的社会性公共管理组织为前提的。公共管理的社会化意味着政府的“非管理化”，它预示着行政模式的变革，是政府职能定位的根本性转变。

管理主义理论或新公共管理运动是一种正在成长着的新理论范式及实践模式，为公共政策和公共管理研究奠定了更为广泛的理论基础，开创了理论视野，建立了一个更加、综合的知识框架，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理论”或“市场导向的公共行政学”。管理主义理论或新公共管理运动对传统的政策科学提出了严峻的挑战，它大大改变了公共部门管理尤其是政府管理学科的研究范围、主题、研究方法、学科结构以及实践模式，是公共管理学科和公共政策学科的又一次范式转变。然而，正因为“管理主义”并非一种成熟的范式，遭到各方面对它的理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术以及实践模式等的批评。批评者认为它的规定不明确、责任减少、过于“政治化”，是一种“新泰勒主义”和保守的意识形态。但无论如何，这种范式正逐步取代传统的政策科学范式而成为当代西方公共政策科学研究的主流。

简短结语

功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论和管理主义理论等理论，在不同时期影响着公共政策学的发展。在20世纪70年代以前，公共政策学发展主要受到来自政治学途径的功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论以及集团理论（GroupTheory）、精英理论（EliteTheory）的影响；到了70年代以后，经济学途径逐渐居于主导地位，公共政策学发展明显受到公共选择理论、交易成本理论、委托——理论（PrincipalAgentTheory）、新古典经济学理论（TheNeoclassicalTheory）等影响；到了90年代以后，融合各门学科的管理学途径渐渐地引领公共政策学的发展，如治理理论（GovernanceTheory）、新公共管理理论等。此外，在同一时期内，公共政策学的发展也同时受到几种理论的影响。由于各种学术理论的支撑和各种学科方法的滋养，西方公共政策研究呈现的一幅美妙的狂欢景象。目前，中国的公共政策研究还处于“婴幼儿时期”、处于孩童时代的模仿和童稚状态，西方公共政策研究的繁荣和公共政策学科的发展对于中国公共政策本土化研究和学科建制乃至于对中国学术的整体进步都提供了很好的启示和范例。

公共政策分析论文:公共政策分析公共原则论文

内容提要：“公共’原则有着特殊的公共政策分析中的内涵。从可持续发展的角度来透视公共政策分析的理念、过程、公平目标及其模型等方面还存在若干违背“公共”原则的现实缺陷。必须使“公共”原则在公共政策分析的理念上得到反映，主体上得到遵循，公平目标的“立体”性上得到体现，内容上得到落实，才能确保相应的公共政策有利于经济、社会的可持续发展。

美国公共政策学者斯图亚持·尼古认为，公共政策分析就是根据政策与目标之间的关系，在各种备选的公共政策中确定何种政策将最有效地实现一套既定目标的过程。这一分析过程，是政府“政策主张的先决条件”，亦即政府决策、主张及其实施的前提，从而决定了公共政策的性质。可持续发展，是指既满足当代人需要，又不危害后代人满足其自身需要能力的发展；是指既实现人类经济发展的目标，又保护人类赖以生存的自然资源，并促进人与环境和谐地发展。笔者认为，尽管不是每个具体而微的政策问题都与可持续发展问题有关，但至少从宏观而言，在公共政策分析过程中，必须遵循“公共”原则，才能使公共政策有利于经济、社会的可持续发展。

一、“公共”原则的内涵

我国台湾学者张世贤、陈恒均认为，公共政策是政府用来“处理或解决公共问题或公共目标”的。日本学者药师寺泰藏也认为，公共政策就是为“公共”而制定的政策。可见，“公共”指向的目的性是公共政策的本质属性。公共政策分析只有遵循“公共”原则，才能真正体现这一本质属性。这里所谓“公共”原则，一是指政策问题取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以公共利益的实现为原则。公共利益是一个结构复杂的系统。各利益主体间的此得彼失，影响着公共利益的实现，甚至影响着正常的社会秩序。因此，政府作为“一个国家或社会的机构”，在借助政策手段行使公共权力、承担公共责任、解决公共问题的过程中，必须谋取公共利益，而不能在私人领域侵犯私权，或为少数人甚至政府自己谋取私利。“公共”原则要求，要以公共利益的实现问题为纲领性的政策问题进行公共政策分析，使政府决策能够更有效地约束、引导各社会主体，包括政府自己在公共领域内以其秩序化的活动增进公共利益，并“中立”地使之为现实和未来的各社会主体所平等分享。

二是指政策目标取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以代际目标的实现为原则。从一个历史过程来看，“公共”原则要求，通过公共政策分析，使政府决策得以把政府的行为目标，规范、约束在既立足当代人的利益要求，又确保未来人可发展的基本条件的取向上。唯有如此，才能体现政府行为在代际之间的公共性、公平性，而不是偏执于当代的自私性、狭隘性。“发展才是硬道理”。从某种意义上讲，只有当代和未来连续、不间断的发展，即持续发展，才能真正确保全社会公共利益的实现。这种代内和代际的持续发展，是当代人和未来人公共利益的根本体现。因此，从另一角度也同样可以说，以代际目标为取向的公共政策分析，同样是在公共利益实现意义上的“公共”原则的体现。

三是指政策问题范围取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以整个发展系统、协调的发展为原则。根据前面的结论，持续发展问题也应该是当代政府纲领性的政策问题。持续发展是整个发展系统内各因素的、协调发展。目前，全球范围内形成的威胁着持续发展的资源短缺、环境污染、人口剧增、生态破坏等严峻问题，正是由于当代政府违背“公共”原则，默许甚至鼓励人们对公共资源“各取所需”式的无节制开采与利用，才造成了发展系统内部各因素之间，尤其是人与资源、生态、环境之间关系的失调，使符合持续发展需要的公共资源的供给呈现出间隙性，甚至短缺或中断。因此，从政策问题认定的范围来看，“公共”原则就是要求政府就所有制约持续发展的问题，包括从自然界到人类社会、从当代人到未来人的各种有关发展问题的有序而系统的解决，既尊重人类的利益，又尊重自然界的利益；既尊重当代人的利益，又着重作为利益主体目前尚还缺位的未来人的利益。

还需提及，如上所述，公共政策分析中的“公并’原则，实际上已内在地与持续发展问题联系在一起了。可持续发展既是一种持续发展的状态，又是当代人类在发展问题上的一种价值取向。可持续发展问题与公共政策分析中的“公共”原则之间，是内在相连的。可持续发展理应成为人们透视公共政策分析的“公共”原则的基本角度。

二、当代公共政策分析对“公共”原则的偏离

从可持续发展这一基本角度看，当代公共政策分析在若干环节上的局限，使公共政策难以真正体现公共利益要求，实现代际发展目标，协调可持续发展的发展系统内各因素之间的关系，偏离甚至违背了“公共”原则。

（一）公共政策分析理念对“公共”原则的偏离

20世纪70年代以来，以美国哲学家约翰·罗尔斯为代表的新自由主义者提出的个人利益先于公共利益的思想，一直深深地影响着现代政府的决策理念，以致于发展为约瑟夫·雷茨自由主义的国家中立原则，认为纵使公民的所作所为为社会上绝大多数人所不赞成或违背了绝大多数人的愿望，只要不侵犯他人权利，国家也不得干预。美国诺贝尔经济奖获得者肯尼思·阿罗甚至专门论证了“不可能定理”，认为社会一般不可能形成某种一致的选择，或对事物进行一致的优劣排序；即使这里的所谓“一致”仅理解为“多数决定”，也是不太可能的。按照这样的逻辑，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一种能够明确定义，在现实中能够实际起作用的公共利益。这种否定公共利益的存在，片面强调国家中立，而不得干预所谓不损害他人利益的个人利益的决策理念，无法使公共政策分析体现“公共”原则，必然损害公共利益，当然也影响着体现了公共利益的经济、社会的可持续发展。

（二）公共政策分析过程对“公共”原则的偏离

不少学者认为，“公共物品生产的资源配置问题不能通过经济市场来解决，而要通过政治市场来解决”。因此，当代政府的政策分析过程，多是凭借政治市场进行博奕的过程。一方面，公共选择理论认为，尽管政治市场在起点上具有一人一票的平等性，但在终点上受“少数服从多数”的主导，表现出了“多数”强制“少数”的不平等。并且，“国家在过去被看作是大公无私的，现在则被当成参与政治活动者进行交易的市场”。因此，作为有“经济人”特征的选民与政治家，其政治市场上的价值取向，不能不受组织良好或力量强大的利益集团的影响，使政府常常不得不制定有违“公共”原则的政策，把公共资源的利用导向对公共利益的破坏，或者反过来，借公共利益之名，据公共资源为非“公共”之用。另一方面，受认知能力的局限，当代政府还不具备足够的能力，按政治市场的要求去地收集信息，并形成与整个社会的公共要求相一致的偏好。这就使政府与其各个部门之间难以获得有效的沟通，形成对公共利益的共识所需要的充分信息。其结果是，政府及其部门之间政出多门，难以协调发展系统内部诸因素间的矛盾，误导出包括政府在内的各社会主

体对公共资源的无序利用，最终使发展失去其可利用的资源而被迫中断，无法实现经济、社会的可持续发展。

（三）公共政策分析的公平目标对“公共”原则的偏离

公共政策分析的公平目标，是指“政策执行之后，政策的标的团体，所分配到的社会资源，所享受到的效益，所负担的成本等公平分配的程度”。公平应该是代内公平与代际公平的统一，是政府维护经济、社会发展秩序，满足社会公共利益要求，提高自己的合法性及其政策的重要目标。它既是一种客观状态，又是一种主观判断。从伦理上讲，公平是指未来各代人与当代人分享资源与环境利益的平等权利。然而，当代人的认知局限及其难免的功利主义倾向，使他们难以克服代内公平的目标偏好，很难理性、自觉地从未来人的角度，要求公共政策分析能着眼于在代内和代际之间公平地分配公共资源，并使之成为其政策诉求的主要取向，谋求从当代指向未来的持续发展。

不仅如此，当代政府还面对着解决有关代内公平的公共问题的现实压力。斯图亚持·尼古认为，“从政治上讲，增加效益也许要比降低成本容易些”，效益的增长意味着政府及其政策“运作得更有效或会得到更高的评价”，“而降低成本或削减项目预算”，“也许会激起人们的反对”，因为这意味着在一定效率的条件下，人们可能获得的效益将下降。因此，当代政府为了实现公平，在“使穷人的境况好起来，而不使富人的境况坏下去”的前提下，其“公共政策只有当它们提高最小人群组的福利时，才应该被采纳执行”。可见，人们要求公共政策实现的代内公平目标，不是靠清教徒式的节俭，而是靠成本投入、靠自然资源利用量的不断增加，来较大限度地提高社会平均效益，并扩大其在穷人当中的得益面与得益程度的。

显然，严峻的问题是：公共政策分析的这种公平目标，存在着严重的结构缺陷。它忽视了代际公平而偏于代内公平；并且，在代内公平的现实压力下，难以对超越资源与环境的承载能力、盲目追求当代人的利益要求进行有效限制，将断送未来人发展的条件，使经济、社会的发展呈现出间隙性。从人类历史的动态过程来看，与其说当代公共政策分析由于公平目标的结构缺陷，不如说由于严重违背了“公共”原则，才使政府的职能范围超出了其广义的公共领域，使人类（包括本来人）的公共利益更多地满足了当代人（或政府）的眼前私利，制约了经济、社会的可持续发展。

（四）公共政策分析模型对“公共”原则的偏离

国内外学者都把公共政策分析的理论模型概括为多种决策模型。其中一些决策模型的固有局限，决定了相应公共政策偏离“公共”原则的倾向。国内也有相关著作对这些决策模型的局限性提出了批评。最典型的，一是团体决策模型的局限。该模型认为，作为政治过程产物的公共政策是利益团体间斗争的产物，并反映占支配地位的利益团体的利益。随着各利益团体力量和影响的消长，公共政策将变得有利于其影响增加的那些利益团体的利益。这就清楚地表明：该决策模型下产生的公共政策，反映的是占支配地位的利益团体的利益，而不是社会整体的公共利益。尽管在实际决策过程中，无论哪一个利益团体，在法理上，还是能力上，都无法取代政府的主导地位，公共政策不一定就反映影响力较大的利益团体的政策要求，但是，这种模型无视公共利益要求的倾向，无疑将是对政府及其政策背离“公共”原则的某种认可。二是精英决策模型的局限。该模型认为，公共政策是由掌握统治权的精英人物决定，并由行政官员和行政机关付诸实施的，公共政策反映的是精英阶层的偏好、利益和价值选择。很明显，虽然该模型一定程度上反映了代议制民主下各国决策实际可能的情形，然而，与团体决策模型相比，该模型更多地强调了居社会少数的精英阶层的利益，更是直接地背离了公共政策的“公共”原则，漠视了公众的公共利益。总之，这些局限，将不同程度地带来了公共政策分析对“公共”原则的偏离，弱化了政府的政策手段对人与公共资源间关系的协调能力，难以实现对公共资源掠夺性利用的控制，破坏了可持续发展赖以实现的条件。

三、公共政策分析应如何体现“公共”原则

公共政策从本质上是导向未来的。从可持续发展的角度看，在公共政策分析中体现“公共”原则，就是使公共政策能既立足当代，又面向未来；既面向人类自己，又兼顾资源、生态、环境，维护人（包括当代人和未来人）与自然共有的公共利益。只有这样，人类才能真正在自然限度内合理地开发、利用和保护自然，并使其利益得到持续实现与尊重，进而使经济、社会可持续发展具有保障。

（一）公共政策分析的理念必须反映“公共”原则

人类的活动在自然界面前不是自由的。为了保护更多的公共利益，政府在公共决策中，必须彻底抛弃视人类为自然界的中心的陈！日理念，形成以保护自然并协调其与人类的关系为主要内容的新理念，进而“建立一个以自然持续发展为基础、经济持续发展为任务、社会持续发展为目的”的人与自然和谐一致的新的发展观。按可持续发展的要求，公共政策分析的理念反映“公共”原则，一方面，就是以新的伦理道德和价值标准，把人类利用自然的自由，限制在自然界本身作为人类生态体系总体利益中利益主体的一方，使其权利不被侵犯的范围内，不再把自然界看作是被人类随意盘剥和利用的对象，而看作是人类生命和价值的源泉；另一方面，就是要求当代政府必须将其关注的公共领域进一步拓展到自然界，使自然界中的每一个变化，无论是否人类活动所致，无论是否对人类有直接利害，都成为公共问题而进人政府的视野，进而进人政策议程。只有这样，才能在更广的范围内，从根本上协调整个经济、社会的发展系统，确保可持续发展的实现。

（二）公共政策分析的主体必须遵循“公共”原则

政府是公共政策分析最重要的主体。在公共政策分析过程中，能否满足经济、社会发展系统内各因素、各环节的利益要求，包括资源、生态、环境作为利益主体的利益要求，即能否遵循“公共”原则，既影响着政府自身的合法性，又造成人们对资源的种种不合理占用，进而使政府面临着能否遵循“公共”原则，按可持续发展的要求协调人与自然之间关系的重大压力，也就如著名政策科学家叶海卡·德罗尔所说的政策制定中的“逆境”。德罗尔认为，在决策主体处于“重大的两难境地”时，应尽量“将这些政策坚持若干年”，“因为对大多数逆境来说，没有持续和连贯的多年努力是不可能取得成效的”。这就提示人们，着眼于人与自然各自利益及其共同、长远（包括本来人）的公共利益。公共政策分析主体理应在各种干扰面前“不为所动”，在人与自然组成的公共领域内，坚持“公共”原则，不徇政府私利，力戒价值偏好，协调整个发展系统内各利益主体的利益。否则，可持续发展将难以实现。

需要进一步指出，由于长期以来工业的盲目增长，已经导致了全球范围内可持续发展的发展系统的失调。如若美国学者詹姆斯·安德森所说“政府的任务是服务和增进公共利益”，并且这种公共利益是“普遍而又连续不断的为人们共同分享的利

益”的话，那么，当代各国政府作为决策主体，就应该遵循全球范围内的“公共”原则，加强国际合作，解决全球性的环境污染、生态恶化、人口膨胀等公共问题，在可持续发展的条件下使全人类“可持续”地享受其应得的公益。可以认为，把利益的可持续性分享看作公共利益的属性，是安德森有关公共决策问题的深刻见解，他实际上已经把公共利益与可持续发展问题内在地联系起来了。从这个意义上讲，为了全球的公共利益，即可持续发展，就会如德罗尔所说的，将“减少了各个国家政策制定的自主程度”。各国政府作为公共政策分析的主体，甚至不能因本国的价值偏好而违背全球范围内的“公共”原则，损害可持续发展的全球条件。

（三）公共政策分析的公平目标必须体现“立体”要求

多数学者公认，就社会意义而言，公平是经济、社会发展的重要动力，是现代社会规范的灵魂，因此是公共政策分析的重要目标。要促进可持续发展，公共政策分析就要在其目标取向上，以横向的代内公平促进经济、社会的当前发展，从而为未来发展准备条件；以纵向的代际公平保障经济、社会未来不间断的发展。也就是说，以“立体公平”来反映代内、特别是代际间的“公共”原则，才能真正实现经济、社会可持续发展。

以代内公平为目标的公共政策分析有利于促进当前的发展。人们达成的共识是，代内的公平，有助于增强政府的合法，提高政府的公信力，使公共政策作为“看得见的手”而更具有效性。一方面，代内公平的提高，可以抑制经济、社会活动对资源、生态、环境的不公平利用以至破坏，并使之纳入到秩序化的轨道，促进全社会对自然资源的节制性使用，进而，减少对末来发展可能有的资源短缺或生态、环境制约。另一方面，代内公平可以保护穷人在当前公平利用资源方面不可侵犯的权力，以避免各社会主体对资源占有的不平等，解决贫困问题。常常是，在贫困状态下、人们处于基本生存需要难以满足而无奈的境地，“只好顾及眼前利益，采用高贴现率的方法，去利用资源”，从而“加剧资源的退化以至枯竭”。因此，立足于避免或减少代内贫困，代内公平既是现实的发展，又是资源可持续供应，生态、环境可持续平衡和利用的必要条件。同时，代内公平的导向下，有利于实现公共政策对经济、社会的当前发展所需的资源，特别是稀缺资源的有效配置。美国经济学家保罗．R．格雷戈里等认为：“只要经济是竞争的，资源配置将处于状态”。而“竞争”的逻辑要求，就是公平，起码是代内公平。在当代条件下?魑坝形闭鸵芄煌ü舱叻治觯竦帽匾恼呤侄危旃降氖谐【赫肪常焉缁嶙疃倘钡淖试磁渲玫阶钚枰幕方谥腥ィ肿试础⑸⒒肪骋约吧缁嵘峁褂胄枨蠼峁怪涞男饔肫胶猓谟行А⒌退降叵暮屠米匀坏幕∩希闵缁岬牡鼻靶枨蟆U庋瓤梢越谠甲试矗钟兄谔岣咦试绰阄蠢吹某中芰Γ纸兄谖蠢慈说姆⒄埂R源使轿勘甑墓舱叻治鲇欣诒U衔蠢床患涠系姆⒄埂9倘唬诠揭灿欣谖蠢吹姆⒄梗渥叛鄣闳匀皇堑鼻暗姆⒄梗痪哂形蠢捶⒄沟钠鸬阋庖濉4使健笆谴邮奔涮匦院腿死嗳鲜赌芏猿龇⑻岢龅南质廊死嘤τ械脑鹑胃泻投晕蠢慈死嗬娴囊逦窀小薄A钊说S堑氖牵捎谌狈尚械奶逑执使侥勘甑恼咴际3J恰按邮鲁て谛形娜耍怀械3て谛形某杀荆幢啬艿玫匠て谛形氖找妗薄F浣峁厝皇苟唐谛形毡榛还思吧踔疗苹滴蠢吹姆⒄埂R虼耍贝闹匾鹑危褪窃凇肮病痹蛳拢ü舱叻治觯纬烧叩枷颍沟贝烁浩鹄酚氲酪宓脑鹑危苊馄淅孟喽杂谖蠢慈恕敖ヌā钡挠攀疲⒍闲缘刂髟鬃匀唬⒙佣嵝缘乜⒑屠谩4勇桌硪庖迳辖玻贝墓舱撸唤鲆拥贝耍?且要从未来人的角度，看待有关发展的公共问题。在未来人作为利益主体缺位的情况下，由当代人短视需要的满足，透支资源、生态、环境的成本，伤害甚至丧失未来人赖以发展的客观条件，是不道德的。19世纪末美国的自然保护运动，已明确提出要将资源留给子孙后代。必须通过“公共”原则下强制性的政策规范，立足于人与自然间的互惠互利，在代际之间实现人类对于资源、生态、环境的共同利用。只有这样，才能确保经济、社会的未来发展和可持续发展的条件。应该注意，这里强调以“公共”原则，而不仅仅是以公平目标进行公共政策分析，其优越性在于，前者立足于各利益主体，包括富人和穷人、人类和自然共同利益的实现，来解决贫困与发展，以及持续发展问题，而又一般不至产生富人与穷人、人类与自然的对立，有助于使可持续发展的发展系统内各种因素内在的协调，更好地促进经济、社会的可持续发展。

公共政策分析论文:农民负担公共政策分析论文

内容摘要：农民负担经历了两个发展阶段，1994年分税制改革是其分界线。政府采取的措施主要包括控制并减少农民税赋、确定农民应承担的劳务、精简机构和人员、财政转移支付和限制农村公共产品供给成本。从政策实施过程来看，农民负担的增减交替进行、农民负担增也政府减亦政府、农民负担项目日益合法化、减轻农民负担的政策制订多落实少；从政府措施上看，减轻农民负担为改革开放创造了有利条件，但也有不足之处，主要体现在：措施"单兵突进"、农业税等据实征收不可操作、只给政策基层无法持久执行。减轻农民负担公共政策再决策应该做到：构建城乡统一的公共财政体制、构建财权与事权统一的公共产品供给体制、构建乡村良性发展的制度变迁机制。

关键词：减轻农民负担；公共政策；价值评估；公共财政；制度变迁

当前，农民负担过重是"三农"问题的集中体现之一，是摆在政府面前的一个沉重的问题，因而到了必须深入认识，并需要从体制改革入手着重解决的一个重中之中的问题。党中央和国务院从1985年开始，不断采取公共政策调整农民负担，尽可能地减轻农民负担，但是农民负担在不断"减轻"中稳步攀升，问题越积越多，这就不禁让人们重新审视我们所采取的减轻农民负担公共政策的成效。一项公共政策如果从低效方面出现路径依赖，就需要对这项公共政策进行初始制度分析。

一、农民负担与农民负担成为"问题"的历史背景

认识农民负担问题，必先认识农民负担内涵及形成农民负担问题的历史背景。

（一）农民负担的内涵界定

"农民负担"是一个中性词，它是指农民作为独立的经济主体，在自身进行消费和投资之外，向国家、集体和社会无偿支付和承担的一切费用、实物和劳务的总和。农民负担过重不仅是一个经济问题，也是一个社会问题和政治问题。农民负担本身不是一个"问题"，只有当农民负担过重，影响了农民的生产和生活，阻碍着农村社会的发展，进而影响着整个国民经济的顺利发展时，才成为了"问题"。

农民负担可以分为显性负担和隐性负担。显性负担是指农民向国家、集体和社会有关方面直接支付的负担。与之相对应的隐性负担是指通过不合理的价格因素，主要通过工农业剪刀差形式暗中向农民转嫁的负担。

显性负担从其性质上可以分为四个部分：一是农业税收。主要包括农业税、农业特产税、屠宰税等；二是"三提五统"（即村提留和乡统筹）。"三提"是指公积金、公益金、管理费，"五统"是指计划生育费、民兵训练费、卫生事业费、教育费以及村干部提留费；三是农民义务工；四是各种"三乱"，即各种针对农民的乱集资、乱罚款和乱摊派。前三者属于合法负担，"三乱"则属于非法负担。

（二）农民负担成为"负担"的历史阶段

农民负担真正成为农民的"负担"主要经历了两个历史时期：

1．及时个历史时期（1978--1994年）

从1982到1986年，中央连续发了五个"一号文件"针对当时农村的状况进行的重大的经济体制改革，这一改革推动了农村经济的发展，主要是通过包产到户（后来称为家庭联产承包责任制）手段，调到了农民的生产积极性，大大促进了农村劳动生产率的提高，使农村出现了空前的繁荣。此时的农民负担状况是历史上好的，农民负担当然就不会成为"问题"了。

农民负担问题的出现就是在1984年中共中央下发《关于经济体制改革的决定》开始的。根据农村改革所取得的成就，《决定》将农村改革所取得的经验推广到城市中去，推进我国的经济体制改革。城市的改革困难更大，难题更多，决非一个"承包"了得。改革的进行，标志着农村改革不再是改革的重点，中国决策层要将更多的精力，更多的资源放在城市改革，特别是国有大中型企业的改革上。此后农民负担逐步出现了问题。1985年我国农村完成了"撤社建乡"的体制改革，国家建立起了庞大的乡镇基层政权以及更为庞大的村组组织。这一年国务院决定实行"划分税种、核定收支、分级包干"的新财政体制，这一"分灶吃饭"的财政包干政策，在各级政府和部门之间形成了明确的利益关系，致使数万个乡镇（即块块）都具有独立的利益和增收欲望，都有追求地方工业化和现代化的强烈要求；此时，那些拥有国家权力又掌握着农村经济发展各个领域的部门（即条条），也都成为既有垄断权力又追求利益的行为主体。

1985年在农业产量持续增长的情况下出现的"卖粮难"，直接导致了农民负担问题的出现。为了减轻农民负担，党和政府早在1985年采取了减轻农民负担的政策措施。中共中央、国务院在1985年10月下发了《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》，明确指出引导农民负担过重的主要原因在于各级机关及其领导，因为摊派和收费主要是上级机关和单位下达的。然而，农民负担并未因此减下来，随着城市改革的扩展，经济体制在全国范围内进行着快速的制度变迁，与农业生产有关的工业品的价格逐步放开，农民从事生产的成本日益增多，农民的比较收益在减少。

90年代初开始的农村各种达标活动，使农民背上了沉重的负担，农民刚刚有所好转的状况，又陷入了困难之中。种田的比较收益减少，农民种田的积极性减弱，农业的投入也日益减少。农民负担日益增重之时，也是政府减轻农民负担的公共政策及法规不断出台之时：1990年《国务院关于切实减轻农民负担的通知》出台；1991年《农民承担费用和劳务管理条例》下发；1992年国办《关于进一步做好农民负担和劳务监督管理工作的通知》下发；1993年中办《关于减轻农民负担的紧急通知》下发；1993年中办《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》下发。这一时期，农民负担的增长与中央减轻农民负担的政策是同时进行的，农民负担也与政策俱增。

2．第二个历史时期（1994年--今）

农民负担进入第二个历史时期的标志是1994年进行的分税制改革。

1993年12月25日，国务院通过了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，分税制改革从1994年1月1日开始实现。这一改革也有自己的弊端，这一弊端在乡镇表现得极为突出。乡镇财政从20世纪90年代开始暴露出一系列严重问题。分税制改革后，从中央到地方的财政状况有句俗语概括为："中央财政很好过，省级财政也好过，地市财政也能过，县乡财政没法过。"分税后，税费征收按先中央后地方，中央拿大头，地方拿小头；中央将一些品质税源收为直管，省市依次效仿，因此，中央、省市财政较为充足，而县乡财政非常紧张。乡镇财政赤字增加，乡镇作为基层政府运转失灵。要维护政府的运转，向农民转嫁负担成了可行的选择，因此，农民负担节节攀升。

从2000年开始，中央在16个省市实现税费改革试点，其目的是通过将税费合一，成为正税，正税之外再无费，以刚性的正税，约束农民只交正税，同时也以刚性的正税约束政府及部门，不能在正税之外另收费。乡村税费改革一方面减少了乡村两级直接向农民收费的权力，另一方面减少了政策外财力，乡村财政收入迅速减少。税费改革止住了乱收费，但是乡村财政危机却日益严重，特别是乡村教育经费危机显现，乡村公共设施投入也捉襟见肘，如何维护农村政权的运转、农民教育的运行，都成了问题。农民负担和农村发展，陷入了困境。2004年1月，中央下发《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，成为改革开放以来中央的第六个一号文件。减轻农民负担进入了一个新的阶段，能否取得减轻负担的后果，需要解决的问题很多。

二、减轻农民负担公共政策的主要内容

（一）控制并减少农民税赋

1．控制"三乱"

俗话说"头税（农业税）轻、二税（农业特产税）重、三税（各种收费）是个无底洞"。控制乱收费、乱罚款和乱摊派的"三乱"成了农村改革开放后政府的一项重要的任务。1985年的《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》指出上级机关和单位，下达的名目繁多的各种派款收费的决定，增加了农民负担，因此需要做到：严加控制"集资"、"赞助"、"捐献"等活动，更不准摊派指标；各级行政部门不得向农民摊派办公费、交通工具购置费、服装费。这一《通知》的目的是要控制上级政府和部门的各种"三乱"（乱收费、乱罚款、乱集资）①，这也是最早提出控制农业"三乱"的文献。

1990年2月3日，国务院又下发了《关于切实减轻农民负担的通知》，进一步明确农民合理负担的项目和使用范围，并明确规定农民负担的比例一般应控制在上一年人均纯收入的5％以内。这就为农民负担定了一个"高压线"，所有的摊派、收费和集资都不得触这一"高压线"。同年9月16日中共中央国务院联合下发了《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》，首次概括出农业"三乱"这一名词，并使用了极为严厉的词语要求自觉防止和抵制"三乱"的滋生和发展。

1991年12月7日，国务院将农民负担通过《农民承担费用和劳务管理条例》这一行政法规的形式确定下来了。国务院用法规的形式正面确立了农民应该交的费用，也就从正面排除了非此收费就为"三乱"。这就给农民确定和抵制"三乱"提供了法律依据。

1993年3月19日中共中央办公厅、国务院办公厅又下发了《关于切实减轻农民负担的紧急通知》，关于村提留和乡统筹费必须严格控制在上年农民人均纯收入5％以内的规定继续执行外，其他涉及要农民负担费用的各种摊派、集资、达标活动和行政事业性收费，以及在农村建立各种基金等，不论是哪一级政府或哪一个部门制定的文件或规定，一律先停止执行，然后进行清理。

1994年中央实行分税制改革后，地方财政的压力增大，向农民伸手的事件日益增多。1996年12月中共中央、国务院再次发文《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》强调有的地方"三乱"禁而不止，并且通过虚报农民收入超限额提取村提留乡统筹费，因此要坚决把农民承担的村提留乡统筹费和劳务控制在国家规定的限额之内，严禁面向农村的乱收费、乱集资、乱涨价、乱罚款和各种摊派，取消一切加重农民负担的达标升级活动。之后，又有中共中央1998年10月通过的《关于农业和农村工作若干问题的决定》，也一再提出制止"三乱"。

2000年中央开始在一些省份试行农村税费改革，即并费入税，税外无费。禁止一切税外之费。再一次从正面界定该收的，其余都是不该收的。

2．稳定正税

农业税、农业特产税和屠宰税这三种主要的"正税"，长期以来保持着稳定。农业税从58年以来一直没有变化，94年从农业税中分离出农业特产税，并开征了农田上的农业特产税。屠宰税也要求据实征收。从各地政策执行情况来看，正税基本上是稳定的，农民所反映的负担不在正税上，因为正税相对来说比较轻而稳定。

（二）确定农民应承担的劳务

改革开放初期，农民出人出工的现象比较少，90年代前后乡镇对于农民的用工需要增加，诸如水利工程的维修、公路铺石、公共设施建设都要求农民出工，有的地方甚至要求农民以币代劳。在农民的劳务和积累工越来越成为负担的时候，1991年国务院下发《农民承担费用和劳务管理条例》明确规定，农村义务工，主要用于植树造林、防汛、公路建勤、修缮校舍等；劳动积累工，主要用于农田水利基本建设和植树造林。

（三）精简机构和人员

精简机构和人员是减轻农民负担的重中之重，政府精简机构和人员的决心是非常大的，采取的政策也不少。十一届三中全会以后，每一次党的全国代表大会的文件决议都要提到精简机构和人员问题。为了解决农民负担问题，党中央和国务院从1985年下发的《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》开始，就要求"乡的党政干部只许减人不许增人。村干部人数过多的也应精简。"此后，一系列的减轻农民负担的文件，无不要求精简机构和人员。这些要求和政策在一定程度对于政府，特别是乡镇基层组织的规模起到了一定的作用。然而，精简机构和人员毕竟是一个系统工程，也是我国改革开放最令人头痛的问题，仅仅从减轻农民负担这个角度去精简，现在看来，是无法达到目的的。

（四）财政转移支付

财政转移支付是中央政府采取的财政措施。中央实现减轻农民负担以来，特别是部分试点实现税费改革以来，中央政财拿出很大一部分资金（2001年是100亿，2002年是200亿），用这些资金来解决因税费改革，带来农村税费减少而引发的财政缺口。

（五）限制农村公共产品的供给收费

中共中央、国务院从1985年《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》就开始要求："农村社会主义建设需要办的事情很多，但只能量力而行。要办实事，讲实效，绝不能摆花架子，更不能让盲目大办之风再起。"一些地方的党政领导认为，当前的中心任务是加快经济发展，讲减轻农民负担不合时宜，把减轻农民负担与发展经济对立起来；有的部门不考虑农民的承受能力，认为发展农村公益事业是为农民办好事，不是增加农民负担。针对这些错误思想，1996年《中共中央国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定》中指出："严禁一切要农民出钱出物出工的达标升级活动。各级政府和部门在农村开展工作，不得违反规定要求集体经济组织和农民出钱出物出工，不得脱离农村实际定统一的标准、下统一的量化指标，也不得以检查验收和评比等形式搞变相的达标升级活动。"1998年中办和国办《关于切实做好当前减轻农民负担工作的通知》基本重复了上述规定。2000年实行的税费改革更是将农村公共产品的供给范围限制在"一事一议"，每年的公共产品供给收费不得超过15元。

三、对减轻农民负担公共政策的价值评估

（一）对减轻农民负担公共政策实施过程的评估

1．农民负担的增减交替进行

农村改革之初，农民的生产积极性空前高涨，农业生产的收入出现快速增长，此时的农民负担低于农业收入的增长。这一时期农村发展速度很快，农民负担不成为问题。从1983年至1998年，"农民人均纯收入增长12%，农民三项负担性支出年均增长9.7%。"（孙梅君，1998，P7）这一时期，虽然没有出现农民负担过重问题，但党中央和国务院早在1985年就开始下发《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》，这对农民负担增长的预防起到了效果，加上改革开放以来的5个"一号文件"，的确在很大程度上解放了农民，提高了农村的生产力。

1988年至1992年，农民负担在高位上运转，"其间，农民人均三项负担性支出年均递增16.9%，高于前期7.2个百分点；而农民人均纯收入年均递增速度只有9.5%，低于负担增速7.4个百分点。"（孙梅君，1998，P7）其原因是1984年推进改革后，城市改革成了中心，城市综合配套改革的逐步实施，政策上向城市倾斜和工农产品比价复归，造成农民收入增长的大幅回落，使得农民负担性支出增幅明显高于收入增长幅度。这一期间政府把改革的主要力量放在了城市，城市改革需要花很大的成本，城市改革的难度远远大于农村，农村在这一期间，为城市的改革从经济上做出了很大的贡献。工农业的剪刀差，在这一期间比较大，农民的负担由此走向高峰。

1992年至1994年前后虽然只有两年时间，但这两年是党中央和国务院重新重视农村政策的两年。1991年12月7日国务院公布《农民承担费用和劳务管理条例》，明确农民应该承担的负担，1992年开始推行。1993年政府对农民负担实行严格的比例控制，明令取消了中央国家机关37项涉及农民负担的收费、集资和基金项目以及43项达标升级活动，纠正了10种错误的收费方法。当年农民三项负担额出现数额的下降。这两年政府重视了农村问题，农民负担也就止住了迅猛增长的势头。

但是，从1994后开始实施的分税制改革之后，县乡政府的财政压力太大，农民负担反弹不可避免。1994年农民负担便以高出收入12.6个百分点的增长速度反弹，1995年农民三项负担性支出仍在高位运行。反弹的力度越大，党中央和国务院压制反弹的力度也就越大。1996年底，党中央、国务院又进一步作出了《关于切实减轻农民负担工作的决定》后，负担又回落。之后，反弹--回落--又反弹，如此反复。农民负担的增长和减轻更替进行，减轻负担的政策在不断地采取、不断地出台。虽然，这些政策对于压制农民负担的增长起到了一定的作用，但我们从如此频繁地出台政策措施的行为中，看不到解决减轻农民负担的根本。政策出台得越频繁，政策的也就越下降。

2．农民负担增也政府减亦政府

自1985年以来，政府就明确指出了，造成农民负担增长的主要源头在政府自身。中共中央、国务院减轻农民负担的最早的一个文件1985年的《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》就指出了，农民负担加重"主要责任在各级领导，多数派款收费的决定，是上级机关和单位下达的。"为此，中共中央、国务院责成各部门和省、自治区、直辖市的党政领导同志出面主持，对减轻农民负担问题进行一次彻底检查，并采取断然措施，切实加以解决。1990年中共中央、国务院在《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》中又指出："三乱"的出现，有体制改革不配套、经济过热、法制不健全的原因，也有部分执法人员素质不高的原因，但"更主要的还在于有些地区和部门的领导缺乏全局观念、群众观念和法制观念，对''''三乱''''的危害性认识不足，管理不严，清理整顿态度不坚决，措施不得力，致使问题长期得不到解决。"1993年，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于切实减轻农民负担的紧急通知》中更加明确地指出："农民负担重的问题，表现在农村，根子在上边各部门。涉及农民负担的摊派、集资、达标活动和行政事业性收费及罚款等方面的许多文件来自中央国家机关和省级国家机关。"

由此可见，政府早就看清了农民负担的源头在政府本身，主要来自中央各部门和省、自治区、直辖市。而党中央和国务院也就把减轻农民负担的责任交给了各部委和省、自治区、直辖市，责成其主要党政领导主持这项工作，要求有关部门及时把手负责，立即行动起来，把涉及农民负担的文件清理完毕，作出表率。

农民负担增是上级政府，减亦靠上级政府。在增减的博弈行为中，具有明显的制度性缺陷，党中央和国务院对于当前的农民负担问题，采取的压力重，省、自治区和直辖市对于下面各个层次政府的压力也就加重，农民负担在总量上就会有所减少。而一旦压力场消失了，减少的负担迅速反弹。真是"成也萧何，败也萧何"。减轻农民负担靠政府自觉是何等脆弱的机制！这么多年来，农民负担在中央的三令五申中，不断地冒进，问题日益严重，就说明了这一政策实施中的治理模式出了问题。在这一治理的过程中，涉及到利益受损的农民一方，处于制度的边缘，农民的权利与政府的权利完成不对等，农民在权力失衡的情况下，又缺少利益的表达主体，因此，增负和减负的这种博弈，完成取决于拥有权力的政府一方。虽说，各级政府代表的是最广大人民群众的利益，但是，一旦政府自身的利益受损的时候，政府自利的偏好就会显现出来。

3．农民负担项目日益合法化

80年初开始实行的农村体制改革，主要实行家庭联产承包责任制，其核心就是"交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的"。这种分配体制，当初极大地解放了农民的生产积极性。但是，这种分配制度，保留了与相对应的统筹制度。这种统筹制度与土地产权不清有着密切的关系。实现家庭联产承包责任制后，农村的集体经济事实上不存在了，而计划体制下的政府万能体制并未在农村根除，因此，与事实并不存在的农村集体经济形式相对应的土地所有制形式，成了农民负担的一个重要的载体。正是因为政府要向乡村实现权力，因此才有了一个事实上并不存在的集体经济形式。"现行的农村提留统筹制度，实际上沿用了''''三级所有、队为基础''''的收益分配方式，导致了一些过时不合理的事情合法化。从运行中看，它扰乱了农村公共分配关系，与废除制度的改革现实相矛盾。它人为地增加了农村产权关系的模糊，导致了税、租、费分配关系的紊乱，同时为侵害农民利益、增加农民负担提供了可能，是导致农民负担不断加重的根源之一。"（马晓河，2002，P17）

随着城市改革的推行，农村分配制度改革被进一步延迟。随后，与集体经济形式相适应而建立起来的，旨在减轻农民负担的公共政策，在实施过程中不可避免地修补和延续原有分配制度。1991年国务院发表的《农民承担费用和劳务的条例》，就是以行政法规的方式将原来的分配制度进一步以法律的方法固定下来。这一行政法规的主旨是保护农民利益，从正面确定农民的负担应该有哪些，除此以外，为不合法负担。但是，这一法规却从另一个侧面，将农民本不应该有的、适应并不存在的集体经济形式的负担合法化。这一条例将直接面向集体经济的村提留和乡统筹堂而皇之地要求农民向集体交纳，而事实上主要向乡镇政府交纳，部分用于村委会这一自治组织的工资。"自从80年代初期，废除了制度以来，在我国大多数农村，乡村作为集体，已经不存在。因此，设立村提留、乡统筹，实际上就是对农民超经济强制，变相地平调了农民的财产，侵犯了农民的财产所有权。"（马晓河，2002，P18）

我们在研究减轻农民负担的政策文件时，经常发现，在有关农民负担项目的博弈中，中央一面清理不合理的项目，一面又得照顾到部门和地方的利益，确立和承认一些项目为合法的，是可以向农民征收的。虽然，确立一些项目，否定一些项目，在短期内减轻了农民负担。但是，新确立的项目却又以非常合法的方式得以存在，当新一轮负担项目上来时，中央又和部门及地方政府进行博弈，新的项目又得以固化为合法的负担。如此累积，农民负担在不断减轻中增加，而且是以合法的方式增加着，重复着"黄宗羲定律"。②

4．减轻农民负担的政策制订多落实少

从90年代开始，减轻农民负担的政策文件出台的频率是极其少见的，所使用词语的严厉程度也是极其少见的。从1990年至2001年12年间，党中央、国务院及其办公厅就发了14个减轻农民负担的文件，有的甚至以行政法规形式出现。然而，一项公共政策的成效并不以发文件的数量为标准。恰恰相反，对于同一公共事务文件越多，越是降低文件的性。

减轻农民负担的公共政策制订多，能落实的却很少。其原因是多方面的，一是这项公共政策涉及的面太广，难度太多，远远不是某级政府在某一时间内就能完成的；二是政策制订后，缺少监管机制，如何落实政策、谁去落实政策缺少必要的组织机构去监管执行者；三是针对农民利益的政策措施，农民鲜有表达意见的地方，更缺少让农民监督政策落实的程序。因此，当侵农事件发生，农民提出自己的主张，只有走并不能怎么解决问题的"上访"一途，或者采用过激的自杀手段，来引起政策制订和执行者的重视。的确，其中有些政策的确是在涉农事件发生后，引起中央的重视后采取的。但这种血的教训，并不是一个法治社会所推崇的。

（二）对减轻农民负担公共政策主要措施的评估

1．减轻农民负担公共政策措施的积极成果

党中央和国务院自1985年以来，随着农村经济的发展，不断地强调减轻农民负担的重要性。90年代之后，几乎每年都要向地方政府和部门强调减轻农民负担、让农民休养生息的重要性，并采用极为严厉的言词要求地方政府和各部门进行清理农民负担，这在一定程度上压制了农民负担的增长速度。党中央和国务院对解决农民负担问题的态度是十分鲜明的，这既代表了国家利益，也符合农民利益。因此，每一个减轻农民负担的中央文件都是农民反对负担增加的重要武器。正是由于党中央和国务院站在最广大的农民阶级的利益上思考问题，因此，减轻农民负担的政策出台后，农民最能支持。这一立足点，充分体现了国家利益和农民利益的一致性。正是这种一致性，引导着农民保持社会的稳定，虽然个别地方也出现过农民采用过激行为，冲击地方政府现象，但是全国农民在负担如此沉重的今天，仍然能相信党中央和国务院，始终和党中央保持一致。地方政府在执行了党中央和国务院的减负政策之后，也能得到农民的支持和理解。所以说，虽然农民负担成为"三农"问题的一个重点，但一问题并未引起农村社会的动荡不安。因此可以说，党中央和国务院在过去的近二十年中，减轻农民负担的公共政策是卓有成效的，改革开放的二十几年，正是在这种稳定中发展起来的。离开了农村的稳定，我们不可能取得改革开放的现有成果。

2000年开始在部分省市推行的税费改革,以及2004年中共中央和国务院公布的《关于增加农民收入若干政策的意见》，再一次将减轻农民负担的公共政策摆在农民面前。农民从党中央和国务院推行的公共政策中看到了中央的决心，从而对于负担的减轻也具有了信心。农村和农业在农民的支持下得到了一定的发展。虽然"三农"问题成为了我国改革开放诸多工作中的重中之重，农村成了发展最为危险的地方，但是一切都能在党中央和国务院控制的范围内顺利进行。这是当前最为难得的农村社会发展的大好前提。离开了农民支持的一切改革都将成为泡影，即使取得了暂时的成就，也会被国民经济体系的破坏所摧毁。

2．减轻农民负担公共政策措施的不足之处

（1）减轻农民负担公共政策措施"单兵突进"

一是制订的政策在内容上单一。只顾眼前的负担，不顾与负担相关问题的解决。减轻农民负担是一个复杂的系统工程，仅靠一两项公共政策是无法实现的，自1985年以来，我们不断减负，特别是90年代以来，几乎年年都在减负，而采取的政策只是针对某一方面或某几个方面，要求地方政府或部门不要越雷池，如农民劳务重了，就控制劳务；"三乱"多了，就减"三乱"；教育集资多了，达标标准高了，就采取措施不准集资和搞达标。采取的政策给人的感觉是应急式的，缺少全盘治本式的改革措施。而减轻农民负担需要全局性宏观公共政策转变，这将是一个重大的制度变迁，是在及时轮承包制度改革基础上进行的更大的制度变迁。

二是减轻农民负担仅停留在显性负担上，而对于隐性负担政策措施少。"挖农补工"政策在特定历史时期实行的，实行至今农民付出了沉重的代价。"据测算，1954-1978年，国家通过剪刀差从农民手中获取5100亿元的巨额资金；1978-1991年的剪刀差累计已高达12329.5亿元，相当于同期农业生产总值的22%；1987-1991年每年剪刀差额高达1000-1900亿元，成倍于改革前的数额，进入20世纪90年代以后，剪刀差还呈不断扩大的趋势，每年剪刀差额都在1000亿元以上。"（罗文杰，2002，P53）剪刀差是一种极为隐蔽的农民负担，不可否认这一做法在一定历史时期起了作用，而持续实行，已损害了农业的发展。这一做法是以农民的长期贫困以及农村的长期落后为代价的，继续实施对于国家的发展不利，也与实现小康不相称。这一做法，也不符合国际惯例。农业是一个弱势产业，农业生产受自然环境的影响太多，自身增值和积累的潜力是十分有限的，这一产业在市场竞争中始终处于弱势。发达国家为了保持农业发展能得到平均利润，在农民已采用机械化的基础上仍然大量"以工补农"，给农民以大量的补助，扶持农业在国际上的竞争力。加入WTO后，我们已发现我国的农产品价格已超过了发达国家，农业廉价劳动力的优势已不存在了。如果继续采取"挖农被工"政策，损害的不再是农民的利益，而是国家的整体利益了。所以说，仅在表面对显性化的农民负担采取"单兵突进"措施，只能救一时，并不能使农业良性发展，显性负担和稳性负担同时减轻才能深入到根子上去。

三是简精乡镇机构和人员的手段单一。乡镇机构臃肿和人员膨胀是一个痼疾，在社会存在着事实上的等级制度的前提下，随着高等级阶层的人口增长，他们要就业，要取得较高的收入，以及要有较高的社会地位，这些必然导致政府机构的膨胀和财政支出扩大。"20世纪90年代中期以前，除了高校毕业生，我国就业的典型特征是行业内就业，父辈们在什么行业，子女们一般也是相应的行业。由于政府部门的干部享有的政治与社会待遇，所以人人想进政府部门，而进入政府设置的门槛在自己人面前往往不堪一击，更不要说内部人控制，这样我国机构膨胀-精简-再膨胀和恶性循环就不能理解了。"（林光彬，2003，P97）乡镇机构和人员要精简绝非如中央机构精简那么容易，中央机构有着大量的下级可以分散人员，也有着巨额的财政支撑，因此，即使改革的成本很高，也能在一定时期内减下来。但是乡镇是最基层的组织了，高等级阶层人口的增长及其就业的压力，直接导致乡村财政危机，加速"三农"问题的恶化，"三农问题是历史上长期积淀形成的社会等级制度惯性、思想惯性和路途依赖在人口增加情况下在当代延续的结果，本质上是不平等制度下低等级农民负担过重的问题。"（林光彬，2003，P97）如此复杂的社会问题，仅靠减轻负担政策中的一而再地强调，一而再地斥责下级政府的执行不力，是肯定不行的。

（2）农业特产税、屠宰税据实征收不可操作

农业特产税和屠宰税要求据实征收，不得向农民下达指标，不得按人、按田亩平摊。这些规定对于农民来说不应成为负担，但是农业特产税和屠宰税在征收过程中，如果要"据实征收"的话，几乎是不可能的。即使一定要据实征收，那么征收的成本也是惊人的。这是因为，我国农民生产的分散性，乡镇税务机关几乎不可能得到农民生产农业特产的产量和质量等方面的的数据，加上乡镇税务机关也不可能有如此多的人力和物力去收集如此分散的税源数据。即使能"据实征收"，税收机关的征收成本也一定特别大。加上，许多地方政府在财政压力下，为了增加财政收入，将这两税以指标的方式下发，因此，大多数地区，特别是农产区，对于这两税在上面的征收压力下，只能平摊到田亩和人头上。中央减轻农民负担的政策无法落到实处。

（3）只给政策的减负措施基层无法持久执行

我国政府在采取减负政策时，时常采取只给政策不给资金支持的措施，中央下发文件（乃至行政法规），地方必须执行，但由于执行中央政策所带来的成本往往由地方政府支付。在经济比较发达的地区，地方政府财力相对雄厚，还可支撑，但大多数地区，主要是中西部地区，特别是粮食主产区，地方财政主要依赖农业税费。1994年分税制改革后，地方财政捉襟见肘，减轻农民负担本质上就是减少地方财政的可用资金，再加上要求地方财政支付减负的成本，地方一千个不愿意。虽然中央能在一时采取强制手段，要使减负措施保持长久，几乎是不可能的。甚至出现政策下达时，就是地方政府"想对策"应付，乃至欺骗中央之时，地方保护主义盛行。

"放权让利改革战略和''''分灶吃饭''''财政体制的实施，使得地方政府担当了推动地区经济增长的重任，其掌握的经济决策权和可支配的资源也得到相应拓展。"（金太军，2003，P45）当地方政府出现财政危机，机构难以顺利运转的时候，进一步减少地方财政的收入，并要求支付改革成本，减负的政策遭到地方政府的抵制，也就不足为奇了。比如，粮食统购统销、教育工资县级财政统管，都是如此。只给政策无资金支持，给基层财政过大的压力。1993国务院下发了《关于建立粮食收购保护价格制度的通知》、1998年下发《粮食收购条例》，这些政策旨在保护农业的利益，用政策法规规定敞开收购，顺价销售，出现亏损，要由地方财政补贴；2001年乡村教育系统教师工资没有保障，严重影响了乡村教育的发展，国务院下发了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，将乡村教师工资由原来的乡镇财政改为县财政发放，这解决了乡村教师的工资问题，也在一定程度上解决了教师向农民伸手的问题，对于减轻农民负担也肯定是有好处的。但是，县财政发工资并不等于县财政出钱解决乡村教师的工资，县财政强制从乡镇财政划拨出这部分支出。其实，这部门支出还是由乡镇支付，只不过经过县财政转了一下手，成为乡镇财政一项刚性的支出而已，只是乡镇再也不能拖欠师工资了，只好进一步拖欠自己人（政府工作人员）工资了，乡镇财政的压力进一步加大，向农民伸手的愿望也就更加迫切。这些措施忽视了乡镇财政的支撑力，一旦上面的压力减轻了，乡镇政府再向农民伸手，成为百般无赖的选择了。

四、对减轻农民负担公共政策再决策的建议

（一）构建城乡统一的公共财政体制

1．国家集权型财政体制带来的农民负担问题

农民负担过重的问题根源于中国不合理的国家集权型财政体制，长期以来的城乡二元经济体制，就是通过城乡分割的非公共财政体制实现的。集权型的财政体制是以城市为中心的体制，采取工商业（城市）中心，工商业剥夺农业、国有（营）工商业剥夺私营工商业的方式来集中中央的财力。"在国家集权型财政体制下，一旦国家选择以工业化作为其合法性的依据，它就必然要较大限度地控制所有的权力资源，以推动工业化的进程。由于长期的农业基础型财政体制的影响，我国的工商业相对十分落后，工业化资金的来源就在于较大程度地掌握农业生产剩余。……国家对农业剩余的控制也进一步从最初的流通领域而转向对生产、流通领域的控制。统购统销剥夺了农民对其剩余产品的支配权，工农业价格''''剪刀差''''将这一剥夺进一步加深。"（刘志广，2003，P47）

国家采取的减轻农民负担的公共政策，事实上就是采用国家权力置配资源的过程。家庭联产承包责任制较大限度地解放了农民生产剩余产品的积极性，但经过几年的工商业的汲取，特别是1984年之后，城市改革发展需要汲取农业的资源，农村政策的使用达到极限，农民负担问题在1985年之后就凸现出来了。因此，就有了1985年的减轻农民负担公共政策的首度出台。随着改革开放后，经济的发展，特别是从乡镇企业到三资企业，再到民营经济的发展，私人市场（经济）也逐步发展起来。这样就形成了以城市为中心的国家和以民营经济为主的市场，共同从农业中汲取资源（包括人力资源--农民工），作为弱势产业的农业无论如何也不可能抵挡如此强烈的"抽血"，农民的生存空间和生活机会越来越窄。控制"三乱"、稳定正税、税费改革、减轻劳务等等，都没有触及这个根本性问题。

1994年的分税制改革，进一步强化了中央的财力，也就进一步增强了城市（工商业）汲取农业的能力，权力资源为城市改革所运用达到了极限，农业资源的被抽取，也就达到了极限。同时，这一改革还给地方财政，特别乡镇财政带来了空前的压力，进一步强化了乡村财政危机。乡村组织要正常运行，转嫁危机的对象就只有农民，如此一来，任何强制减轻农民负担的公共政策只能救一时，不能救长久。

2．城乡统一的公共财政体制的建立

公共财政着眼于公共需要，它是由所有社会成员作为一个整体共同提出，或者说大家都需要，而不是由哪一个或哪一些社会成员单独或分别提出。建立公共财政就必须将广大的农村纳入公共需要角度上的国家财政轨道上来，因此，这就要求把城市和乡村作为一个共同的平等的主体，工商业和农业都是我国社会发展所必需的，都要得到重视，没有谁是中心，没有谁该为谁作出牺牲。如果说要有所牺牲的话，根据公共需要，由强势群体或强势产业向弱势群体和弱势产业作出牺牲。50多年的发展，特别是近26年来的改革开放，我们已经建立强大的工业基础，我们已有较强大的国力，优先发展重工业、优先发展城市，不再具有时代意义了。尽快将乡村纳入公共管理之中，平等地对待城乡经济，成为时代的要求。

长期以来，对待"三农"问题的不平等是我们这个社会的较大的不平等，不管从宪政，还是从人权角度，都是说不过去的，宪法所赋予给人的美好的权利，在"三农"问题上看不到，而且这种较大的不平等，50多年来逐步固化为一般规则，使人们日益麻木，无法意识到问题的严重性，一旦有人提出归还"三农"应有的权利（权益）时，其阻力可想而知。"所有社会价值--自由和机会、收入和财富、自尊的基础--都要平等地分配，除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。"（罗尔斯，1998，P62）集权型的财政体制在建国初期，对农民的不平等符合国家利益，但时至今日，既不符合国家利益，也不符合农民利益，到了非改不可的时候了。解决农民负担问题，首先就得解决统一的公平正义的公共财政建立问题。不解决这个大的问题，一切具体的减负措施都不能从根本上解决农民问题。

（二）构建财权与事权统一的公共产品供给体制

从农民负担不断增长的发展阶段，人们就能认识到农民负担过重问题根子在"上面"，大多数的农民负担是由各种"上级"以文件方式确立，交由基层去执行的。这些文件往往以刚性的言词，配以"一票否决"的考核标准，强令基层政府去执行。基层政府以及被征收的对象--农民是没有多少发言的余地的。

各种"上级"在下发各种文件的时候，都有冠冕堂皇的理由。较大的理由是发展农村经济，促进农村的现代化。农村的发展，农民奔小康，这些都是农民所需要的，但由谁来实现呢？这就涉及到农村公共产品的供给问题。现行农村公共产品的供给体制是一种自上而下的制度外供给体制，所有上级政府和部门都认为自己有这个职能，要实现这个职能就需要动用行政手段，让下级去落实，最终由乡镇政府去落实。乡镇政府也抱怨：不是乡镇要收费，是上级要收费。

农村公共产品的供给是农村发展是必需的，但是农村公共产品的生产成本应由谁来承担呢？从理论上讲农民交了农业税、农业特产税，农村公共产品应该由国家提供，正如城里人交了税后，公共产品由城市政府提供一样。城市道路桥梁、学校以及政府的经费从来都没有听说向城里人再征税，因为这些都是公共产品，应由政府来提供。但是，国家的事权在乡村是混淆不清的，国家推行的各种政策，大力发展农业的方针，国家在农村管理权的实现，这些成本都是由农民在税外提供的。甚至乡镇政府的经费都是由农民承担的，农村义务教育本应是国家的义务，现在成了农民的义务，修建校舍都得农民自己掏钱（不仅如此，政府还要下达校舍达标指标）。

国家权力对于农民经济生活的干预，在延续了多年的计划体制后，并未有多大的改善。从一定程度上说，国家权力干预农村生活为农村的发展创造了条件，但是本应由国家财政掏钱解决的公共产品供给成本，最终由农民掏腰包。于是，我们就不难理解农民负担过重的内在原因了。国家应保障对不同地区乡村基层的低限度的基础义务教育、公共卫生、社会治安、"五幼保"等基础性公共产品的供给。如果基层机构的财力不足,则通过财政转移支付解决。国家职能在农村的实现，需要国家财政的支持，国家要实现在农村的事务，首先就要从财力上做准备，因此，构建乡村财权与事权一致的公共产品供给体制是减轻农民负担所必须的。应该做到不管是哪一个"上级"，如果要在乡村实现管理职能，为乡村提供产品，必须有合理合法的公共财政作支撑，如果公共财政无力支撑，就不应强行在乡村提供超越现实的公共产品。

（三）构建乡村良性发展的制度变迁机制

1．税费制度变迁

从税费改革的过程来看，影响农民负担的税费在中央不断强制减轻中，顽固地增长着。即使最近几年在一些省市推行的备受关注的税费改革，也"只是对合法税费项目作出对当地政府和集体组织较为有利的硬性规定，不仅无根据地提高了农业税、农业特产税数量，而且把国务院关于农民承担''''三提留五统筹''''不超过上年农民人均纯收入5%的规定按5%的上限足额收取，同时，有的地方还在合法的税费之外，加进了其他收费项目。"（中科院，2002，P151）农民税费在不断"减轻"中增长,这一悖论本身就说明了这种公共政策是缺少效率的,但是由于在历史发展进程中不断强化,逐步形成了路径依赖,，要改变这种制度就必须采取交易费用极高的变革。

税费制度的不断改革，虽然在某一个阶段农民负担没有更快地增长，但是增长的趋势并没有消灭。"一个社会如果没有实现经济增长，那就是因为该社会没有为经济方面的创新活动提供激励。也就是说，没有从制度方面去保障创新活动得到低限度的报偿和好处。"（诺思，2002，P9）推行税费改革的基层政府并不能从中得到好处，农民也不能看到这种改革能带来长久的好处，因此，必须从现有的制度依赖中跳出，进行税费改革制度创新。

税费制度创新应该逐步与世界发达国家农民税费制度并轨，"世界各国都对农民施加补贴，2000年，美国对每公顷耕地的直接补贴是100-150美元，欧盟为300-350美元；我国却是少数几个向农业征收赋税的国家，农业税费摊到每公顷耕地上，约为100-130美元，我国农业的经营规模只有欧盟的1/40，美国的1/400。"（刘志广，2003，P48）长期向农业"抽血"不仅使农业失去了国家竞争力，也使农业的发展成了难题，直接后果是农村的发展危机。因此，税费制度变迁，主要着眼于建立一种规范政府的规制，用硬性的规制确定政府在若干年内逐步实现零税费，直至给予农业生产的直接补贴。

2．高等级阶层就业制度变迁

农业税费逐步减少后，最直接的冲击是乡村财政危机加剧。原有的乡村债务本就越积越多，切断向农民伸手补充财政缺口后，乡村的正常运转面临问题。乡村财政危机又威胁着乡村高等级阶层的就业，高等级阶层在乡村社会拥有更多的资源和权力，因此，税费制度变迁首先就要遭到这一阶层的抵制，历次通过精简机构和人员的公共政策来减轻农民负担都不胜而终，就是由于这一"行动集团"抵制的结果。"制度能否实现创新，便取决于由不同的人群组成的利益集体的选择。当一项制度安排虽然可以降低交易成本，并能够增加社会总福利，而又得不到实施时，原因就在于这项制度减少了某一利益集团的收益，他们为了集团的利益而继续维持一项不合理的制度安排。"（程虹，2000，P154）不管什么样减轻农民负担的政策措施都会触及这一阶层的利益，虽然制度变迁的对于社会总体来说，新制度的成本低于旧制度，但是对于乡村高等级阶层来说，新制度的收益小于旧制度的收益，由此可见，如果没有超越这一阶层的新的有力量的阶层（利益集团）出现，制度创新就缺少内生变量。

推动高等级阶层就业制度变迁，可以从两个方面的实现制度创新。一是国家在乡村在职能定位，尽量收缩计划经济体制下形成的强政府、万能政府的管理模式。基层政府机构之所以不断扩张并无法遏制，一个重要原因就是政府加之乡村太多的国家职能，这种外在推动力，为高等级阶层就业提供了基础。如果政府在诸多方面收手，不去管不属于政府职能范围内的事务，再上无管理这些事务的财政支撑，当然就不可能设置不需要的职能部门，什么"七所八站"，没有管理职能的根本就不可能存在，即使存在也不会造成农民的负担。粮食部门、供销社原有的职能减少后没有给农民造成多少负担就是例子。砍掉乡村不需要的部门的管理权力，机构精简和裁员才有可能。这一措施是推动高级阶层就业制度变迁的外生变量。

二是变革等级社会为公民社会，取消一切不平等的制度和政策，实现宪政民主。"社会的经济的不平等应被这样安排，使它们①被合理地期望适合于每个人的利益；并且②依系于地位和职务向所有人开放。"（罗尔斯，2001，P61）财富和收入无法做到平等,但宪法赋予公民的平等权力，既是我们所追求的，也是我们能做到的，权力地位和领导职务向所有人开放，包括向农民开放，是我们应该做到的。当农民能够决定自己所需要的公共产品由谁来提供时，农民集团的自有权力才能得到巩固，才有可能抵制高等级阶层的侵权。农民阶层自组织能力的增强，是推动高等级阶层就业制度变迁的内生变量。靠政府的自觉，是难以解决政府机构精简问题的。

3．乡村自治制度变迁

"农民负担的实质，是在对农村剩余产品进行分配的过程中，国家、集体和农民之间分配关系的反映。而过重的农民负担，则反映了在新旧体制交替的时期，对三者之间利益进行调节的各种制度安排存在严重缺陷和不足。因此，探寻农民负担过重的根源，应从制度性因素着手进行研究。"（杨军，1995，P15）实行家庭联产承包责任制后，乡村集体经济事实上已不存在，但是由于传统政府管理体制的惯性，强政府的职能还需要在乡村推行，国家参与农村剩余产品的分配也需要一个组织去落实，非私有的土地产权也需要附着于某一经济体上，因此，从制度上分析集体经济组织的延续也就可以探究农民负担的根源。

集体经济组织事实上不存在，而村民自治组织（村委会）更多地体现为政治性的组织，特别是政府权力向村落延伸的组织，这就出现了代表农民经济利益的经济组织体的缺位。从理论上和实践上进一步推进农村改革就成了十分必要的了。而现存的体制内能体现农民经济组织体的机构，那就只有村民自治组织了。但是，村民自治组织的太强的政治性--既代表国家利益，又代表村民利益--影响着村民自治组织实现村民的经济利益，因此，只有对村民自治组织进行制度变迁才能达到代表农民利益的经济组织体的出现。

现行的村民自治制度是在村民民主的基础并不太厚实的基础上，由政府提供的一种强制性的制度变迁，政府在设计这种制度时带有较强烈的"统治者的偏好"，"如果新制度安排带给国民的收入较高而带给统治者的收益较低（由于统治者交易费用的缘故），那么在和原先制度安排进行比较时统治者可能会发现，建立这种新制度安排并不是他的利益所在。"（林毅夫，2003，P392）所以，在执行村民组织法时，村民自治带有很强的政府色彩，是原有"大队"的替代，也是原有"集体经济"的组织替代，虽然村委会并不具有集体经济组织的能力。村委会并不能真正意义上决定和提供乡村公共产品，税费中许多名目，虽说是借用村委会集体的名义收取，但由于村委会永远也无法真正完成刚性的上级"计算"出来的税费，因此，以集体名义提留的有限的费用，实际上都已上交了。有限的返还，大多不够村委会成员的劳务，更不用说提供公共产品。一旦国家又以各种美好的"愿景"，要求乡村发展某某时，从农民手上夺取几乎少得可怜的分配剩余，就是的选择了。

新的制度安排，应该让村民实现真正的自治，这种自治不仅是有限的政治（民主）上的，更应是经济上的自治。乡村公共产品应由农民自己说了算，由村民自治组织去执行。乡村公共产品大多是农民自己的事，除了国家应该付钱去办的（如教育和公共卫生、基本社会保障等），应由农民自己决定，也就是说乡村的发展权，应由农民把握，政府只有指导权，没有强行推行的所谓"逼民致富"的权力，因为农民并未赋予政府这种权力。主权与治权的统一，是这一制度变迁的根本性的问题。经济是较大的政治，如果农民拥有乡村自主发展的权力，那么有了经济利益的自治就更能吸引农民参与，而不是被动地参与，这对乡村民主的发展也是非常重要的，是乡村良性发展的重要组织部分。

注释：

①最早使用"三乱"名称的正式文献是1990年6月5日，国家教委下发的《关于普通高等学校成人教育治理整顿工作的若干意见》，中，称"乱办学、乱收费、乱发文凭"为"三乱"。农村问题的"三乱"最早出现在1990年9月16日《中共中央国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》。

②"黄宗羲定律"是清华大学秦晖教授在2000年11月3日《中国经济时报》上发表的论文中首先概括出的。黄宗羲研究自秦以来整个中国农村的税制变化，认为每次税改都是在农民对苛捐杂税不堪忍受的时候施行的，砍掉一些杂税并入正税，农民名义税收增加但实际税负减轻；然后在下一轮，官府觉得正税不够用了，又开始加杂税；加到一定程度又觉得农民负担太重，于是又砍掉一些杂税并入正税，如此反复。

公共政策分析论文:公共政策监督分析论文

[摘要]加强公共政策执行监督，形成公共政策执行监督理论体系，解决我国公共政策执行监督的困境问题，应该主要从以下几个方面分析这些这些困境：一从政治文化、行政体制方面看我国公共政策执行监督的困境；二从公共政策执行监督主体方面看我国公共政策执行监督的困境；三从监督制度—“问责制”建设的缺失方面看我国公共政策执行监督的困境。

[关键词]公共政策执行监督公共政策执行监督主体困境问责制

公共政策执行监督，是公共政策正确贯彻执行，达到预期公共政策目标的重要保障。许多制定十分周密、科学的方案，在执行时偏离了既定的公共政策目标方向，最终导致政策失败，一个非常重要的原因是公共政策执行监督不严格，不到位。为此，必须加强公共政策执行监督，形成公共政策执行监督理论体系，解决我国公共政策执行监督的困境问题。笔者认为应该主要从以下几个方面分析这些这些困境：一从政治文化、行政体制方面看我国公共政策执行监督的困境；二从公共政策执行监督主体方面看我国公共政策执行监督的困境；三从监督制度—“问责制”建设的缺失方面看我国公共政策执行监督的困境。

一、从政治文化、行政体制方面看我国公共政策执行监督的困境

公共政策执行监督受诸多因素的影响，比如政治文化、公共政策自身特点、经济发展水平、国际环境等等。本部分主要从政治文化和公共政策自身特点的角度来对公共政策执行监督的影响进行分析。

公共政策执行监督作为一种政治行为，必然受到一定的政治文化的影响。政治文化，是指通过政治社会化而形成的一整套的政治心理和政治思想，包括政治信仰、政治情感、政治认知等。政治文化在很大程度上影响了公共政策执行监督的方式和程度。民主、现代的政治文化为有效的公共政策执行监督提供了文化背景，而封建社会专制的政治文化，则在很大程度上压制了公共政策执行监督效率的提高，一般表现为官本位思想、臣民意识等。我国是一个具有几千年历史的文明古国，封建历史相当的悠久，虽然我国改革开放已经取得了很大的进展，但是不可否认的是，几千年封建社会遗留下来的“官本位”思想、为民做主思想等传统政治文化残余还是不能彻底清除，它的影响有时还是相当的深刻，造成了现代公共政策执行监督主体之一的人民群众往往没有参与公共政策执行监督的渠道，造成了参与公共政策执行监督的冷漠，普遍认为“在其位谋其政”，国家大事是那些当权者的事，于己无关，长期以往，就逐渐地失去了参与政策执行监督地热情。而民主社会要求社会公众能意识到自己是国家地主人，参与公共政策执行监督既是自己的一项权利，也是一项义务。所以这种封建社会政治文化残余在一定程度上阻碍了社会公众参与公共政策执行监督。

公共政策是“政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则”[1]公共政策的首要特征在于“公共”，是对全社会的利益调配，而不是针对个人的利益。正是因为公共政策影响的不是一个人的利益，因而公共政策执行监督也存在着较强的外部效应。笔者认为人民群众参与公共政策执行监督是一种群体行为，而不是个人行为。如果一个农民通过各种途径游说政府，希望减轻他的农业税，或者提高他的福利水平，他会遵循一种什么样的准则呢？首先，我们不说这个农民是否具有这种游说的能力，即使有这种能力，他也不可能采取行动。奥尔森认为，在一个群体范围内，集体受益是公共性的，即集体中的每一个人都能够分享而不需要付出成本。如果这个农民去游说政府，那么得到利益的是整个农民阶层。集体受益的这种性质促使每一个集体成员都想坐享其成，来“搭便车”。在现实的政治生活中，人民群众可能都很想参与公共政策执行监督，因为公共政策与他们自身的利益息息相关，但是理性的个人选择了不监督，原因很简单，是因为个人参与公共政策执行监督并不是免费的，即使公共政策执行监督有效，受益者也不是他一个人，成本—受益不对称，他人的“搭便车”心理导致了个人不会参与公共政策执行监督。这种情况必然阻碍社会公众特别是目标群体对公共政策执行的监督。

二、从公共政策执行监督主体方面看我国公共政策执行监督的困境

狭义的公共政策执行监督主体是指行政机关内部的公共政策执行监督主体。广义的公共政策执行监督主体，不仅包含行政机关内部的公共政策执行监督主体，还包括履行公共政策执行监督职能的政党组织，立法机关，司法机关，社会舆论以及人民群众等。公共政策执行监督作为公共政策监督体系的一个分系统，与公共政策制定监督相辅相成，相互促进。但是在我国现实的公共政策执行监督中，由于受行政管理体制、监督体制的影响，公共政策执行监督主体并没有发挥出它应有的作用和功能，导致在现实的监督中，出现了“弱监”、“虚监”等现象，严重影响了监督的效果。追其原因，主要有以下几点：

（一）公共政策执行监督主体地位不高，缺乏监督权力

要监督，就必须由监督权力。公共政策执行监督体现着监督权对执行权的制约。监督的效果在很大程度上取决于监督主体的地位、权能。但从目前我国公共政策执行监督主体的实际情况来看，大多数监督主体由于自身的依附性而缺乏制约力度，导致监督乏力。在行政系统内部，行使公共政策执行监督权的监察机构和审计机构实行双重领导，受同级政府人事、财政制约。虽然1997年通过的《中华人民共和国行政监察法》规定：“县级以上地方各级政府监察机关对本级政府和上级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主”。但是，由于受同级政府人事、财政等的制约，在实际监督中没有体现出应有的独立性。在行政系统外部，行使公共政策执行监督权的各级人大实际上是法律地位高而实际地位低，突出体现在监督方面的法规不健全，力度不够；机构不健全，强度不够；手段不配套，深度不够；尚未真正体现人大的监督作用。[2]

（二）公共政策执行监督主体功能不全，缺乏监督合力

公共政策执行监督主体以不同的方式在公共政策执行过程中发挥着监督功能。但是监督功能不全，导致它们没有有机结合、密切配合，没有能够整合监督资源和监督力量，形成监督合力，充分发挥监督实效，体现多元监督的优势：⑴党的监督。中国共产党，是领导社会主义建设的核心，在监督的多元主体中处于核心地位，对广大党员同志，尤其是广大党员领导干部做到廉洁自律、全心全意为人民服务发挥着领导和约束的作用，对公共利益的促进发挥重要的作用。但是，中国共产党发挥监督作用的范围和空间是有限的，它只能通过各级党的纪律检查委员会来实行监督，并不能对公共政策执行过程进行的动态跟踪监督。⑵立法监督。人民代表大会及其常务委员会，作为国家权力机关，对公共政策执行的监督在理论上应该是最有效地、最的。但实际上，权力机关在行使监督权的时候存在着比较大的问题，“主要是监督方式单一，程序不完善，通常仅限于执法检查、质询等。”[3]因为人大既不同于行政机关行又不同于司法机关，它既没有调查取证的权力，也无直接处理案件的权力，这样就很明显地削弱了各级人民代表大会及其常委会的监督效能，也无法显示出人民代表大会作为我国权力机关的性。⑶司法监督。人民法院和人民检察院，对于公共政策执行过程的监督受到很大程度的制约。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，我国目前行政诉讼的受案范围只限于违法侵害公民、法人或者其他组织的人身权和财产权。公共政策执行，关乎的是公共利益，而不是公民、法人或者其他组织的利益，按照《行政诉讼法》的有关规定，则不能成为行政诉讼的监督申诉对象，因为只有公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为违法侵害其合法权益才能提起诉讼。这样显然不利于行政诉讼的完善，不利于加强公共政策执行监督。⑷其他各种社会监督。在我国主要包括政协、共青团、妇联等人民团体、人民群众以及新闻媒体等。根据我国《宪法》和有关法律的规定，他们享有各种形式的监督权力，诸如举报、信访、舆论批评等。并且舆论媒体的较大优点是社会影响力大、效果显著，但是无论怎样，他们改不了“民间”的性质和定位，没有“官方”的和地位，并且供他们发挥公共政策执行监督效用的空间也很小，这就在很大程度上影响了公共政策执行监督的效率。

综上所述，不管行政系统内部的监督，还是行政系统外部的监督，在发挥公共政策执行监督效能过程中都受到了不同程度的制约，相互之间不能有机的融合，出现“弱监”、“虚监”则是必然表现了。

三、从监督制度—“问责制”建设的缺失方面看我国公共政策执行监督的困境

“责任最通常、最直接的含义是指与某个特定职位或机构相连的职责”。[4]责任的明确是公共政策执行和公共政策执行监督的必要前提。没有责任，就没有义务，则公共政策执行监督就没有保障。作为公共政策执行监督的有效保障方式之一，没有责任的监督是难以想象的，因为“一个地区或者部门反腐败是否坚决有效，与这个地区或者部门的领导干部，特别是主要领导干部的态度和责任心有着很大的关系”，“少数领导干部责任观念淡薄，由于制度不完善，除了问题追究不到个人”。2003年，包括原卫生部长、北京市长在内，全国有近千名官员因防治“非典”工作不力被罢官免职；2004年4月，总理主持国务院常务会议，亲自听取监察部关于中石油重庆开县“12.23”特大井喷事故、北京密云县迎春灯会特大伤亡事故、吉林市东百商厦特大火灾3起责任事故的调查处理情况。4月底，国务院又先后责成严查江苏“铁本”案、安徽“阜阳劣质奶粉”案等，包括常州市委书记、安徽阜阳市市长等20多名政府官员受到党纪政纪的严肃处分。这些案件的查处对于维护广大人民群众的切身利益起到了至关重要的作用，但是这种“问责制”与现行的行政体制和监督体制还是有着不相容的地方。作为一种监督方式，“问责制”实施的社会氛围还没有形成，因为科学的“问责制”的前提是合理的配置和划分行政权力和监督权力，而这则有待于更深入的制度改革。

在现行的行政体制下，对公共政策项目，尤其是大型的公共政策项目，“问责制”存在着以下不足之处。

（一）“问责制”中权责不清、主体缺位

作为公共政策执行监督的一种方式，在很多情况下，监督主体不知道向谁问责，由谁来承担这个责任，承担责任的方式是什么，是一种直接责任，还是间接责任。给人的印象比较模糊，很难具体的界定这个“责任”。

“问责制”的主体是谁？结合专家、学者的观点，笔者认为，“问责”的主体应该是人民群众，人民行使问责权，“问责制”应该是一整套完整的责任体系，不能仅仅局限于行政部门内部的上下级监督关系。因为在这种问责的监督体制中，人民群众追究各级政府的责任，各级政府再追究各级政府中行使公共政策执行权的公务人员的责任，这样才能形成良性的监督互动。但是在现实的公共政策执行监督中，往往是下级因失误影响了政策执行而被上级要求辞职，并不是因人民群众的“问责”而辞职，造成了“问责”主体无权问责而缺位的局面。

（二）“问责制”定位不清

作为行政责任领域内的一个新术语，“问责”的定位到目前还不清楚。我国《国家公务员暂行条例》中明确规定，行政处分的种类分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。“问责”并不是行政处分的一种，在相关的行政法律法规中并没有对它明确界定。所以，作为监督的一种方式，“问责”还是模糊的，界定不清的。在现实的公共政策执行监督中，“问责”的实际操作还缺乏可行性。