公共安全管理论文

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公共安全管理论文:公共安全管理论文

一、公共安全、公共危机与公共安全管理

所谓公共安全，是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序。所谓公共安全管理，则是指国家行政机关为了维护社会的公共安全各秩序，保障公民的合法权益，以及社会各项活动的正常进行而做出的各种行政活动的总和。

根据联合国的界定，影响公共安全的突发公共事件主要是：(1)自然灾害，又可分为地质方面，水文气象方面，生物学方面；(2)技术灾难，来自技术或工业事故；(3)环境恶化，人类行为导致的环境和生物圈的破坏；(4)社会安全，包括战争和社会动乱等。其级别分为4级：I级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ш级(较大)和Ⅳ级(一般)。

公共危机指的是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件。公共安全管理的任务与目的就在于解决公共危机问题，它是伴随着人类社会的产生就客观存在着的。

公共安全与公共管理密切相关，公共管理是以政府为核心的公共部门，综合运用政治的、经济的、管理的、法律的等多种方法，合理配置公共资源，依法对社会公共事务进行管理，提升公共部门活动绩效，提供公共产品，从而达到增进公共利益目的的一种管理活动。强化公共安全管理，需要树立科学的发展观和科学的公共安全观，需要公共安全管理系统自身的完

善和公共管理体系的完善。

二、公共危机的特征

1.发生的范围广，国际化程度增强，高频次、多领域地发生。不少公共安全事件涉及范围广，这些事件会突然发生，在何时何地或何种情况下发生具有极大的不确定性。

2.危害的灾难性和非传统性。在当前社会，公共安全危机事件的破坏性越来越大，造成的损失也越来越难以弥补，而且这种损害是刚性的、不可逆转的。

3.影响的关联性。公共安全事件发生后，往往会影响和波及社会各领域，并造成连锁反应。如洪灾不仅影响农业，而且影响教育、交通运输、工业生产、商业流通等；洪水退后还可能造成大面积的流行病疫情爆发，房屋和基础设施损毁等。

4.原因的复杂性。公共安全问题的原因非常复杂，有政治的、民族的、宗教的原因；也有经济的、生产的、经营的原因；既有历史遗留下来的问题，又有当前出现的新问题；同时还有大自然对人类掠夺性破坏的报复。这些原因错综复杂地交织在一起，相互联系、相互影响、相互转化。

5.演变的隐蔽性。公共安全潜在的危机常常不易被察觉，常常在人们毫无思想准备的情况下突然爆发。当人类取得了现代科学技术和物质文明的辉煌成就的时候，这些成就可能正在威胁着人类的安全，人类却不能察觉或预测。三、当前我国公共安全管理体制存在的问题

1.公共安全管理主体缺失。目前，我国还没有建立“、统一”的应急中心，不同部门管理不同的灾害，涉及灾害管理的部门多达十几个，这些“应急中心”无论在管理主体上、执行主体上还是服务内容上，彼此独立，互不隶属，自成一体。部分职能部门之间相互推脱、互不配合，在需多个职能部门协作的突发公共事件管理中，往往因为配合不默契或相互推脱而失效。

2.管理体系有待健全。由于我国政府综合风险管理工作起步较晚，还没有形成一套成熟的公共安全管理体系，条块分割严重，管理技术也相对落后。在危机应对方面，横向上是分散管理，按照突发事件的类型由相关部门进行专门管理；纵向上是集中管理，由中央集中统一指挥应急工作，地方予以配合。遇重大危机事件，一般是由中央政府或部门行政领导做决策，组成临时机构(即灾害应对工作组)，缺乏专门机构和完善的应对体系。

3.法律体系不完善而且进程缓慢。近些年来，虽然中国相继颁布了多个与减灾相关的单项法规，但面对紧急状态，我国仍没有建立一整套减灾法规体系，防灾救灾相关法律体系的不完善，造成我国公共安全管理中责任不明确，特别是涉及到灾害救助、灾后重建财政补助、灾害保险、灾民减免税等方面还没有相应的法律法规；而且已有的法律法规基本上是单一灾种法规，无法实现综合的防灾减灾，综合协调部门没有明确的法律地位。

4.职能部门和监管之间缺乏良好的协调机制。政府信息系统缺乏，信息收集渠道过窄，信息不力，虽然各部门都建立了独立的灾害信息管理系统，但这些系统往往自成体系，难以实现灾害信息和减灾资源的充分共享和优化配置。媒体部门作用弱化，政府部门间信息沟通严重不足的缺陷在公共危机时期暴露不已。

5.综合危机防范技术薄弱,应急救援能力有限。目前我国对生产安全事故和灾害发生机理、识别理论和技术、评价指标体系、危险源的监测监控理论及技术等公共安全技术缺乏系统研究和开发，公共安全综合管理信息系统仍未完善，数据库建设较为落后，未能形成覆盖的信息管理技术平台和紧急救护网，缺乏系统和长期规划，缺乏物资储备和资金保障机制。专业技能培训不够、应急救援人力少、力量分散造成抢险救灾专业队伍实力不强，防灾技术、设备、物资和力量处于相互分隔的状态，救援能力严重不足。

6.宣传教育不够，公众危机意识不强，缺乏自救能力。要减少公共安全问题，除了政府与社会的重视，公众危机意识也急需提高。目前宣传教育工作主要包括两个方面：一方面是对广大群众的宣传教育；另一方面是对应急管理工作人员的教育培训。应急管理工作与其它工作不同，直接关系到人民的生命财产安全，对工作人员进行培训，提高各级应急管理人员的能力、水平对加强政府应急管理工作有着重要的意义，但现在这方面的教育基本处于空白状态。

在公共安全管理方面，西方发达国家己经摸索出一系列有效的应对模式，比如“强总统、大协调”的美国模式，“大总统、大安全”的俄罗斯模式，“强内阁、大安全”的日本模式等。我们应该在借鉴国外经验的基础上，探索出一套健全政府公共安全管理组织机构，明确公共安全紧急事务管理流程，建立公共安全突发事件应急法制评价制度和区域综合公共安全管理的新模式。

【摘要】我国正处于社会转型、经济转轨、社会矛盾凸显、国际斗争形势极其复杂的历史时期。随着各类突发事件、自然灾害和大规模疫病的频繁发生，社会风险与日俱增，社会公共安临严峻挑战。因此，关注社会公共安全，防范和化解风险，构建完善的公共安全应急机制，已经成为当前的一个重要议题。

【关键词】公共危机公共安全管理问题

公共安全管理论文:政府公共安全管理论文

摘要：公共安全与公共管理密切相关。本文从公共管理和公共安全管理的内涵出发，分析了公共安全事故的原因，从八个方面提出了增加公共安全管理投入、建立和完善我国公共安全管理体制的观点。

关键词：公共管理公共安全公共安全管理投入

一、前言

公共安全是政府和百姓都特别关注的十分重要的社会问题。公共安全是人类社会发展和进步的必要条件。任何一个社会的存在和发展，都需要公共安全，没有良好的公共安全保障体系与措施，这个社会的存在与发展，人们的生存与生活就不可想象。因而维护公共安全，是关系国计民生、社会安定和发展的大事；是国家实施法律、治国安邦的重要职能；是加强公共管理、建设强大国家的一项系统工程。

二、目前国内外公共安全管理理念

21世纪，全球各地区公共安全事件更是接踵而至，韩国大邱地铁纵火事件、美国9·11恐怖袭击、2004年8月欧美一些国家先后发生大规模停电事故、西班牙人质事件、印度洋海啸大灾难以及卡特里娜飓风横扫美国等各种公共安全事件频频发生，给人类带来沉痛的灾难，全世界也因此造成巨大的经济损失。

我国也不例外，2003年我国“非典”的爆发和流行，全国各地区煤矿安全事件的屡屡发生，安徽阜阳奶粉事件、“苏丹红”搅乱食品市场安全等一系列有关社会安全、自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的发生引起许多研究公共安全的学者的关注。

为此，世界上几乎所有的发达国家都建立了比较完备的公共安全管理体系。日、美、俄、法等发达国家都建立了比较完备的公共安全管理体系。日本的公共安全侧重于对自然灾害的防治和预防，美国侧重于维护其世界大国的地位，俄罗斯倾向于事故救援和技术性灾害的研究，法国则侧重于对城市功能的调整和公共政策的制订。健全法律制度、应急机构，加强地方政府的管理能力，注重事前预防和事后总结，这些经验是对我国公共管理安全的启示。

我国正处于人均GDP在1000美元到3000美元之间，这是社会必将经历的转型时期也是一个事故灾难频发的时期，因此关于公共安全事件管理的研究显得十分重要和迫切。国务院总理签署《突发公共卫生事件应急条例》，2006年1月8日，我国又颁布了《全国突发公共事件应急预案体系》，这些都标志着我国已将公共安全应急管理工作纳入法制轨道[1]。

三、公共管理与公共安全管理的关系

1．公共管理的内涵

公共管理是以政府为核心的公共部门，综合运用政治的、经济的、管理的、法律的等多种方法，合理配置公共资源，依法对社会公共事务进行管理，提升公共部门活动绩效，提供公共产品，从而达到增进公共利益目的的一种管理活动[2]。

2．公共安全管理的内涵

（1）公共安全是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序。

（2）公共安全管理是指国家行政机关为了维护社会的公共安全各秩序，保障公民的合法权益，以及社会各项活动的正常进行而作出的各种行政活动的总和[3]。

（3）影响公共安全的因素

影响公共安全的因素主要有:自然因素、卫生因素、社会因素、生态因素、环境因素、经济因素、信息因素、技术因素、文化因素、政治因素、国防因素[4]。

3．公共管理与公共安全管理的关系

公共安全与公共管理密切相关,公共安全管理应该是公共管理的重要内容，公共安全也是公共管理的重要环境因素。强化公共安全管理，需要树立科学的发展观和科学的公共安全观，需要公共安全管理系统自身的完善和公共管理体系的完善[5]。

四、公共安全事故的原因分析及特征

1．公共安全事故的原因分析

公共安全事故的原因主要为：1)经济发展不和谐是造成众多公共安全事故的根本原因；2)政府的不作为是安全事故屡屡出现的社会原因[6]。

2．公共安全事故的特征

影响和危害公共安全的因素和事件纷繁复杂,危害程度各有差异,但这些事件是有一些共同的特征。综合专家的研究成果,可作如下概括：1)发生的突然性；2)危害的灾难性；3)范围的广泛性；4)影响的关联性；5)原因的复杂性；6)演变的隐蔽性[7]。

五、完善政府公共安全管理体制建设

中国的GDP连续多年平均保持了8％的高位增长，却鲜有人知道每年因公共安全问题造成的GDP损失高达6％，计6500亿元，这些问题每年夺去20万人的宝贵生命。其构成一是安全生产事故引发的损失共计2500亿元；二是社会治安事件造成的损失1500亿元；三是自然灾害造成的2000亿元损失；四是生物侵害导致的损失为500亿元。实际上，这还仅仅是直观的、表面的现象，公共安全所造成的负面效应，靠这两个量化指标是无法表达的。2003年发生的非典疫情，死亡人数仅300多人，但对于人们心理的影响、社会动荡程度、旅游及经济活动的限制是有目共睹的。痛定思痛，建立科学、高效的公共安全管理体制是我们亟待解决的重大课题。笔者认为加强公共安全管理主要从以下几个方面:

1．建立健全公共安全保障体系

要从战略高度对公共安全保障体系进行制度设计。有的专家做出了具体策划,包括①建立预警机制。②建立分级制度。③建立和完善应急制度。④建立和完善非程序化决策机制。⑤建立公共安全基金制度及民间援助制度。⑥建立健全符合农村和农民特点的各种组织和制度。

2．建立健全公共安全的行政管理体系

公共安全在公共管理中的强化,需落实到以政府为主体的行政管理体系中。要强化政府的公共安全意识、责任和体制。政府主要领导和分管领导应把公共安全当作大事,统筹全局,各有关部门要认真负起责任。应该把公共安全管理当作重要工作,既有日常安排,又有应急措施。很多措施的落实并不需要建立新的机构,而是需要落实到政府的相关部门。

3．建立健全公共安全的法规体系

发达国家拥有一整套的法律法规和制度安排,形成了严密的公共安全保障体系,目前我国仍未出台“紧急状态法”和相应的国家突发公共事件应急预案体系。整个社会仅仅熟悉常态运行下的规则,遇有重大突发性公共事件时,社会和职能部门不可避免地陷入忙乱甚至恐慌状态中。制定公共安全应急法，依法规范政府行为,明确社会各类机构、组织和公民的责任和义务,建立健全保障公共安全的应急体制和机制,规范各种制度,为公共安全提供法律制度保障。

4．建立健全公共安全科学与技术的研究机构

国内外经验教训告诉我们,建立健全有关科研机构,可以为公共安全提供有力支撑。长期以来,公共安全是一个备受忽视的冷门领域,但随着近年来一系列问题的暴露,相关领域的研究才逐渐开展起来,清华大学于2003年底成立了公共安全研究中心。在这方面,需要国家组织力量进行重大科研项目攻关。科学技术的研究在诸多方面为公共安全提供支撑,比如风险的评估,灾害、事故的发生机理研究,针对可能导致事故的关键环节的控制技术,生命安全的保障,灾害中人群的心理、行为特征的分析及研究等。

5．建立健全公共安全的人才保障体系

公共安全也是一门科学,而且是一个重要的科学体系,需要多方面、多层次的人才;不同层次的管理和决策人才;不同学科的科研人员;不同岗位的基层和一线人员。有关部门应该重视那些有实践经验,敬业精神强的人才,发挥他们的作用。

6．建立健全公共安全的物质和财政保障体系

预防为主和应对不同类型的突发性公共安全事件,需要不同的物资储备。需要把公共安全保障所需经费纳入年度财政预算。全国财政预算中用于应对突发事件的准备金约有50亿元,一遇重大突发性事故常常显得捉襟见肘,需要增加各省市、自治区对突发事件的准备金,列入财政预算,同时鼓励企业和个人投资捐赠为公共安全提供强劲的物质保障。

7．建立健全社区治安和公共安全体系

面对社会转型和社区兴起，社区治安日益成为社会公共安全体系工作的微观基础和主要方面。西方发达国家把社区治安作为社会公共安全体系的基础,并且与社区的公共安全体系工作中突出了社区居民和当地社会组织参与和合作。我们可以借鉴国外的经验,结合我国的实际,创造出一条公共服务体系与公共安全体系统一的社区治安体系和公共安全工作方式,调动一切积极因素参与社区公共安全服务,维护社区治安,维护公共安全。

8．建立健全安全的教育、宣传、培训体系

教育部门应在大中小学开设公共安全知识课程;社会媒体充分利用现代信息手段,如电视、广播、互联网等手段对不同类型的公共安全预警预防制度和应急措施进行广泛宣传和普及。各类公共安全指挥系统定期进行不同范围、不同级别突发事件的应急预演。在高度重视专家和专业队伍建设的同时,建设公共安全志愿者队伍,充分发挥产业工人、在校大学生、民兵预备役人员等的重要作用,进行注册管理和定期培训,与专业化队伍相互补充,提高全民的公共安全意识、知识水平和公共安全保障能力[5]。

六、结束语

近几年公共安全事故的频发，造成的社会危害巨大。笔者旨在从政府公共管理的角度出发，提出政府部门需要建立和完善公共安全管理体制，并从八个方面提出增加公共安全管理投入，确保城市公共安全。

公共安全管理论文:城市公共安全管理的短板定位和补强研究

从安全到公共安全,再到城市公共安全,逻辑上应该是一个由宽到窄的过程,但随着社会经济发展,特别是城市这个人口、建筑物、各类活动密集的聚居模式出现后,这个逻辑正在发生变化,城市公共安全已经成为一个包罗万象的领域,在城市发生的,不在城市发生的,发生在空中的、水上的、实体空间的、虚拟空间的各种风险,构成了对城市公共安全的巨大威胁。城市公共安全研究自然顺应了这一特点,具有广泛性、多元性、分散化的特征。限于篇幅和主题,本文不对大量文献作综述性概括,只沿着全过程管理的路径做一初步审视,提出深化的方向,更深入的研究留作日后展开。

一、对城市公共安全研究的简要回顾

城市公共安全已经成为一个包罗万象的领域,相应的,城市公共安全的相关研究涵盖了概念研究,如安全生产、突发事件、国土安全、粮食安全、环境安全、水安全、食品药品安全等;体系建设,包括管理体系、评价体系、支撑体系、应急体系、保障体系等;规划管理,包括风险源定位、排查、分布、优化、隔离、监控等,以及由此衍生的聚焦某一环节的深入研究,信息技术、生物技术等现代科技支撑的各类研究,还有人防、技防、物防、犬防等手段的运用研究等。随着互联网、物联网产业发展,以信息技术为依托的城市公共安全研究方兴未艾。

对于城市公共安全管理,根据兰贵兴的定义,城市公共安全管理就是城市政府及社会为预防和控制各种重大事件、事故和灾害的发生或保护人民生命财产安全,减少社会危害和经济损失而有计划、有组织地学习、制定和实施一系列管理和因应策略的行为。在这一过程中,城市政府是城市公共安全管理的责任主体,而企事业单位、社会组织以及市民个人则是不可或缺的参与主体。[1]

保障城市公共安全有两个重要方面,一是防患未然,使公共安全事件不发生、少发生,在这一过程中,通过对城市公共安全事件进行研究和防范,并从时间和空间上安排和准备、加强管理,从而控制和降低城市风险;[2]二是及时的应急管理,也就是公共安全事件发生后在最短的时间内恢复城市正常运转。因此,从内涵上来讲,城市公共安全管理包括日常管理和应急管理两部分。日常管理的重点在于查明风险、消除隐患、消灭诱因。应急管理的重点在于编制预案、充分演练、巡查检验、及时反应。

二、对城市公共安全管理的基本评价

我国城市公共安全管理已经进入了法律有依据、机构很健全、体制很顺畅、体系很完备的良性阶段。

(一)我国政府对城市公共安全管理的重视程度无以复加

如果从对城市公共安全的重视程度看,我国政府对城市公共安全管理重视程度已经达到顶峰,无以复加,主要体现在两个方面。一是快速的立法进程。2002年我国颁布了《中华人民共和国安全生产法》,2014年进行了修订,2007年颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》,日常管理由《安全生产法》来保障,应急管理有《突发事件应对法》为依据。相对我国立法、修法十分缓慢的进程,这两部法的出台是十分顺利和快速的,足见立法机构和中央政府对城市公共安全的重视程度之高。二是依据两法中央政府确定的地方一把手安全责任制。每当一次安全生产事件或突发事件发生后,当地一把手都是亲临现场指挥,而且成为媒体报道的头条,重大事件中央还组成工作组现场调查,有些情况国务院总理、副总理还要亲临现场指挥并慰问。历次火灾、水灾、地震、沉船、爆炸、滑坡、井喷、透水、踩踏等事件,一把手承担安全责任而辞职或被罢免的并不鲜见。

(二)安全生产已经成为日常工作生活的组成部分

从中央到地方、从企事业单位到社区,各级各类的安全生产管理委员会已经做到了横向到边、纵向到底的全覆盖,而且是大部分由主要负责人兼任单位安全生产委员会主任。行业管理组织还设立了安全生产联席会议制度、安全员联络制度等。如原建设部就建立了从中央到地方再到各类建筑企业的安全员联络制度,可以做到从上到下、从政府到企业安全生产责任到人。日常工作中我们每个员工、家庭成员经常收到安委会的各类提示,包括交通、用电、用火、用气、防盗等。

安全评价通过危险性识别及危险度评价,客观地描述系统的危险程度,指导人们预先采取相应措施,来降低系统的危险性。目前安全评价已取得了长足的发展,分别从风险因素、灾种、环节和过程等多种不同的角度构建了安全风险评估体系,[3]已经成为安全生产的约束环节。

(三)从上到下的应急管理体系已经建立

我国正式建立应急管理体系是从应急预案编制开始的,2003年我国战胜SARS疫情之后启动了全国性的应急预案编制工作。国务院办公厅专门为制定预案出台了《应急预案编制指南》,要求预案编制要做到纵向贯通行政和各类组织层级、横向覆盖行政和社会层面。在国务院的指导下,全国制订了各级各类应急预案130多万件,涵盖了各类突发公共事件。[4]

2006年8月,党的十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,正式提出了我国以“应急预案、法制建设、体制建设和机制建设”为核心框架的应急管理体系。国务院办公厅设立了应急管理办公室,各级地方政府相应成立了政府办公厅内的应急管理办公室。以北京为例,2005年4月25日,北京市成立了突发公共事件应急委员会,统一领导全市突发事件应对工作。2006年底,市专项应急指挥部体系建设完成,绝大部分街、乡、镇和社区等都建立了应急责任体系和工作机制。当然也有其他形式的机构设置,如深圳把相关四个局合并为应急管理办公室,作为市人民政府的组成部门。 既然各级领导和各层各面高度重视城市公共安全管理工作,又建立了完善的安全生产管理和应急管理体系,为什么还会出现很多人祸或是应该控制而

没有控制的事故或灾害局势呢?吉林爆炸、昆山爆炸、天津爆炸,北京踩踏、上海踩踏,克拉玛依剧院火灾、哈尔滨仓库火灾、上海高楼大火、央视大火,北京淹了、深圳淹了、广州淹了、武汉淹了、济南淹了,东方之星沉了、湖南邵阳渔船沉了、西沙渔船也沉了,广州九江大桥塌了、湖南凤凰大桥塌了、哈尔滨阳明滩大桥塌了,这说明城市公共安全管理肯定还有重大领域或者重要环节没有触及。我们的系统研究认为,城市公共安全事件不断的主要原因是管理基础薄弱和过程管理脱节。管理基础薄弱是指整个社会对城市的认识不深入,对城市的运行规律不熟悉,对城市功能属性和空间属性没概念,对各类功能包括基础功能和衍生功能的作用机制不了解,不可避免地出现对危险和风险诱因的漠视,既不避也不管,任其恶变。限于篇幅,这里无法展开论述,可参见《现代城市综合管理的本质、功能与体系再认识》一文。[5]而过程管理脱节,可以反映在安全生产管理和应急管理的多个环节。 (一)各级领导对城市公共安全很重视,但如何重视、重视什么没有细化

各级领导的重视体现在会议和文件,召开会议传达精神,文件部署措施,但很多时候流于形式,如何重视、重视什么往往没有细化。从安全生产的角度看,因为绝大部分安全生产管理委员会是兼职机构,安全意识和管理行为落实在日常工作中,开不开会、发不发文影响不大,特别是在会议连连的工作方式下,没有时间思考哪个环节更应该引起注意。从应急管理的角度看,大部分“应急办”作为内设机构设在政府办公厅,平时迎来送往,每天脚不着地,忙个不停,哪有时间思考风险和危险的发生规律?如果没有一个全日制专家团队和系列的专门研究支撑,应急办很难判断危险来临的可能性和影响程度,也就难以判断启动应急响应的确切等级。

也就是说,无论事前事后,政府对城市公共安全的重视程度很高,但面对城市这个复杂巨系统,单用战争年代的死命令、军令状是难以确保城市公共安全的。会议和文件传达部署了,不能跟上具体的落实措施,或者落实上错位缺位,加上一定程度的侥幸心理和短期行为,很多没有取得避免灾害和事故的明显效果。类似的事故此起彼伏就是例证。

(二)公众的安全意识淡薄,危机宣传还有很多空白

社会公众是防范突发公共安全事件的重要力量。城市社会蕴含大量危机因素,不被认知很容易诱发或衍生事故和灾难。但政府在公众危机意识的宣传教育、行为引导等方面往往是面子工程,并没有取得应有的效果,热衷于安全宣传的社会组织又缺乏经费维持义务宣传,应该宣传提示的领域缺乏经费投入,由此造成了我国城市市民对公共空间的使用没有规则意识,对公共设施的使用缺乏常识,对公众安全缺乏起码的认知,遇到公共安全事件缺乏必要的防灾避险知识和自救能力。如很多人不知道自己的住所、工作场所附近是否有避难场所,很多人在盲道上停车甚至建临时构筑物,很多人不知道在加油站打电话很危险,很多人不知道遇到火灾应该匍匐逃生和用湿毛巾捂嘴,很多人过马路与机动车抢行,很多高空作业的人员仅凭一条纤细的绳索维系安全,很多人不按规章乘用自动扶梯。在上海外滩踩踏事件中,虽然警察一直在维持秩序,但几乎没什么效果,人群依然继续向前,对风险的集体无意识最终导致了事故的发生。

(三)安全监管和风险监测不足,监管流于形式,评估成为赚钱工具

安全监管和风险监测与评估是保障城市运行安全的基础。在有效的风险监测与评估的基础上,有针对性地采取防范措施,是公共安全管理科学化的重要前提。城市公共安全风险遍布城市生产生活的各个方面,安全监管需要横向到边、纵向到底地全覆盖,这个工作不需要低成本运转,因为市民个人没有专门知识和专用设备加以鉴别,例如普通人没有办法分辨牛奶是否含有三聚氰胺,日常吃的生姜很难辨别是否浸过福尔马林,空气质量凭感觉难以识别是否有害健康,不一而足。

当前风险监测与评估中存在的问题是程式化和工具化,前者表现为简单套用,脱离针对性分析,管理者看到报告就盖章,编制者交了报告就完事儿,走个程序罢了,后者表现为编制者为了经济效益,把评估报告作为赚钱的简单工具,评估的科学性被抛之脑后。加上技术手段的落后以及人力资源投入的吝啬,整个风险监测与评估的效果很差。每次事故发生后都有大量的质疑,安评哪去了?安监何在?就是很好的佐证。

(四)应急预案抄袭和部门化现象严重,可操作性大打折扣

我国的应急预案体系建立于2003年抗击SARS之后,在三个月内完成了中央到地方的多层级应急预案编制。这就应了“萝卜拔了不起泥”的俗语,抄来抄去,连灾害种类都抄了去,响应模式大同小异,经过多次大灾和事故检验才有所调整。目前仍有部门化和形式化的问题,对部门协调配合、资源信息共享、指挥平台统一有要求,没落实,遇到事件踢皮球。这次天津爆炸事故前几次新闻会就能让人有此猜测。如果把企业的应急预案与当地政府的应急预案一起比较,就会发现更多值得协调的环节,可操作性可想而知。

(五)应急演练按照规定次数执行,但流于形式、装备储备作秀演戏

应急演练是检验应急预案可操作性,应急管理体系的完善程度、部门配合协调、物资设备完好程度的重要方式,也是提升社会公共安全意识的重要途径。但可惜的是,很多演练强调演练本身效果的,不愿暴露问题和薄弱环节,提前打招呼,使演练参与者有了准备,变成了一次彩排,真正的演戏作秀。有的学校被定为演练示范校,专门迎接参观和参与接待,对该校的学生培养应急意识有一定帮助,但对扩散安全知识和培养社会应急意识的作用十分有限。避难场所本该存有与设计人数和容留时间相匹配的物资储备,但一些过期食品、残次品出现在这样的地方,更有一些地方电力和供水无法保障,或

出现清单与实物不符,并缺乏定时检验检查的现象,一但发生天津爆炸这样的事故,周围避难场所根本无法启用。 (六)安全责任追究制度提高了地方首长的重视程度,但也出现了因噎废食的现象 安全责任追究制度提高了地方首长对城市公共安全的重视程度,但也出现了因噎废食、百分百确保安全的倾向。影响较大的应属2012年延安8·26特大交通事故,该事故发生在陕西省延安市境内的包茂高速公路上,一辆宇通双层卧辅客车和一辆装有甲醇的罐车追尾,导致客车上的36人死亡。该辆客车是一红眼班车,意思类似铁路的夕发朝至列车,只不过由卧铺大客车运行在高速路为主的两地之间,很受一些暂时没有高铁或动车链接的城市间乘客的欢迎。事发之后,为了达到百分百安全的目标,省长当即就表态取消省内省际所有红眼班车,不仅陕西省做出了这样的决定,也被交通运输部借鉴,要求大客车夜间不能上高速行驶。该事故不仅牵出了“表哥”杨达才,还让国人体会了因噎废食的典故。结果是很多旅行团为了顺畅搭接航班,长时间夜路奔波在国道上,经常引发参团游客不满,这也是国务院优化旅游消费环境应该反思的重要内容吧。类似的因应之策不少,产生了很多负面影响。

四、城市公共安全管理的补强措施

(一)夯实基础,把握城市运行规律,把各级领导的高度重视细化为全过程环节研判

很多安全事故的发生就是因为相关主管部门的忽视造成的。夯实基础是指提高管理者对城市运行规律的认识和把握,没有对安全事故依托物的深入了解,防范就无从谈起。城市运行涉及的部门多、层次多,易发危机的环节多,主管部门必须始终保持对可能影响公共安全的一切因素高度警惕,不断引导科学研究,对可能引发城市公共安全事件的因素实时监测和预判,把各级领导对城市公共安全的高度重视细化为全过程环节研判,把问责机制和责任环节一一对应,增强防范的针对性、持续性,避免盲目性。安全生产和应急管理部门要定期、不定期地组织管理人员、专家对城市中各运行环节存在的各种可能风险隐患进行排查、筛选;合理配置人员、设备、资金、技术和信息等资源,制定出切实可行的预防措施和办法,将各种可能引发风险的因素限定在可控范围内。要认真分析既往公共安全事件的发生原因,包括事前防范的长处和短板,事中处理的到位与缺位,事后救援与安置存在的问题和取得的经验等,及时调整目前的工作方式,改进预防和演练的工作内容和形式,使重视落到实处。

(二)创新宣传教育方式,强化依法处罚的教化作用,提高公众的危机意识

城市公共安全教育既是一个长期的过程,也带有一定的强制性,主要是因为我们刚刚进入城市社会,对城市的运行规则不熟悉,快速城镇化使大量农民进入城市,而农村和城市的生活习惯差异大,更加大了适应城市社会的难度。一方面要潜移默化,从幼儿园开始开设公共安全教育课程,让孩子们掌握大量的公共安全知识,进而影响家庭。另一方面,要在广泛宣传的基础上,加大处罚力度,发挥法律的教化作用。中国公民法不责众的心理强烈,必须通过大众媒体,包括利用电视、广播、报刊杂志、手机、网络等传播媒介,运用微博、微信等自媒体,广泛开展公共安全知识宣传,让城市居民公共安全知识全覆盖,在此基础上,对可能引发突发事件、威胁公共安全的个人行为高额处罚。酒驾入刑就起到了很好的教化作用,如果把应急车道占用入刑,这类堵塞救命通道的行为必将大大减少。

(三)安全监管和前置许可必须落到实处,与反腐败紧密结合

我们说安全大于天。中央领导高度重视,地方领导一把手全责,这些都不为过。但是,老百姓看到听到的却是一个个安全事故、一批批有害食品,甚至怀疑政府有没有作为。其实我们不是人手少,也不是检验检测设备不先进,而是机制设计出了问题,监督机制和惩戒机制的设计无法适应形势发展需要。对于产品,抽样检测和送样检测肯定不代表全部,抽样检测还可以有一定的可信度,送样检测一定是投其所好或有权钱交易;对于服务机构,一次性核定资质,任由机构把关,会有很多漏网之鱼。另外,这样的监督机制无法扩大监督面,通过举报机制和惩戒机制的配合,才可以扩大监督面,变机构监管为社会监管,形成全覆盖、无缝隙的安全监管局面。惩戒机制的配合在于使用重典,也就是发现安全事故和事件,当事人承担难以想象的重责,美国一个公司违法可以罚款200多亿美元,深圳汽车违章罚款1000元人民币还引起舆论关注,这不利于法律重典的引导和治乱作用。反腐败让大家看到了对以权谋私的严惩,但对食品安全的责任人还没有重刑加以引导和威慑。对天津爆炸事故的直接责任人严惩已成定局,但在规划环节、安评环节、环评环节负有责任的人员也用酒驾入刑的思路绳之以法,这样的悲剧至少会少得多!

(四)应急预案应该尽快梳理完善,增强针对性和可操作性

以上提到的爆炸、塌桥、淹城、沉船、大火灾害绝大部分发生于2003年启动及时轮应急预案编制之后,换言之,很多省市和企业的应急预案都经过了事件检验,已经有可以提升应急预案的针对性和可行性的基础。建议在灾害种类、风险分级、联动配合、资源共享、信息互通、统一指挥等方面梳理修订。

灾害种类应把可能的恐怖袭击和有组织的公共安全事件纳入,并依次进行风险分级。美国新奥尔良飓风之后进行的风险分级,把恐怖袭击、化学爆炸等列为较高等级风险。联动配合应该作为应急预案的重要内容,无论是部门预案还是企业预案都必须把医疗、交管、通讯等的配合作为基础。另外,应特别强调把安全和应急管理专家支持纳入预案。信息互通、统一指挥平台的建设和使用都需要一定时日的统筹,但却是应急管理的关键环节,应予高度重视。

(五)应急演练要增加次数和覆盖度,提升整个城市社会的实战能力

城市公共安全教育要自始至终贯穿人们的日常工作和生活,最有效的行动就是随机实战演练。结合案例教学、情景模拟等多种多样的教学形式,加强对政府部门、企事业单位、社会机构的公共安全和应急反应培训,通过实践演练,检验公共安全知识的掌握程度和覆盖面、安全监管的有效性和应急预案的针对性,提高可行性。在此过程中,优化调整安全提示、避险标志、引导标识的位置、大小、明暗、颜色等,增强实用性。改变很多场所

只满足于有无标识、有无灭火器的状况,强化遇火匍匐逃生有导引、人多拥挤可见标志、任何起火位置都可以便利拿到灭火器的基本要求。培养自救能力和把有限资源让给更需要的人的互救意识。美国在新奥尔良飓风之后频频启动应急预案检验,确保任何位置和任何层级的应急管理人员及时反应,值得我们学习。 (六)细化责任追究机制,确保权责一一对应,真正保障城市运行安全

安全管理和责任追究的目的是保障城市的正常运行,不是为了责任而责任。要避免因噎废食和难以确责的尴尬局面,就必须认真分析城市运行的条条块块,全过程管理的各个环节,把责任落实到环节处,细分到每一个责任人。上层安全管理者有权根据形势需要调整具体管理措施,避免城市公共安全事故出现和促进应急管理的切合实际。香港曾发生黑色元旦事件,它催生了香港一整套安全防范体系的出台,落实到日常管理中。例如,港铁在繁忙时段采用人流管理措施,包括间歇性关闭部分入闸机,安排更多的职员在月台上不断提示乘客排队。可见,把责任追究延伸到日常管理中,才能提升我国城市公共安全的管理能力。权责对应不是事后追究,而是权责履行在日常管理中。

公共安全管理论文:乡村公共安全管理体系的探讨

摘 要: 中国农村正处于经济和社会的急剧转型期, 但由于公共安全保障基础相对薄弱, 使公共安全管理与经济快速发展的不相适应性变得越来越显著, 影响和制约着农村经济社会的、协调、可持续发展。如何建设有中国特色的乡村基层公共安全管理体系, 提高乡村群众的安全保障, 改善乡村基层的生活环境, 推进建设小康社会建设和社会主义新农村建设, 的确值得各级政府高度重视。以云南省__市农村食品安全事故的发生、处置和防范为例,从当今农村基层群众对公共服务与公共管理的需求切入, 分析基层政府在贫困乡村履行公共管理职责的空间和局限,进而探索一种在体制问题难以解决的情况下, 通过机制创新和力量整合, 建立健全乡村公共安全管理体系的方式和途径。

(一 ) 农村食品安全现状

__市各级党委政府十分重视食品安全工作,市、县 (区) 分别成立了食品安全委员会, 相关行政执法部门尽力履职, 积极开展食品放心工程,紧紧抓住与老百姓日常生活息息相关的粮、肉、蔬菜、奶制品、豆制品、水产品等重点食品, 严把生产、加工、流通、消费等关键环节, 强化监督执法工作, 并探索建立了日常监管、专项整治、重点防范相结合的管理模式, 工作力度不断加大。然而,随着经济的发展及农民收入的增加, 农村食品卫生状况却不容乐观。一是假冒伪劣商品由城市向农村转移。随着大中城市监管执法体系的完善和居民维权意识的增强, 一些 三无 食品、过期不合格食品以及被城市市场拒之门外的食品大量流向农村市场。二是农村手工作坊成为不合格食品的源头。

散落于城市郊区、城乡结合部、农村村寨的家庭式手工作坊, 是农村食品的主要来源地, 且农村部分食品是农民自产自销的商品, 如散装白酒、米线、米粉、豆腐、酱菜等。这些食品大多以传统方式制作, 所生产的产品没有经过检测认证, 质量无法保障。三是生猪屠宰不规范。对广大的山区农村而言, 生猪没有也不可能进行定点屠宰, 肉类随意上市, 没有进行必要的卫生检疫, 质量隐患令人担忧。因为:一是农民消费普遍坚持价格优先。近年来, 虽然随着农村经济的发展, 广大农民的整体消费水平有了一定提高, 但农村消费水平仍总体偏低。农民群众的消费取向仍主要是价格优先, 购买食品价格便宜, 一般不考虑安全和健康问题。 我们也知道广播电视里的产品好, 可是贵啊。什么真的假的不要紧, 我们农村人讲求的是实在 这是一位农村妇女淳朴的话语, 可以说代表了相当一部分农民群众的消费心态。这其实就为低价劣质商品提供了生存的温床。

二是农民食品消费以散装为主。由于__市农村居民收入远远低于城市, 农村市场对低价食品有着巨大的需求, 购买渠道仍主要是乡村集贸市场和村寨分散的小卖部。没有食品生产许可证、无生产日期和生产厂址的裸露散卖糖果、糕点在农村集市以及乡村学校附近的小卖部普遍存在; 此外, 农民群众普遍习惯饮用价格低廉的散装白酒和自制白酒, 不同程度导致劣质白酒等食品在农村蔓延。

三是农民群众大多不懂消费维权。__农民受教育程度普遍偏低, 农民法律意识淡薄, 维权意识缺乏, 自我保护能力不强。他们在购买食品时根本就不知道索证索票; 在遇到食品安全事故时, 他们的主动投诉率极低; 即使吃出了问题, 也很少想到运用法律手段来维护权益, 大多自认倒霉, 这在某种程度上助长了假冒伪劣食品在边远农村的横行。

四是农村市场监管缺位。其一, 很多食品安全监管执法部门在农村基层 无脚, 多数到县一级就断档, 在乡镇及以下根本没有执法力量。其二,监管执法部门食品安全监管设备落后, 县一级基本没有检测设备, 或者无法保障监督检验的经费。大部分监管部分停留在依靠商品外观标识进行管理,对于食品是否符合规定, 食品的成分含量是否符合要求, 食品的卫生指标是否合格等问题, 没有办法进行技术检测。其三, 由于至上而下的食品质量 分段监管 体制安排, 造成监管部门监管职责交叉重复, 出现不少管理盲区和空白, 不安全隐患大量存在。

(二 ) 农村食品安全事故引发的管理问题

在农村食品安全事故中, 有许多案例:

案例一
20__年夏天, __市因私自采摘误食有毒野生蘑菇造成食物中毒事件 60起, 死亡 28人。涉及医疗救治费用近万元, 全部由县乡财政负责, 至今仍作为欠款在医院挂帐。最令人深思的是, 死者的丧葬事宜以及很多治愈患者的回家路费都得由政府 买单。

案例二
20__年春天, __市在两个月内连续发生 6起群体性食物中毒事件, 共造成 600人中毒。[1]其中, 农村自办宴席中毒 3起, 校园食堂及周边餐饮店导致学生食物中毒 3起。最典型的是临翔区章驮乡勐旺村陈姓村民自办婚宴时由于自己加工的食物不卫生,产生金黄葡萄球菌污染, 导致参加婚礼的 371名群众集体性出现食源性消化道不良反应的 中毒 事故。

经过启动市级食品卫生事故二级响应, 市区乡三级政府动用了大量人力物力, 将全部参加婚

宴的村民紧急送往医院进行检验、留查、抢救和治疗, 确保了事故人员零死亡, 平息了事态。[2](p238- 241)在事故处置过程中, 直接花费近 30万元, 全部由市县两级财政负担。

案例中存在的问题分析。

从公共行政学理论和现代公共管理的实践看,公共安全管理或者说公共危机管理都是政府的应尽责任, 是政府理应提供的公共产品之一。换句话说, 构建公共危机管理体制是现代国家政府公共管理的基本职能和职责之一。所以, 党中央、国务院高度重视全社会的公共安全管理工作。党的十六届三中、四中全会明确指出, 要建立健全社会预警体系, 提高政府应对突发事件风险的能力, 形成统一指挥、功能齐全、反应堆灵敏、运转高效的应急机制, 提高保障公共安全和处置突发公共事件的能力。国务院总理签署 %突发公共卫生事件应急条例&, 20__年 1月 8日, 我国又颁布了 %全国突发公共事件应急预案体系&, 这些都标志着我国已 将 公 共 安 全 应 急 管 理 工 作 纳 入 法 制轨道。[3] (p21)按照中央政府的总体部署, 各级政府强化了公共安全事件的应急管理, 特别在应急响应、事故救助、事故救急领导体制建设和制度健全完善方面做了大量的工作。就__市而言, 市县政府都编制出台了市级、县 (区 ) 级突发公共事件总体应急预案和 21个专项应急预案以及 30个部门预案, 并成立了政府突发公共事件应急委员会及应急办公室。[4]应该说, 全市应急管理体系基本健全, 应对突发公共事件的能力有了提升, 临翔区勐旺村 371人群体性食物中毒事件的有效处置就是一个证明。

这么大规模的食品安全事故, 能够确保无一人死亡的业绩, 受到了国务院有关部门及新闻媒体高度评价。[2](p238~ 241)但是, 在应急救助方面取得的成绩的同时, 随着农村改革的深化及农村经济的发展, 我国山区农村正处于一个复杂性、动态性和多元化的社会环境中, 地方政府的责任日益加大, 而政府的不可治理性也日益增强,[5] (p93~ 96)农村公共安全管理工作中还存在着大量急需解决的深层次问题。

由于历史和现实诸多因素的影响, 全市经济社会发展相对落后封闭, 市场发育程度低, 市场主体缺乏, 社会化管理和服务水平相对较差。特别在广大山区农村, 目前即使在产业发展和经济作物的日常耕种方面, 群众对政府的依赖都十分严重。在社会管理和市场监管方面, 地方政府承担无限责任的角色更显得尤为明显和突出。农村公共安全管理体系建设严重滞后, 政府缺位和越位现象不可避免。

客观来看, __市农村基层公共安全管理工作同样存在一些非常严峻的深层次问题。如: 公民危机教育尚未广泛开展, 危机应对资源的整合差距很大,政府之外社会力量的管理参与面非常局限。同时,重经济发展轻社会管理、重救急轻防控的现象在日常工作中也大量存在。另外, 在农村基层, 主要在乡镇及村组一级, 从事公共安全管理和市场监管的专职工作人员基本没有, 存在着大量管理空白和管理盲区, 事故隐患大量存在, 安全形势非常严峻。

这些问题不单表现在食品安全方面, 在消防安全、社会治安、道路交通安全管理以及灾害防控、疾病控制等方面也是如此。当然, __市的情况也是我国目前大多数农村现状的一个缩影, 如有的学者所言, 在中国公共安全管理刚刚从前公共安全管理时期进入到应急管理阶段, 还未走向成熟、规范。[ 6]这些在__表现得更为突出:

及时, 政府在农村公共安全管理方面存在着行

政管理理念上的误区。在传统的官本位思想和计划经济体制下, 政府是社会生活的主宰者, 其理念就是为农民做主而不是为农民服务。[5](p93- 96)政府往往去管许多不该管、管不了也管不好的事, 而政府真正该管、必须尽责去管的事却没有实质性地去管, 或者管了也没管好, 导致长期以来, 基层政府更多地还在直接带着农民抓发展抓生产, 而严重忽视了农村公共安全管理工作。第二, 公共管理服务资源在城乡配置的不平衡

和不公平, 造成农村公共安全管理先天不足。我国农民与城市居民在享受公共管理和公共服务方面存在较大的不公平性。城市居民享受着优越的市政设施、发达的交通、整洁的环境和品质的义务教育,而农民却很难与此有缘, 农村基础设施建设、教育、医疗卫生水平等均远远落后于城镇。[ 5]( p93- 96)在农村公共服务条件远远低于城市的不平等状况下, 农民为享用这些公共服务, 往往还需付出更多的代价。随着社会的发展, 这种差距还在进一步拉大, 正是这种资源配置的不公平性, 造成了农村公共安全管理和城市公共安全管理相比而言先天不足。

第三, 农村公共安全管理的主体单一, 责任划

分不明确。现行的农村公共安全管理体制, 规定了地方政府及其职能部门对公共安全负总责。但事实上, 在很多农村基层特别是村寨中, 公共安全管理基本上无专职人员负责, 甚至处于 无政府 状态。究其原因: 主要是各政府职能部门责任划分不清, 基层监管和执法力量单薄, 农村综合改革和乡镇大幅撤并后, 乡镇政府人员编制极度虚缺, 无权也无人去承担社会管理方面的许多行政执法工作。

第四, 现行财政体制在公共安全管理上的公共

支出缺乏良好的制度保障。一方面, 中央财政或省级财政的公共安全管理支出基本上被中央或省直垂管部门所掌控, 基层政府根本没有调控余地, 致使其使用方向经常偏离基层实际或者根本用不到农村基层的管理工作之上; 另一方面, 以农业农村为主的地方政府往往都是财政弱势政府, 它必须按照保工资、保运转、保稳定 的支出原则精打细算, 远不能根据理论意义上的公共支出原则来提供公共产品和服务以满足全体居民特别是农民群众的需要,[7] (p133- 137)除非发生群体性突发公共事件, 平日根本无力对边远山区农村村寨的公共基础设施和公共安全管理进行投入, 也很难有能力对垂直监管部门或基层群众自治组织在工作经费上给予补助。

二、乡村食品安全管理工作的实践

根据以上案例分析证明: 农村基层公共安全管理存在着许多监管空白和盲区, 一方面, 政府无法管到或无法管好; 另一方面, 对很多工作而言, 基层群众自治组织做起来更有其优势, 只是群众尚未得到有效的组织和发动。

以农村家庭自办宴席为例, 许多由此发生的食物中毒事故在形式上都追究不到政府职能部门的具体责任, 但在本质上却必须由政府来负责。因为,在广大边远山区农村, 群众素质的提高、群众组织化程度的提高、群众自我保护意识和自我管理能力的提高, 从根本上还得依靠当地党委、政府。所以说, 在广大山区农村, 如何做好食品安全管理工作, 如何进行食品安全事故防控, 的确需要地方政府牵头认真地进行思考和研究。在近两年的实践中, __市人民政府和__市食品安全委员会在中央确定的食品安全 中央统一领导, 地方政府负责, 部门协调配合, 各方联合行动 的管理体制基础上, 结合实际大胆探索, 按照市场经济条件下党委领导、政府负责、社会协同、公众参与 的社会管理体制创新的要求,[ 8]( p116~ 123)提出了充分整合各种资源, 充分发动基层群众, 切实加强基层力量, 构建公共安全管理网络体系的工作方针。以食品安全管理工作为例, 在农

村食品安全隐患大量存在的 大敌当前 形势下, __市食品安全委员会提出了 两个战场 的工作方略, 即: 一是依靠各级政府及其职能部门开展的 正面战场, 专项治理、抗击; 二是依靠广大人民群众开辟,重点防控, 有效抵御, 做到 日常监管、重点抵御、专项治理、普遍防控 的有机结合和相互促进。以此形成一种长效管理机制, 努力使防控网络横向延伸到边、纵向下沉到底, 从而确保农村基层食品安全的及时道防线有人管事、有章可循, 使各项工作任务能够在基层真正落到实处。

在具体工作实践中, 结合__实际总结以往工作经验的基础上, 探索出了一条行之有效的农村自办宴席食品安全监管路子。其主要内容是: 开展一场全市各族人民群众共同参与的人民战争, 以 三网建设 为重点, 使监管责任和管理措施落实下去、固定起来、公示出来, 形成农村自办宴席食品安全管理有效格局, 较大限度地确保人民群众身体健康和生命安全。

三网建设, 即 农村现代流通服务网络建设、 农村自办宴席食品安全监管责任网络建设及 农村自办宴席食品安全群众监督网络建设。

农村现代流通服务网络建设 旨在堵源截流。就是从源头上防止 问题食品 进入农村自办宴席的物品采购环节。具体做法是:一是以开展好 万村千乡 农家 (杂货) 店的规范化经营管理活动以及成立农村基层专业性营销协会为重点, 鼓励和支持发展重要商品配送中心、规范化经营农家店以及各类专业 (营销 ) 合作社、服务社和行业协会 (以下简称 两社一会), 在商品流通环节上做到 统一进货、统一标识、统一服务、统一价格, 使品牌化、规范化经营方式迅速进入广大农村, 取代原来分散经营的小卖部、小门店的粗放式经营业态, 做到进货有据可查, 销货有质量保障, 进而加快农村商品流通服务网络体系的规范化建设。目前, __市已建成12个区域性商品配送中心, 162个农家店, 发展 两社一会 397个。在财政十分困难的前提下,市级财政对每发展一个 两社一会 予以 20__元补助, 同时要求县区级财政匹配相同数额的补助资金。 十一五 期间全市将建设 50个区域性配送中心, 发展 750个 两社一会, 建立 1000个规范化经营农家店。

二是按照 政府引导, 市场运作, 企业带动,多元发展 的原则, 调动基层积极性, 对全市乡镇及以下的农村集贸市场进行改建或新建。在财政十分困难的情况下, 市级财政对每改建或新建一个农村集贸市场予以 50000元补助, 同时要求县级财政匹配相同数额的补助, 并引导和动员各种社会资金积极投入。 十一五 期间全市将完成 50个农村集贸市场的改造和新建, 使得市场硬件更完备,管理更规范。这两项措施将有助于__市开展农村现代流通服务网络体系建设, 基本实现农业生产资料、农副产品、农村日用消费品的网络化经营、规范化管理, 从根本上解决群众买难卖难问题, 较大幅度地保障农村流通市场的商品质量。

三是针对农村食品安全方面存在的问题, 要求有关部门在做好日常监管的同时, 加大对重点环节、重点区域、重点时段和重点产品的重点巡查力度。具备条件的领域还将实施更加严格的市场准入制度, 并要求质量技术监督、卫生、农业、工商、食品药品监管等部门在各自监管的环节适时开展针对性强的专项整治行动, 切实从源头上杜绝假冒伪劣食品进入农村流通市场。

农村自办宴席食品安全监管责任网络建设主要是针对食品安全多头管理、农村自办宴席监管存在盲区的问题, 进一步明确分工, 落实责任, 完善机制, 强化效能, 切实建立起横向到边、纵向到底的监管网络, 从体制、机制上确保监管执法合力的形成。主要做法有:一是由市政府利用上级补助的就业再就业资金开发公益性 食品安全协管员 岗位, 组建农村食品安全协管员队伍, 确保人员到位、工作到位、经费到位, 使农村食品安全监管工作在最基层真正有 支点、有 落脚。目前__市已在 45个重点乡 (镇) 开展了协管员工作试点, 并在相应乡(镇) 设立了食品安全管理站, 共 53名农村食品安全协管员被录用并开始履行职责。经认真评估,试点各项工作取得良好成效。同时, 利用就业再就业资金开发公益性 食品安全协管员 岗位的经验将在全市继续推广。此外, 全市还聘请了以各级人大代表、政协委员、专家学者为主的食品安全监察专员 24人, 以此作为食品安全监管力量的又一重要补充, 进一步完善了农村自办宴席食品安全监管网络体系。

二是结合实际, __市政府以政府公告形式制定颁布了 %__市农村自办宴席食品安全管理办法&, 对农村自办宴席食品安全工作进行了责任细化和制度规范。[9]及时, 将乡 (镇) 人民政府明确为农村自办宴席食品安全监管工作及时责任人, 并由其负责组织开展对辖区内农村自办宴席食品安全的具体管理工作; 第二, 要求村民小组 (或 自然村村民自治理事会) 在行政村村民委员会的领导和指导下, 负责对其村庄范围内村民自办的集体宴席进行登记、检查、指导和报告, 并负责与举办者签订食品安全责任书; 第三, 要求乡 (镇 ) 医疗卫生单位在乡 (镇) 人民政府的领导下, 做好自办宴席的食品卫生和食品安全指导工作, 配合村民委员会开展食品卫生知识宣传和培训教育, 对农村自办宴席的食品加工、制作等环节进行卫生技术指导; 第四, 对就餐人数达 50人以上的农村自办宴席, 实行提前 48小时报告检查制度。举办者要将就餐时间、就餐人数、场地卫生条件、菜品清单、厨师等情况向村民小组 (或 自然村村民自治理事会) 报告, 并及时报村民委员会或所在乡(镇) 人民政府的食品安全管理站备案; 第五, 要求每个县 (区) 创建一个农村自办宴席食品安全管理示范乡 (镇), 每个乡 (镇) 创建一个农村自办宴席食品安全管理示范村寨。通过示范乡镇和示范村的示范带动作用, 稳步推进全市农村自办宴席食品安全监管工作广泛深入地开展。

农村自办宴席食品安全群众监督网络建设重在宣传教育和信用体系建设, 让广大人民群众真正参与到农村 自办宴席食品安全的监管工作中来,通过政府有效地发动和引导, 建立健全 社会协同、公众参与 的工作管理格局。主要做法有:在开发公益性协管员岗位的基础上, 进一步整合食品药品监管、质量技术监督、卫生、农业、工商等部门各自在基层原有的力量, 通过赋予他们食品安全监督的职责, 进一步扩充基层监督力量; 建立和完善举报奖励制度, 调动群众积极参与监督的积极性; 坚持 广泛、深入、持久、有效 的宣传方针, 确定每年 5月为全市食品安全宣传月, 通过建立和完善 三个体系, 提高人民群众参与食品安全监管工作的主动性和积极性。及时, 建立和完善新闻媒体宣传体系。构建公

众发动长效机制, 充分发挥新闻媒体的主渠道作用, 通过新闻会、手机短信、公开信、开辟食品安全专栏等形式, 在大众媒体上多方位、多角度地宣传食品安全法律法规, 营造良好的舆论氛围。

第二, 建立完善重点对象培训体系。采取政府

集中办班培训为主, 各职能部门分散办班培训为辅, 食品安全协管员、信息员协助培训为补充的针对食品生产经营户、宴席业主和基层厨师队伍的农村食品安全培训方式, 积极开展农村自办宴席食品安全各类培训工作。

第三, 建立完善农村基层动员体系。在农村基

层宣传工作中, 充分利用围墙广告、乡 (镇 ) 政府公示板、集市咨询台, 通过悬挂条幅、刷写标语、散发公开信、分发宣传手册、文艺演出等农民群众喜闻乐见的形式进行宣传, 并注意用身边事教育身边人, 尽力体现其生动性, 确保进村入户, 家喻户晓, 以此增强农民群众的食品安全意识。

第四, 进一步加强信用体系建设。目前已在市

政府所在区着手启动了食品安全信用体系建设试点工作, 力求从体制、机制和法制等方面逐步完善信用征集制度、评价制度和信用信息制度。同时, 建立食品安全信用激励惩戒机制, 培育守信典范, 惩戒失信行为, 推进诚信__建设。通过探索, 农村食品安全监管收到了良好成效。

首先, 构建了 支点, 解决了 谁来管 的问题。乡 (镇) 政府是目前管理农村经济社会事务的最基层政府和最主要力量。但在欠发达地区,乡 (镇) 政府目前面临的首要任务仍是千方百计促进农村经济发展, 增加农民收入。所以, 包括农村自办宴席管理等许多公共安全管理工作在实际工作中是很难列入乡 (镇) 政府的重点管理工作议程的。再加上按现行行政管理体制, 大多数垂直管理的食品安全监管部门在乡 (镇) 一级并没有配备专门机构和人员, 即便个别部门在乡 (镇 ) 设有站所, 也由于力量不足、资源有限, 未能很好地履行监管职责。由此可见, 食品安全监管力量缺乏是当前农村自办宴席等环节食品安全监管工作的薄弱点。因此, 通过 三网建设, 在农村基层设立了一个工作 支点, 使农村自办宴席等环节的食品安全工作实现了 有人抓 和 有人管。

其次, 破解了 难点, 解决了 管什么 的问题。遏制农村自办宴席食品安全事故发生, 是山区农村食品安全管理工作中的一个重要方面。通过三网建设, 市政府进一步明确了乡镇政府和村委会在此项工作中的管理职责, 建立了农村宴席登记备案制度, 使管理工作纳入制度化、常规化, 较大程度地保障了农村自办宴席的食品安全。

, 树立了 样板, 解决了 怎样管 的问题。当前农村食品安全工作还存在很多管理不规范以及人员、设施及工作经费无法保障的困难和问题, 很多工作还是边摸索边开展。但农村自办宴席食品安全中的 三网建设, 不失为边远山区开展农村公共安全管理工作的一条路子, 通过联动市场力量和基层自治力量, 解决了地方政府 怎样管的问题。这项探索本身就能够以 点 带 面,由 此 及 彼, 可以借鉴到农村公共安全管理的其他方面工作中加以推广。

三、乡村食品安全管理工作机制创新的措施

从地方公共安全管理工作的内涵分析, 它的确属于地方公共产品, 因为它或大部分是由地方政府负责提供的公共产品。或者说, 它属于当地居民在当地消费的公共产品。严格按照公共经济学理论的阐述, 地方公共产品是地方政府的职责,但地方政府提供的服务可以适应于各地的不同条件,因此, 可以产生出不同的品位并适于不同的需求。

可问题的关键是, 中国是一个统一的多民族国家,中央政府当前在很多方面对各地的要求都是一样的。

特别是现在, 党中央、国务院要求 以人为本、执政为民、 关注民生、 切实维护社会和谐稳定, 切实保障安全生产, 保障人民群众的生命健康安全。这一系列社会管理和市场监管的目标任务对全国各地各级都是一样的, 不因地方经济发展水平、公共财政收入水平和地方财政支出水平的差异而相应提高或降低。并且, 在维护社会和谐平安稳定的工作中, 全国统一的方针要求是: 中央统一领导,地方政府负责, 部门协调配合, 各方联合行动。这样的方针层层部署到基层后, 基层政府的基本工作方针就是 市 (县) 政府统一领导, 县 (乡) 政府负责。由此可以看出, 在我国目前的行政管理体制下, 地方公共安全保障工作基本上是基层政府的职责, 上级政府往往只是督促指导, 上级政府职能部门也仅仅只是协调服务而已。

公共产品的提供首先要以资金的募集为前提。

但是在我们这样一个大国, 财政收入和财政支出的区域性结构差距十分明显。并且, 由于发展的不平衡, 地区间财政收入差距正在越拉越大, 地区间财政支出总量差异明显, 这势必将导致地区间提供的公共产品数量和质量的高低悬殊。此外, 在一味强调 工业化 和 城市化 的改革开放初期, 财政对 三农 支出比重逐年下降, 尽管随着科学发展观的提出和贯彻落实, 中央财政大量资金投向 三农, 但绝大多数仍集中在农村基础设施建设方面 (固然也包括社会基础设施), 农村的社会管理特别是公共安全管理及保障性投入明显不足。

在现行这样一种国家公共支出体制下, 地方政府对公共安全负总责的管理体制, 形式上就是一种非集中式的公共产品提供方式。[7] (p326)因此, 如何才能够保障贫困地区政府提供出与发达地区政府同等质量的公共安全保障产品, 这是一个严重困扰欠发达地区政府的敏感问题。在实践中, 为了贯彻落实中央诸如食品安全及产品质量监管责任制和责任追究制, 为了保障政府不至于严重失职, 在中央对地方、上级对下级科学合理的转移支付制度尚未建立的情势下, 地方政府不得不在执行财经纪律和管理规定上打主义、做文章。一方面, 千方百计地 跑部钱进, 为民请愿; 另一方面, 拆东墙补西墙, 整合政策。以上述的农村食品安全管理工作的实践为例, __市的具体做法如下:

及时, 动用就业再就业资金, 用于在基层设立

实实在在的管理岗位, 真正做到重心下沉、监管前移。但为了在全市范围内推行这项试点, 并且招聘到相对合格称职的协管员, 不得不突破现行就业再就业资金管理的有关政策规定超范围、超标准使用资金, 存在一定的政策风险甚至是政治风险;

第二, 责令负有监管责任的职能部门到处找钱

补助基层, 并补充工作力度加大后带来的经费缺口, 对执法监管部门以罚代管、乱收乱罚的倾向有时只能熟视无睹。

第三, 通过政府公告的形式制定规定, 把部分

本应该由地方政府负责提供的公共安全管理职责交给村委会甚至村民小组 (理事会) 承担, 并与这些群众自治组织的负责人签订责任书, 明确责任追究办法, 动员群众共同参与社会管理。这种做法在实践中有它积极的一面, 但从理论上讲, 这些办法、规定和责任书很难有法律上的约束, 行政上也很难站得住脚。因为严格地讲, 对群众自治组织而言,责任、义务的赋予应该相应地伴随着权力和利益的授予。地方政府日

常只能提供给村委会干部很少的经费补贴, 对诸如农村集体宴席食品安全管理, 这种专门任务无法给予自治组织专项经费支持, 无形中会增加村、组的负担。因此, 村委会要么随便应付工作, 要么就只有采取收取 村提留 等形式向群众摊派以支付管理成本, 相应地会增加农民群众负担, 这与农村税费改革的深入开展背道而驰。

以上方式或方法, 有些尽管是违规的或不合理的, 但却是没有办法的办法, 否则, 无米下锅,难有作为; 无人管事, 工作难以落实, 又如何保障基层群众的食品安全? 要从根本上解决这些问题, 必须在体制上加大改革的力度。

一是要理顺中央和省区、省区和市县的财政分配关系, 进一步明确中央和地方、地方与基层的事权和财权, 努力做到事权与财权的统一 ,[7] (p168)做到 权随费走, 费随事转。

二是要加快财税体制改革, 完善中央政府和省级政府、省级政府与市县级政府财政转移支付制度。转移支付应把促进落后地区经济发展, 提高社会公共服务水平, 缩小地区间支出差距作为目标。[7](p169)三是要完善目前地方政府负总责的行政管理体制, 对诸如公共安全管理等社会公共产品, 必须采用集中提供和分散提供相结合相统一的管理模式,特别是对贫困地区, 中央和省级政府应该牵头提供更多的普遍性保障, 才能确保 发展的成果让全体人民共享 这一根本目标。

四是要平衡好 条条 与 块块 之间的关系, 尽量削减中央和省直属的 条条 部门 (也称 吃皇粮 的 中央军), 给地方下责任状的同时也给地方更多的管理权力及行政事业收费权力, 增加地方政府的管理手段, 提高地方政府的执法, 保障地方政府 有人办事、有钱办事。

总之, 近几年公共安全事故的呈高发态势, 特别是涉及人民群众最关心、最直接、最现实利益问题的食品安全事故不断发生, 引起社会高度关注。因此,我们从地方政府开展食品安全管理工作的角度出发,通过农村集体宴席食品安全问题的应对这一典型案例的分析, 提出在国家现行行政监管体制和财政运行体制难以改变的情况下, 地方政府可以在创新机制和整合资源方面做出努力, 通过加强基层组织村民自治和市场主体行业自律, 探索推进一种乡村居民和乡村社会组织在乡村公共安全管理体系中的参与和合作, 从而较为有效地构建起一种政府负责、社会协同、公众参与的地方公共安全管理网络体系, 进而使原来靠政府单打独斗难以管得好、管到位的诸如农村食品安全隐患防范等乡村公共安全管理工作实现多元化的供给,[10](p80~84)提高乡村农民群众的安全保障。与此同时, 作为一名中观层面的公共管理者, 笔者对操作层面的经费保障困难以及宏观层面的体制问题也作了适度分析, 对农村公共产品的供给体制改革及财税体制改革也提出了建议。

公共安全管理论文:谈转型期的我国公共危机与公共安全管理问题

摘要:我国正处于社会转型、经济转轨、社会矛盾凸显、国际斗争形势极其复杂的历史时期。随着各类突发事件、自然灾害和大规模疫病的频繁发生,社会风险与日俱增,社会公共安临严峻挑战。因此,关注社会公共安全,防范和化解风险,构建完善的公共安全应急机制,已经成为当前的一个重要议题。

关键词:公共危机 公共安全管理 问题

一、公共安全、公共危机与公共安全管理

所谓公共安全,是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序。所谓公共安全管理,则是指国家行政机关为了维护社会的公共安全各秩序,保障公民的合法权益,以及社会各项活动的正常进行而做出的各种行政活动的总和。

根据联合国的界定,影响公共安全的突发公共事件主要是:(1)自然灾害,又可分为地质方面,水文气象方面,生物学方面;(2)技术灾难,来自技术或工业事故;(3)环境恶化,人类行为导致的环境和生物圈的破坏;(4)社会安全,包括战争和社会动乱等。其级别分为4级:I级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ш级(较大)和Ⅳ级(一般)。

公共危机指的是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下,必须对其做出关键决策的事件。公共安全管理的任务与目的就在于解决公共危机问题,它是伴随着人类社会的产生就客观存在着的。

公共安全与公共管理密切相关,公共管理是以政府为核心的公共部门,综合运用政治的、经济的、管理的、法律的等多种方法,合理配置公共资源,依法对社会公共事务进行管理,提升公共部门活动绩效,提供公共产品,从而达到增进公共利益目的的一种管理活动。强化公共安全管理,需要树立科学的发展观和科学的公共安全观,需要公共安全管理系统自身的完

善和公共管理体系的完善。

二、公共危机的特征

1.发生的范围广,国际化程度增强,高频次、多领域地发生。不少公共安全事件涉及范围广,这些事件会突然发生,在何时何地或何种情况下发生具有极大的不确定性。

2.危害的灾难性和非传统性。在当前社会,公共安全危机事件的破坏性越来越大,造成的损失也越来越难以弥补,而且这种损害是刚性的、不可逆转的。

3.影响的关联性。公共安全事件发生后,往往会影响和波及社会各领域,并造成连锁反应。如洪灾不仅影响农业,而且影响教育、交通运输、工业生产、商业流通等;洪水退后还可能造成大面积的流行病疫情爆发,房屋和基础设施损毁等。

4.原因的复杂性。公共安全问题的原因非常复杂,有政治的、民族的、宗教的原因;也有经济的、生产的、经营的原因;既有历史遗留下来的问题,又有当前出现的新问题;同时还有大自然对人类掠夺性破坏的报复。这些原因错综复杂地交织在一起,相互联系、相互影响、相互转化。

5.演变的隐蔽性。公共安全潜在的危机常常不易被察觉,常常在人们毫无思想准备的情况下突然爆发。当人类取得了现代科学技术和物质文明的辉煌成就的时候,这些成就可能正在威胁着人类的安全,人类却不能察觉或预测。

三、当前我国公共安全管理体制存在的问题

1.公共安全管理主体缺失。目前,我国还没有建立“、统一”的应急中心,不同部门管理不同的灾害,涉及灾害管理的部门多达十几个,这些“应急中心”无论在管理主体上、执行主体上还是服务内容上,彼此独立,互不隶属,自成一体。部分职能部门之间相互推脱、互不配合,在需多个职能部门协作的突发公共事件管理中,往往因为配合不默契或相互推脱而失效。

2.管理体系有待健全。由于我国政府综合风险管理工作起步较晚,还没有形成一套成熟的公共安全管理体系,条块分割严重,管理技术也相对落后。在危机应对方面,横向上是分散管理,按照突发事件的类型由相关部门进行专门管理;纵向上是集中管理,由中央集中统一指挥应急工作,地方予以配合。遇重大危机事件,一般是由中央政府或部门行政领导做决策,组成临时机构(即灾害应对工作组),缺乏专门机构和完善的应对体系。

3.法律体系不完善而且进程缓慢。近些年来,虽然中国相继颁布了多个与减灾相关的单项法规,但面对紧急状态,我国仍没有建立一整套减灾法规体系,防灾救灾相关法律体系的不完善,造成我国公共安全管理中责任不明确,特别是涉及到灾害救助、灾后重建财政补助、灾害保险、灾民减免税等方面还没有相应的法律法规;而且已有的法律法规基本上是单一灾种法规,无法实现综合的防灾减灾,综合协调部门没有明确的法律地位。

4.职能部门和监管之间缺乏良好的协调机制。政府信息系统缺乏,信息收集渠道过窄,信息不力,虽然各部门都建立了独立的灾害信息管理系统,但这些系统往往自成体系,难以实现灾害信息和减灾资源的充分共享和优化配置。媒体部门作用弱化,政府部门间信息沟通严重不足的缺陷在公共危机时期暴露不已。

5.综合危机防范技术薄弱,应急救援能力有限。目前我国对生产安全事故和灾害发生机理、识别理论和技术、评价指标体系、危险源的监测监控理论及技术等公共安全技术缺乏系统研究和开发,公共安全综合管理信息系统仍未完善,数据库建设较为落后,未能形成覆盖的信息管理技术平台和紧急救护网,缺乏系统和长期 规划,缺乏物资储备和资金保障机制。专业技能培训不够、应急救援人力少、力量分散造成抢险救灾专业队伍实力不强,防灾技术、设备、物资和力量处于相互分隔的状态,救援能力严重不足。

6.宣传教育不够,公众危机意识不强,缺乏自救能力。要减少公共安全问题,除了政府与社会的重视,公众危机意识也急需提高。目前宣传教育工作主要包括两个方面:一方面是对广大群众的宣传教育;另一方面是对应急管理工作人员的教育培训。应急管理工作与其它工作不同,直接关系到人民的生命财产安全,对工作人员进行培训,提高各级应急管理人员的能力、水平对加强政府应急管理工作有着重要的意义,但现在这方面的教育基本处于空白状态。

在公共安全管理方面,西方发达国家己经摸索出一系列有效的应对模式,比如“强总统、大协调”的美国模式,“大总统、大安全”的俄罗斯模式,“强内阁、大安全”的日本模式等。我们应该在借鉴国外经验的基础上,探索出一套健全政府公共安全管理组织机构,明确公共安全紧急事务管理流程,建立公共安全突发事件应急法制评价制度和区域综合公共安全管理的新模式。

公共安全管理论文:加强政府公共安全管理体制建设的研究

摘 要：公共安全与公共管理密切相关。本文从公共管理和公共安全管理的内涵出发，分析了公共安全事故的原因，从八个方面提出了增加公共安全管理投入、建立和完善我国公共安全管理体制的观点。

关键词：公共管理 公共安全 公共安全管理 投入

一、前言

公共安全是政府和百姓都特别关注的十分重要的社会问题。公共安全是人类社会发展和进步的必要条件。任何一个社会的存在和发展，都需要公共安全，没有良好的公共安全保障体系与措施，这个社会的存在与发展，人们的生存与生活就不可想象。因而维护公共安全，是关系国计民生、社会安定和发展的大事；是国家实施法律、治国安邦的重要职能；是加强公共管理、建设强大国家的一项系统工程。

二、目前国内外公共安全管理理念

21世纪，全球各地区公共安全事件更是接踵而至，韩国大邱地铁纵火事件、美国9·11恐怖袭击、2004年8月欧美一些国家先后发生大规模停电事故、西班牙人质事件、印度洋海啸大灾难以及卡特里娜飓风横扫美国等各种公共安全事件频频发生，给人类带来沉痛的灾难，全世界也因此造成巨大的经济损失。

我国也不例外，2003年我国“非典”的爆发和流行，全国各地区煤矿安全事件的屡屡发生，安徽阜阳奶粉事件、“苏丹红”搅乱食品市场安全等一系列有关社会安全、自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的发生引起许多研究公共安全的学者的关注。

为此，世界上几乎所有的发达国家都建立了比较完备的公共安全管理体系。日、美、俄、法等发达国家都建立了比较完备的公共安全管理体系。日本的公共安全侧重于对自然灾害的防治和预防，美国侧重于维护其世界大国的地位，俄罗斯倾向于事故救援和技术性灾害的研究，法国则侧重于对城市功能的调整和公共政策的制订。健全法律制度、应急机构，加强地方政府的管理能力，注重事前预防和事后总结，这些经验是对我国公共管理安全的启示。

我国正处于人均GDP在1000美元到3000美元之间，这是社会必将经历的转型时期也是一个事故灾难频发的时期，因此关于公共安全事件管理的研究显得十分重要和迫切。国务院总理签署《突发公共卫生事件应急条例》，2006年1月8日，我国又颁布了《全国突发公共事件应急预案体系》，这些都标志着我国已将公共安全应急管理工作纳入法制轨道[1]。

三、公共管理与公共安全管理的关系

1．公共管理的内涵

公共管理是以政府为核心的公共部门，综合运用政治的、经济的、管理的、法律的等多种方法，合理配置公共资源，依法对社会公共事务进行管理，提升公共部门活动绩效，提供公共产品，从而达到增进公共利益目的的一种管理活动 [2]。

2．公共安全管理的内涵

（1）公共安全是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序。

（2）公共安全管理是指国家行政机关为了维护社会的公共安全各秩序，保障公民的合法权益，以及社会各项活动的正常进行而作出的各种行政活动的总和[3]。

（3）影响公共安全的因素

影响公共安全的因素主要有:自然因素、卫生因素、社会因素、生态因素、环境因素、经济因素、信息因素、技术因素、文化因素、政治因素、国防因素 [4]。

3．公共管理与公共安全管理的关系

公共安全与公共管理密切相关,公共安全管理应该是公共管理的重要内容，公共安全也是公共管理的重要环境因素。强化公共安全管理，需要树立科学的发展观和科学的公共安全观，需要公共安全管理系统自身的完善和公共管理体系的完善[5]。

四、公共安全事故的原因分析及特征

1．公共安全事故的原因分析

公共安全事故的原因主要为：1)经济发展不和谐是造成众多公共安全事故的根本原因；2)政府的不作为是安全事故屡屡出现的社会原因[6]。

2．公共安全事故的特征

影响和危害公共安全的因素和事件纷繁复杂,危害程度各有差异,但这些事件是有一些共同的特征。综合专家的研究成果,可作如下概括：1)发生的突然性；2)危害的灾难性；3)范围的广泛性；4)影响的关联性；5)原因的复杂性；6)演变的隐蔽性[7]。

五、完善政府公共安全管理体制建设

中国的GDP连续多年平均保持了8％的高位增长，却鲜有人知道每年因公共安全问题造成的GDP损失高达6％，计6500亿元，这些问题每年夺去20万人的宝贵生命。其构成一是安全生产事故引发的损失共计2500亿元；二是社会治安事件造成的损失1500亿元；三是自然灾害造成的2000亿元损失；四是生物侵害导致的损失为500亿元。实际上，这还仅仅是直观的、表面的现象，公共安全所造成的负面效应，靠这两个量化指标是无法表达的。2003年发生的非典疫情，死亡人数仅300多人，但对于人们心理的影响、社会动荡程度、旅游及经济活动的限制是有目共睹的。痛定思痛，建立科学、高效的公共安全管理体制是我们亟待解决的重大课题。笔者认为加强公共安全管理主要从以下几个方面:

1．建立健全公共安全保障体系

要从战略高度对公共安全保障体系进行制度设计。有的专家做出了具体策划,包括①建立预警机制。②建立分级制度。③建立和完善应急制度。④建立和完善非程序化决策机制。⑤建立公共安全基金制度及民间援助制度。⑥建立健全符合农村和农民特点的各种组织和制度。

2．建立健全公共安全的行政管理体系

公共安全在公共管理中的强化,需落实到以政府为主体的行政管理体系中。要强化政府的公共安全意识、责任和体制。政府主要领导和分管领导应把公共安全当作大事,统筹全局,各有关部门要认真负起责任。应该把公共安全管理当作重要工作,既有日常安排,又有应急措施。很多措施的落实并不需要建立新的机构,而是需要落实到政府的相关部门。

3．建立健全公共安全的法规体系

发达国家拥有一整套的法律法规和制度安排,形成了严密的公共安全保障体系,目前我国仍未出台“紧急状态法”和相应的国家突发公共事件应急预案体系。整个社会仅仅熟悉常态运行下的规则,遇有重大突发性公共事件时,社会和职能部门不可避免地陷入忙乱甚至恐慌状态中。制定公共安全应急法，依法规范政府行为,明确社会各类机构、组织和公民的责任和义务,建立健全保障公共安全的应急体制和机制,规范各种制度,为公共安全提供法律制度保障。

4．建立健全公共安全科学与技术的研究机构

国内外经验教训告诉我们,建立健全有关科研机构,可以为公共安全提供有力支撑。长期以来,公共安全是一个备受忽视的冷门领域,但随着近年来一系列问题的暴露,相关领域的研究才逐渐开展起来,清华大学于2003年底成立了公共安全研究中心。在这方面,需要国家组织力量进行重大科研项目攻关。科学技术的研究在诸多方面为公共安全提供支撑,比如风险的评估,灾害、事故的发生机理研究,针对可能导致事故的关键环节的控制技术,生命安全的保障,灾害中人群的心理、行为特征的分析及研究等。

5．建立健全公共安全的人才保障体系

公共安全也是一门科学,而且是一个重要的科学体系,需要多方面、多层次的人才;不同层次的管理和决策人才;不同学科的科研人员;不同岗位的基层和一线人员。有关部门应该重视那些有实践经验,敬业精神强的人才,发挥他们的作用。

6．建立健全公共安全的物质和财政保障体系

预防为主和应对不同类型的突发性公共安全事件,需要不同的物资储备。需要把公共安全保障所需经费纳入年度财政预算。全国财政预算中用于应对突发事件的准备金约有50亿元,一遇重大突发性事故常常显得捉襟见肘,需要增加各省市、自治区对突发事件的准备金,列入财政预算,同时鼓励企业和个人投资捐赠为公共安全提供强劲的物质保障。

7．建立健全社区治安和公共安全体系

面对社会转型和社区兴起，社区治安日益成为社会公共安全体系工作的微观基础和主要方面。西方发达国家把社区治安作为社会公共安全体系的基础,并且与社区的公共安全体系工作中突出了社区居民和当地社会组织参与和合作。我们可以借鉴国外的经验,结合我国的实际,创造出一条公共服务体系与公共安全体系统一的社区治安体系和公共安全工作方式,调动一切积极因素参与社区公共安全服务,维护社区治安,维护公共安全。

8．建立健全安全的教育、宣传、培训体系

教育部门应在大中小学开设公共安全知识课程;社会媒体充分利用现代信息手段,如电视、广播、互联网等手段对不同类型的公共安全预警预防制度和应急措施进行广泛宣传和普及。各类公共安全指挥系统定期进行不同范围、不同级别突发事件的应急预演。在高度重视专家和专业队伍建设的同时,建设公共安全志愿者队伍,充分发挥产业工人、在校大学生、民兵预备役人员等的重要作用,进行注册管理和定期培训,与专业化队伍相互补充,提高全民的公共安全意识、知识水平和公共安全保障能力[5]。

六、结束语

近几年公共安全事故的频发，造成的社会危害巨大。笔者旨在从政府公共管理的角度出发，提出政府部门需要建立和完善公共安全管理体制，并从八个方面提出增加公共安全管理投入，确保城市公共安全。

公共安全管理论文:转型期的我国公共危机与公共安全管理问题

【摘 要】我国正处于社会转型、经济转轨、社会矛盾凸显、国际斗争形势极其复杂的历史时期。随着各类突发事件、自然灾害和大规模疫病的频繁发生，社会风险与日俱增，社会公共安临严峻挑战。因此，关注社会公共安全，防范和化解风险，构建完善的公共安全应急机制，已经成为当前的一个重要议题。

【关键词】公共危机 公共安全管理 问题

一、公共安全、公共危机与公共安全管理

所谓公共安全，是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序。所谓公共安全管理，则是指国家行政机关为了维护社会的公共安全各秩序，保障公民的合法权益，以及社会各项活动的正常进行而做出的各种行政活动的总和。

根据联合国的界定，影响公共安全的突发公共事件主要是：(1)自然灾害，又可分为地质方面，水文气象方面，生物学方面；(2)技术灾难，来自技术或工业事故；(3)环境恶化，人类行为导致的环境和生物圈的破坏；(4)社会安全，包括战争和社会动乱等。其级别分为4级：i级(特别重大)、ⅱ级(重大)、ш级(较大)和ⅳ级(一般)。

公共危机指的是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件。公共安全管理的任务与目的就在于解决公共危机问题，它是伴随着人类社会的产生就客观存在着的。

公共安全与公共管理密切相关，公共管理是以政府为核心的公共部门，综合运用政治的、经济的、管理的、法律的等多种方法，合理配置公共资源，依法对社会公共事务进行管理，提升公共部门活动绩效，提供公共产品，从而达到增进公共利益目的的一种管理活动。强化公共安全管理，需要树立科学的发展观和科学的公共安全观，需要公共安全管理系统自身的完

善和公共管理体系的完善。

二、公共危机的特征

1.发生的范围广，国际化程度增强，高频次、多领域地发生。不少公共安全事件涉及范围广，这些事件会突然发生，在何时何地或何种情况下发生具有极大的不确定性。

2.危害的灾难性和非传统性。在当前社会，公共安全危机事件的破坏性越来越大，造成的损失也越来越难以弥补，而且这种损害是刚性的、不可逆转的。

3.影响的关联性。公共安全事件发生后，往往会影响和波及社会各领域，并造成连锁反应。如洪灾不仅影响农业，而且影响教育、交通运输、工业生产、商业流通等；洪水退后还可能造成大面积的流行病疫情爆发，房屋和基础设施损毁等。

4.原因的复杂性。公共安全问题的原因非常复杂，有政治的、民族的、宗教的原因；也有经济的、生产的、经营的原因；既有历史遗留下来的问题，又有当前出现的新问题；同时还有大自然对人类掠夺性破坏的报复。这些原因错综复杂地交织在一起，相互联系、相互影响、相互转化。

5.演变的隐蔽性。公共安全潜在的危机常常不易被察觉，常常在人们毫无思想准备的情况下突然爆发。当人类取得了现代科学技术和物质文明的辉煌成就的时候，这些成就可能正在威胁着人类的安全，人类却不能察觉或预测。

三、当前我国公共安全管理体制存在的问题

1.公共安全管理主体缺失。目前，我国还没有建立“、统一”的应急中心，不同部门管理不同的灾害，涉及灾害管理的部门多达十几个，这些“应急中心”无论在管理主体上、执行主体上还是服务内容上，彼此独立，互不隶属，自成一体。部分职能部门之间相互推脱、互不配合，在需多个职能部门协作的突发公共事件管理中，往往因为配合不默契或相互推脱而失效。

2.管理体系有待健全。由于我国政府综合风险管理工作起步较晚，还没有形成一套成熟的公共安全管理体系，条块分割严重，管理技术也相对落后。在危机应对方面，横向上是分散管理，按照突发事件的类型由相关部门进行专门管理；纵向上是集中管理，由中央集中统一指挥应急工作，地方予以配合。遇重大危机事件，一般是由中央政府或部门行政领导做决策，组成临时机构(即灾害应对工作组)，缺乏专门机构和完善的应对体系。

3.法律体系不完善而且进程缓慢。近些年来，虽然中国相继颁布了多个与减灾相关的单项法规，但面对紧急状态，我国仍没有建立一整套减灾法规体系，防灾救灾相关法律体系的不完善，造成我国公共安全管理中责任不明确，特别是涉及到灾害救助、灾后重建财政补助、灾害保险、灾民减免税等方面还没有相应的法律法规；而且已有的法律法规基本上是单一灾种法规，无法实现综合的防灾减灾，综合协调部门没有明确的法律地位。

4.职能部门和监管之间缺乏良好的协调机制。政府信息系统缺乏，信息收集渠道过窄，信息不力，虽然各部门都建立了独立的灾害信息管理系统，但这些系统往往自成体系，难以实现灾害信息和减灾资源的充分共享和优化配置。媒体部门作用弱化，政府部门间信息沟通严重不足的缺陷在公共危机时期暴露不已。

5.综合危机防范技术薄弱,应急救援能力有限。目前我国对生产安全事故和灾害发生机理、识别理论和技术、评价指标体系、危险源的监测监控理论及技术等公共安全技术缺乏系统研究和开发，公共安全综合管理信息系统仍未完善，数据库建设较为落后，未能形成覆盖的信息管理技术平台和紧急救护网，缺乏系统和长期规划，缺乏物资储备和资金保障机制。专业技能培训不够、应急救援人力少、力量分散造成抢险救灾专业队伍实力不强，防灾技术、设备、物资和力量处于相互分隔的状态，救援能力严重不足。

6.宣传教育不够，公众危机意识不强，缺乏自救能力。要减少公共安全问题，除了政府与社会的重视，公众危机意识也急需提高。目前宣传教育工作主要包括两个方面：一方面是对广大群众的宣传教育；另一方面是对应急管理工作人员的教育培训。应急管理工作与其它工作不同，直接关系到人民的生命财产安全，对工作人员进行培训，提高各级应急管理人员的能力、水平对加强政府应急管理工作有着重要的意义，但现在这方面的教育基本处于空白状态。

在公共安全管理方面，西方发达国家己经摸索出一系列有效的应对模式，比如“强总统、大协调”的美国模式，“大总统、大安全”的俄罗斯模式，“强内阁、大安全”的日本模式等。我们应该在借鉴国外经验的基础上，探索出一套健全政府公共安全管理组织机构，明确公共安全紧急事务管理流程，建立公共安全突发事件应急法制评价制度和区域综合公共安全管理的新模式。

公共安全管理论文:政府公共安全管理

一、

目前国内外公共安全管理理念

21世纪，全球各地区公共安全事件更是接踵而至，韩国大邱地铁纵火事件、美国9·11恐怖袭击、2004年8月欧美一些国家先后发生大规模停电事故、西班牙人质事件、印度洋海啸大灾难以及卡特里娜飓风横扫美国等各种公共安全事件频频发生，给人类带来沉痛的灾难，全世界也因此造成巨大的经济损失。

我国也不例外，2003年我国“非典”的爆发和流行，全国各地区煤矿安全事件的屡屡发生，安徽阜阳奶粉事件、“苏丹红”搅乱食品市场安全等一系列有关社会安全、自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的发生引起许多研究公共安全的学者的关注。

为此，世界上几乎所有的发达国家都建立了比较完备的公共安全管理体系。日、美、俄、法等发达国家都建立了比较完备的公共安全管理体系。日本的公共安全侧重于对自然灾害的防治和预防，美国侧重于维护其世界大国的地位，俄罗斯倾向于事故救援和技术性灾害的研究，法国则侧重于对城市功能的调整和公共政策的制订。健全法律制度、应急机构，加强地方政府的管理能力，注重事前预防和事后总结，这些经验是对我国公共管理安全的启示。

我国正处于人均GDP在1000美元到3000美元之间，这是社会必将经历的转型时期也是一个事故灾难频发的时期，因此关于公共安全事件管理的研究显得十分重要和迫切。国务院总理签署《突发公共卫生事件应急条例》，2006年1月8日，我国又颁布了《全国突发公共事件应急预案体系》，这些都标志着我国已将公共安全应急管理工作纳入法制轨道[1]。

二、公共安全是政府和百姓都特别关注的十分重要的社会问题。公共安全是人类社会发展和进步的必要条件。任何一个社会的存在和发展，都需要公共安全，没有良好的公共安全保障体系与措施，这个社会的存在与发展，人们的生存与生活就不可想象。因而维护公共安全，是关系国计民生、社会安定和发展的大事；是国家实施法律、治国安邦的重要职能；是加强公共管理、建设强大国家的一项系统工程。

三、公共管理与公共安全管理的关系

1．公共管理的内涵

公共管理是以政府为核心的公共部门，综合运用政治的、经济的、管理的、法律的等多种方法，合理配置公共资源，依法对社会公共事务进行管理，提升公共部门活动绩效，提供公共产品，从而达到增进公共利益目的的一种管理活动[2]。

2．公共安全管理的内涵

（1）公共安全是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序。

（2）公共安全管理是指国家行政机关为了维护社会的公共安全各秩序，保障公民的合法权益，以及社会各项活动的正常进行而作出的各种行政活动的总和[3]。

（3）影响公共安全的因素

影响公共安全的因素主要有:自然因素、卫生因素、社会因素、生态因素、环境因素、经济因素、信息因素、技术因素、文化因素、政治因素、国防因素[4]。

3．公共管理与公共安全管理的关系

公共安全与公共管理密切相关,公共安全管理应该是公共管理的重要内容，公共安全也是公共管理的重要环境因素。强化公共安全管理，需要树立科学的发展观和科学的公共安全观，需要公共安全管理系统自身的完善和公共管理体系的完善[5]。

四、公共安全事故的原因分析及特征

1．公共安全事故的原因分析

公共安全事故的原因主要为：1)经济发展不和谐是造成众多公共安全事故的根本原因；2)政府的不作为是安全事故屡屡出现的社会原因[6]。

2．公共安全事故的特征

影响和危害公共安全的因素和事件纷繁复杂,危害程度各有差异,但这些事件是有一些共同的特征。综合专家的研究成果,可作如下概括：1)发生的突然性；2)危害的灾难性；3)范围的广泛性；4)影响的关联性；5)原因的复杂性；6)演变的隐蔽性[7]。

五、完善政府公共安全管理体制建设

中国的GDP连续多年平均保持了8％的高位增长，却鲜有人知道每年因公共安全问题造成的GDP损失高达6％，计6500亿元，这些问题每年夺去20万人的宝贵生命。其构成一是安全生产事故引发的损失共计2500亿元；二是社会治安事件造成的损失1500亿元；三是自然灾害造成的2000亿元损失；四是生物侵害导致的损失为500亿元。实际上，这还仅仅是直观的、表面的现象，公共安全所造成的负面效应，靠这两个量化指标是无法表达的。2003年发生的非典疫情，死亡人数仅300多人，但对于人们心理的影响、社会动荡程度、旅游及经济活动的限制是有目共睹的。痛定思痛，建立科学、高效的公共安全管理体制是我们亟待解决的重大课题。笔者认为加强公共安全管理主要从以下几个方面:

1．建立健全公共安全保障体系

要从战略高度对公共安全保障体系进行制度设计。有的专家做出了具体策划,包括①建立预警机制。②建立分级制度。③建立和完善应急制度。④建立和完善非程序化决策机制。⑤建立公共安全基金制度及民间援助制度。⑥建立健全符合农村和农民特点的各种组织和制度。

2．建立健全公共安全的行政管理体系

公共安全在公共管理中的强化,需落实到以政府为主体的行政管理体系中。要强化政府的公共安全意识、责任和体制。政府主要领导和分管领导应把公共安全当作大事,统筹全局,各有关部门要认真负起责任。应该把公共安全管理当作重要工作,既有日常安排,又有应急措施。很多措施的落实并不需要建立新的机构,而是需要落实到政府的相关部门。

3．建立健全公共安全的法规体系

发达国家拥有一整套的法律法规和制度安排,形成了严密的公共安全保障体系,目前我国仍未出台“紧急状态法”和相应的国家突发公共事件应急预案体系。整个社会仅仅熟悉常态运行下的规则,遇有重大突发性公共事件时,社会和职能部门不可避免地陷入忙乱甚至恐慌状态中。制定公共安全应急法，依法规范政府行为,明确社会各类机构、组织和公民的责任和义务,建立健全保障公共安全的应急体制和机制,规范各种制度,为公共安全提供法律制度保障。

4．建立健全公共安全科学与技术的研究机构

国内外经验教训告诉我们,建立健全有关科研机构,可以为公共安全提供有力支撑。长期以来,公共安全是一个备受忽视的冷门领域,但随着近年来一系列问题的暴露,相关领域的研究才逐渐开展起来,清华大学于2003年底成立了公共安全研究中心。在这方面,需要国家组织力量进行重大科研项目攻关。科学技术的研究在诸多方面为公共安全提供支撑,比如风险的评估,灾害、事故的发生机理研究,针对可能导致事故的关键环节的控制技术,生命安全的保障,灾害中人群的心理、行为特征的分析及研究等。

5．建立健全公共安全的人才保障体系

公共安全也是一门科学,而且是一个重要的科学体系,需要多方面、多层次的人才;不同层次的管理和决策人才;不同学科的科研人员;不同岗位的基层和一线人员。有关部门应该重视那些有实践经验,敬业精神强的人才,发挥他们的作用。

6．建立健全公共安全的物质和财政保障体系

预防为主和应对不同类型的突发性公共安全事件,需要不同的物资储备。需要把公共安全保障所需经费纳入年度财政预算。全国财政预算中用于应对突发事件的准备金约有50亿元,一遇重大突发性事故常常显得捉襟见肘,需要增加各省市、自治区对突发事件的准备金,列入财政预算,同时鼓励企业和个人投资捐赠为公共安全提供强劲的物质保障。

7．建立健全社区治安和公共安全体系

面对社会转型和社区兴起，社区治安日益成为社会公共安全体系工作的微观基础和主要方面。西方发达国家把社区治安作为社会公共安全体系的基础,并且与社区的公共安全体系工作中突出了社区居民和当地社会组织参与和合作。我们可以借鉴国外的经验,结合我国的实际,创造出一条公共服务体系与公共安全体系统一的社区治安体系和公共安全工作方式,调动一切积极因素参与社区公共安全服务,维护社区治安,维护公共安全。

8．建立健全安全的教育、宣传、培训体系

教育部门应在大中小学开设公共安全知识课程;社会媒体充分利用现代信息手段,如电视、广播、互联网等手段对不同类型的公共安全预警预防制度和应急措施进行广泛宣传和普及。各类公共安全指挥系统定期进行不同范围、不同级别突发事件的应急预演。在高度重视专家和专业队伍建设的同时,建设公共安全志愿者队伍,充分发挥产业工人、在校大学生、民兵预备役人员等的重要作用,进行注册管理和定期培训,与专业化队伍相互补充,提高全民的公共安全意识、知识水平和公共安全保障能力[5]。

六、结束语

近几年公共安全事故的频发，造成的社会危害巨大。笔者旨在从政府公共管理的角度出发，提出政府部门需要建立和完善公共安全管理体制，并从八个方面提出增加公共安全管理投入，确保城市公共安全。

摘要：公共安全与公共管理密切相关。本文从公共管理和公共安全管理的内涵出发，分析了公共安全事故的原因，从八个方面提出了增加公共安全管理投入、建立和完善我国公共安全管理体制的观点。

关键词：公共管理公共安全公共安全管理投入

公共安全管理论文:城市街区公共安全管理

摘要：现代社会中，人们对街区公共安全的需求已呈现出多样化和个别化。城市人行道除了承载路人行走的功能外，也具有公共安全的功能。而目前城市街区人行道的安全功能发挥不充分，使得城市街区的公共安全依然存在一些问题，解决这些问题需要激发人行道自身的安全自治化活力，增强街区居民归属感，树立街道居民自觉监管意识以及充分利用街区公园的特点来提高整个街区的公共安全程度。

关键词：城市街区；城市人行道；公共安全

目前，人们对城市人行道发挥的公共安全功能重视度不够，街区的治安管理也多数依赖传统的模式，而发挥人行道自身的安全自治化活力不够，街区居民参与安全管理程度不高，街道安全管理环境也急需优化。

一、城市人行道的公共安全功能

传统上城市公共安全的提供是来自国家，而公共安全建设也因缺少市民的参与而减少了其公共性。正如亚里士多德在论述以何种方式建立城邦时所提到的人们对公共事物与私人事物的不同态度问题时所说，“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”[1]在现代社会中，人们越来越意识到事物的普遍联系性，不仅自己和他人有着密切联系，个人和环境也相互影响，单纯在乎“私人事物”是远远不够的，越是公共的，越是私人的。

人们在城市人行道行走或是驻足，总会有是否“安全”的顾虑。因为如果该街区或是人行道是“安全”的，就不会考虑是否安全的问题了。人不是被动的安全受益者，也不是无助危险的受害者。而一个城市街区的基本安全原则是人们在人行道上身处陌生人之间必须感到人身安全，必须不受潜意识感觉到陌生人的威胁。因此，城市的人行道必须具有而又实际具有城市公共安全的功能。

二、城市人行道存在的安全问题及其原因

（一）城市人行道安全活力不高

维护城市安全是警察的责任，但是城市的公共安全不应该单是主要由警察来维持。而且，目前街道的警力不足这一现实状况，更加凸显出街道安全活力不高的问题。城市的公共安全主要应该是由一个相互联动、非正式的网络来维持——一个有着自觉的抑止手段和标准的网络，它由人们自行产生，也由其强制执行，这就是城市街区自己的安全活力，它可以依靠街区人行道的安全功能发挥出来。而目前大部分的街区既没有一个自制网络来抑止不安全事故，又没有依靠发挥人行道的安全功能，使街区自身在街区公共安全上无所作为，致使安全活力不高。

（二）街区居民的参与程度不高

城市街区管理离不开居民参与，没有居民参与，街区犹如“无源之水”、“无本之木”。而缺乏居民参与是当前中国城市街区管理所面临的主要问题之一。在“街道办”和居委会的管束下，居民一方面缺少参与街区事务决策和管理的途径；另一方面他们早已习惯于事先有事直接找政府，寻求政府的帮助，等待政府的安排，因而缺乏参与街区活动的积极性。至于街区的人行道，除了主要发挥其行走功能外，居民们几乎忽略它的公共安全功能。多数人没有形成一定的观念和意识，对街区的陌生人或者是异常行为和现象缺乏警惕，行走在人行道时也缺乏交流，哪怕是眼神的交流，这样，人行道没有充分发挥出保障街区的有序和稳定的功能，居民也就不能以人行道为纽带增进居民的归属感。

（三）人行道周边的安全环境急需优化

1982年，美国犯罪学家乔治·凯令和詹姆斯·威尔逊在《太平洋月刊》上发表了《警察与社区安全:破窗》一文，他们首次使用“破窗”一词，并系统的阐述了“破窗理论”[2]。“破窗”(brokenwindows)是一种比喻，指的是街区中出现的扰乱公共秩序、轻微犯罪等现象就像未被修理的窗户，给人造成街区治安无人关心的印象，如果任其发展，将导致更为严重的犯罪。破窗理论说明街区治安管理需要良好的外部环境，消除潜在的治安隐患。但是，中国街区治安管理的外部环境并不理想，单从人行道这一点就表现出：（1）亮灯工程不够。不少街区不仅很多人行道两侧没有路灯，而且许多居民楼道也没有感应灯。黑暗不仅会给预谋违法犯罪，破坏公共安全的人提供可趁之机，也给行人、治安巡逻人员带来诸多不便，增加了街区治安隐患。（2）街区环境净化、美化不够。许多人行道旁的街心公园都已经废弃，无人管理；或者成为流浪者和乞讨者的露宿地。这不仅影响街区的美观有序，而且也可能为犯罪分子提供了窝藏地点。

三、解决街区公共安全问题的措施

（一）激发街区自治化活力

加强城市街区的公共安全建设关键是依靠街区自身，激发其活力，加强其自治化程度。其途径很多，比如可以通过推动民间社会组织的发展来实现。民间社会组织是街区建设的主体之一，也是街区管理体系的有机组成部分[4]。如何培育和管理民间社会组织，是激发街区自身活力的主要内容。一方面要扶持、引导民间社会组织发展，但更关键的是要建立一套有效的自我监督管理制度。

由于街区居民共享着地理位置，穿插交汇的人行道使他们在空间上相互联系，日常行动和生活，更是很大程度上依赖于他们的街区。因此，城市街区在自治方面还应当具备一个功能，就是当街区遇到自己解决不了的问题时，必须及时地找到有效途径，将街道的意见反映到上级主管机关，这也能促使将反映民生的意见变成城市的政策。

（二）增强街区居民的归属感

一个成熟的街区，不仅要具有界限明确、相对稳定的地域和并存互动关系的人口群体以及街区成员共同生活所需要的公共设置，而且更要具有一定的街区管理水平和街区居民的认同感[3]。人们相互间即使没有任何关系，但必须存在对彼此的公共责任感，这一责任感源于对街区的归属感、认同感。街区居民对街区有没有亲切感、归属感、自豪感、荣誉感等感情，是一个街区是否成熟的重要标志。在对街区公共安全的管理时，可以通过不间断的开展治安防范工作，有效地防止街区违法案件的发生，营造街区良好的治安环境；通过端正街区民警的执法思想，树立为民服务的意思，建立了良好的警民关系，培植良好的社会风气。实践证明，实施街区治安管理，不仅可以建立融洽的警民关系，增强街区居民的归属感，而且也可以为街区的发展提供保障作用。这样，居民将把作为公共产品的街道视为自己的家，将街区视为自己的家，无疑将促进整个社区的和谐发展，加强城市公共安全。

（三）树立居民自觉监管意识

激发街区自身活力，增强街区居民的认同感后，必须树立起自觉监管意识，或者说是自觉树立起自我监管意识。一个有活力的街道不仅有行人，也有观看者，人行道上的行人不仅在行走，同时也在对公共安全实行监管，街区的居民更是主要的监管者。这些行人和居民就成为监管街道安全的有效的人力资源，而要成为有效的，则必须有种自觉的监管意识。否则，即使有再多的监管者去监管公共安全，在灯火通明的火车站也会有骇人的犯罪发生。培养自觉监管意识的主体则主要是临街的居民和人行道边的店主。

老城市貌似缺乏秩序，其背后神秘的秩序、安全和自由，其实质就是城市相互关联的人行道的用途，为它带

来一个又一个驻足的目光，正式这种驻足的目光构成了城市人行道上的安全监视系统。因此，街区的居民应当起到榜样作用，树立起自觉监管意识，由此来带动街道上的行人，在人行道上发生众多微不足道的公共接触，由这些行为构成城市街道上的信任，它来源于迎面走过时的眼神停留，排队等号付款，对有伤病的路人表示同情。而这种信任的培养不能依靠机构来进行。在街区范围内平常的公开的接触所有的事都是个人自己去做，并非强迫，其总和是人们对公共身份的一种感知，是公共尊重和信任的一张网络，是在个人或街区需要时能作出贡献的一种资源，这些都是自愿形成。而缺少这样的信任对城市的街道公共安全是相当不利的。如果街区居民树立起自觉的监管意识，那么街道上的每个人都有一种关注街道的潜意识，尤其在关键的时刻，那么城市的公共安全程度将大幅提高。

（四）充分利用街心公园提高城市公共安全

充分利用街心公园提高城市人行道的公共安全，是建设城市街区公共安全的有效途径之一，而主要问题就是街心公园的规划。无论该街区公园是成为流浪、乞讨者的聚集点，或是废弃品堆放的地点，还是犯罪发生点，也可能是街区居民游憩点、路人交流点、风景点，建立公园的目的都是为了将人聚集在一起，而不是建在人口较为密集的地方。而将人群聚集起来的目的就是为了增强城市公共安全度。一个熟悉的道理：一条经常使用的街道相对安全，一条废弃的街道很可能不安全。不安全问题并不能通过分散人群、降低稠密度、用郊区的特征来取代城市特征。所以，要充分利用街心公园的特点，将聚集起来的人群成为自觉监管城市公共安全的人力资源，以此来保障人行道这一公共产品的公共安全，从而保障整个街区和城市的秩序和安定。

四、结语

城市人行道对街区的公共安全有着较大影响，是研究城市公共安全重要的一环。随着城市化进程的推进，城市公共安全问题，尤其是城市人行道公共安全问题会越来越受到社会重视，一些传统的街道和街区治安管理模式会逐渐改革，存在的一些问题会逐步解决，那么必然会出现新的问题，尤其是城市交界的“真空带”的公共安全问题会日益凸显，所以必须根据不断出现的新问题、新情况，对解决对策作出适时的调整与完善。总而言之，研究城市人行道对街区公共安全的建设任重而道远！

公共安全管理论文:区域公共安全管理

[摘要]本文研究了中国公共安全问题的现状、管理、预警和对策，在通过广泛调研国内已采取的各种措施的基础上，并结合国内外先进经验，提出了区域综合公共安全管理模式，即灾区政府、企业和公众在灾前、灾中、灾后全过程中形成一个有机的整体，并提出了改进区域各级政府综合公共安全管理体制的对策。

[关键词]公共安全管理管理体制突发公共事件模式

一、公共安全管理概念

公共安全是人们正常的生活和生产秩序状态，公共安全管理是对这种秩序状态的维护与保持，对打乱该秩序状态的各类事件的应对，以及对事件后果的消除、对秩序状态的恢复的全过程。在新西兰被称为“民防”(CivilDefense)或“民防紧急事态管理”(CivilDefenseManagement)，在美国和澳大利亚，公共安全管理被称为“紧急事态管理”(EmergencyManagement)。美国将紧急事态管理的活动、政策和项目分为4个功能区：减除、准备、应对和恢复，这就是紧急事态管理的生命周期理论或四个阶段理论。澳大利亚也用四个阶段将紧急事态管理分为预防／减除、准备、应对和恢复，简称为“PPRR”。从具体内容上讲，与美国的概念没有什么区别。因此西方国家又把四个阶段简称为“PPRR”或“MPRR”。虽然称谓与我国的“公共安全管理”不同，但内涵相同，只是管理机构的组织和名称有所区别。

二、中国公共安全现状分析

20世纪下半叶以来，世界上天灾人祸频发，大众传媒、电子信息使之仿佛就发生在每个人身边。中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，如2003年的波及全球的风险事件SARS，各地区煤矿安全事件的屡屡发生，2008年以来自然灾害，食品问题频频出现，使得人们不得不重视并且正视公共安全管理问题。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四类：(1)自然灾害；(2)事故灾难;(3)公共卫生;(4)社会安全。按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为4级：I级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ш级(较大)和Ⅳ级(一般)。

三、中国公共安全管理体制存在的问题

虽然中国在公共安全管理领域已经建立了一套比较有特色的管理体制，但这种体制是以分领域、分部门的分散管理为特点的，政府尚未建立统一的专业职能部门对突发公共事件实行专业化管理，而是沿用“条块”方式将突发公共事件管理交由相应的职能部门承担。

1.公共安全管理主体缺失。目前，中国还没有建立“、统一”的应急中心，不同部门管理不同的灾害，涉及灾害管理的部门多达十几个，这些“应急中心”无论在管理主体上、执行主体上还是服务内容上，彼此独立，互不隶属，自成一体。部分职能部门之间于是相互推脱、互不配合，在需多个职能部门协作的突发公共事件管理中，往往因为配合不默契或相互推脱而失效。

2.管理体系不够健全。由于中国政府综合风险管理工作起步较晚，还没有形成一套成熟的公共安全管理体系，条块分割严重，管理技术也相对落后。在危机应对方面，横向上是分散管理，按照突发事件的类型由相关部门进行专门管理；纵向上是集中管理，由中央集中统一指挥应急工作，地方予以配合。遇重大危机事件，一般是由中央政府或部门行政领导做决策，组成临时机构(即灾害应对工作组)，缺乏专门机构和完善的应对体系。

3.法律体系不完善而且进程缓慢。近些年来，虽然中国相继颁布了多个与减灾相关的单项法规，但面对紧急状态，中国仍没有建立一整套减灾法规体系，防灾救灾相关法律体系的不完善，造成中国公共安全管理中责任不明确，特别是涉及到灾害救助、灾后重建财政补助、灾害保险、灾民减免税等方面还没有相应的法律法规；而且已有的法律法规基本上是单一灾种法规，无法实现综合的防灾减灾，综合协调部门没有明确的法律地位。

4.职能部门和监管之间缺乏良好的协调机制。政府信息系统缺乏，信息收集渠道过窄，信息不力，虽然各部门都建立了独立的灾害信息管理系统，但这些系统往往自成体系，难以实现灾害信息和减灾资源的充分共享和优化配置。媒体部门作用弱化，政府部门间信息沟通严重不足的缺陷在公共危机时期暴露不已。

5.综合危机防范技术薄弱,应急救援能力有限。目前中国对生产安全事故和灾害发生机理、识别理论和技术、评价指标体系、危险源的监测监控理论及技术等公共安全技术缺乏系统研究和开发，公共安全综合管理信息系统仍未完善，数据库建设较为落后，未能形成覆盖的信息管理技术平台和紧急救护网，缺乏系统和长期规划，缺乏物资储备和资金保障机制。专业技能培训不够、应急救援人力少、力量分散造成抢险救灾专业队伍实力不强，防灾技术、设备、物资和力量处于相互分隔的状态，救援能力严重不足。

6.宣传教育不够，公众危机意识不强，缺乏自救能力。要减少公共安全问题，除了政府与社会的重视，公众危机意识也急需提高。目前宣传教育工作主要包括两个方面：一方面是对广大群众的宣传教育；另一方面是对应急管理工作人员的教育培训。应急管理工作与其它工作不同，直接关系到人民的生命财产安全，对工作人员进行培训，提高各级应急管理人员的能力、水平对加强政府应急管理工作有着重要的意义，但现在这方面的教育基本处于空白状态。

四、中国区域综合公共安全管理体制模式改进对策

在公共安全管理方面，西方发达国家己经摸索出一系列有效的应对模式，比如“强总统、大协调”的美国模式，“大总统、大安全”的俄罗斯模式，“强内阁、大安全”的日本模式等。这些国家在应对公共安全时做法虽然不尽相同，但总的看来都有一些共同的成功经验，借鉴国外经验，同时针对中国公共安全管理体制中存在的问题，本文提出新的区域综合公共安全管理模式，以及改进中国公共安全管理体制的对策。

1.借鉴国外经验，健全政府公共安全管理组织机构。完备的组织机构是政府对公共安全突发事件进行管理的依托和组织保障，同时也是政府对公共安全突发事件进行预警、决策和沟通的前提。不少发达国家纷纷设置了专门领导、协调公共危机管理的机构，对危机处置的各项事情进行统一安排。本文提出政府公共安全管理组织机构。首先，在中央政府一级建立突发公共事件综合性常设机构。其次，在地方设立“人员代替部门”的组织模式，即指在不扩大政府现有编制的前提下，在政府综合性部门中指定专门人员行使突发公共事件管理部门的职能，可以解决因专门机构设置而带来的机构膨胀和费用增加等问题，同时也解决了地方政府缺少对突发公共事件进行专门管理的职能部门的现实。

2.建立中国区域综合公共安全管理新模式。在构建政府公共危机管理机制中，必须定位政府职能的界限，划清政府、社会和公众个人所承担的危机风险边界，建立政府与社会合作互助，共担风险，共度难关的新机制。这里的社会主要是指国家或政府之外的所有民间组织。本文根据国内外专家在公共安全管理方面经过不断的理论创新和几十年经验积累，以及中国公共安全管理的复杂性，提出中国区域综合公共安全管理模式(见图1)，这一模式以“预防为主，防抗救相结合”为方针，在科学减灾的指导下，使灾区政府、社会和公众在灾前备灾、灾中应急、灾后恢复与重建的减灾全过程中，形成一个有机的整体。

3.明确公共安全紧急事务管理流程。正如美国管理学家戴维·奥斯本和特德·盖布勒所言:政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗，最有效的危机管理是避免危机与灾害的发生。因此，现代政府危机管理的工作重心更倾向于灾前防范。本文提出公共安全紧急事务管理流程（见图2）：注重事前的预防；事后的处理和总结；构建发达的信息管理系统。

4.建立公共安全突发事件应急法制评价制度。在中国现有突发公共事件管理措施中，对于工作人员的职能履行效果评价往往是以突发公共事件责任追究办法为载体来进行。因此，建立科学合理的突发公共事件应急法制评价制度，从以救助为主的管理方式逐渐转化到以预防为主的公共安全管理模式，与此同时，对现有应急法律规范进行系统的清理。包括修改法律、进行法律解释、废止法律或某些条文等。建立健全公共危机管理信息公开制度、行政征用制度、行政隔离制度、行政指导制度，以及将“公平补偿”作为目标的行政补偿制度，包括行政主导型的或积极采用市场机制(例如保险方式)的各种救济制度等。

5.建设综合危机防范关键技术示范基地，提供人才保障。应针对中国经济和社会发展现状、城乡经济与社会发展的区域差异，配合行业生产与运行安全建设，开发满足主要行业的综合灾害危机防范所需关键技术，建成若干综合灾害危机防范关键技术示范基地，并形成促进这些典型关键技术推广应用的配套政策体系。为此应做好以下几方面的工作：应从总体上注重突发公共事件管理人员素质的提升；应出版一些相关的培训教材，建立各种分类的培训机构，对政府的应急部门和人员进行专业培训；加强“专家库”和“资源库”的建设。

6.提高学习能力，增强公众公共危机意识。首先要建立危机管理教育机制，要树立公众的公共危机意识、提高公共危机的处理能力，就必须进行教育机制的改善，对公众进行专门的危机管理教育。因此，有必要将危机管理教育纳入先进的教育体制之内，通过危机意识教育和案例教学，掌握一定自我保护的方法，通过学习，增强危机意识和危机应对的能力。其次是加强公众的危机意识学习。通过积极开展公共危机管理的科学研究和培训工作，建立高素质的公共危机管理人员队伍，为公众树立学习榜样。

五、结论

作为当前中国社会一个紧迫的研究课题，公共安全管理问题既是一个理论问题，也是一个实践性很强的问题，任何政府都不可能免于各种各样的突发事件。区域综合公共安全管理模式以“预防为主，防抗救相结合”为方针，在科学减灾的指导下，使灾区政府、社会和公众在灾前备灾、灾中应急、灾后恢复与重建的减灾全过程中，形成一个有机的整体，为此，仍需做大量的科学研究和广泛的实践，推动公共安全问题进入政府议程、促使重新评估其行为，改进政府管理缺失的作用。

公共安全管理论文:公共安全管理在社会和谐发展中的作用

[摘 要]公共安全是社会发展和进步的必要条件，所以，在社会和谐发展中公共安全管理起到了积极、促进的作用。首先，通过对新时期公共安全管理的基本定义进行了阐述，能够思考出公共安全管理的在一个时代的特点及存在的必要性。第二，目前，国内公共安全管理的确存在着种种问题，并强调分析、指出了公共安全管理中主要问题点以及原因。第三，针对国内当前实际状况，以及公共安全管理中存在的问题，提高公共安全管理的方法和措施。

[关键词]公共安全；管理；社会和谐发展

引 言：近年来，随着社会的发展、进步以及社会公共安全事件的频繁发生，社会各界对公共安全管理是越来越关注。如2008年四川的汶川地震、2013年禽流感事件、2014年3月昆明火车站暴恐案、2015年6月刚刚过去的东方之星沉船事件等等，让人历历在目。由于安全隐患不断上升，公共安全问题也成为了社会广大群众日益关注的焦点，也进一步验证了公共安全管理对社会和谐发展的必要性。

例如在2014年的昆明火车站暴恐案事件，对社会、人民造成严重影响和心里的恐惧。所以提高公共安全管理，是保障社会和谐发展的主要途径。

一、 公共安全管理的基本定义和特点

公共安全管理，传统上认为的公共安全管理，主要指的是对各种灾难的处理，以及部分准备和预防工作，例如为以防灾害和战争而储备的各种资源、修建排洪工事等。而发展到现在，公共安全管理的主要指：国家有多方位及完善的立法，政府组织中成立专门处理机构，并且有一套完整的标准作业流程，及成型的指导性理论体系，其主要目标就是建设一个相对安全的社会.[1]

公共安全管理的特点具有广泛不确定性、突发性、复杂性和破坏性。

1.广泛不确定性

一切危机国家主权、利益、人民财产或生命安全的行为均属于公共安全管理的范畴。例如，自然灾难、人为事故等事件。

2.突发性

由于危机常具有“出其不意，攻其不备”的特点，事件发生紧急，突然发生、根本无法预料其时间、地点、造成的后果等，根本没有任何征兆的。

3.复杂性

事件的发生非常混乱，不同危害安全的行为同时或者变换产生，受自然因素、社会原因、政治经济等诸多因素的影响。

4.破坏性

不论什么性质和规模的危机，都必然不同程度的造成破坏，造成混乱和恐慌却，而且爆发后由于时间以及信息有限，从而导致无可估量的损失。

因此，随着社会的发展进步，科学技术的飞速发展，公共安全管理是维护社会稳定，建设和谐社会主义社会的一项重要举措，也是当前社会和谐发展的必然要求。

二、公共安全管理中主要问题点

一是公共安全管理的法律法规不健全问题。我们是一个法治国家，依法治国是立国之本，只有具备完善法律法规保障，才能顺利开展各项工作。虽现有《突发公共卫生事件应急条例》、《安全生产法》等一系列法规，但也无法的规范复杂的公共安全管理状态，就无法根除其中存在的问题。

二是安全意识薄弱。安全意识淡薄，教育不能及时弥补，是公共安全管理建设的绊脚石。如，2014年10月湖南湘潭校车翻车造成11名幼儿及司机遇难事件，事故校车为核载7人的面包车改装而成，事发前，事故车在前一个站点卸载了4名幼儿，事发时车上仍载客11人，实际共载客15人，超载近一倍。国家有关部门一直在强调严厉禁止校车不能超员等行为，为何还是会发生惨案发生。由此，说明事故的发生是由于人的不安全行为做造成，也反反映出了我国目前安全意识的教育和事故中安全逃生的的培训和处理存在着薄弱环节。因此，加强全民安全意识的学习和培训，才能提高国家公共安全管理体系的进步和发展。

三是处理机制不健全、职能分散。我们风险管理工作发展较晚，没有一套完善的公共安全管理体系，缺乏专门的公共安全管理的机构。现已建立的公共安全管理模式，存在被所属行业、所属部门分割的严重影响，具有很大的分散特点，没有一个专门的、统一的只能部门进行管理，造成我国公共安全管理行使的权力被分散。一旦发生重大事件后，中央政府会临时组成工作组来进行应对，各种救援队伍去执行被安排的任务，没有隶属关系，很难进行统一的管理，不但造成资源的浪费，而且会影响工作效率。比如，食品安全的工作，依照《食品安全法》的相关规定，食药监局、卫生局、质监局等各职能部门分别担任着不同岗位的工作职责。所以，在发生事故时，各职责就很难划分，从而会延误救援时间，造成更严重的损失。

四是安全管理趋于形式化。由于公共安全管理缺少完善的监督机制，造成在公共安全管理的过程中，有些问题难以解决、方案难以实施，更甚者为了交差，只做了表面文章，而真正的问题没有及时解决，造成的公共安全管理只趋于形式，甚至会麻痹一些人的做事态度，酿成更大的危险或安全隐患。

三、提高公共安全管理的方法

一是建立完善的公共安全管理体系。集中统一管理公共安全工作，明确划分制定国家各级政府及相关部门在公共安全管理工作中所担任的职责，建立一套统一的社会救援组织体制和高效的运行机制和管理平台，以便更好的完善公共安全管理的法律、法规。

二是建立国家和地方政府公共安全信息共享的机制，同时加大管理公共安全信息共享的力度。公共安全信息的时效性和综合性是公共安全管理工作的重点，要求各级政府、各个部门、各个领域加强合作，信息共享。在面对公共安全危机时，各个部门联合行动，统一管理，较大程度的发挥有限的资料来处置危机，共同应对各种挑战。

三是加强公共安全管理工作综合性人才的培养。我国当前各级政府、各个部门面临的重要问题就是综合性公共安全管理人才的短缺，人即是社会活动的制定者，又是执行者，所以，人的知识水平会直接影响事件的发展方向和状态，尤其是在公共安全管理的工作中，一个是否正确的决策会直接关系到社会的和谐和安定，而能够执行正确指令和行动的因素就是知识。因此，公共安全管理工作中，加强综合性公共安全人才的培养至关重要。

总之，公共安全管理在社会和谐发展，经济健康发展中起着至关重要的作用，也是我国政府工作顺利展看的重要目标。

公共安全管理是一项关系经济和社会健康发展的系统工程，也是一项必须提前谋划、尽早实施、重点发展的减灾工程。在未来的社会发展与建设过程中，谁重视了公共安全管理，谁就会在同灾害的生死搏斗中赢得主动权。只要政府重视，群众参与，相信我国的公共安全管理事业一定会取得显著成效，从而实现经济与社会的和谐、健康发展。

公共安全管理论文:公共安全管理科学进展与挑战

[摘 要]公共安全是我们政府社会管理的一个重要组成部分，这些年我们在公共安全方面取得了很多进展，但是还面临着很多新问题。公共安全事件频繁出现。一方面给人民群众的生命安全和健康造成很大危害；另一方面影响到了我们的执政能力，影响到我们社会的安定团结。本文从三个方面介绍公共安全管理科学进展与挑战。

[关键词]公共安全 管理 挑战

公共安全是我们政府社会管理的一个重要组成部分，由于各类的事故灾难和突发事件频繁出现。一方面给人民群众的生命安全和健康造成很大危害；另一方面影响到了我们的执政能力，影响到我们社会的安定团结。吉林化工厂爆炸事故。吉林宝源丰禽业公司火灾。 “7.23”甬温线特大铁路交通事故等等。所以这些年我们遇到的突发事件的时候，引起了公众那么大的关注甚至不满，原因并不在于事件的严重程度，而在于我们处理这个事件的过程。本文从三个方面介绍公共安全管理科学进展与挑战

一、新时期安全形势与挑战

我们常常讲新时期安全形势严峻，我以安全生产事故为例来说明公共安全形势严峻的特点。

（一）安全生产事故总量依然很大。

建国60多年来我们国家生产安全事故死亡人数是上升的，从2004年以来我们国家事故死亡人数开始下降。现在我们的总量依然很大。大家知道各类公共安全事件，包括生产的、交通的、火灾的、自然灾害的等等，现在每年平均死20万人。这形势非常的严峻。

（二）重大事故频繁发生

我们国家这些年经济发展速度很快，社会发展形势很好，但是我们看到重大事故发生的频率依然在高风险之中，这是我们所不能容忍、不能接受的。我们知道，人民群众对于事故也是有耐受限度的。造成严重伤害的特别重大事故频繁发生，而且我们又不能有效的应对，就超出了公众的容忍界限，超出了社会的承载力，公众就会表现为不满，甚至爆发。讲，公共安全事故已经触及国家安全红线。这些年来连续发生多起特别重大事故、突发事件。我们党和国家的领导人非常关心公共安全问题。

（三）人民群众对于安全的要求明显提高

人民群众对于政府的期望值越来越高。中国进入了拐点，我们新时期的公共安全政策管理理念也应随之发生变革，这就是新时期安全管理模式的一种革命。新的历史时期，我们要解决公共安全问题，必须建立一个新的模式，我们必须坚定不移的持续有效的增加政府的干预力度，强化综合治理、社会安全各方面的工作，使我们的努力接近和达到我们设定的目标。这个目标非常清晰，这个目标从宏观上讲就是中国梦、美丽中国、两个百年目标和我们常讲的2020年建成小康社会的目标。我们的公共安全必须遵循着这样一个要求来设定我们的工作力度，而不是根据事件发生的频度来设定。

二、现代安全管理科学理论与实践

（一）实现从传统安全管理向现代风险管理转变

我觉得对于综合治理这项工作而言，没有比风险管理更重要的手段和思想了。公共安全事件如果处理得不好，就可能造成严重的后果。怎么来处理这些风险呢？管理理念要发生改变。传统的安全管理它的理念是什么？以结果为核心。就是要求我们的管理不出事，我们的环境别污染、事故别爆炸、公众别聚集、上访要减少，就是处理结果。它是以结果为中心的。如果出了事故，没有控制住，我们就开始调过头来追究责任。我们是不是这样一套方法？现代的风险管理是背离这样一套思想，它首先强调过程控制，强调事先的预防，强调苗头的控制。从这个意义上说，一个地区是不是安全不在于它出了多少事，关键是看他的风险有多大。

（二）安全文化是安全工作的基础和先导

另一个我们特别强调安全文化，尤其从综合治理这个角度，文化的作用更加突出。很多事故最本质的原因就是安全意识薄弱造成的。我们一般谈到的文化往往认为就是意识、思想意识问题和宣传教育问题。我们现在经济发展速度很快，社会管理明显落后，社会管理落后于经济发展最主要的差距在在文化上。所以我们讲综合治理要形成一种特殊的文化，这种文化要与我们的经济社会发展水平同步。

（三）加强突发事件应急准备能力建设

在应急管理方面，有些基本的原则是要遵循的。以人为本的原则，我们的综合治理，我们下边的基层干部能处理哪些事件，应该在制度上明确规定。让它充满自信的、果断坚决的在及时时间把问题处理好，而不是层层汇报、层层研究、层层布置，等事件形成燎原之势就晚了。另一个应急管理是一定要做事先的沟通和准备。所以一个社区、一个部门，尤其像我们综合治理这样的部门，面临着繁重的公共安全工作；为了应对各类突发事件，要做好应急准备，编制一个灵活、有效的应急预案。

三、坚持以人为本，实现安全发展，建设平安中国

平安中国是同志在江苏召开维稳工作会议上提出的，他提出平安中国的思想迅速在党内传播开来，而且得到了人民群众的拥护。十八大以后，提出平安中国的理念，平安中国要什么？就是要坚持安全发展，以人为本。讲过，在任何情况下，我们的建设和发展都不能以人的生命为代价；任何时候我们都要尊重、保护人民群众的基本权益。所以平安中国就是以人为本的政治路线和思想路线的发展。这一思想反映在我们对于一些重要法规的修改中。另外要坚持以人为本实现安全发展，就是安全的工作不是为了促进经济发展，这是非常重要的一个转变。在当前的管理形势下，我们要逐渐的弱化，乃至取消各级政府业绩考核的指标。大家知道，一个国家、一个地区乃至一个单位，GDP的变动幅度对一个执政党、对一届政府影响是有的，但不是根本性的。那么对于一个执政党和一个国家命运影响较大的是什么，是人心所向，是民意所在，这才真正关系到党和国家的命运。在民心和民意里面，公共安全首当其冲。民之不安、国可安乎？我们知道安全是国家的根本。只有保护人民群众的安全健康，我们才能本固邦宁，才能真正的实行长治久安。所以总书记讲实现平安中国战略是当前中国经济社会发展中一个重要的战略目标，也是基本国策。这样的目标是使人民群众安居乐业，如果人民群众没有一个安居乐业的环境，我们设定的中国梦、美丽中国、两个百年目标和小康社会的目标毫无疑义。人民想要安居乐业，社会必须平安稳定，这就对我们综合治理的干部提出了很高的要求。人民安居乐业了，社会平安了，国家自然就会长治久安。我们的政府是为人民服务的，给人民群众创造安定的环境，我们就会受到人民的拥戴，我们的国家就会长治久安、繁荣昌盛。在这一点上，我们综合治理干部的任务是非常艰巨的、非常神圣的、也是非常光荣的。

公共安全管理论文:城市公共安全管理的短板定位与补强研究

导读：城市公共安全是一个常讲常新、常究常新的课题。刚刚发生的天津爆炸事故、去年发生的上海踩踏事件，从南到北发生的暴雨淹城都在证明，城市公共安全还存在重大未知领域，深入研究十分必要。在回顾前人研究文献的基础上，通过短板定位找出现有城市公共安全的薄弱环节，有助于提出全过程、无缝隙管理的城市公共安全观，深化和拓展城市公共安全研究视野。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.05.006

从安全到公共安全，再到城市公共安全，逻辑上应该是一个由宽到窄的过程，但随着社会经济发展，特别是城市这个人口、建筑物、各类活动密集的聚居模式出现后，这个逻辑正在发生变化，城市公共安全已经成为一个包罗万象的领域，在城市发生的，不在城市发生的，发生在空中的、水上的、实体空间的、虚拟空间的各种风险，构成了对城市公共安全的巨大威胁。城市公共安全研究自然顺应了这一特点，具有广泛性、多元性、分散化的特征。限于篇幅和主题，本文不对大量文献作综述性概括，只沿着全过程管理的路径做一初步审视，提出深化的方向，更深入的研究留作日后展开。

一、对城市公共安全研究的简要回顾

城市公共安全已经成为一个包罗万象的领域，相应的，城市公共安全的相关研究涵盖了概念研究，如安全生产、突发事件、国土安全、粮食安全、环境安全、水安全、食品药品安全等；体系建设，包括管理体系、评价体系、支撑体系、应急体系、保障体系等；规划管理，包括风险源定位、排查、分布、优化、隔离、监控等，以及由此衍生的聚焦某一环节的深入研究，信息技术、生物技术等现代科技支撑的各类研究，还有人防、技防、物防、犬防等手段的运用研究等。随着互联网、物联网产业发展，以信息技术为依托的城市公共安全研究方兴未艾。

对于城市公共安全管理，根据兰贵兴的定义，城市公共安全管理就是城市政府及社会为预防和控制各种重大事件、事故和灾害的发生或保护人民生命财产安全，减少社会危害和经济损失而有计划、有组织地学习、制定和实施一系列管理和因应策略的行为。在这一过程中，城市政府是城市公共安全管理的责任主体，而企事业单位、社会组织以及市民个人则是不可或缺的参与主体。[1]

保障城市公共安全有两个重要方面，一是防患未然，使公共安全事件不发生、少发生，在这一过程中，通过对城市公共安全事件进行研究和防范，并从时间和空间上安排和准备、加强管理，从而控制和降低城市风险；[2]二是及时的应急管理，也就是公共安全事件发生后在最短的时间内恢复城市正常运转。因此，从内涵上来讲，城市公共安全管理包括日常管理和应急管理两部分。日常管理的重点在于查明风险、消除隐患、消灭诱因。应急管理的重点在于编制预案、充分演练、巡查检验、及时反应。

二、对城市公共安全管理的基本评价

我国城市公共安全管理已经进入了法律有依据、机构很健全、体制很顺畅、体系很完备的良性阶段。

（一）我国政府对城市公共安全管理的重视程度无以复加

如果从对城市公共安全的重视程度看，我国政府对城市公共安全管理重视程度已经达到顶峰，无以复加，主要体现在两个方面。一是快速的立法进程。2002年我国颁布了《中华人民共和国安全生产法》，2014年进行了修订，2007年颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》，日常管理由《安全生产法》来保障，应急管理有《突发事件应对法》为依据。相对我国立法、修法十分缓慢的进程，这两部法的出台是十分顺利和快速的，足见立法机构和中央政府对城市公共安全的重视程度之高。二是依据两法中央政府确定的地方一把手安全责任制。每当一次安全生产事件或突发事件发生后，当地一把手都是亲临现场指挥，而且成为媒体报道的头条，重大事件中央还组成工作组现场调查，有些情况国务院总理、副总理还要亲临现场指挥并慰问。历次火灾、水灾、地震、沉船、爆炸、滑坡、井喷、透水、踩踏等事件，一把手承担安全责任而辞职或被罢免的并不鲜见。

（二）安全生产已经成为日常工作生活的组成部分

从中央到地方、从企事业单位到社区，各级各类的安全生产管理委员会已经做到了横向到边、纵向到底的全覆盖，而且是大部分由主要负责人兼任单位安全生产委员会主任。行业管理组织还设立了安全生产联席会议制度、安全员联络制度等。如原建设部就建立了从中央到地方再到各类建筑企业的安全员联络制度，可以做到从上到下、从政府到企业安全生产责任到人。日常工作中我们每个员工、家庭成员经常收到安委会的各类提示，包括交通、用电、用火、用气、防盗等。

安全评价通过危险性识别及危险度评价，客观地描述系统的危险程度，指导人们预先采取相应措施，来降低系统的危险性。目前安全评价已取得了长足的发展，分别从风险因素、灾种、环节和过程等多种不同的角度构建了安全风险评估体系，[3]已经成为安全生产的约束环节。

（三）从上到下的应急管理体系已经建立

我国正式建立应急管理体系是从应急预案编制开始的，2003年我国战胜SARS疫情之后启动了全国性的应急预案编制工作。国务院办公厅专门为制定预案出台了《应急预案编制指南》，要求预案编制要做到纵向贯通行政和各类组织层级、横向覆盖行政和社会层面。在国务院的指导下，全国制订了各级各类应急预案130多万件，涵盖了各类突发公共事件。[4]

2006年8月，党的十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，正式提出了我国以“应急预案、法制建设、体制建设和机制建设”为核心框架的应急管理体系。国务院办公厅设立了应急管理办公室，各级地方政府相应成立了政府办公厅内的应急管理办公室。以北京为例，2005年4月25日，北京市成立了突发公共事件应急委员会，统一领导全市突发事件应对工作。2006年底，市专项应急指挥部体系建设完成，绝大部分街、乡、镇和社区等都建立了应急责任体系和工作机制。当然也有其他形式的机构设置，如深圳把相关四个局合并为应急管理办公室，作为市人民政府的组成部门。

既然各级领导和各层各面高度重视城市公共安全管理工作，又建立了完善的安全生产管理和应急管理体系，为什么还会出现很多人祸或是应该控制而没有控制的事故或灾害局势呢？吉林爆炸、昆山爆炸、天津爆炸，北京踩踏、上海踩踏，克拉玛依剧院火灾、哈尔滨仓库火灾、上海高楼大火、央视大火，北京淹了、深圳淹了、广州淹了、武汉淹了、济南淹了，东方之星沉了、湖南邵阳渔船沉了、西沙渔船也沉了，广州九江大桥塌了、湖南凤凰大桥塌了、哈尔滨阳明滩大桥塌了，这说明城市公共安全管理肯定还有重大领域或者重要环节没有触及。我们的系统研究认为，城市公共安全事件不断的主要原因是管理基础薄弱和过程管理脱节。管理基础薄弱是指整个社会对城市的认识不深入，对城市的运行规律不熟悉，对城市功能属性和空间属性没概念，对各类功能包括基础功能和衍生功能的作用机制不了解，不可避免地出现对危险和风险诱因的漠视，既不避也不管，任其恶变。限于篇幅，这里无法展开论述，可参见《现代城市综合管理的本质、功能与体系再认识》一文。[5]而过程管理脱节，可以反映在安全生产管理和应急管理的多个环节。

（一）各级领导对城市公共安全很重视，但如何重视、重视什么没有细化

各级领导的重视体现在会议和文件，召开会议传达精神，文件部署措施，但很多时候流于形式，如何重视、重视什么往往没有细化。从安全生产的角度看，因为绝大部分安全生产管理委员会是兼职机构，安全意识和管理行为落实在日常工作中，开不开会、发不发文影响不大，特别是在会议连连的工作方式下，没有时间思考哪个环节更应该引起注意。从应急管理的角度看，大部分“应急办”作为内设机构设在政府办公厅，平时迎来送往，每天脚不着地，忙个不停，哪有时间思考风险和危险的发生规律？如果没有一个全日制专家团队和系列的专门研究支撑，应急办很难判断危险来临的可能性和影响程度，也就难以判断启动应急响应的确切等级。

也就是说，无论事前事后，政府对城市公共安全的重视程度很高，但面对城市这个复杂巨系统，单用战争年代的死命令、军令状是难以确保城市公共安全的。会议和文件传达部署了，不能跟上具体的落实措施，或者落实上错位缺位，加上一定程度的侥幸心理和短期行为，很多没有取得避免灾害和事故的明显效果。类似的事故此起彼伏就是例证。

（二）公众的安全意识淡薄，危机宣传还有很多空白

社会公众是防范突发公共安全事件的重要力量。城市社会蕴含大量危机因素，不被认知很容易诱发或衍生事故和灾难。但政府在公众危机意识的宣传教育、行为引导等方面往往是面子工程，并没有取得应有的效果，热衷于安全宣传的社会组织又缺乏经费维持义务宣传，应该宣传提示的领域缺乏经费投入，由此造成了我国城市市民对公共空间的使用没有规则意识，对公共设施的使用缺乏常识，对公众安全缺乏起码的认知，遇到公共安全事件缺乏必要的防灾避险知识和自救能力。如很多人不知道自己的住所、工作场所附近是否有避难场所，很多人在盲道上停车甚至建临时构筑物，很多人不知道在加油站打电话很危险，很多人不知道遇到火灾应该匍匐逃生和用湿毛巾捂嘴，很多人过马路与机动车抢行，很多高空作业的人员仅凭一条纤细的绳索维系安全，很多人不按规章乘用自动扶梯。在上海外滩踩踏事件中，虽然警察一直在维持秩序，但几乎没什么效果，人群依然继续向前，对风险的集体无意识最终导致了事故的发生。

（三）安全监管和风险监测不足，监管流于形式，评估成为赚钱工具

安全监管和风险监测与评估是保障城市运行安全的基础。在有效的风险监测与评估的基础上，有针对性地采取防范措施，是公共安全管理科学化的重要前提。城市公共安全风险遍布城市生产生活的各个方面，安全监管需要横向到边、纵向到底地全覆盖，这个工作不需要低成本运转，因为市民个人没有专门知识和专用设备加以鉴别，例如普通人没有办法分辨牛奶是否含有三聚氰胺，日常吃的生姜很难辨别是否浸过福尔马林，空气质量凭感觉难以识别是否有害健康，不一而足。

当前风险监测与评估中存在的问题是程式化和工具化，前者表现为简单套用，脱离针对性分析，管理者看到报告就盖章，编制者交了报告就完事儿，走个程序罢了，后者表现为编制者为了经济效益，把评估报告作为赚钱的简单工具，评估的科学性被抛之脑后。加上技术手段的落后以及人力资源投入的吝啬，整个风险监测与评估的效果很差。每次事故发生后都有大量的质疑，安评哪去了？安监何在？就是很好的佐证。

（四）应急预案抄袭和部门化现象严重，可操作性大打折扣

我国的应急预案体系建立于2003年抗击SARS之后，在三个月内完成了中央到地方的多层级应急预案编制。这就应了“萝卜拔了不起泥”的俗语，抄来抄去，连灾害种类都抄了去，响应模式大同小异，经过多次大灾和事故检验才有所调整。目前仍有部门化和形式化的问题，对部门协调配合、资源信息共享、指挥平台统一有要求，没落实，遇到事件踢皮球。这次天津爆炸事故前几次新闻会就能让人有此猜测。如果把企业的应急预案与当地政府的应急预案一起比较，就会发现更多值得协调的环节，可操作性可想而知。

（五）应急演练按照规定次数执行，但流于形式、装备储备作秀演戏

应急演练是检验应急预案可操作性，应急管理体系的完善程度、部门配合协调、物资设备完好程度的重要方式，也是提升社会公共安全意识的重要途径。但可惜的是，很多演练强调演练本身效果的，不愿暴露问题和薄弱环节，提前打招呼，使演练参与者有了准备，变成了一次彩排，真正的演戏作秀。有的学校被定为演练示范校，专门迎接参观和参与接待，对该校的学生培养应急意识有一定帮助，但对扩散安全知识和培养社会应急意识的作用十分有限。避难场所本该存有与设计人数和容留时间相匹配的物资储备，但一些过期食品、残次品出现在这样的地方，更有一些地方电力和供水无法保障，或出现清单与实物不符，并缺乏定时检验检查的现象，一但发生天津爆炸这样的事故，周围避难场所根本无法启用。

（六）安全责任追究制度提高了地方首长的重视程度，但也出现了因噎废食的现象

安全责任追究制度提高了地方首长对城市公共安全的重视程度，但也出现了因噎废食、百分百确保安全的倾向。影响较大的应属2012年延安8・26特大交通事故，该事故发生在陕西省延安市境内的包茂高速公路上，一辆宇通双层卧辅客车和一辆装有甲醇的罐车追尾，导致客车上的36人死亡。该辆客车是一红眼班车，意思类似铁路的夕发朝至列车，只不过由卧铺大客车运行在高速路为主的两地之间，很受一些暂时没有高铁或动车链接的城市间乘客的欢迎。事发之后，为了达到百分百安全的目标，省长当即就表态取消省内省际所有红眼班车，不仅陕西省做出了这样的决定，也被交通运输部借鉴，要求大客车夜间不能上高速行驶。该事故不仅牵出了“表哥”杨达才，还让国人体会了因噎废食的典故。结果是很多旅行团为了顺畅搭接航班，长时间夜路奔波在国道上，经常引发参团游客不满，这也是国务院优化旅游消费环境应该反思的重要内容吧。类似的因应之策不少，产生了很多负面影响。

四、城市公共安全管理的补强措施

（一）夯实基础，把握城市运行规律，把各级领导的高度重视细化为全过程环节研判

很多安全事故的发生就是因为相关主管部门的忽视造成的。夯实基础是指提高管理者对城市运行规律的认识和把握，没有对安全事故依托物的深入了解，防范就无从谈起。城市运行涉及的部门多、层次多，易发危机的环节多，主管部门必须始终保持对可能影响公共安全的一切因素高度警惕，不断引导科学研究，对可能引发城市公共安全事件的因素实时监测和预判，把各级领导对城市公共安全的高度重视细化为全过程环节研判，把问责机制和责任环节一一对应，增强防范的针对性、持续性，避免盲目性。安全生产和应急管理部门要定期、不定期地组织管理人员、专家对城市中各运行环节存在的各种可能风险隐患进行排查、筛选；合理配置人员、设备、资金、技术和信息等资源，制定出切实可行的预防措施和办法，将各种可能引发风险的因素限定在可控范围内。要认真分析既往公共安全事件的发生原因，包括事前防范的长处和短板，事中处理的到位与缺位，事后救援与安置存在的问题和取得的经验等，及时调整目前的工作方式，改进预防和演练的工作内容和形式，使重视落到实处。

（二）创新宣传教育方式，强化依法处罚的教化作用，提高公众的危机意识

城市公共安全教育既是一个长期的过程，也带有一定的强制性，主要是因为我们刚刚进入城市社会，对城市的运行规则不熟悉，快速城镇化使大量农民进入城市，而农村和城市的生活习惯差异大，更加大了适应城市社会的难度。一方面要潜移默化，从幼儿园开始开设公共安全教育课程，让孩子们掌握大量的公共安全知识，进而影响家庭。另一方面，要在广泛宣传的基础上，加大处罚力度，发挥法律的教化作用。中国公民法不责众的心理强烈，必须通过大众媒体，包括利用电视、广播、报刊杂志、手机、网络等传播媒介，运用微博、微信等自媒体，广泛开展公共安全知识宣传，让城市居民公共安全知识全覆盖，在此基础上，对可能引发突发事件、威胁公共安全的个人行为高额处罚。酒驾入刑就起到了很好的教化作用，如果把应急车道占用入刑，这类堵塞救命通道的行为必将大大减少。

（三）安全监管和前置许可必须落到实处，与反腐败紧密结合

我们说安全大于天。中央领导高度重视，地方领导一把手全责，这些都不为过。但是，老百姓看到听到的却是一个个安全事故、一批批有害食品，甚至怀疑政府有没有作为。其实我们不是人手少，也不是检验检测设备不先进，而是机制设计出了问题，监督机制和惩戒机制的设计无法适应形势发展需要。对于产品，抽样检测和送样检测肯定不代表全部，抽样检测还可以有一定的可信度，送样检测一定是投其所好或有权钱交易；对于服务机构，一次性核定资质，任由机构把关，会有很多漏网之鱼。另外，这样的监督机制无法扩大监督面，通过举报机制和惩戒机制的配合，才可以扩大监督面，变机构监管为社会监管，形成全覆盖、无缝隙的安全监管局面。惩戒机制的配合在于使用重典，也就是发现安全事故和事件，当事人承担难以想象的重责，美国一个公司违法可以罚款200多亿美元，深圳汽车违章罚款1000元人民币还引起舆论关注，这不利于法律重典的引导和治乱作用。反腐败让大家看到了对以权谋私的严惩，但对食品安全的责任人还没有重刑加以引导和威慑。对天津爆炸事故的直接责任人严惩已成定局，但在规划环节、安评环节、环评环节负有责任的人员也用酒驾入刑的思路绳之以法，这样的悲剧至少会少得多！

（四）应急预案应该尽快梳理完善，增强针对性和可操作性

以上提到的爆炸、塌桥、淹城、沉船、大火灾害绝大部分发生于2003年启动及时轮应急预案编制之后，换言之，很多省市和企业的应急预案都经过了事件检验，已经有可以提升应急预案的针对性和可行性的基础。建议在灾害种类、风险分级、联动配合、资源共享、信息互通、统一指挥等方面梳理修订。

灾害种类应把可能的恐怖袭击和有组织的公共安全事件纳入，并依次进行风险分级。美国新奥尔良飓风之后进行的风险分级，把恐怖袭击、化学爆炸等列为较高等级风险。联动配合应该作为应急预案的重要内容，无论是部门预案还是企业预案都必须把医疗、交管、通讯等的配合作为基础。另外，应特别强调把安全和应急管理专家支持纳入预案。信息互通、统一指挥平台的建设和使用都需要一定时日的统筹，但却是应急管理的关键环节，应予高度重视。

（五）应急演练要增加次数和覆盖度，提升整个城市社会的实战能力

城市公共安全教育要自始至终贯穿人们的日常工作和生活，最有效的行动就是随机实战演练。结合案例教学、情景模拟等多种多样的教学形式，加强对政府部门、企事业单位、社会机构的公共安全和应急反应培训，通过实践演练，检验公共安全知识的掌握程度和覆盖面、安全监管的有效性和应急预案的针对性，提高可行性。在此过程中，优化调整安全提示、避险标志、引导标识的位置、大小、明暗、颜色等，增强实用性。改变很多场所只满足于有无标识、有无灭火器的状况，强化遇火匍匐逃生有导引、人多拥挤可见标志、任何起火位置都可以便利拿到灭火器的基本要求。培养自救能力和把有限资源让给更需要的人的互救意识。美国在新奥尔良飓风之后频频启动应急预案检验，确保任何位置和任何层级的应急管理人员及时反应，值得我们学习。

（六）细化责任追究机制，确保权责一一对应，真正保障城市运行安全

安全管理和责任追究的目的是保障城市的正常运行，不是为了责任而责任。要避免因噎废食和难以确责的尴尬局面，就必须认真分析城市运行的条条块块，全过程管理的各个环节，把责任落实到环节处，细分到每一个责任人。上层安全管理者有权根据形势需要调整具体管理措施，避免城市公共安全事故出现和促进应急管理的切合实际。香港曾发生黑色元旦事件，它催生了香港一整套安全防范体系的出台，落实到日常管理中。例如，港铁在繁忙时段采用人流管理措施，包括间歇性关闭部分入闸机，安排更多的职员在月台上不断提示乘客排队。可见，把责任追究延伸到日常管理中，才能提升我国城市公共安全的管理能力。权责对应不是事后追究，而是权责履行在日常管理中。

公共安全管理论文:城市社区公共安全管理问题及对策探究

摘要：城市社区是组成我国地域结构基本要素，因此城市社区公共安全管理工作显得尤为重要。城市社区公共安全管理建设是保障我国社会和谐发展的重要前提，近年来我国为保障社会长治久安，针对城市社区公共安全管理问题制定一系列解决措施。本文将从城市社区公共安全管理的重要意义、存在的问题以及解决对策等角度进行探究，进而完善我国的社会保障体制。

关键词：社区；问题；对策；公共安全管理

目前我国十分重视城市社区公共安全管理工作，致力于解决城市社区公共安全管理存在的问题。社会的和谐发展是保障国家的长治久安的重要基础，因此构建和谐社会成为我国当前的首要任务。社区作为城市规划的主要组成部分，即作为一种城市管理单元。目前我国制订了较为明确的城市社区公共安全管理保障体系，为城市居民安全提供安全、品质的服务，成为社区安全、社会安定、生产安全的基本保障。本文首先即将对城市社区安全管理进行概述，分析城市社区公共安全管理的重要意义，对其存在的问题进行探究，以便广大城市社区安全管理工作人员进行参考。

一、城市社区公共安全管理概述

城市社区公共安全管理大致分为两部分，即社区安全和城市管理。社区安全建设直接体现了城市的发展水平和生活质量，社区的安全保障建设的提高可以完善城市管理功能。社区安全的概念基本可以理解为社会机构与各类组织之间的联结纽带，为社会大众提供公共服务，满足大众的生活需求，促进社会大众生活质量和生活水平的提高。社区内的各项事业可由社区安全管理作为基本保障，进而建立起一种可持续发展的城市社区公共安全管理的保障体制。城市管理是在保障社区发展的基础上，推动整个社区的平衡发展。城市管理的范围基本包括大众的工作场所、日常娱乐、运动场所、学校、医院、商业圈等城市基本单元。城市管理从某种程度上可以降低社会的暴力伤害、职业伤害、日常伤害以及有效处理各种突发意外。因此，城市社区公共安全管理工作是推动社会文明进步的重要途径。

二、城市社区公共安全管理的重要意义

社区作为社会的基本单元，在社会管理过程中能够提升居民的生活质量，并为居民提供多样性服务，根据国内外城市发展的实践进程研究，可以看出城市规模越大，城市功能也就更为复杂，而经济发展高速发展的同时，也造成了潜在的危机。随着我国城市规模的不断扩大，城市安全也面临更大挑战。加强城市社区公共安全管理能够从社会治安、居住环境、医疗卫生和社会保障等多个方面，加强社会管理的多样性服务，因此城市管理应当充分重视社区公共安全管理，明确认识到社区安全管理在和谐社会建设过程中的重要作用，以城市发展的角度，对社区安全保障功能进行探究。

三、城市社区公共安全管理存在的问题

目前我国正处于发展中时期，城市化水平在不断提高，同时城市人口也在不断增长，因此会导致城市内部的发展失衡，整体协调性有待加强。城市社区公共安全管理存在的问题基本包括：重视程度不足、人员素质不强、管理方法不合理等。

1.重视程度不足

城市社区公共安全管理的重视程度不足主要体现在社区安全体系还不完善，监管力度不强，因此存在诸多问题。当前我国正处于社会的转型时期，在利益冲突与社会矛盾日益尖锐的今天，城市社区公共安全管理的重视程度不足，导致城市社区公共安全管理的智利存在诸多问题，城市、政府、社区之间的在互动机制上有待于进一步的完善。良好的城市社区公共安全管理是社会安全与健康发展的基本保障，但目前我国对于城市社区公共安全的管理不够重视，在城市社区治理和服务体系中，社区治理、专业治理、自治治理、三者之间都站在自己的利益立场去进行城市社区公共安全管理工作，而不是做到真正的重视社区治理的中体效能，极大的减弱了社区安全的保障性。社区治理的关键在于将城市构建的具体框架、街道、社区之间关系进行明确定位。进而从自治治理、专业治理、社区治理三个方面制定明确的管理体制方案。因此，加大对于城市社区公共安全管理工作的重视力度显得尤为重要。

2.人员素质不强

当前我国城市社区公共安全管理存在人员素质不强，其问题主要体现在公共安全教育的培训体系较为薄弱。据调查，我国对社会群众进行国民消防安全素质的调查过程中，发现社会群众普遍存在安全意识较为薄弱，缺乏安全意识以及基本的消防安全常识。这种情况直接体现出我国对于国民的消防安全教育方面的重视不够，因此，导致我国人员素质不强。我国在国民的安全教育的培训方面的制度，与其他发达国家的国民安全教育培训工作相比还存在较大差距。因此，国民普遍存在应急处置能力以及公共安全保障素质能力较低，社会安全的保障性存在较大隐患。当前我国的居民在日常生活中没有养成忧患意识，导致面对安全危害时不具备应急处置能力，极大降低了日常生活的安全性，缺乏城市社区公共安全基础保障。因此，加强我国国民整体的安全意识以及消防安全常识显得尤为重要，进而可以从根本上解决城市社区公共管理存在的问题，增强城市以及群众抵御各种灾害以及突发事件的应急处置能力。

3.管理方法不合理

我国在社区安全管理方面存在管理方法不合理，管理体制不尽完善，其主要体现在社区治理的规章制度不够明确。社区是构成城市的基本单元，而社区中又由区、街、居三级组织机构构成。做到有效的社区治理需要做到发挥其综合能力，然而管理方法不合理是导致城市社区公共安全管理存在问题的主要原因。制定合理有效的管理方法，需要对管理制度进行规范，制定明确制度程序与运行机制，协调组织各成员之间解决问题的处理方式。我国城市社区公共安全管理方法存在的主要问题在于，政府机构制定的规章制度不够完善，管理部门的行政管理与服务之间的界限不够明确，另一方面，社区组织的行为没有形成有效的规范形象，导致部分城市社区公共安全管理部门的权力过于集中，工作质量和自身行为规范的监督与制约力度不够。因此，要想从根本上解决城市社区安全管理存在的问题，首先应当解决管理方法不合理这一问题，制定合理有效的管理方法。

四、城市社区公共安全管理对策

当前我国城市社区公共安全管理存在诸多问题，对此，制定合理有效的管理对策显得尤为重要。城市社区公共安全的管理对策基本包括：加强重视程度、强化人员素质、完善管理方法等三个方面。

1.加强重视程度

针对我国对于城市社区公共安全管理重视程度不足这一问题，我国政府及相关部门应当加强重视程度。完善社区安全体系，加强监管力度。

进一步完善城市、政府、社区之间的互动机制。进而对城市构建的具体框架、街道、社区之间关系进行明确定位，加大对于城市社区公共安全管理工作的重视力度。

2.强化人员素质

强化人员素质主要体现在强化公共安全教育的培训体系，增强群众的安全意识，以及基本的消防安全常识。减少与其他发达国家之间国民安全教育培训工作的差距。提高国民的应急处置能力以及公共安全保障素质能力，减少社会安全的保障性存在的隐患。强化城市社区公共安全基础保障，进而可以从根本上解决城市社区公共管理存在的问题，增强城市以及群众抵御各种灾害以及突发事件的应急处置能力。

3.完善管理方法

要想从根本上解决城市社区安全管理存在的问题，首先应当解决管理方法不合理这一问题，制定合理有效的管理方法。制定合理有效的管理方法，需要对管理制度进行规范，制定明确制度程序与运行机制，协调组织各成员之间解决问题的处理方式。（作者单位：华侨大学公共管理学院MPA中心）

公共安全管理论文:浅谈城市公共安全管理中存在的问题及发展方向

摘要：城市公共安全是指城市生活中的安全问题,包括城市生活中人们生产、生活、生存范围内诸多方面的安全，它既是城市及其公民人身和财产安全需要的满足, 也是城市依法进行社会、经济和文化活动以及生产和经营所必需的良好内部秩序和外部环境的保障, 它反映了自然灾害、生态环境、经济状况和资源供给等社会、政治、经济和文化因素对于城市长治久安和持续发展的影响。

关键词：城市公共安全；规划战略；应急管理；信息建设

一、城市安全管理的现状问题

1.现行城市公共安全系统远不能满足实际需要，保障机制不够健全。

如管理体制不尽完善，缺乏一个综合常设的机构。应急指挥与日常管理工作薄弱，覆盖城市各方面的联动机制未能形成，而临时性的战时指挥机构由于基础工作薄弱、经验缺乏、准备不足，致使应急管理的政令不畅，决策指令难以及时到位；部门之间相互掣肘，缺乏协调配合，不同部门和单位自成体系，职能分工不明确，重复建设，自选标准，不仅造成公共安全资源的严重浪费，而且大大降低了突发事件的应急能力，并导致衍生灾害的发生；科技手段较为落后，公共安全综合管理信息系统仍未建成，数据库建设较为落后，未能形成覆盖的信息管理技术平台和紧急救护网，缺乏系统和长期规划，缺乏物资储备和资金保障机制。防灾技术、设备、物资和力量处于相互分隔的状态，救援能力严重不足；非工程建设问题薄弱，立法不健全，全民安全意识薄弱，社会心理防御能力明显不足，保险意识薄弱，管理手段单一，基本停留在以政府为主的行政管理层次上，各种民间的非政府组织、社会救援机构、慈善捐助机构建设工作十分薄弱。

城市基础运行系统较为脆弱，公共安全基础建设较为落后。

一方面，由道路、通讯、水、电、热、气等六大系统组成的城市基础设施网络系统是城市运行的生命，其运行状况往往决定了一个城市的安全状态。而近年来大规模、大面积的城市建设，对城市基础设施网络系统的运行构成极大的威胁，增加了更多的安全隐患；随着人民生活水平的提高，各种易燃、易爆、危险品也越来越多地进人家庭，使基础设施网络系统的运行处在一个十分脆弱的环境中。另一方面，城市公共安全基础设施的建设却较为薄弱，重点工程防灾标准低、防护系统薄弱，缺乏系统的公共安全工程规划，不同行业、不同部门之间的工程项目相互之间不匹配，综合监测预测能力不强，预警及通信网络系统不健全、不统一，技术基础薄弱和风险管理意识不足，尤其是在重大安全事故的应急反应、洪涝灾害和火灾防治等方面缺乏综合性和系统性的研究。

3.安全规划战略缺失

公共安全体系建设应该是与城市的经济发展、社会构建等基础工作紧密结合在一起的。在制定城市整体发展战略的同时，也应该将公共安全建设战略融入其中，并且还应占据基础性的重要位置。但由于城市目前更多地侧重于发展经济，依靠经济指标定成效，“公共安全管理的研究和实践领域还主要集中在一般应急管理和防灾减灾层面，从城市可持续安全发展的角度对城市公共安全进行多方位的战略思考还不够，公共安全管理没有摆上城市发展应有的战略地位。”忽视安全体系的基础建设，强调临时性的应急管理，这是目前安全管理战略规划缺失的明显反映。

城市在基础建设过程中就将安全因素作为重点纳入规划是一种先天植入式的战略，而只按经济考虑进行建设，出现问题再寻求应急解决方案，这是一种后天嫁接式的战略，两者比较，显然前者在实际中发挥的作用更加强大。在很多城市中都不乏一种现象，即居民住宅及密集商业区建筑都非常高，且建筑群极其密集，周围缺乏足够的空旷逃生地带，甚至还有少部分带有危险性的企业设在生活区旁边。这些规划设计本身就没有系统地考虑城市的公共安全，先天遗留下的安全隐患只能通过后天无限的投入应急管理来弥补。特别是中西部地区今后还将出现更多的新兴城市，如不能在城市开始建设的规划阶段合理考虑整体安全战略，一味模仿东部现有城市模式，甚至将眼光仅瞄准经济，比规模、求速度，都可能导致忽视系统安全设计，最终将背上后天安全管理巨额投入的长久包袱。

城市安全认识尚待提高。

目前社会各方面对城市安全认识还比较模糊；1930年美国已提出交通拥堵造成巨大经济损失，并衍生诸多社会问题；成为一种新的城市灾害。可是我国至今也未把交通拥堵视作灾害，有的经济学者甚至认为北京的堵车现象是社会繁荣的标志。长期以来我国对城市灾害的分类，多还停留在“地震、火灾、风灾、洪水、地质破坏”等方面，对传染病及其它新的城市灾害缺乏足够的重视。由于缺乏正确的安全观，社会的安全文化教育匮乏。

二、针对以上问题可采取的措施

加强城市公共安全的相关立法。

中国自2003年“非典”之后开始关注公共安全相关领域的立法，但至今城市公共安全立法中仍存在很多的空白，缺少一部《城市安全法》应该是城市公共安全体系的重要基础性缺失。失去法律的规范和约束，很多工作就带有了人为的随意性，大量给城市安全带来重大威胁的行为得不到严格约束。如果有了法律规定，则可以追究相关决策、监管等部门的责任，进而更有效地从源头引发重视。今后城市安全立法可以考虑将城市规划的公共安全设计要求、培育鼓励社会力量参与、政府在安全管理中的行为规范等纳入其中。

建立健全危机灾害应急管理机构。

城市人口密集，流动性强，城市灾害应急管理在整个国家安全管理中居关键地位，只有抓好城市突发事件管理才能稳住大局。针对目前我国城市突发灾害应急管理都是分部门、分灾种，不利于协调统一、高效救灾的现状，应该学习国外先进的城市应急管理模式，结合我国的特点和行政管理情况，创出中国式的城市减灾现代管理模式，形成强有力的综合协调管理机制。应着手成立防灾专门机构，建立应急综合管理指挥系统。

推动社会力量主体的有效参与。

从国外城市的发展经验来看，社会力量参与城市安全体系建设已成为一种非常普遍的现象，其不仅能够提高应急反应的效果，还可以节约大量政府投入，政府将节约的资源转投向经济等其他建设，能取得更好的社会效应。从另外一个角度进行分析，随着经济发展和社会转型的深入，个体化、多元化在城市中的表现更加突出，多元利益诉求导致的矛盾冲突爆发的可能性也随之上升。共同抵御风险、应对危机成为多元化社会中分散个体的共同利益。将社会个体组成臆对风险的主体，这种将分散社会力量进行组织化和功能化的行动，不仅能有效提升社会整体抗风险能力，还可以从内部减少各种人为因素导致危机发生的可能性。政府应该有计划地培育一批可以发挥作用的社会力量，并将其纳入公共安全管理的决策体系，从而调动最广大社会力量的积极性和主动性，发展成为推动城市公共安全建设的又一重要主体。

加强信息建设，建立灾害预警机制。

要加大投入，积极推进科技减灾，积极鼓励开展预防和减轻灾害的基础研究和应用研究，提高灾害的预测预报能力。及时披露灾害信息，通过顺畅渠道提供的防范知识，对于消除不安定因素，降低紧急事件带来的危害具有十分重要的作用。“9・11”事件后，美国进一步完善了信息预警机制，不定期地通过一套以颜色区分的警戒识别系统向社会各界恐怖威胁、警告，并给民众提供详细指南，效果很好。在我国，2003年初发生的北大、清华餐厅爆炸案，也因为媒体在及时时间及时、真实地报道了事件的全部过程，才没有引起大范围的恐慌。因此，我们对建立城市突发灾害预警机制，应给予高度重视。政府作为信息的掌握者和控制者，对能够预见的重大灾害应及时告知社会公众提前防范；对不能预见的突发灾害，在突发事件发生之初应该尽量在及时时间直接或通过媒体向社会通报情况，建立的信息和报告机制，以积极地引导社会公众的理性行为，安定民心。

强化城市生命线系统的防灾救灾性能。

交通、能源、通信、给排水等城市基础设施是确保城市正常生活和生产的生命线系统，是城市的“血液循环系统”和“免疫系统”。在城市重大突发事件时，生命线系统的破坏是灾难性的。会使城市失去抵抗能力，并会造成许多次生灾害，无法控制灾情蔓延。因此，在城市规划和城市建设中，必须加强生命线系统自身的安全；同时，要提高生命线系统的防灾救灾性能，提高这些基础设施在防灾方面的建设标准。从系统构成、设施布局、结构方式、组织管理等方面，提高生命线系统的防灾抗灾功能，这是城市安全的重要环节。

总结：

城市安全管理设计生活的各个方向，管理人员要时刻保持清醒的头脑，要敏锐地洞察社会变化，及时应对社会的变化，更好的维护城市安全。

公共安全管理论文:探讨城市公共安全管理的途径

摘要：实施城市公共安全管理对城市经济的良性发展起着重要的作用，应明确城市公共安全管理的内容，遵循城市公共安全管理的原则，加强城市公共安全管理体系的建设，使城市公共安全管理工作做到实处。

关键词：必要性；内容；原则；建设

中图分类号： TU714 文献标识码： A 文章编号：

前言

改革开放以来，传统的社会管理体制已不能适应新的社会形态，也落后于经济社会飞速发展所产生的需求，特别是在一段时间，社会管理的一些方面在某种程度上被忽视，导致公共安全事件频繁发生。值得欣慰的是，这种情况已经开始改变。党和政府不断强调和推动公共安全与社会管理的建设，并将这一工作的地位不断提升，其日益清晰的思路和目标定位，表现出相关部门责任意识的不断进步是适应现代社会需求的管理理念。

1.实施城市公共安全管理的必要性

近来影响社会公共安全的事件不断发生，社会各界对公共安全的关注程度越来越高，这也加深了对建立公共安全日常管理体系和应急处置机制的必要性和紧迫性的认识。当前公共安全管理中亟待解决的问题有许多。意识淡薄，教育薄弱，急需建立和完善公共安全教育培训体系。市民公共安全意识高低是衡量一个城市公共安全管理水平的重要参数。目前许多部门和地区都制定了突发事件的预案，有的还进行了演练，但还仅限于纸面上和浅层次，必须下力量加强对市民的公共安全知识教育、防范技能培训、心理适应能力调适。因此，切实建立和完善公共安全教育和培训体系是当务之急。信息独享，缺乏引导，急需建立统一的信息平台。目前地方政府工作人员还存在着意识缺位，缺乏自如应对媒体、有效引导舆论的能力。因此，在着眼建立起一个的公共安全信息平台的同时，必须在政府各部门培养一批新闻发言人，对媒体和社会公众进行正确引导，一旦危机发生，则会有效发挥作用。注重应急，忽略防范，急需建立公共安全日常管理协调机制。由于近年来公共安全事件的多发，人们更多的关注危机事件发生后的应急处置和事后恢复，而对如何预防和化解公共安全危机，加强公共安全的日常管理，建立科学的公共安全评价体系，重视不够。在城市公共安全管理及应急机制建立上，着力点应放在日常管理机制的建设上，要对危机的可能发生有超前的预测，对区域内危险源头的控制有积极的措施，对突发事件的处置有系统的预案。社会作为一个有机整体，政府应该建立统一的公共安全管理工作预案，不管什么危机发生，都有事先的组织体系和应对策略，一旦危机发生立即启动预案，减少工作环节，提高救援效率。自成体系，管理分散，急需建立协作统一的管理平台。建立一个常设协调管理机构，搭建统一的工作平台，促进各职能部门的有机衔接，对提高城市公共安全管理的整体水平是十分必要的。

2.明确城市公共安全管理的内容

建立城市公共安全管理体系还是一个全新的课题。关于城市公共安全管理的范围和对象，经过一段时间的探索，基本定位于生产安全、公共安全、食品安全和公共卫生安全四大方面，但具体包括的内容尚无具体论述。在工作实践和探索中，我们认为，城市公共安全管理由日常管理及应急处理两大体系构成，是针对城市不特定人群的生命、健康和重大财产的安全，进行预防、处置、恢复的一个完整的管理系统。其目的是挽救生命，保护财产、公众健康和安全，减轻灾难与威胁。城市公共安全管理的范围和对象具体可大致做以下几方面划分：从公共安全的渊源划分可分为自然灾害和人为灾害。其中自然灾害包括水灾、地震和气象灾害，人为灾害包括火灾、爆炸、投毒和交通事故。从公共安全的管理对象划分可分为市政设施类、生态环境类、公共卫生类、社会治安类、安全生产类等。从公共安全涉及的场所划分可分为大型公共场所、人员聚集场所、文化娱乐场所、地下空间。

3.城市公共安全管理应遵循的原则

城市公共安全管理是一项政治性、科学性、专业性很强的工作。科学决策，有关公共安全的每一项决策，都关系到人民群众的生命、财产安全，涉及切身利益，因此，在决策中要贯彻“尊重科学、安全及时、以人为本”的原则。科学防范，建立统一、科学的城市应急指挥系统、完善各类公共突发事件应急预案是十分必要的，但更重要的是建立健全日常防范机制，一方面预防和减少危机的发生，另一方面能够有效处置突发事件。科学管理，坚持属地管理的原则，要从公共安全管理对象的客观规律和实际情况出发，正确协调人和物、人和事、人和人之间的关系，较大限度地发挥管理和机制调处的效能。科学教育，加强对市民公共安全教育与培训，掌握紧急避险的常识，提高自防能力，较大限度地减少灾害带来的破坏。科学处置，公共安全应急事件现场处置要把握好专业前置、专家参与、领导决策三个环节。所谓专业前置是指现场处理首先由专业人员进行，完成公共安全事件事态性质、状态及初步处置；所谓专家参与是根据专业人员报告情况和信息，进行综合分析，提出进一步处置的建议和实施方案。

4.加强城市公共安全管理体系的建设

4.1完善城市公共安全日常管理体系建设。公共安全日常管理体系是在公共安全危机发生前，由政府管理部门、相关社会组织和市民共同进行的公共安全危机预防、化解的一个有机整体。主要由组织管理、危险源控制管理、目标监测、教育培训和救援保障等五大系统组成。组织管理系统，建议由城市公共安全管理领导小组、城市公共安全协调管理委员会和专家指导委员会组成城市公共安全的管理体系。主要职责是协调组织和决策有关城市公共安全管理和危机处理的重大事项、决定危机处理等级和启动程序等级等。危险源控制管理系统，危险源是指可能因人为因素而引发公共安全危机的各类场所和设施。掌握与控制危险源是进行城市公共安全管理的基础性工作，由于危险源在一定程度上是由可观测和可控性的人造系统组成，只要工作深入细致是可以掌握与控制的。目标监测系统，主要是应用城市管理信息技术，对城市公共安全目标进行监测，发现危险“征兆”，及时进行预警，保障城市公共安全。监测预警系统由对城市公共安全固定目标和移动目标实施监测的两部分组成。教育培训系统。主要是加强对城市公共安全危机事件防范知识的宣传教育和培训，大力倡导世界卫生组织关于“安全社区”的理念，形成“全民皆防”的局面。救助保障系统，完善应急救助器材保障计划，建立救助快速反应机制。

4.2完善城市公共安全危机处理体系建设。城市公共安全危机处理体系是指危机发生后，由日常管理体系转入应急、救援、恢复等一系行动的统称。建立危机应急指挥系统。危机发生时，城市公共安全协调管理委员会自动转换为城市公共安全危机应急指挥系统。启动信息平台，以城市政府信息平台和主要新闻媒体平台为依托，组建公共安全危机事件的应急预警、报警和信息的主平台，及时有效的公共安全信息，对社会公众进行有效的指导和适应性的心理调试，组织社会公众广泛的进行自防自救，较大限度地减少损失的发生。发挥专群结合救助队伍的作用，同时做好公共危机后的处理工作。

5.结束语

按照城市公共安全管理的原则，采取有效的措施，完善城市公共安全日常管理和危机处理体系建设，确保城市公共安全，为经济的正常发展打基础。

公共安全管理论文:社会公共安全管理预警机制设计

[摘 要] 社会公共安全预警机制是公共安全管理过程中的重要组成部分，本文在公共危机预警机制基础上设计社会公共安全预警机制，具体机制由风险源追溯机制、动员保障机制、监测预警机制、分析评估机制、会商决策机制、指挥处置机制、沟通监督机制和反馈审核机制构成，通过其协作运行，以达到有效的预警风险，维护公共安全，维护社会的健康稳定运行。

[关键词] 公共安全；公共危机；预警机制

0 引 言

当前社会进入到一个利益结构多元化，利益差别扩大化以及利益关系显性化的转型时期，社会的迅速变迁和发展使得人类社会已经进入一个“风险”甚至“高风险”的社会，社会公共安全问题直接降低了人们的幸福感和安全感。社会公共安全预警机制是公共安全管理过程中的重要组成部分，也是社会突发性事件（公共危机）管理过程的一个子系统。目前我国学者对公共安全问题的研究集中在公共安全的治理方面，大多偏向研究公共危机的预警机制，缺乏专门针对社会公共安全的预警机制新设计。本文主要思想是设计一整套系统的公共安全预警机制，为我国社会公共安全预警机制的建立提供一定的理论借鉴，有效地提高公共安全管理的水平。

1 社会公共安全预警机制的设计

社会安全预警管理必须高度重视预防工作[1]，传统的公共危机预警机制是由预警信息搜集子系统、预警信息分析和评估子系统、危机预测子系统、危机预警指标子系统、危机警报子系统、危机预控对策子系统等6个子系统构成[2]。由于社会公共安全的特殊性，本文对社会公共安全预警机制设计应该包括以下方面。

1.1 风险源追溯机制

风险源追溯主要是政府相关部门应该对社会公共安全问题可能发生的自然风险源、人为风险源、自然因素和人为因素交织在一起形成的风险源进行溯源分析。社会公共安全预警管理要求各部门、各单位和各社会组织联系本部门本单位本组织的工作和发展实际，及时地发现社会中公共安全隐患和风险源。同时进行信息收集以便及时地预测到可能发生危机的征兆，进而采取有效的措施进行规避和控制。

1.2 动员保障机制

政府的相关单位通过电视、广播、互联网等媒体畅通信息的渠道，成立国家门户网站，提供专门的信息服务：建设单一、便利的公共安全管理信息网站。实行预警信息制度，建立健全安全汇报制度，让广大公众参与风险防范工作，进行各种演练（如安保反恐演练、平安志愿者演练）和风险防范的宣传活动。

1.3 监测预警机制

对各种因素和安全问题的表象分级（风险等级）、分类（不同人群）、分区（不同区域）实施严密监测，及时掌握社会公共安全变化的一手材料。建立高度灵敏、的信息监测系统，充分利用现代化的技术检测手段，对可能发生的各种因素和表象进行监测，预测其演变、发展和趋势。加快交通、公共、气象、市政、环保、地震等专业部门的数字化监测基础设施建设，明确规定各层级汇报公共安全信息的时间期限，以及特大的公共安全问题的特殊汇报方式和责任的追究机制。

1.4 分析评估机制

首先是环境评估，对可能或已经引发危机的经济社会环境进行评价和预测。其次是通过对监测信息的分析和评估，掌握客观环境的发展趋势和动态，敏锐地察觉环境的各种变化，当出现不利因素时，能及时有效地采取措施，趋利避害，各部门及时识别评价组织中的薄弱环节以及外界和内部的不确定性因素，观察、捕捉组织出现公共安全问题前的征兆性信号，及早进行必要的防范，也要确保组织的薄弱环节不会转变为危机。

1.5 会商决策机制

应急决策时社会安全事件应急管理的先导[3]，会商决策在公共安全预警机制中占有重要的地位，社会公共安全管理涉及公安、消防、交通等各部门和其他相关单位。各机构针对各类安全相关部门进行会商，讨论相互协作、在各自职权范围内有序地展开社会风险防范和社会安保。横向的各部门之间以及纵向政府间直接的协调配合方面要做到衔接，以最有成效的会商决策来管理公共安全。

1.6 指挥处置机制

整合各部门各支应急处置力量，加强应急指挥体系建设，完善应急处置预案，并组织开展实战演练，尽快建立应急与预警管理合一的常设机构，其主要的功能是社会安全预警和应急管理，在平时发挥预警预报、监测监控、专业咨询、安全教育和业务指导，制订危机应对方案，协调各部门、机构的应急处置，针对已经发生的安全事件的调配资源，在安全事件处理完后发挥协调相关部门的作用，

1.7 沟通监督机制

社会公共安全预警管理各相关部门分别就相关措施与社会公共安全管理机构沟通与交流、提出预警和补救意见和建议，确保各种信息真实、及时、，并按时间节点向社会公共安全管理机制机构送报相关材料。各公共安全管理部门之间进行沟通交流、信息共享，并对每个部门是否履行职责相互监督，确保整个预警系统的活力，遇到险情能够快速做出反应，沟通监督机制是提效的机制，也是内部纠错机制之一。

1.8 反馈审核机制

反馈审核就是要加强情报信息的收集、研判、反馈和审核，通过反馈，及时发现整个预警机制和管理制度的缺陷，以提高整个预警机制体系的效率和预警质量，具体地要采取专群结合、分秘结合、人技结合等措施。

公共安全整体预警系统的运行是同时协同运行的，整个预警过程如1图所示。

公共安全管理论文:城市公共安全管理现状及对策

【摘要】城市公共安全管理是我国城市公共管理的重要内容，随着市场经济的发展与科学技术的提高，我国社会不确定因素逐渐增加，城市公共安全问题越来越受到重视。文章对新时期我国公共安全管理工作存在的问题进行分析，并在此基础上提出了加强我国城市公共安全管理问题的应对策略，以指导我国城市安全管理工作顺利进行。

【关键词】城市公共安全管理 现状 应对策略

城市公共安全管理，指的是城市政府部门与社会其他机构为了防范与控制多种重大灾难事件、危机事故的发生或者保护群众生命财产安全，尽量减少对社会造成的危害与经济损失而有组织有计划地实施多种管理策略。我国对城市公共安全管理工作实践与深入研究是在2003年非典病毒危机过去后的2011年2月，在“省级领导干部社会管理与创新专题研讨会”上指出，我国城市要进一步加强与完善公共安全管理体系。然而由于发展时间较短，虽然近十年间中央到地方政府做了大量工作，但是我国公共安全管理实践依然集中在普通事件应急管理与防灾减灾层面，从城市可持续发展角度对其多方位安全管理的战略部署依然考虑不完善，政府部门并没有将公共安全管理问题摆在城市发展的战略高度。

由于现代化城市的公共安全是一个繁冗复杂的网络系统，与地区城市经济、政治等多方面因素紧密联系，在类型众多的事故灾难面前，如何分析研究威胁城市安全的原因，需要政府部门具有统筹兼顾的公共安全管理思维，整体协调地区公共安全管理与市场经济环境之间的关系，进而对城市公共安全策略进行整体布局。

城市公共安全管理界定

城市公共安全管理最开始源于西方国家，及时次世界大战时开始出现，随后经过发展，在20世纪60到70年代逐渐形成了体系。我国对于城市公共安全管理的实践与研究工作是从2003年非典之后开始的。公共安全管理是政府部门与其他公共组织为了保护群众生命财产安全，保障国家主权不受侵犯，运用军队、政治、法律、经济等管理方式，及时发现、制止多种公共安全隐患，提高社会安全管理水平与危机处理能力，有组织地学习、制定与实施一系列合理管制的行为。根据我国相关部门的划分，城市公共安全事件被分成自然灾害、事故灾难、城市公共卫生事件与城市安全事件等四种。国家安全生产监督总局指出，目前我国正处在第五次安全事故频发的高峰阶段，平均每年国家直接损失超过1000亿元，加上间接损失，国家财产损失总额超过2000亿元，此外，多种灾难事故使得我国平均每天死亡人数为300人。纵观这些伤亡与损失状况，主要集中于城市地区，因此可以看到我国城市公共安全问题的严峻形势。但是我国多数城市地区的公共安全管理保障体系与西方国家相比显得脆弱不堪，所以，我们要认识到我国城市公共安全管理面临的现状与问题，进而有针对性地研究解决策略，健全完善我国城市公共安全管理体系。

我国城市公共安全管理现状及问题

近几年，由于影响我国社会公共安全的事件不断发生，因此社会各界对我国城市公共安全管理问题关注度逐渐提高，加强与完善城市公共安全管理工作迫在眉睫。根据不统计，近5年我国平均每年因公共安全事故造成的非正常死亡人数超过30万人，伤残人数超过250万人，经济损失达7000亿元。笔者根据对资料的归纳总结，认为城市安全管理存在以下几个方面的问题：

城市公共安全管理机构设置不完善。由于公共安全涉及到多数群众的生命、财产健康安全，是每个国家与社会最基本的民生问题，因此应当设置完善的组织机构，并实行最严格的管理，尤其是要建立健全地区基层公共安全管理机构，因为多数城市公共安全问题普遍发生在基层，地区基层公共安全管理工作量较大，难度较高，范围较广，甚至一些城市边缘地区还存在交通不便利等困难，并且基层公共安全管理机构设置相对不完善，编制人员较少，缺乏专业型技术人员，工作队伍整体素质差，这些状况会导致基层地区的安全监管工作不到位，出现“盲区”现象。在2011年12月20日的“全国食品药品监督管理工作会议”上，中国食品监督管理局局长邵明立提出，全中国有130个县没有设置独立的食品药品监管机构，而是与地区卫生部门一个机构，两种牌子。在中国将近一百个县中，几乎每个县只有不超过两名的食品药品监管人员，可以说这种人员配置状况是难以胜任当前繁重的监管任务。正是由于组织机构不完善、缺少资金投入、工作人员不足、交通不便利等原因，阻碍了我国基层公共安全管理工作的发挥。

城市化进程过快带来的安全风险。随着科学技术的发展，城市化进程不断加快，我国诸多城市成为群众人口密集、经济集中、基础设施发达密集的地区经济中心。多种电器线路与易燃品大量使用、基础建筑设施年久失修、人为损害等隐患普遍存在，使我们不得不高度警惕科学技术发展在为个人与社会带来日新月异变化的同时所带来的危机因素。加上许多灾害具有突发性、频繁性、复杂性、衍生性等特征，一旦城市发生重大灾难，造成的连锁反应与放大反应会带来不可估量的后果。

政治机构与群众忧患意识缺乏，安全教育不够。培养群众“居安思危”的危机意识是城市公共安全管理的基础，并且也是衡量一个城市公共管理水平高低的重要标准。在2004年发生在俄罗斯地铁中的爆炸事件，司机与乘客听从政府指挥，忙而不乱，处理突然灾难紧张有序，这直接反映出俄罗斯政府与公民具有较高的社会公共安全素养与应急事件指挥处理能力。但是反观我国政府部门与群众，从上到下缺少忧患意识，这是当前我国城市公共安全管理工作的薄弱环节。由于现代公共安全管理工作具有涉及范围广、事件难预料与效果不能立刻显示等特征，使得许多地区领导并没有将公共安全管理工作纳入到城市自身发展战略规划中来，不愿意花费过多经费用在危机事件预防上，对城市公共安全一直持侥幸心理，得过且过。根据2003年以来我国城市重大灾难事件统计数据显示，有80%以上的灾难事故是人为导致的，并且在这些重大事故中，遇难的市民多数为女性、老人与儿童。由此可见，我国城市居民的个人习惯、生活规律、自救能力与防灾要求相差太多，缺少必要的防范意识与逃生能力。

完善城市公共安全管理的措施

完善组织机构设置，拓展监管覆盖面。当前体制下，我国公共安全监管部门通常只设置到县级一层，并且工作人员较少，监管能力较低。为了消除地区基层公共安全工作的死角，实现安全监管工作的“纵向发展”，必须要努力完善基层公共安全管理机构。地区政府要在各地区建立食品药品监管站，设置相关的管理员，将其监管工作纳入年底考核成绩。另一方面，完善安全监管网络建设，解决地区基层监管力量薄弱的问题，将公共安全监管触角延伸到城市每个社区，县镇，真正建立起“纵向发展”的公共安全监管网络。

强化风险意识是城市公共安全管理的基础。当前我国人均GDP超过两千美元，已跨入“风险社会”行列，并凸显出矛盾，公共危机一触即发。这就要求政府不但需要有计划地对各阶层党政干部进行必要的危机意识灌输与管理培训工作，切实提升基层领导干部的科学防范与处置公共危机事件的观念与能力，并且要对社会群众开展预防危机的宣传教育活动与自救能力培训。许多发达国家的实践证明这些都是较大程度减少突发公共安全危机的有效途径，例如日本就在注重强化政府部门干部危机管理观念过程中，不惜斥巨资对本国民众进行危机意识的普及与自救能力的培训，使得日本国民面对灾难事件中可以沉着应对，从较大程度上降低了灾害损失。因此我们要汲取发达国家的先进经验，强化政府与民众风险防范意识，注重危机教育与救助培训，较大程度上减少与避免公共危机事件发生。

加强城市应急制度建设。主要措施如下：建立完善的公共安全预警机制，充分借助城市应急信息平台等先进的科学安全技术，可以实现预警，协助相关部门作好应对准备；完善公共安全应急信息传递机制，时刻保持信息通道畅通；完善社会其他机构沟通与动员制度，以城市主要媒介为依托，最快速度有效的公共安全信息；健全城市公共安全监督制度与协调机制等。

落实问责制度，优化公共安全治理结构。地区政府在公共安全管理工作中负有一系列的责任，例如政治责任、社会责任、法律责任等。所以要推行“公务人员问责制度”，实现管理工作的制度化、法制化，即相关人员在应对危机事件中如果出现渎职、失职等现象，就要承担相应的法律责任。政府要严格执行问责制度，不能以政治责任替代其法律责任，务必要落实责任追究制度，保障达到权责一致的效果。

结语

总之，加强与完善我国城市公共安全管理问题，有效预防与处理公共安全危机，不但是对我国政府部门正确履行社会管理工作与公共服务职能的检验，更是对我党新时期执政能力的考验。我们需要客观合理判断、掌握我国社会发展的阶段性规律，扭转公共管理理念，创新公共管理制度，有效整合社会管理资源，提高管理者综合管理能力与水平，进而维护与促进我国社会的和谐稳定。

（作者为黔南民族师范学院管理科学系副教授）

责编/丰家卫（实习）

公共安全管理论文:健全公共安全管理体系 增强应急管理能力

摘 要 随着经济社会快速发展和城镇化进程的日益加快，公共安全风险因素增多，健全公共安全管理体系，增强应急管理能力，已成为经济社会发展的一项重要工作，也是衡量政府管理水平的一项重要指标。本文根据当前发展形势，分析目前公共安全的发展现状及存在问题，并就如何提高政府应对突发公共安全事件应急管理能力，较大限度预防和减少突发事故及其危害影响等问题，提出了主动预防，加大资源整合力度，政府主导、扩大社会参与，发挥媒体在应急管理中的正确引导作用和加强综合管理等对策建议。

关键词 公共安全 应急管理 对策

同志在十八大报告中提出：“在改善民生和创新管理中加强社会建设，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制，强化公共安全体系”等应急管理方面的论述，是贯彻落实科学发展观的必然要求，也是顺应人民过上更好生活新期待的客观需要。这对于坚持和拓展中国特色社会主义道路，开创中国特色社会主义事业新局面，具有重大而深远的意义。

当前，正处在社会发展的好时机，既是发展机遇期，也是社会转型、矛盾凸显、犯罪高发期，影响社会公共安全的各种因素大量存在，与和谐社会建设要求存在着一定的差距，加强公共安全管理体系建设势在必行。加强突发公共安全事件应急管理，是建设和谐社会的重要内容，也是政府履行社会管理职能的必然要求。一个城市是否具有现代意义上的应急功能，不但关系到公众生命财产的安全，同时也关系到城市的健康、协调、可持续发展和公众生命财产安全。因此，加强和完善公共安全管理体系，增强应急管理能力，已成为一项重要而紧迫的任务。

一、广西钦州市公共安全应急管理的发展现状

一直以来，钦州市委、市政府把公共安全管理工作当作重中之重的工作来抓，始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻落实全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点，努力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，不断完善各项改善民生的保障制度，加快发展各项社会事业，着力解决当前群众反映强烈的教育、就业、收入分配、社保、医疗、住房等民生问题，取得了一定的成效。近几年，为了更好地及时处理各种突发事件，钦州市政府出台了《钦州市人民政府应急管理工作规则》，还专门成立了钦州市人民政府应急管理办公室，并成立钦州市人民政府突发公共事件应急管理委员会，由市长担任主任，常设18个专项应急指挥机构，分别由市防汛抗旱指挥部、市地质海洋灾害应急指挥部、市气象灾害应急指挥部、市森林防火指挥部、市抗震救灾指挥部、市抗灾救灾工作、市重大动物疫病防控指挥部、市安全生产委员会、市海上搜救中心、市环境污染应急指挥部、市突发公共卫生事件应急指挥部、市食品药品安全事件应急指挥部、市大规模群体性事件应急指挥部、市反恐怖工作领导小组、市涉外安全事件应急领导小组、市民族纠纷事件应急领导小组、市金融突发事件应急领导小组、市保障市场供应工作领导小组等组成。市应急委成员单位根据需要，分别为专项应急指挥机构的成员单位，各专项应急指挥机构办公室设在相关主管部门。为了切实提高钦州应急联动指挥能力，钦州市政府成立了应急联动中心和市公安局110处警中心。以110 指挥平台为核心，整合了110、119、122“三台合一”的综合接警指挥调度平台，将治安、消防、急救、交通事故等多种应急指挥高度集成一个管理体系，实行报警、统一接警、统一指挥、联合行动、快速反应，24小时多方位为市民提供紧急救助服务。实现了应急指挥工作科技化、智能化、规范化的新跨越。实行应对灾害事故单位一把手负责制和问责制，开展减灾防灾的宣传、教育和培训工作。近几年，钦州的城市应急管理能力建设取得了重大的进展。

二、钦州市公共安全应急管理存在的问题

近年来，钦州市的公共安全管理体系虽有了一定的基础，在应对城市突发事件方面积累了丰富的经验。但同时也存在公共安全意识不强、社会参与程度不高、重救轻防、部门分割、条块分割、管理分散及重复建设，缺乏统一应对、整体协调和综合性管理等问题。主要表现如下：

一是公共安全意识不强，风险防范能力弱。长期以来，政府和民众都抱有一种安全侥幸心理，对城市的快速发展而带来的高频率突发性事件认识不足。缺乏对城市安全多方位的思考，对新的危机形式与根源认识不足，在城市灾害管理上形成的重救轻防的旧观念仍然存在，缺乏事前预防、事后救火式的被动应对，社会公共安全的教育和宣传尚未形成体系，不能积极主动面对，缺乏主动科学的防范策略。

二是部门分割、条块分割、管理分散、联动协调不足。尽管设置有110、119、120、122、供水、供电、城管、环保等专业应急系统。但分属于不同的政府部门，存在部门分割、条块分割、各自为政的情况，协调起来很困难。钦州市政府虽然成立了突发公共事件应急管理委员会，并常设18个专项应急指挥机构，但由于平时各应急机构之间缺少必要的协同训练和演练，只是在各自的职责范围内履行职责，各司其职，缺乏密切配合等。还没有形成有效的具有约束力的规范和机制，一旦发生重大突发性事件很难形成较强的工作合力，将会影响政府处理紧急事务的效率。比如石油、天然气等能源部门的行业事故报告虽然采取属地管理，但业务管理主要依靠本行业的部门进行，平常很少跟地方政府进行协调行动，从而导致应对效率降低。

三是社会参与程度不高。社会参与的动员机制还不够健全，社会公众缺乏自救互助知识，社会危机意识、风险防范意识，主动参与程度十分薄弱。另外，对全社会防范风险和应急处置的教育、培训和演练工作不够。尽管电视、报刊上经常报道重大、特大事故和其他突发事件，但很多人认为这些事情不会发生在自己身上，很少有人去认真思考自己遇到这种情况时该如何去应对。

四是思想上存在严重的片面性。在正确处理经济增长与社会发展关系的问题上，一些干部的思想存在严重片面性，缺乏现代社会发展的知识和理论，有的对经济发展的持续机制还不够了解，一味地强调发展经济，而忽视了社会管理工作。

五是从管理到服务的思想还没转变。由于受中国传统文化消极面的影响，有些部门和干部在履行社会管理职能时，其价值取向不是从“公民本位”、“社会本位”出发，而是从“官本位”、“国家本位”和与此相对应的“政府本位”出发。不是从如何更好地服务公民、社会出发，而是从服务政府内部管理、方便官员自上而下的内部控制出发，这对履行政府社会管理职能是很大的障碍。其消极影响是政府部门对社会服务需求的响应慢、效果差、效率低、成本高。

三、建设完善公共安全应急管理体系的对策建议

众所周知，公共安全问题直接关系到地方经济社会的稳定和发展，对公共安全可能造成的影响有：干旱、洪涝、雷击、台风、暴雨、农村人畜传染性疫病、流行性疫情、火灾、环境污染事故、食品药品安全、安全生产事故、大规模群体性上访、特大刑事案件等事件。突发公共安全事件造成的严重破坏已引起各级政府的高度重视。目前，钦州的公共安全保障基础仍相对薄弱，加强建设和完善公共安全管理体系，增强应急管理能力，提高经济与社会的安全度，已成为钦州市目前经济社会发展面临的一个重大问题，也衡量政府管理水平的一项重要指标。为此，笔者围绕当前发展形势，并结合钦州实际，就如何提高政府应对突发公共安全事件的能力、增强应急管理能力，较大限度地减少突发性事件的消极影响，不断增强政府应急管理能力，较大限度预防和减少突发事故及其危害影响，保障人民群众的生命财产安全，维护社会稳定，为经济社会发展和人民群众安居乐业提供公共安全保障，创建和谐家园等问题，提出如下建议：

1、主动预防，增强应急管理能力。通过风险评估、监测预警、培训演练等措施，把减少减轻工作做在事件发生之前。在市政府的直接领导下，进行规划，通过的信息网络，收集、传递和处理政府有关各部门和社会各方面的危机信息，建立有效的危机信息管理，以电话、无线电通讯、国际互联网、电视和广播预警信息，使各种危机处于有效的监控之下。加强安全防范意识和安全知识教育，并纳入国民教育体系，从小就接受教育。另外，建议在部门和单位举办的领导干部培训班中开设安全教育讲座，普及安全防范与应急救助知识，加深对突发事件社会危害的认识和补救、自救常识的掌握，增强各级领导和社会公众的危机防范意识。在应对社会危机方面，对可能产生影响社会稳定的不利因素，要及时进行疏导和调整，力求把矛盾纠纷解决在萌芽状态中。改变对群众上访、申诉、信访等行为是破坏社会稳定的不安定因素的看法，允许他们将各种问题通过各种渠道传达到相关机构，有关部门对群众反映的问题进行认真调研，积极解决，对群众的误解积极疏导，进行耐心解释，这都有助于政府及时发现问题，采取措施解决问题，也有助于提高安全防范与应急处置能力。

2、加大资源整合力度，增强应急管理能力。强化各专业部门在应急管理中的职责，使各部门承担起相应的社会责任。把行业应急管理的经验和技术优势与地方政府调度协调能力合理地结合起来，建立有效的沟通和联系机制，使各专业部门的应急机构在应急管理中能够相互配合与协作。政府还应该对各专业部门应急机构进行指导和支持，避免重复建设造成浪费，协调好各个部门、单位的力量。好能跟其他市相关职能部门建立危机管理的协作工作关系，提高应急管理能力。

3、政府主导、扩大社会参与，增强应急管理能力。应对突发事件单靠应急部门还不够，还需要全社会的参与、支持和配合，广泛进行宣传，加强演练，通过多种方法增强公众的风险意识和减灾知识，提高全社会的自救能力、互助能力和主动参与能力，形成政府主导、部门协作、全社会共同参与的防治机制。比如将个人手机作为信息终端等形式及时向公众防灾信息 ，形成政府、企事业单位和志愿者队伍相结合的突发公共事件应对机制，实现突发公共事件应对的社会化 ，构建政府和社会共治的应急管理网络。另外，组建民间的专业救援队伍，发挥社区、群众的自救互救作用，形成专业救援和群众自救相结合的救护援助体系，每年进行一两次的社会紧急救助训练，提高紧急事务的应对能力。

4、发挥媒体在应急管理中的正确引导作用，增强应急管理能力。发生危机时政府要引导媒体报道危机的有关信息，让人民群众享有知情权，及时召开新闻会，通过媒体表明政府立场和决心，说明将要采取的措施等一系列行为，以快速、、的方式传递给公众，从整体上为政府塑造积极应对突发公共事件的良好形象，同时媒体还把事件状态及民众心理及时反馈给政府，帮助政府进行科学决策。如果政府部门不及时权息，虚假信息就会到处传播，反而容易造成社会动荡，不利于政府对危机的控制，进行信息公开，使人民群众了解危机的来龙去脉，也有助于维护政府形象和社会稳定。应对危机事件，只有动员社会各方力量，包括各级党政机关、政法机关、企事业单位、各社会团体、居民委员会、村民委员会、以及媒体、家庭等各方面，才能形成合力，发挥整体的综合效应。

5、加强综合管理。在管理手段上，要实现从简单重行政手段、轻法律道德等手段向多种手段综合运用的转变。要综合运用经济调节、行政管理、道德约束、心理疏导、舆论引导等手段，规范社会行为，调节利益关系，减少社会问题，化解社会矛盾。

（作者：中共钦州市委党校讲师，文学学士，在职研究生，主要研究方向：公共管理）

公共安全管理论文:风景区公共安全管理研究

【摘要】随着我国旅游事业的蓬勃发展，学者对于风景区旅游的关注与研究越来越多。但这些研究多是从环境管理、自然资源保护性利用、可持续发展等角度进行深入探讨，对于风景区的公共安全管理问题鲜有涉及。风景区的公共安全管理包括自然灾害管理、人为灾害管理、治安管理及安全管理等多个方面，是一个多元化、多层次的体系。因此，本文将从一个全新的、系统的角度对风景区的公共安全现状做出客观评价，并针对相关问题提出一些可行的建议。

【关键词】风景区 公共安全管理 公共安全事件

一、研究背景

近几年来，随着人民生活水平的显著提高，假期出游的人员数量呈逐年递增趋势。而风景名胜区因其风景优美、环境宜人，越来越成为旅游者尤其是生态旅游者追逐的热点。这也就意味着，风景区已逐渐成为一个众多人聚集的场所，相应的公共安全隐患也就逐步暴露出来。 2008年国家旅游局共收到各地报送的旅游突发公共事件48起（包括1起发生于2007年），共造成147人死亡，4人失踪，401人受伤。其中旅游重大突发公共事件6起，88人死亡，4人失踪，132人受伤；较大事件35起，59人死亡，231人受伤；一般事件7起，38人受伤。一个个触目惊心的数字，使人们在叹息之余，更清楚地认识到旅游安全不容忽视。旅游景区安全是旅游景区发展的基本保障，没有安全就没有旅游景区的发展。旅游景区安全是旅游的生命线，是旅游景区经济稳定运行的重要保障，是坚持“以人为本”安全理念的必然要求。当前，频繁发生的旅游安全事故，既造成了重大的游客人身财产损失，又严重地影响了旅游目的地的整体形象，阻碍了旅游业的正常发展，给旅游安全管理敲响了警钟。随着旅游活动规模的急剧扩大，以及散客自助旅游、探险旅游等旅游形式的蓬勃发展，影响旅游安全的因素日趋复杂化，旅游景区安全事故呈现出高发态势。旅游景区安全正在成为旅游业的重中之重。

二、研究意义

经济的持续高速增长促进了中国社会的进步，但同时也带来了威胁与挑战。其中，中国的公共安临着最为严峻的考验。多元经济模式与多元文化的融合与冲突，人类在经济发展过程中对自然资源的攫取与毁坏，在经济社会发展过程中，由各类风险转化或引发的公共安全危机事件频频发生，造成的人员伤亡、财产损失、生态失衡等，都大大加剧了公共安全的风险。这也就意味着对公共安全管理的研究日趋重要。随着我国旅游事业的蓬勃发展，学者对于风景区旅游的关注与研究越来越多。但这些研究多是从环境管理、自然资源保护性利用、可持续发展等角度进行深入探讨，对于风景区的公共安全管理问题鲜有涉及。风景区的公共安全管理包括自然灾害管理、人为灾害管理、治安管理及安全管理等多个方面，是一个多元化、多层次的体系。因此，本文将从一个全新的、系统的角度对风景区的公共安全现状做出客观评价，并针对相关问题提出一些可行的建议。

三、国内研究现状综述

（一）关于景区环境影响的研究。

20世纪90年代初，台湾学者刘儒渊等（1991）在塔山公园进行了10年的定点观测实验，形成了较为系统的研究成果。大陆研究90年代后期陆续出现，比较重要的研究成果有程占红（2006）、刘鸿雁（1997）、李贞（1998）、冯学钢等（1999）关于景区植被影响的研究。

（二）关于风景区管理理念和方法的研究。

马彦（2006）认为，开发者的盲目、低水平、掠夺性破坏行为，经营管理者的短期经济行为、低层次的管理，旅游者的贪婪放纵的享受和不文明行为等。问题早已出现，学术界的研究成果已不少，业界也在逐渐加大投入以改变现状.但自然风景区的退化仍屡见不鲜，其中重要的原因是：旅游学术界缺乏对自然风景区旅游资源和环境成体系的深入的研究，已有的成果集中在旅游对环境有没有影响、如何影响、表现在那些方面和环境保护、环境治理上。至于对策研究则多般是个案研究和宏观策略研究，个案研究是救火不防火、治病不治根，且不具有普遍意义；宏观策略研究不具有可行性。旅游业界普遍对可持续发展、人与自然关系、生态美等可从思想上改善现状的理念缺乏认识或认识不到位，管理水平一直不高，甚至为了经济利益不惜破坏旅游资源及其环境。

（三）关于风景区历史文化资源保护及安全预警的研究。

缪春燕（2007）分析提出了历史城区建筑遗产公共安全管理体系建设的总体目标、实施步骤、基本原则、组织框架和系统结构。 其次，分析了历史城区建筑遗产面临的主要灾害事件和形成原因；界定了历史城区建筑遗产公共安全事件的概念特征；建立了基于建筑安全事件、环境安全事件和风貌安全事件的历史城区建筑遗产公共安全事件识别模块；并根据灾害风险分析原理，对历史城区建筑遗产公共安全事件的风险构成因素、风险形成机制、风险分析内容和风险分析流程进行了研究。 然后，提出了历史城区建筑遗产公共安全可持续预警管理系统和预警管理流程；重点分析构建了历史城区建筑遗产公共安全事件预警的数学模型、指标体系和评价标准，提出了基于 DEA 模型的历史城区建筑遗产公共安全预警评价方法。 ，以武汉市青山区街坊建筑遗产为例进行了实证评价和安全预警，并针对青山区的实际情况，提出了青山区建筑遗产公共安全管理的组织框架、预警管理流程和预警管理系统。

综上，我国学者从多个角度对风景区进行了广泛研究，具有深刻的理论与实践意义。