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浅析我国环境经济政策:我国当前环境经济政策存在问题与对策分析
[摘 要] 本文以我国当前面临的诸多环境问题为背景，简单阐述我国现行环境经济政策，着重对财政支出、排污收费和有关环境保护税收这三方面经济政策在具体实施过程中存在的问题作出分析，提出几点改进建议。
[关键词] 环境问题的经济学本质；环境经济政策；财政支出；排污收费；排污交易权；环境税收
环境是指人类和其它生物赖以生存的客观事物和生态系统的统一体，包括影响人类生存和发展的天然的、人工改造的各种自然因素的总体。环境的功能分为以下三种：一是提供公共消费品。二是提供自然资源。包括经济活动所需的各种原材料和能源，以及能够直接用于观赏领略的旅游资源，从而为生产提供动力。三是接受废弃物。环境发挥着废弃物接受器的功能。只有超过环境承载能力，才构成现实的污染。
“环境也是资源，且是一种稀缺资源”。这种稀缺，体现在和相对两方面。稀缺是由于经济的增长对自然资源的需求逐渐增加，废弃物的排放超过环境的自净能力，人类对清洁环境的需求随生活水平的提高而永无止境。相对稀缺则是因为环境的生产功能和服务功能之间以及同一功能的不同使用者之间法人相互冲突，最终导致对环境资源的需求也冲突。
一、环境问题的经济学本质
古典经济学家对环境资源的稀缺局限在生产性功能范畴，忽略了环境服务性功能。当经济活动水平较低时，污染物排放量小，不存在使用者之间的竞争，环境容纳能力相对较大。经济活动的规模扩大以后，污染物排放量加大，环境容量的使用者之间的竞争愈演愈烈。日益严重的环境问题已危及人类的生存，使人们拓宽对环境资源稀缺性的认识。环境的生产性功能和服务性功能的冲突，隐含着人类生存权和发展权的冲突。人类要发展，首先要生存。在具备了有用性和稀缺性后，环境物品成为经济物品。
经济学正是解决因稀缺产生冲突的重要工具。西方微观经济学解决的核心问题是稀缺资源的配置问题。市场通过价格机制来协调经济中各个经济主体的决策，从而解决微观经济学提出的“生产什么”、“如何生产”和“为谁生产”问题。西方经济学鼻祖亚当・斯密于1776年提出的“看不见的手”的原理，即个人在利润较大化的驱动下，总是将生产性资源投入到可获利最多的部门。个人行为受一只“看不见的手”――价格机制来指引，即使初衷并不想增进公共福利，但在追逐个人利益较大化的同时增进了社会福利，其效果要比个人行为真正想增进公共利益时所做的效果更好。福利经济学更认为，如果每件东西被当作一种有价值的商品，并有一个相应的市场，私人之间以各自利益较大化的竞争就能导致资源配置的帕累托。
二、资源配置手段
经济要达到帕累托要求具备严格的假设：（一）存在一系列完整的、产权界定清晰的市场，使得买卖双方能够自由的交易。（二）消费者和生产者通过较大化收益使自身行为具有竞争性。（三）消费者和厂商都具有与决策有关的信息。信息是充分的，对称的。（四）交易成本为零。竞争市场为私人经济绘制出美丽图景，在现实生活中这些假设条件却总是存在残缺，产生“Market failure”。
外部性是指一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利产生的影响没有通过市场价格反映出来，也就是一方对另一方的非市场影响。实现帕累托要求私人边际净收益等于社会边际净收益，但外部性的存在使二者存在差异，从而不能实现资源配置的效率。
此外，Jung和Krutilla等人拓展了排污权交易基础理论研究，分析了污染治理的技术问题，并通过计算总利润得出结论：排污权拍卖为厂商的技术创新提供较高的动力。
在配置环境资源过程中，寻租行为等导致的政府失灵，加之步伐避免的“Market failure”，使政府行政命令和市场这两种手段无法实现经济学意义上的，环境问题已然泛滥。
三、我国环境面临的严峻形势
近年来，可持续发展战略、绿色GDP、循环经济、科学发展观等理念受到国家决策层高度重视，充分体现了中国政府保护环境的坚定决心。党的十八大鲜明地把中国特色社会主义事业的总体布局，由社会主义经济、政治、文化、社会建设“四位一体”发展成为社会主义经济、政治、文化、社会和生态文明建设“五位一体”。令人尴尬的是，中国经济增长依然在“先污染，后治理”的老路上行走。
城市空气污染严重，酸雨事件频发，主要污染物排放量超过环境承载能力，流经全国各城市的河段普遍受到污染，持久性有机污染物的危害开始显现，土壤污染面积扩大，土壤荒漠化及草原退化加剧，生物多样性减少，生态系统的自我修复和自我调节机制逐渐失灵。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国改革开放后只30多年就集中出现，环境问题的异常严峻，已给我国造成了巨大的经济损失。
四、造成环境问题的原因
贫穷一直是摆在中国人民面前的头等难题，对于贫困的忧虑和恐惧恰恰是中国人民不顾一切发展经济的最持续动力。
人口不断增加，资源、能源消耗持续增长，环境保护所面临的压力越来越大。产生环境问题的祸首就是经济发展，表现在工业化和城市化进程加快、工业布局不合理、企业环境管理水平低下、人口膨胀且素质不高、基于地方保护主义态度而日渐猖獗的寻租行为、环保法律与体制不得力、环境保护经济手段运用不到位、中国渐渐步入耐用消费品的消费阶段使机动车辆的迅速增加等。此外，我国水利建设等大型工程也造成了一定范围内的生态环境破坏。
五、我国现行环境经济政策
随着人类对“环境问题的经济学本质”的认识程度逐步加深，基于人类生存和经济发展的迫切需要，世界各国纷纷施行符合各自国情的环境经济政策。我国现行的环境经济政策主要包括三个主要方面，即用于环境保护的财政支出、排污收费制度及涉及到环境保护的税收政策。
（一）用于环境保护的财政支出
我国财政支出在过去相当长的时间内主要分为经济建设费、社会文教费、国防费用、行政管理费用和其他支出五大类，没有专门用于环境保护的支出项目，虽然政府已对环境保护有较大的投入，但并没有专门的统计，这就无法对环境保护财政支出的情况进行统计和分析，也使得环境保护缺乏稳定的财政资金保障。2007年1月1日，财政部出台了《2007年政府收支分类科目》，在改革方案中，“环境保护”才正式成为了财政支出的一项功能。
我国环境保护的财政支出主要有以下三种方式：
1.消费性支出
包括承担环境保护职能的其他相关部门或环境敏感部门的行政事业费和科学研究、环境教育和卫生设施方面的支出。
2.投资性支出
主要包括环境保护机构的行政设施建设，大型城市环境基础设施建设，大型跨区域流域综合治理项目，危险废弃物处理、核废料处理处置设施建设等。
3.转移支付项目
包括以市场融资为主但需要政府予以扶持的环保产品和技术，污水、垃圾和危险废物处理工程建设及经营，区域性的生态环境保护工程的建设和经营，大中城市的燃气、热力和供排水管网建设和经营，城市环境监测工程的建设和经营等。
（二）排污收费制度
排污收费制度是我国最早制定并实施的环境政策之一，也是我国实施时间最长的环境经济政策之一。20世纪70年代末期，我国环境保护主管部门根据我国的实际情况，提出了“谁污染谁治理”原则。根据这一原则，开始实施排污收费制度。这项政策要求一切向环境排放污染物的单位和个体经营者，应当依照政府的规定和标准交纳一定的费用，以使其污染行为造成的外部效应内部化，促使污染者采取措施控制污染。1978年12月，中共中央批转了原国务院环境保护领导小组《环境保护工作汇报要点》，首次提出在我国实行“排放污染物收费制度”；1979年9月颁发的《中华人民共和国环境保护法（试行）》，在法律上确定了我国的排污收费制度；1982年的《征收排污费暂行办法》标志着我国排污收费制度的正式建立；2003年1月对之前实施的《征收排污收费暂行办法》进行改革，将此办法上升为条例，即《排污收费征收使用管理条例》；2006年全国各级环境监察机构贯彻实施《排污收费征收使用管理条例》及其配套规章，向排污单位征收排污费。
（三）涉及到环境保护的税收政策
排污税是目前应用最广泛的环境经济手段。简单地说，就是政府给予厂商付费污染的权利，厂商自行决定自己的捧放量，但必须按照实际排放量缴纳相应费用。它具有两重作用：一是通过消除私人边际成本和社会边际成本的差距，促使企业主动采取措施，将个体污染水平降至社会水平。二是使环境污染造成的社会损失得到足额补偿。目前，我国不存在法律意义上的环境税，但是存在与环境资源有关的税。尽管后者在制定时并不是出于保护环境资源角度考虑，但对我国环境资源保护也产生了一定影响，这些税主要包括资源税、消费税、城市维护建设税、车船使用税和车辆购置税、城镇土地使用税和耕地占用税等。
六、我国现行环境经济政策存在问题
（一）财政支出方面
1.环境保护财政支出总额不足且资金使用效率低。根据国际惯性做法评估，当治理环境污染的投资占GDP的比例达到1%～1.5%时，可以控制环境污染恶化的趋势；当该比例达到2%～3%时，环境质量可有所改善。可见，为控制环境污染和生态破坏，改善环境质量就必须有充足的资金投入，而我国在资金投入上是十分欠缺的。仅2002年到2006年，我国环境污染治理投资总额从1367.2亿元增加到2566亿元，但2006年环境污染治理投资总额在国内生产总值中所占比重也只有1.22%，环境保护资金投入的不足，制约着我国环境质量的改善。
近年来，政府财政能力不断增强，各级政府对环境保护工作的重视程度也逐渐提高，但有限的资金还要分散使用，造成资金使用效果不尽如人意。如2004年财政部对用于三江源区生态建设的国债资金进行绩效评估，发现了财政资金分配渠道过多、配套资金不到位、能力建设不足等诸多问题，这些问题直接导致了国债资金的低效率。
2.财政补贴政策设计存在体制性缺陷。我国对农需品实行价格补贴，促使农民滥用化肥、农药，可能导致农地退化及水源污染等问题。此外，我国农业的灌溉用水和城镇居民的生活用水，均享有政府财政补贴，使水价过低，造成居民在生产生活中不注意节约使用，形成水资源的浪费。
3.生态补偿财政转移支付制度缺乏有效性。我国现在实施的生态补偿仍然以财政补偿为主，如国家对退耕还林的补偿政策就是典型的国家财政补偿。纵向转移支付也是中央对地方的转移支付占主导地位，区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移支付微乎其微。地方环保部门的经费从公共财政预算中解决，但是经济落后地区，还是面临着巨大的财政压力，因此影响这些地区环境保护建设的进程。这种由中央政府买单的方式显然与“受益者付费”的原则不协调，不仅没有调动全社会的积极性，而且使许多地方产生了依赖思想。
（二）排污收费制度方面
在排污收费制度方面存在征收标准不合理，由装备、人员等所组成的监测体系不完善等各种问题。
此外，就是实施排污权交易呼声渐长的问题。排污交易制度本属于市场范畴，但是政府是制度施行的准许方。西方发达国家实践表明，排污权交易市场运作过程中存在信息不对称等问题。排污权交易需要满足有充足的市场信息，即本质上使竞争市场的条件，而获得这些信息需要付出费用，这个费用就是由基础费用、讨价还价费用和监督与执行费用所组成的交易成本。交易成本的存在，使此种环境治理手段的效果大打折扣。
（三）环境保护税收不合理
1.税率难以确定。信息上的不对称以“道德风险”和“逆向选择”的形式表现出来。生产者拥有自己污染控制成本的私人信息，而监管者不知道这些私人信息，生产者就可能利用这种信息优势为自身谋利。
2.缺乏弹性。弹性是指当市场、技术、政治条件等发生变化时，环境治理手段完成目标的适应性。政府管制的排放标准一旦设定，在很长时间内保持相对稳定，因为改变标准要经过复杂的行政程序。理论上，当技术偏好发生变化时，排污税率要及时调整。但排污税率的调整要经过许多部门审批而变得相对无弹性。
3.“生产型”增值税。“生产型”增值税的共享助长了地方政府的投资冲动，容易驱动不顾及环境资源承载力的行为。
4.资源税。现行资源税主要强调调节级差收入的作用，没有充分考虑资源税对节约资源和降低污染的功能，不但不能体现资源本身的价值和不同资源在经济发展中的不同作用，还不能将资源开采社会成本内在化，因而无法通过征收资源税表达保护资源和限制使用、开采资源的意图。
5.城镇土地使用税和耕地占用税。城镇土地使用税和耕地占用税的税率过低。该税种对日益稀缺的土地资源基本上没有刺激作用，只是作为地方政府增加收入的来源。
6.消费税。我国能源的消耗中，占70%以上的煤炭消费未能征消费税；电力行业一直是我国的污染大户，其极高的垄断性使得企业很容易通过价格渠道将成本转移，造成治理手段失效；汽油、柴油征收的税率偏低，对汽车消费起不到抑制作用，造成石油消耗量巨大，进口依存度高，使国家面临严重的能源安全问题。
7.车船使用税。现行的车船使用税基本上是根据车船的吨位数或固定税额征收的，实际与其使用的强度（如行驶公里数或汽油使用量）没有直接关系，对污染控制没有抑制作用；从目前征收车船使用税情况分析，由于车船使用税额占车船使用费用的比例很小，很难对车船使用行为进行调节，因此实际中很难利用该税种来缓解交通的拥挤和减轻大气污染；同时，现行车船税率偏低，而且其使用过程中未考虑尾气和交通噪声污染因素。
8.专门性税种的空白。在我国现行税制中，缺少针对污染、破坏环境的行为或产品课征的专门性税种，也就是说我国不存在法律意义上的环境税。而此类税种的缺位，既限制了税收对污染、破坏环境行为的调控力度，也难以形成专门用于环境保护的税收收入来源，弱化了税收的环境保护作用。
七、我国当前环境经济政策的改进
（一）建立环境保护财政投入的稳定增长和有效运用机制，完善财政生态补偿方式
落实环境保护财政预算支出科目中的资金，把环境保护投入作为公共财政支出的重点，进一步增加环保投入，保障环保投入增加幅度高于经济增长速度。
同时，一要强化中央财政纵向生态补偿方式，在中央财政转移支付项目中，应增加生态补偿项目，用于部级自然保护区、部级生态功能区建设及对西部生态退化严重区域的恢复等。制定分区指导政策，增加对西部地区、国家重要生态功能区的补贴力度。建立激励环境保护与生态建设的财政补贴制度，增加对生态保护良好区域或生态环境保护成绩显著区域的补助。二要建立健全地方财政横向生态补偿方式，在横向生态补偿中，对生态建设做出贡献的区域应当成为被补偿的主体，因生态建设而受益的区域就成为补偿的主体。由省级政府和省级以下政府构成具体的补偿和被补偿主体。三要消除不利于环境保护的财政补贴政策，主要是减少对水资源的补贴，同时减少对于农用化肥及农药的补贴。
（二）完善排污收费制度
包括提高征收标准，建立环保专项基金有偿使用机制；增加装备，充实人员和完善监控手段等。
此外，对于排污权交易我们要始终保持清醒的头脑。中国在排污权交易方面的研究和讨论处于刚刚起步阶段。1991年，中国社会科学院研究人员提交的一份报告，及时次把“可出售污染权”的形式引入国内。国家环保总局在1994年选择包头、开远、柳州、太原、平顶山和贵阳等6个城市，进行大气排污权交易的试点。尽管创建市场（排污权交易）优于利用市场（排污收税）的呼声在近年来渐渐高涨，但作为一种新型的环境污染治理手段，排污权交易的顺利运行需要的复杂条件，我国目前还远未具备。从宏观条件上看，市场体系远未完善，各种法律体系和信用机制正在逐渐建立之中。从微观条件上看，国有企业改革还未最终完成，企业还未能真正成为自负盈亏的真正主体。与一般产品市场相比，排污权交易对市场体系完善程度的和监测条件要求更高，而在我国即便是一般产品市场也未最终完善，何况排污权交易市场。因此，排污权交易在理论上成本效率优势明显，即便在美国，因交易成本太高而没能成为环境治理的主要手段。实施排污权交易尚有很长一段路要走。
（三）完善现行税制中环境相关税种的环境保护作用
1.合理制定最适税率，体现公平。
2.根据通货膨胀调整的指数化税率，来替代固定税率。
3.提高消费税率、扩大消费税征收范围。
4.适时开征环境污染排放税或污染商品使用税。
5.在资源税方面，确立普遍征收为主、调节级差为辅的征收机制，弱化其原有的调节级差收益的功能，强化保护资源和限制资源开采的作用。
浅析我国环境经济政策:资源型城市的环境经济政策发展分析
摘 要 资源型城市是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型。长期以来，资源型城市作为我国重要的资源战略保障基地，是保持国民经济持续健康发展的重要支撑。但由于缺乏科学的布局和系统的制度，生态环境的严重破坏已经成为了阻碍当地产业转型、持续健康发展的拦路虎。本文通过对鄂尔多斯环境政策中存在的问题进行分析，得出问题产生的原因，并对当地今后发展提出针对性的改进建议。
关键词 资源型城市 生态破坏 环境政策
0引言
近几年来，鄂尔多斯市经济飞速发展，但伴随经济发展的是生态环境逐年恶化，人与自然矛盾凸显，环境的破坏也在制约着经济的发展，生态改善和环境保护日益成为改革发展的重点。这主要是由于当地片面追求GDP，忽视了生态文明建设，导致环境经济政策在制定和实施过程中存在诸多缺陷。也从侧面反映出制定科学合理的环境经济政策已经迫在眉睫。
1环境经济政策的理论基础
1.1环境经济政策的内容
环境经济政策是以经济建设和环境保护协调发展的手段，按照市场规律的要求，综合利用财政、税收等工具，对环境经济活动进行调节的一类综合性政策体系。环境经济政策属于通过经济手段进行的行为激励，它以市场机制为基础，使外部不经济的成本费用内部化，改变生产和消费领域原有的经济刺激模式，改善环境状况的行为。环境经济政策有两种基本形式：
（1）调节市场型。又称命令控制型，其环境经济政策主要是通过“看得见的手”（即政府干预）来解决环境问题，其核心是由政府给外部不经济性确定一个合理的负价格，由外部不经济性的制造者承担全部外部费用。
（2）建立市场型。主要是通过“看不见的手”（即市场机制）来解决环境问题。
1.2环境管理的经济手段
环境经济政策调节、控制、和引导经济主体行为的功能，主要是通过实施各种环境管理的经济手段来实现的。采用的经济手段主要有排污收费、绿色信贷、环境税、排污权交易、生态补偿政策等。这些经济手段适用于污染控制、自然保护、资源利用、流域、区域综合环境管理、国际和全球环境问题以及生产、消费等领域。
2鄂尔多斯存在的环境问题
鄂尔多斯深居祖国内陆，全年降雨200-400毫米，属于干旱和半干旱的过渡地带，植被也呈现出荒漠和草原共生的特点。东部地区地表侵蚀强烈，水土流失严重。中部有毛乌素和库布其两大沙漠，占全市总面积40%。鄂尔多斯探明的煤炭储量1700亿吨，占全国的1/6，预测远景储量一万亿吨。随着近年来对地下煤炭和天然气的开采，生态破坏日益加剧。地表塌陷是资源开采过程中产生的主要问题，目前当地已探明老空区面积为300平方公里，塌陷区面积10平方公里，据统计鄂尔多斯每年因开采煤炭造成的地表塌陷接近0.4公顷。在煤炭开采的同时造成大片土地产生积水和盐碱化，由于对表土的破坏，使得草原自身的恢复能力大大降低。煤炭在开采、装卸和运输的过程中，会产生大量细小的粉尘和固体颗粒物，会对矿区周边的空气造成污染。不断燃烧煤炭产生了大量的一氧化碳、二氧化硫以及一些其他工业废气，PM2.5和烟尘排放量在近年都有明显上升。同时，煤炭的开采以及煤化工，都需要耗费大量的水，由于当地水资源有限，造成鄂尔多斯水位的不断下降。而且工厂排放的废水又会加速地表水和地下水体的污染，更加威胁到用水安全。
生态环境的破坏，笔者认为原因在于国民经济结构的不合理。分析污染源来看，它们主要来自于那些高污染、高耗能、高排放的重工业。与农业和服务业相比，工业在鄂尔多斯的产业结构占比中显得尤为突出。2014年，鄂尔多斯市三大产业比例为2.1：60.5：37.4，工业处于的主导地位，其中以“三高”为代表的重工业又占据优势，煤炭、电力、天然气这三大部门的规模以上企业占工业总产值比重高达70%以上。重工业部门是当地污染物的主要来源，传统经济模式下，人们片面追求经济效益，忽视了环境外部性。从投资结构来看，一二三产业投资占比为4.2：67.4：28.4，一三产业相对有所增长，但仍旧难以撼动工业的主导地位。政府为了让企业具有竞争力，往往给予政策扶持，比较典型的就是降低收取排污费，而政府对污染的治理停留在表面，这就导致治污的速度远赶不上排污的速度。这种片面追求GDP的高污染、高耗能、高排放、低效率的经济增长模式正是中国环境问题的根木症结所在。
3环境经济政策存在的弊端
还未形成科学完备的环境经济政策体系。目前我国仅构造了一个基础的环境经济政策框架，包括财政收支、环境税费、排污权交易、生态补偿、环境金融等。除财政、环境税费发展相对完善外，其他几个方面还处于起步和试点阶段。环境经济政策的结构安排与分工，哪些是主要政策需要优先考虑，哪些是次要政策需要辅助执行，面对现实复杂的问题，如何打出科学、有效又迅速的政策“组合拳”，都需要在环境经济政策的不断发展中逐步明晰。
环境管理体制还不完善。在现有的环境管理体系中，环保部门和其他部门之间，中央政府和地方政府之间，地方政府和地方政府之间存在职责权限划分不清和互相博弈，是环境管理过程中面临的最复杂的问题。涉及鄂尔多斯市环保管理工作的机构主要包括环保局、税务局、发改委、国资委、财政局、农牧局、卫生局等。政府的各个部门虽有工作的分工，但多部门共同管理，必会出现多个执法主体，部门之间职能交叉，工作协调难度大，宏观调控和监管效率不高，很容易出现越位管理、互相“踢皮球”、监管不力的现象。有些环保机构身份定位也存在模糊不清，既是“运动员”又是“裁判员”，部分机构不仅为环保项目开展环评工作，同时还对环保项目建设实施审批，把原本归属于两个机构的职责范围，统归于一个部门。
环境保护与经济发展存在脱节。长期以来，衡量一地区发展水平的指标是GDP，在“以GDP为宗旨”的思想下，GDP的高低直接决定着领导干部的仕途。鄂尔多斯市部分地区为了完成既定的财政收入和经济增长的各项指标，不断增加对“三高”企业的投资，普遍秉承“先污染、后治理”的理念，优先建设主体工程，环保措施严重滞后，在实现经济增长的同时，环境压力和治理成本也在逐年提高。这主要是因为在官员政绩考核中，集中反映于GDP的各主要经济指标处于优势，而环保工作处于次要地位，不受重视。官员政绩考核维度不，考核内容有限，尤其对环保工作的成绩考察没能和官员的政绩产生有效关联，激励效果不足。
4鄂尔多斯环境经济政策的发展方向
如今的生态环境问题，早已超过一区一域而成为全人类所共同面对的难题。生态环境问题的实质是社会公平问题，而解决社会公平的途径就是发展。制定科学有效的环境经济政策，将对地区的可持续发展起到关键性的作用。首先要进行体制改革，改变“政出多门”、各自为战的局面，统一交由环保部门管理；其次以市场经济为依托，正确处理好政府与市场的关系，转变政府职能和管理理念；加强监管，对违法单位或个人要严厉查处。
4.1明确各部门的管理职能
在环境管理过程屮，鄂尔多斯的各级政府都要对工作进行统一部署，明确划分相关部门的管理职责，并设立统一的协调机构，及时掌握工作情况。整个管理体系中以环保行政主管部门为主导，牵头协调其他部门的工作，其他协管部门处于辅助地位和补充地位。在管理范围上，环境问题的所有管理工作由主管部门来解决，本区域的工作由下辖分管部门解决，不得超过自己的职能区域行使权限。环境保护的监管工作由主管部门统一安排，分管部门要进行自我管理，主管部门要定期审核分管部门的工作，对监管不力的集体或个人进行问责。出台相应的环保法律法规，保障执法人员有法可依，对违法者追究法律责任。
4.2合理定位政府与市场的关系
环境经济政策能否有效实施，市场机制如何体现，关键在于政府和市场的关系，而二者关系的核心问题又在于政府的角色定位。环境经济政策要求政府改变过去大包大揽的做法，转而运用间接的宏观调控，综合运用经济、行政等多种手段；要求政府改革管理创新，有效释放市场活力，建立服务型政府，这与简政放权、放管结合和转变政府职能的任务一致。环境经济政策是“以环境保护优化经济发展”的典型，市场在资源配置中起决定性作用，并且更好地发挥政府作用，也体现了国家转变经济发展方式的具体要求。
4.3改变传统观念
鄂尔多斯要根据当地产业发展的实际情况，着力转变经济发展方式，把经济发展的立足点转到提高质量和效益上来，不仅要加快促进传统产业升级，还要在培育产业新优势上下足功夫，特别是以节能环保、信息技术、高端装备制造、新能源新材料等为代表的战略性新兴产业。全力打造国家清洁能源输出基地、国家煤制燃料储备基地，促进经济持续健康发展。
指出：不以GDP论英雄。要改变传统的政绩观念，不是说废除GDP考核，而是要提高经济增长的质量。不仅要加强宣传教育扭转思想，还要在体制方面采取相应的改革措施。首先，建立一个更加科学的指标体系。降低GDP考核的比重，加入单位GDP能耗和单位GDP产出的税收等指标，综合反映发展的质量和效益。把环境保护放在优先考虑的位置，并将环保工作纳入官员政绩考核中；再次，严格执行环境保护的问责机制。对既定的环保政策和目标要予以坚定的贯彻执行，对执行不力的人员要严格追究其责任。
4.4创新公众参与机制
与发达国家相比，我国的公众参与机制起步较晚，公众参与环境管理也仅仅是在政府的倡导下进行，参与人数较少，流于形式，而且广大群众缺乏参与意识和参与渠道。由宏观来看，公众参与是环境保护今后的主要动力，只有民众发扬“主人翁”精神，保障公众知情权，把个人利益融于集体利益，环境才能得到改善。鄂尔多斯市地方政府应该组织人员深入基层，建立公众参与试点，掀起示范效应。做好宣传引导工作，在制定环保政策时，应事先充分调查民众意见，举办研讨会、听证会等形式，并在主要媒体平台进行数据公布和政策解读，这是公众参与环境管理的基本途径。同时大力发展环保的非政府组织，能充分集中民间力量，调动公众积极性，有效补充政府工作的不足。
5结论
生态文明建设不仅是事关少数民族地区持续健康发展的关键环节，更是实现“中国梦”的重要内容。环境经济政策又是生态文明建设中的主要内容，是非基本制度的改革，通过政策手段的主动调节实现环境成本内部化。它符合人类发展过程的一般规律，也符合我国现阶段的基本国情。环境经济政策只是一种工具，它能否发挥预期的作用，关键还在于政府各部门、社会各阶层对环境重要性的判定，以及在环境管理过程中能否协调一致。环境经济政策在环境管理体制改革，乃至政府职能转型、产业结构升级、社会文明转型中都是一个重要环节，在社会转型中发挥着重要作用。
浅析我国环境经济政策:环境经济政策与环境保护
摘 要：环境经济政策理论是市场经济的产物，是一种全新的经济政策体系。环境经济政策指的是以市场规则作为导向，运用各种手段来调节和影响市场的一种行为。这种手段主要有价格、信贷、收费、保险等手段。这些手段是实现经济建设与环境资源保护协调发展的重要段。为此文章主要阐述环境政策的基本概念和基本特点、环境经济政策与环境保护。
关键词：环境经济政策;环境保护
1.引言
在环境问题日益复杂情况下，环境保护受到重视。在这种情况下，传统的环境管制方法已经不再使用，而适应这种情况的环境经济政策开始被制定并出台。以下就来阐述环境政策的基本概念和基本特点，环境经济政策与环境保护。
2.环境政策的基本概念和基本特点
自20世纪80年代后，关于政府政策价值观等问题越来越受人们的关注。在实际中，政策科学或政策分析均拥有两种特性，一种是描述性，另一种是规范性。政策科学或政策分析的描述性主要是对事实和客观存在的因果关系进行分析，而政策科学或政策分析的规范性主要是以价值判断作为评价活动的先决条件。
关于环境政策的基本概念指的是在环境经济学的基础之上，具有市场特定理论价值理念的手段。这种手段的实施目的是解决“市场失灵”、“政府失灵”和“社会失灵”等的问题。最终达到环境、资源和经济相互平衡的目的。关于环境政策它是环境政策的一部分，是环境部门根据中央总方针和特定环境所拟定的一种经济手段。环境经济政策的相关伦理在实际发展中必定会得到协调、融合和完善，从而能较大化的消除环境的危险因素，保障全体公民的生存环境质量与身心健康水平。
3.环境经济政策与环境保护措施
3.1大力发展绿色经济
在20世纪后半期所产生的新经济形态主要有以下几个：绿色经济、循环经济、生态经济和低碳经济等。这些经济形态是人类对自身与自然关系的重新认识，是人类对环境危机、资源危机以及生存危机的一种反思，在这种反思中总结出一套理论。关于生态经济，其主要包括绿色经济、循环经济和低碳经济，这些经济状态是各个国家在意识到环境危机带来的不良后果之后所创立的一种经济发展模式。在气候的变化之下，低碳的发展道路受到了各个国家的欢迎，达成一种国际共识。
3.2实行绿色信贷政策
经实践证实，单纯的行政手段是解决不了环境污染问题的，想要从根本上解决环境污染问题，需要从经济政策手段中入手。在现实中，大部分“两高“企业都需要借助银行资金来成长发展。所以，中央银行有必要与银监会和国家环保总局等合作制定出一条绿色信贷机制和绿色金融生态链。这条生态链包括以下环节：银行、政府部分、证券公司、融资租赁资金和专项资金等。2007年，绿色信贷开始出台，这是环境经济体系建设的起始，也是一个有待完善的生态链。为了完善这个生态链，相关方面需要借助国际同行的经验，并将各方面的优势利用起来。只有这样，才能经济的可持续发展。在实施环境经济政策的过程中，绿色信贷立法已经取得了很大的成功，不过还需要加强。关于绿色信贷法需要改善的地方主要：修改有关的金融业法律、建立资源节约型和环境友好型的金融法律。，踏踏实实的将这些工作的内容，以及具体有效的措施落实到位，以保障环境资源保护事业的稳健发展。
3.3推行环境污染保险
环境污染责任保险又称绿色保险，它的作用是，当企业发生污染事故对第三者造成伤害时，企业所要承担赔偿责任的标的。“绿色污染保险”是继“绿色信贷政策”后所出台的第二条环境经济政策。目前，我国进入了一个新的阶段，即环境污染事故高发期，为了解决一系列问题，如“企业违法污染”和“社会环境损害”等，国家让保险行业介入，以市场作为平息纠纷的手段，进而降低企业和政府的风险。在2008年2月《关于环境污染责任保险工作的指导意见》正是被确立。之后，我国一些省市的环境污染条例逐渐被写入环境污染保险条款之中。不仅如此，国务院政府还将环境污染责任保险制度作为一道重要政策。推行环境污染保险是我国的一道新策略，所以在推行的过程中会有认识不到位，法律不健全、没有具体的实施标准和实施措施等问题的出现，不过这些问题均会在实施的过程中得到解决。所以，在今年，关于环境污染保险的责任保险制度已得到完善，并在会推向全国，这项制度的实施对控制环境污染问题有很大作用。
3.4实施环境绿色证券
上市公司是现代企业的领军者，所以其被赋予更多的责任。绿色证券的作用是在上市公司进行上市融资和再融资的过程中，让环保部门对其进行环保审核。环境绿色证券是继绿色信贷和绿色保险之后的第三项环境经济政策。2008年2月，《关于加强上市公司环保监管工作指导意见》正式出台，这条制度可以作为上市公司的核查制度和环境信息披露制度。它主要由国家环保部们和其他相关部门来推动，在此推动下建构一个绿色证券市场。这个绿色证券市场包含绿色增发、绿色市场准入制度和环境绩效披露制度等内容。不过，绿色证券政策目前虽然已经有了核心框架，不过其框架还不完整，所以，关于上市公司环境绩效评估和环境信息披露制度还有待规范。
3.5推广绿色贸易政策
当中国贸易受到西方国家设立的绿色贸易壁垒挤压之后，我国开始调整贸易政策，建立绿色贸易政策。国家在贸易上开始从单纯的追求数量转变为高质量和高环保等，并限制“高污染”和“高环境风险”等行业，以便避免受国外绿色贸易壁垒的干扰。近年来，我国批准了《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》，以及《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》等的先关公约。这些公约的签订可以限制“双高”企业进行出口活动，从而改善出口结构。这种措施既有利于我国贸易活动的可持续发展，还有利于我国和我国企业履行国际公约，最终将高能耗、高污染的企业拒于门外。
3.6建立环境税收制度
环境税收制度早已被西方国家广泛采用，从严格上来说，环境税收指的是，单位、个人在经营活动过程中对环境造成的污染和伤害，相关部门便按根据所伤害的程度收取一定的税款。当前，中国还没有专门针对环境保护的税立法。不过，我国在建立环境保护税收制度上面也开始下狠功夫，主要将“三废”措施综合利用起来，将控制污染、促进环境保护、实行加法征收、建立专门税种等作为税收的目标。在此基础上，对排污严重，严重破坏环境的行为予以重税惩罚。引进环境税打击环境污染问题，不仅可以实现税收增加的目的，还可以保护环境，实现社会公平。
4.结论
经经验中得出，想要让全球的环境得到保护，单单依靠行政力量是远远不够的，它需要建立一套完善完整的环境经济体系。到目前为止，已经有相关的环境经济政策措施，如绿色信贷政策、环境污染保险、环境绿色证券、绿色贸易政策和环境税收制度等。尽管有相关政策出台，不过还不够完善，实施环境经济政策是一个很漫长而艰难的过程。它会牵扯到很多的利益问题，所以不可能一帆风顺，在实施过程中经历坎坷曲折是必然的。不过现实不容许我们后退一步，不论遭遇多大的险阻，将这项政策实施下去是必须的。（作者单位：延安大学）
浅析我国环境经济政策:浅析我国环境经济政策
摘 要：本文简述了我国环境经济政策的主要内容和存在的问题，并浅论了环境经济政策的改革方向。
关键词：环境；经济政策
引 言
节能减排是当前我国落实科学发展观、实现社会经济可持续发展的中央任务。“十二五”期间，全国化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放量比上一个五年计划要实现持续消减，而要达到既定目标，推动企业污染减排，仅靠行政强制手段是不够的，必须出台有利于节能减排的环境经济政策，发挥市场调节机制的作用，调动企业积极性。
1.我国环境经济政策现状
从1979年开始执行污染赔款、罚款政策以来，随着环保事业的不断深入，我国已初步建立了适应社会主义市场经济体制及环境保护要求的环境经济政策体系。目前我国实行的环境经济政策主要包括：（1）排污收费政策。它是“污染者负担原则”在污染防治领域的具体化，是中国环境管理制度和经济刺激手段中最核心的组成部分。现行的排污收费已覆盖废水、废气、废渣、噪声、放射性等五大领域和113个收费项目；（2）征收资源税的政策，包括超额使用地下水的收费、征收矿产资源税、征收土地税和实行土地许可证制度等；（3）奖励综合利用的政策，包括对开展综合利用有显著成绩和贡献的单位及个人给予表扬奖励、对开展综合利用的生产建设项目实行奖励和优惠、对开展综合利用生产的产品实行优惠；（4）环境保护经济优惠政策，包括税收优惠政策、价格优惠政策、财政援助政策（国家拨款和财政补贴）、银行贷款等；（5）关于环保资金渠道的政策。虽然我国环境经济政策对生态环境问题的解决起到了很大的作用，但由于市场机制发育不完善，经济手段并未受到足够重视，政策的系统性也不强，没有形成环境经济政策的合力。
2.我国环境经济政策中存在的问题
2.1财政政策方面
我国用于环境投资的公共资金相当有限，目前全国环保总投资仅为GDP的1.3%，这其中还包括企业投资、民间个人投资以及其他资金，真正的财政资金不到GDP的1%。相比之下，国际上一般国家用于环保的支出约占当期GDP的1.5%，自20世纪90年代以来，我国财政对环保的投入占GDP的比重一直在0.5%―0.7%之间，明显低于国际平均水平。而且近年来我国生态环境保护的财政支出一定程度上还只是“问题”导向的应急投资。从总体上看，国家环境财政政策缺少连续性，效率不高，无法保障公共利益。
2.2环境税收政策方面
虽然我国现行税收政策已经形成了鼓励资源节约、保护环境、限制污染的政策导向，在减轻或消除污染、节约和合理利用资源、加强环境保护、促进我国可持续发展方面发挥了积极的作用。但同时我们也应该看到我国环境税收政策还存在许多不足：（1）现行环境收费项目繁多，而实际意义上的环境保护税种缺位，导致政策的规范性不强，政策的有效性偏低。（2）资源税税制不合理，征收定额太低，不能对使用者起到制约，难以充分发挥其促进资源合理开发和可持续利用的作用。（3）消费税在促进环境保护方面的力度不够，一些高污染、高能耗的产品没有纳入征收范围，部分代税目、税率结构不能体现“高污染、高税收”的特点，难以充分发挥引导环保型消费的作用。（4）部分税种存在税负偏轻或税负不公的现象，难以适应资源环境保护的需要。（5）税收优惠政策不尽合理，如增值税优惠过多，减免方式多样，使税制复杂化，不仅增加了征纳成本，也容易形成征管漏洞；所得税优惠形式单一，缺乏针对性和灵活性，免税范围窄，这些都影响税收鼓励作用的有效发挥。（6）缺乏针对污染、破坏环境的行为或产品的专门税种，即环境保护税缺位。（7）现行税制在引导经济结构优化升级方面还存在着一定的不足，尚未能很好地从促进经济增长方式转变这一宏观层面来实现对生态环境的有效调节。
2.3环境资源有偿使用政策方面
我国现有的环境有偿使用制度不仅收费范围狭小，而且收费标准偏低：收费远远低于资源本身的价值，无法通过供求关系反映其稀缺性，使得自然资源利用效率低下，浪费严重，许多国有自然资源基本处于任意、无偿使用的状态。比如，现行的排污收费制度收费标准过低，且只对超标排放污染物的企业征收，难以激励企业较大限度地降低污染的排放，这在很大程度上造成了资源浪费和环境污染。
2.4金融政策方面
我国现在实行的环境金融政策包括：信贷政策（《关于贯彻信贷政策与加强环境保护有关工作有关问题的通知》（银发【1995】4号））、环保产业融资、环境污染责任保险。但由于缺乏相关配套措施，这些政策的实施效果很差。
3.我国环境经济政策改革的方向
国家环保总局目前正在开展环境经济政策试点，主要包括如下6个方面的内容，这也是我国环境经济政策的重点发展方向：
一是设计环境保护经济政策体系框架。结合国家社会经济发展趋势、建设小康社会对环境保护的需求，研究提出新形势下完整的环境经济政策框架体系。框架体系设计的主要目的是为环境政策改革创新提供一个中长期的技术路线导引，起到环境经济政策总纲的作用。
二是完善环境公共财政政策体系。进一步明确中央和地方环境保护事权的划分，根据“环境事权和环境财权对应”原则，明确中央和各级地方政府的环境公共财政支出范围、对象、规模，建立环境公共财政投入绩效评估体系和政府绿色采购制度，探索建立中央环境保护基金的可行性，提高公共财政在环境保护投入中的比例以及公共财政投入的环境效率。
三是开展环境税收政策设计与试点。研究提出中国环境税收政策框架，包括独立型的环境税方案和融入型的方案。融入型环境税方案要重点研究提出促进环境友好型社会建设的税收政策方案。
四是开展生态补偿政策设计与试点。生态补偿机制的建立要特别注意中央和地方职责的界定，要重点研究提出国家生态补偿政策框架体系；结合国家主体功能区划，提出自然保护区和重要生态功能保护区的生态补偿政策方案；提出基于水源地保护的流域生态补偿机制政策方案，建立流域生态补偿机制的政策需求及法规保障体系；研究设计矿产资源开发生态补偿示范政策方案，选择重点资源开发区域进行试点；选择跨省跨市典型流域开展流域生态补偿政策试点研究。在试点的基础上，提出生态补偿政策的国家实施方案。
五是开展排污交易政策设计与试点。排污交易制度是目前国际上环境经济政策的热点。要结合我国污染减排的形势，研究提出排污权有偿取得和排污交易的法规制度，建立排污权有偿使用和排污交易管理平台，实现排污权有偿使用和排污权交易的科学、动态管理。财政部和环保总局准备在太湖流域和电力行业分别开展水污染物COD和大气污染物SO2排污交易试点，建设试点企业重点污染源排放自动监测系统、排污权有偿使用和交易管理网络系统。在试点经验总结的基础上提出排污交易试点与推广方案。
六是开展绿色资本市场政策设计与试点。绿色资本市场在发展环保产业、绿色能源、绿色产品中有着很强的支持作用。创建绿色资本市场一方面可以从源头上尽可能消除环境污染和生态破坏；另一方面也可以有效促进社会投资者和广大公众参与环境保护。
4.结语
总体来讲，当前我国的环境经济政策已有不少应用，但它们仍然只是法规制度和行政命令的补充，市场机制发育不完善，没有进行系统的环境经济政策研究。在完善市场经济的形势下，环境保护政策与市场机制的结合还有待进一步提高和完善。因此，我们应从坚持科学发展观和人与自然和谐相处出发，抓住当前建设环境友好型社会、全国节能减排的有利时机，积极开展环境经济政策制定和试点，逐步建立中国的环境经济政策体系[5]。
浅析我国环境经济政策:生态环境的外部性与环境经济政策
摘要：生态环境是人类生存和发展的基本条件，是经济、社会发展的基础，生态环境问题已威胁到人类的生存和发展。将外部性概念引入环境保护领域，是为了寻找促使外部性问题内在化的有效方式，以解决日益严重的环境问题。与环境问题有关的外部性，主要是生产和消费的负外部性。环境经济政策是国家环境当局从影响成本―收益入手，引导经济当事人进行选择，以便最终有利于环境的一种政策手段，其主要目标之一是较大限度地减弱以至消除其外部性的影响，将外部性问题内在化。
关键词：生态环境；生态环境问题；环境外部性；环境经济政策
生态环境是指生物及其生存繁衍的各种自然因素、条件的总和，即影响人类生存与发展的水资源、土地资源、生物资源以及气候资源数量与质量的总称，是关系到社会和经济持续发展的复合生态系统。生态环境是人类生存和发展的基本条件，是经济、社会发展的基础。生态环境问题是指由于生态平衡遭到破坏，导致生态系统的结构和功能严重失调，从而威胁到人类的生存和发展的现象，如外来物种入侵、土地荒漠化等。生态环境具有经济学特征，生态环境问题的基本经济特征是效益的公共性和外部性，与环境问题有关的外部性，主要是生产和消费的负外部性。为了保障资源配置的有效性，需要对外部性进行治理。
一、环境外部性产生的原因
外部性是一个经济学的概念，它是指私人成本或收益与社会成本或收益的不一致，从而导致资源不能得到有效配置。外部性理论是在20世纪初由福利经济学代表人物庇古提出，后经新古典经济学代表人物马歇尔发展而形成。外部性也称作溢出效应、外部影响、外部效应，在实际经济活动中，生产者或消费者的活动对其他生产者或消费者带来的非市场性的影响，即对他人产生有利的或不利的影响，但不需要他人对此支付报酬或进行补偿的活动。依据作用效果进行分类，分为正外部性和负外部性。正的外部性也称作外部经济，指的是个体的经济活动或行为给其他社会成员带来好处，但他自己却不能得到相应的补偿。负的外部性也称外部不经济，指的是个体的经济活动或行为使其他社会成员受损，但他自己却没有承担相应的成本。
环境外部性有正、负之分。如上游居民种树，保持水土，下游居民的用水得到保障，这是环境正外部性；上游伐木造成洪水泛滥和水土流失，对下游的种植、灌溉运输和工业生产产生不良影响，这是环境负外部性。与环境问题有关的外部性，主要是生产和消费的负外部性，尤其是生产的负外部性。一个社会个体包括个人或企业等在经济活动中不顾及环境成本，将自身的利益建立在将成本分散为社会承担，它会导致低效率的社会资源配置状态和生态环境污染、恶化的负面影响，是典型的个体成本外溢的负外部性问题。
环境外部性产生的原因大致包括如下三个方面：一是产权模糊是外部性尤其是负外部性的一个典型来源。由于生态环境是一种特殊的物品――公共产品，使用上具有非竞争性和非排他性，公共产品的产权通常是不明晰的，任何人无法用有效的手段阻止他人对某一公共产品的使用。这样的环境资源，私人对其的损耗和破坏带来的后果皆由社会分担，因而会刺激单个利益主体对其的过度利用，以谋求自身利益的较大化导致经济消极外部性的产生，于是，“公地悲剧”必然会不断上演，即出现了大量的把好处留给自己、坏处转嫁给社会的“搭便车”现象。二是“市场缺陷”导致负外部性。古典经济学家认为，市场是一双看不见的手，引导“经济人”在谋取自身利益的同时，客观上促进社会福利，自利心对社会不仅没有坏处，甚至比社会关怀更能促进社会福利。但是市场机制发挥作用要有一定的前提条件，或者说有一定范围的，那就是产权首先必须是明晰的。公共产权是未加明确界定的产权，它将带来“市场失灵”，导致很大的外部性。三是“利益分散”下产生外部性问题。无论在何种经济体制下，经济活动都是分散进行的，各经济主体在利益上有其相对独立性。由于有意识地增加外部成本同降低其私人内部成本紧密相连，私人的生产活动易通过对此种物品的破坏构成对他人和社会的危害，而这种危害并没有作为成本反映在私人的生产成本中，因而各个经济主体通常只考虑内部成本与效益，忽视了企业的社会责任。
二、市场失灵和政策失效使外部性不能得到有效解决
环境外部性产生的原因回答了环境污染和自然资源破坏为什么会存在的问题，从而为有效地利用法律解决这些问题提供了新的思路。市场和政府在解决环境外部性问题中扮演着重要角色。一方面，它们能有效解决环境外部性问题；另一方面，环境负外部性又是市场失灵和政策失效的重要表现。
市场在环境领域的作用是非常有限的，或者更为的说市场之于环境保护是有缺陷的，失灵的。公共产权是未加明确界定的产权，它将带来“市场失灵”，市场失灵使外部性不能得到有效解决。产权制度是市场机制发生作用的基本前提，只有把产权相关的责、权、利界定清晰并使其得到有效的保护与监督，才能充分调动资源所有者和经营者保护和合理利用资源的积极性。“所有人的财产，就不是任何人的财产，所有人都可自由取得的财富对任何人都没有价值，因为一个人如果愚蠢到要等个合适的时候来使用这笔财富，他只会发现别人已经捷足先登了。” 这样，对于公共资源，每一个人在开发利用的同时，为了追求利润的较大化，他不会去珍惜公共资源，由此产生的成本就有可能让共同体内的其他成员承担。产权不清晰是生产效率低下的原因，也是环境资源受到破坏的原因之一。最典型的例证是公共牧场，由于公共草场无人负责，人人都抱着“不用白不用”的心理去放牧自家的羊，导致过度滥用，草场毁坏。在中国，环境资源的产权存在隶属关系混乱，产权未加界定或界定不清，或名义产权和实际产权脱节，这导致已有使用权和收益权受侵犯的事件频频发生。
市场失灵的另外一个重要方面是许多环境资源属于公有财产，根本不可能明确产权或建立产权和市场的交易成本太高，从而导致外部性。一些环境资源不能界定产权主要是因为不具有独占性和排它性，即某一个人享用、受益的同时不能阻止他人一起享用、受益。如大气和深海资源就很难建立有效的产权，即使划定了产权，但监视、保护起来难度很大。生物多样性的产权界定成本高得无法估计，有可能达到人类无法承受的地步。基于这一点，如果明确其产权，由某个人独占使用，整个社会将难以接受。这样的环境资源，私人对其的损耗和破坏带来的后果皆由社会分担，因而会刺激单个利益主体对其的过度利用，以谋求自身利益的较大化导致经济负外部性的产生。对于基础资源的开发、加工与分配，市场运作富有效率，能产生足够激励；而对于污染废弃物的处理，市场运作失灵，几乎没有效率。这是因为，大气和水等资源具有公共资源的属性，污染物排放是对共有资源的破坏，但这种破坏发生在生产和交换过程之外的市场外部，不受市场力量的约束。在环境资源的开发利用中，还有一片市场失灵空间――即那些没有市场价值的资源，如生物多样性、生态系统功能，以及许多没有被人们开发利用的动植物品种等。前面所说的外部性，不论是排污也好，还是公有资源的收获，它们都有市场收益。而那些没有市场价值的资源，不存在市场利用问题，只是伴随着其他经济活动而被随意处置。实际上，它们并不是没有价值，只不过是没有直接的使用价值罢了。以生态系统功能为例，如一片森林，可以涵养水分、保持水土、吸收二氧化碳，从而减轻河流淤塞和污染，但这种没有直接使用价值的资源，在现实市场交易中价格为零，因而市场活动主体涉足这些领域动力不足或根本不愿投资，进而也不利于环境保护和生态平衡。
市场失灵为政府干预提供了机会和理由，政府可通过建立政策和改革制度来纠正市场失灵，使外部性问题得以解决。但有时政府制定的政策却不能纠正市场失灵，反而把市场进一步扭曲，导致政策失效。一是国家宏观决策可能对环境造成不良影响。二是环境政策本身存在失误，会加速环境资源的退化。如有些国家的法律许可污染者的权利。发达国家和地区出于产业升级的需要，会把一些低技术，低附加值，高污染的行业向发展中国家或地区转移，为了片面追求经济增长，一些政府明知其对环境有害却允许其投资。许多地方受不当政绩观的影响，片面追求GDP增长：一方面，盲目发展高耗能、重污染产业，同时包庇纵容违法排污行为；一方面对治污工程不重视，没有积极筹集治污资金或未安排资金用于城市污水、垃圾处理等基础设施建设，这也是造成生态环境恶化的原因之一。政府的这些短期行为多半是出于经济的考虑，为了优先发展本国或本地区的经济，片面追求经济效益而忽视了环境效益，因而外部性始终伴随决策全过程。如果政府对环境资源这一公共物品采取不恰当的补贴和税收形式从而对价格机制进行干预，使得价格偏离真正资源成本，也会产生极大的外部性。另外由于存在信息不足与扭曲，政府实施的时滞和寻租活动等问题，而且政府人有自己的利益动机，行为受各利益集团影响，加上政府干涉也需要成本，导致政府失灵，影响生态环境的维护和改善。政策失效带来的结果可能比市场失灵更糟，把本来正常运行的市场机制扭曲了或市场失灵需要政府出面干预时政府却没有反应，还有可能就是政府自身政策目标是成功的，但是对环境却产生了外部效应。
三、外部性问题内在化的环境经济政策
为了保障资源配置的有效性，需要对外部性进行治理。环境负外部性是市场失灵和政策失效的突出表现，而且由于环境问题的复杂性、艰巨性，在解决外部性问题时，应结合使用市场调节和政府规制等方法，保障在明晰产权等市场机制运作基础上，充分发挥政府环境管理作用，使外部性问题内部化，促进环境的保护与可持续发展。环境经济政策是国家环境当局从影响成本―收益入手，引导经济当事人进行选择，以便最终有利于环境的一种政策手段。因此，较大限度地减弱以至消除环境问题的负外部性的影响，将（下转300页）（上接292页）外部性问题内在化，是环境经济政策的目标。
政府可以采用直接管制、税收和补贴等方式来解决外部性问题。政策工具主要有创建市场（明晰产权、可交易的许可证如排污许可证和开采许可证），利用市场（补贴、环境税费、执行债券、押金―退款制度），环境规制（标准、禁令、执照、责任、不可交易的许可证和配额），公众参与（信息公开、加贴标签、社区参与）。具体有两大环境经济手段：一是庇古手段，即所谓市场失灵，必须通过政府直接干预解决环境问题，包括税收、补贴、押金―退款。具体来说，就是由政府给负外部性确定一个合理的负价格，由负外部性的制造者承担全部外部费用，通过这种征税和补贴，就可以实现外部性的内部化。这种政策建议后来被称为“庇古税”。二是科斯手段，通过政府借助市场机制解决环境问题，包括私人合约、排污权交易。科斯认为，外部性的产生是由于产权没有界定清晰，而有效的产权可以降低甚至消除外部性。自然资源等环境要素可以在市场上进行交易，通过产权的明晰来使外部性内在化，因为自然资源禀赋使用价值、物质性效用等属性，构成了自然资源价格的内在依据；自然资源的有限性、稀缺性及其对整个生态系统的影响是自然资源具有价格的外在依据。
长期以来，中国在环境经济领域主要使用倾向于政府干预的环境经济手段。现在，随着中国社会主义市场经济体制逐步完善，解决环境经济问题的路径选择和使用手段也正经历着重大改革，新的排污收费制度已经颁布，排污权交易制度正在由试点向铺开的阶段过渡。由于环境资源禀赋的自然性与其开发利用的社会性的冲突，使得环境资源的产权安排不可能采取单一的私有产权结构，而应通过私有产权、公共产权和国家产权的结合性安排，来内化负外部性，排污权交易制度的应用前景将十分广阔，改革后的排污收费制度也将发挥其应有的作用。