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浅谈水资源管理:新西兰水资源管理和环境政策改革
(三)重建地方政府及其环境行政
地方政府的建制可以溯源到1852年宪法,依照该宪法设置了6 个省(后扩展为9个)。省制实行了20年后被废除,原因有二, 一是省政府规模太小不能很好地集中财政资源促进经济发展,二是省政府所辖甚广不能代表分布在农村的小群体居民们的利益,而众多的、散状居民群体分布正是当时新西兰典型的社会结构特征。
1876年地方政府体系重新建立。省制废除后,新西兰模仿英国的地方政府体系建立了郡、市、城区为一体的地方政府。随之,又附设了一套行使特殊职能的政府组织,如防虫害委员会、港务委员会和电力委员会。通过不断的分解设立,地方政府的机构日益庞大。19世纪晚期,地方政府机构的总数为450个,到20世纪60年代早期已达到了1000多个,虽然几次尝试建立强有力的中层地方政府以使地方政府体制更合理,但都不成功。
至1984年,地方政府体制出现了一些问题。无论精简机构的改革怎样努力,新西兰仍然存在着近700个地方政府机构。 宪法所赋予的权力牢牢掌握在中央政府的手中,地方政府几乎无权监督中央政府的权力。中央集权的一个后果是,政府的服务总是以如何行使好自己的职权为出发点而不是首先想到公众的利益,因此政府的服务流于形式,政府漠视民众的需求。中央集权还导致了国家高度介入经济,这已成为80年代新西兰改革的一个主要关注点。
80年代行政改革开始以后,地方政府改革是一个重要的内容。此项改革与其说是改革,不如说是重新创设地方政府组织结构,因为它抛弃了原有的行政框架,而从重新制订地方版图的依据、重新划分地方行政版图开始,进行了全新的、彻底的地方行政的建设。
1.关于地方行政版图的划分依据
重建地方政府的区划版图的任务交给了地方政府委员会(localgovernment commission,简称lgc)。在划定地方疆界的过程中, 首先涉及的问题是依据什么来划分。地方委员会在确定了通过地方的空间整合来提高行政效率的改革思路后,结合新西兰的国情提出了地方行政区划依据:
(1)有利于利益不同的群体的协调;
(2)有利于提高公共服务传递的效能;
(3)尽可能有利于人口普查;
(4)尽可能接近地理上水流域的分布。
2.关于地方行政区划
在地方政府委员会还在研究行政区划改革的时候,资源管理的立法改革就已经在进行了,这两项改革的互行有助于资源管理行政的建设。根据地方委员会做出的行政疆界划分,新西兰设置14个区域辖区,即区域政府,区域辖区的区界直接与水流域界限吻合。地方委员会认为,水流域分布应当而且已经成为新西兰行政区划的基础,因为对自然资源(如水、土地、海洋、大气)所进行的管理,或者对自然资源所进行的其他支配活动,都必须结合自然分布的状况。
与14个区域辖区同时建立的还有72个区地方政府组织,即市或区政府,它们是根据“不同利益群体”而作的划分。
3.关于现行行政区划的评议
首先,对现行区政府和区域政府的设置存在争议。在疆界确定后不久的一次民意测验认为,过大的区域辖区不大可能实现对不同利益群体实施行政管理,因而有人主张将现有的区域政府一分为三。
其次,依据水流域界限来划分行政区域也存在异议。与地方委员会的意见相反的观点认为,此法既不符合不同群体利益,也不适应生态的现实状况。水流域界限划分法与环境生态管理最不协调的该属海岸带管理,因为海岸带界线模糊,管理的重点各异,相邻区域管辖权复杂;而新西兰又是一个岛国,此法没有兼顾这个地理特点。
再次,行政区划中的群体利益问题一直是争论的焦点。追求行政区划的空间合理性与兼顾利益不同的居民群体的分布往往是格格不入的,故而还引发了广泛持久的疆界争吵。群体利益上一个典型的问题是新西兰政府与土着毛利人的关系。毛利人想借这次行政大改组恢复其在中世纪英国殖民统治中失去的权利。总之,虽然行政改组努力兼顾不同群体的利益,可无论从地方政府重组过程看还是从其结果看,在对不同群体利益重视的程度上并不均衡。
即使存在上述对地方行政区划改建的批判性评议,但普遍地还是认为目前遵行的行政区划大致上还是与环境生态管理的需要相协调的。
(四)《资源管理法》
1.目的和原则
《资源管理法》已经引起了国际社会的广泛关注,不仅因为它是一个几乎涵盖资源管理各个方面的总括性法案,而且它的立法目的立足于“可持续管理”。1984年立法改革初始,新西兰一共有100 多个环境和资源的法律法令。法律所设的重叠繁冗的管理使资源管理和利用的许可过程变得拖沓而费时。立法的缺陷,再加上已经展开的行政改组(尤其是行政改组中重要的资源管理决策权的转移),使得资源管理立法的改革呼之欲出。基本上说,资源管理立法也应当与地方政府改组同时进行和完成。
与中央和地方政府的重建一样,追求经济效率和以市场为主导的思想贯穿了资源管理法改革的始终。最初,财政部倡导的自由市场路线占了上风,几乎每一步改革都要反映自由市场的精神。随着公众环境意识的增强和环境主义者积极的宣导,改革最终放弃了过分市场化的做法。
《资源管理法》共分15章。第二章是争议较大的,规定了法案的立法目的和原则。第二章的重点是第五节,开宗明义宣布法案的立法目的是实现自然资源和物质性资源(注:物质性资源,physical resources,指供人类生产和生活之用的自然资源。)的可持续管理。这里可持续管理的定义是管理自然资源和物质性资源的使用、开发和保护,使其能维持人类社会、经济和文化的良好发展,满足人类健康和安全的需要,同时:
(a)实现自然资源和物质性资源的永续利用, 使其能满足下一代的合理需要;
(b)保持大气、水、土和生态系统作为生命支持体系的功能;
(c)避免、 补救或减轻任何开发活动所引发的对环境的负面影响。(注:原注③⑨,rma,supra note 4. at .Ⅱ。15.)
第二章的立法也认可了法定的“国家重要情事”,认可了《怀特基条约》-这是毛利人和英格兰皇室在1840年签署的基本法律文件。
2.责任的转移
rma 一个基本原则是有关资源利用的决策应取决于受这些决策影响较大的公众的意愿。地方一级的许可授权要重视区域的差异性,要给予公众按照自己独特的经济、社会、文化和环境状况计划资源管理的选择权限。(注:原注④②,cockl
in furuseth.supra note 7.,at 165.)立法规定了区域和区政府的管理职责和权限。区域政府负责水、土壤保护、海岸资源(不包括渔业)、地热资源、大气质量、自然灾害和有害物的管理。(注:原注④③,rma,supra note 4.art.Ⅳ。30. )区政府(市和城区政府)负责土地利用和噪声控制的管理。 实现法案目的的一项最重要的措施是制订区域政策公报(regiona-l policy statement,rps)。 区域政策公报是一个综合区域资源环境管理的文件,它旨在通过阐明区域环境管理的目的、政策和方法以达到区域自然资源和物质性资源的管理(注: 原注④⑤, rma, supranote 4.art.Ⅴ。59.),是可持续管理的立法原则在区域一级管理上的具体演绎。立法同样要求制订区域计划(注:原注④⑥,rma,supra note4 art.Ⅴ。59.), 借此区域政府明确各项资源管理的目标、政策和方法。
区政府同样要求制订区计划。区计划必须阐明重要的资源管理的目标、政策和方法。区计划不得与区域政策公报或区域计划相违背。
3.环境后果评价
《资源管理法》立法的一个重要特征是它控制的对象是开发活动所造成的后果而不是开发利用活动本身。这也是有别于以前计划法的重要之处。后果(effect),根据及时章第三节,指的是:
(1)任何正面的或负面的后果;
(2)任何暂时的或持久的后果;
(3)任何过去的或现在的或将来的后果;
(4)任何可积累的后果,指长时间以后或混合以后在规模、 深度、频率上的后果;
(5)任何可能性很大的潜在性后果;
(6)任何可能性很小但潜在性很强的结果。
所有根据《资源管理法》作出的许可、授权和命令必须通过后果评价。法案的附件四对后果评价的各个方面作了指导性规定,包括相关物,风景和观瞻效果,居住区的实际干扰,社会、经济和文化的影响等。后果评价还必须包括可替代方法和减少不良影响的方法。后果评价和环境影响评价虽有共同之处,不过后果评价是《资源管理法》的产物,与单项式的环境影响评价不同,它是性的评价。后果评价的过程充分体现了环境管理的特征,是资源管理立法改革的重要成果。
4.水资源权的分配
在这方面《资源管理法》的规定与传统水资源管理有着重大的不同。从殖民时期开始,新西兰适用了关于濒水权的英国普通法原则的大部分条款。按照普通法濒水权原则,濒水(流水)的土地的所有权者即使没有该濒水的所有权,也享有合理利用该濒水的权利。1967年《水土保护法》(water and soil conservation act,wsca)授权政府管理新西兰的流水,并制订了获得水权的许可制度(由地方水委员会管理),这实际上已经取代了传统的濒水权。
《资源管理法》重申并继承了1967年的《水土保护法》的水管理制度,仍采取水资源利用许可制,但在具体做法上作了变动,如水资源利用的许可由区域、区政府作出。《资源管理法》对现行的水资源利用许可制订规定了三种形式不同的申请。申请者可向其所在辖区的区域或区政府提出以下的申请:(a)引水和适用水的许可;(b)向地表水排放物质;(c)任何影响海岸带的水质和承量的改变。
浅谈水资源管理:浅谈水资源管理问题及软件技术
1中国水资源现状 目前占全球水资源总量96.7%的海水还无法利用,大陆上淡水资源只占全球上水资源总储量的3.3%,这其中85.0%集中在南极和格陵兰地区的冰盖和高山渺无人烟的冰川中,在现阶段还难以利用。事实上地球上的水资源能为人类开发利用的主要是河流径流和地下淡水。在全球气候变化和大规模经济开发双重因素交
织作用下,我国水资源情势正在发生新的变化。水资源评价近期成果显示,1980-2000年与1956-1979年水文系列相比,我国降水量平均减少6.0%,地表水资源量减少17.0%。如果不采取强有力的措施,势必影响和制约中国经济社会的可持续发展。
2 水资源短缺形势严峻
经济的快速增长,相应废污水排放量将急剧增长;气候变暖对中国降水、水资源和地区性的分配,以及可利用量带来较大影响,北方地区水资源紧缺矛盾更加尖锐,南方地区洪涝灾害可能更加严重。同时由于人类活动的影响,降雨与径流关系,产与汇流条件都在发生变化,有些江河的天然来水量己呈现衰减的趋势。这对我国的供水基础设施建设提出了挑战,中国将面临解决水资源短缺和废污水处理、水环境治理的巨大压力。
3 我国水资源管理问题
目前我国水资源的部级管理体制存在两大问题:1)以经济手段为核心的管理体制和形成一系列的政策措施未完善;2)我国水资源管理目前处于分散的,没有形成一个有的中央统一水管理体系。水资源的分散管理体制造成了用水浪费、水体污染、产业布局不合理等现象。水价过低,普遍用水浪费,在城市中缺乏强有力的节水政策措施,使城市工业和民用水量逐年上升并部分超量。水利用和水污染治理长期缺少明确的结合性政策,加剧了我国部分地区水体污染。
4 水资源管理的发展趋势
水资源系统模拟作为水资源配置的主要技术方法,随着水资源规划的需求而产生和发展,已成为一个主要研究方向。目前,水资源管理的数学模型可以从不同的流域、区域、城市体系以及用户、模型的复杂程度等方面加以考虑, 制定相应的管理规则及其计算机软件。目前在多数发达国家中,利用计算技术和遥感技术,普遍地发展了水资源方面的地理信息系统和管理信息系统以及相关的各种辅助系统,这是加强水资源管理的强有力的技术手段。
5 水资源模型软件MIKE BASIN
MIKE BASIN是由丹麦水利研究院开发,与ArcGIS整合的多种管理规划工具。主要采用数学模型技术解决流域的地表水产汇计算,地下水资源的计算与评价,流域水环境状况分析等具体问题;还包含进行水库的优化调度和对水力资源进行模拟计算,对农业灌溉用水、城市工业、生活供水进行计划调配等功能模块。
MIKE BASIN的特点是功能强大、操作简单、使用方便、数据需求少。包括所有主要的水文过程,但过程描述被尽可能地简化。基于ArcGIS,在现有GIS数据基础上快速生成河网,利用熟悉的GIS工具进行编辑,结果可分层演示。
6 MIKE BASIN应用实例
MIKE BASIN软件包括降雨-径流、水质、土地利用管理等模块。可从不同的时间和空间尺度上模拟流域从降雨到产汇流过程以及不同配置方案情景下流域水资源的供、用、耗、排水关系。MIKE BASIN 软件应用于泰国北部的 Kok流域建立水资源模拟模型,对流域降雨—径流、水资源供需分析及水污染负荷进行了研究。Storm B结合数字高程模型和MIKE BASIN软件对美国北卡罗来纳州Cape Fear流域现状及规划水平年水资源规划管理进行了研究,随着全国水资源综合规划的开展,MIKE BASIN软件在我国得到了较为广泛的推广,并在重大工程的水资源配置规划、规模论证及方案比较中得到应用。MIKE BASIN 软件为用户提供了良好的人机交互界面,方便水资源系统网络模型的建模,适合于不同时间尺度、空间尺度上的多方案比选。软件具有计算速度快,结果分析直观、可移植性和可扩展性强等特点,使水资源论证工作的效率得到大幅度提高。
另外,比较重要的是模型的率定参数应该取多大,应根据具体流域或区域给定具体的参数值,为避免需要更加专业的人才操作具体软件,我们应该加大软件通用化的创新。
7 水资源软件发展趋势与总体设计
MIKE BASIN软件功能已经非常强大,处理信息非常方便,对于目前存在的水资源问题都有自己的解决方法,应该不需要新的问题解决模块,就降雨-径流问题来说,目前最为重要的一点就是水资源软件依靠的模型及其模型参数的选取问题的解决,现有关于降雨—径流的水资源软件通用性均不太理想,可通过开创设计思路,通过多模型、模块设计上输入模型的权重因子,相对解决地区差异的问题。
8 结论
可以按照MIKE BASIN软件的设计理念,进行自主开发或二次开发,吸收它的优点,修补它的不足,来设计出更能适应我国实际情况的较为通用化的水资源管理软件。
浅谈水资源管理:论黑龙江省勃利县地下水资源管理
1 勃利县地下水资源的赋存条件及开采形式 勃利县地下水赋存形态是上层滞水及潜水通过包气带与大气圈水、地表水发生水力联系的,大气降水与地表水入渗补给的途径较短,又无连续的隔水层,故这部分水易受到污染;承压水是充满于两个隔水层之间,并具有静水压力。承压水由于埋藏深度较大,且上部有连续的隔水层阻隔,故不易受到
大气降水及地表水的污染和补给,参与水循环较弱,但如受到污染则不易恢复,而勃利县对地下水的开采主要是取水井,因此对地下水井的管理就显得非常重要。
2 地下水开采中出现的问题
勃利县地下水开采主要以机(电)井为主,早在1958年就开始取用地下水灌溉农田,由于当时钻井水平低,成井工艺差,所以大部分井没利用多久就逐步报废,地下水开采量很少。进入20世纪80！年代以后,随着工农业生产的发展和人民生活水平的提高,机(电)井建设逐年增多也出现了一些问题。
1)大量开采地下水,使第四系砂砾石孔隙潜水部分已遭不同程度的污染,水质较差,氯化物、硫酸盐和硝酸盐氮超标,只能作为水质要求不高的行业用水;基岩裂隙水水质较好,除铁、锰多数超标、硝酸盐氮个别超标外,其他指标基本符合国家饮用水标准。2)采用混层开采的形式取用地下水,照成深层地下水不同程度上的污染。3)水行政执法强度不足,实施水法的力度不强,不服从取水许可管理现象时有发生,造成在没有得到取水许可的情况下擅自打井。4)机电井建设实施部门多,全县以各乡镇和县直有关部门争取国家扶持做了大量工作,新建了大量的饮水井、灌溉井和抗旱井等,由于投资渠道多,实施部门也多,造成了农村地下水开采和机电井建设标准和成井工艺混乱的现象。
3 水资源管理建议
鉴于以上在地下取水井管理中存在的不足,在集中加大水资源管理建设的同时,应加快水资源信息化建设,强化取水许可实施力度,在开发利用地下水资源上必须严格遵循合理开发、节约使用、有效保护的原则,按照流域或区域地表水、地下水统一管理、联合调度的方式进行统筹规划、合理布局。逐渐实现由工程水利向资源水利的转变,提出如下建议。
3.1 树立可持续发展的资源利用观 对于地表水资源、浅层地下水资源等可更新的资源在开发利用上,要限制在其可恢复的承载力限度内,同时采取有效措施促进可更新资源的再生利用;对于深层地下水等更新速度较慢的资源要减少其消耗,并提高它的利用效率。在开发利用水资源时,不仅仅考虑当代人的利益,还[]必须兼顾后代人的需求。所以在水资源管理中应根据《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》《取水许可管理办法》的规定以“三条红线”为标准,建立科学完善的水资源配置机制,开展严格的取用水管理和监督,落实用水总量控制制度。并利用水资源办2007、2008年在勃利镇城区已安装的智能水表在取用水的水量上做好年度用水计划,依据法律法规要求用水单位必须在每年的12月31日前向水资源办报送其本年的取水情况总结(表)和下一年度的取水计划建议(表)做好提前准备工作,水资源办应在每年的1月31日前向取水单位下达当年取水计划书,明确年度可供水量分配及调度规则。根据批准的水量分配方案和用水需求,在考虑生态用水的基础上,制定和实施各种保障措施和工作制度,确保水资源分配方案和年度水量调度计划有效实施。强化全县取用水监督,利用信息化手段,监视取水,实时掌握水量和取用水变化情况,保障水里分配及调度方案的有效落实。
3.2 严格执行水资源论证制度 建设项目立项前进行水资源论证,不仅保障建设项目在建设和运行期间有安全的水量和水质的保障,并能确保建设项目经济和社会目标的实现,而且可以促使水资源的高效利用和有效保护,保障水资源可持续利用,为企业在用水方面提出可行性报告,减少企业因水量、水质等各种的问题造成不必要的经济损失。通过论证,使建设项目在规划设计阶段就考虑处理好与公共资源-水的关系,同时处理好与其他竞争性用水户的关系,通过论证评审工作可以使建设项目用水需求控制在水资源统一规划的范围内,保障公共资源-水、生态和环境不受大的影响,使人与自然保持和谐相处。
3.3 加强凿井施工队伍管理 水源井工程建设,质量是及时位的,水源井质量的好坏与凿井施工队伍有直接的关系,因此对其管理也是水资源管理的一部分。凿井施工单位应当具备相应的资质等级。?区外凿井施工单位到勃利县从事凿井施工的,应先到县水行政主管部门进行资质登记。无凿井施工资质的,应到自治区水资源主管部门申办凿井施工资质。?凿井施工单位不得超越本单位资质等 级许可的业务范围或者以其他施工单位的名义承揽凿井工程,也不得允许其他单位或者个人以本单位资质的名义承揽凿井工程。凿井工程承建单位可以参照建设工程施工合同示范文本订立合同,凿井合同签订后,凿井工程承建单位在凿井前应向勃利县人民政府水行政主管部门提交凿井方案。凿井方案应包括工程基本情况、工程所在地水文地质条件、管井
设计、凿井工艺、施工组织及质量管理等有关内容 。凿井方案经勃利县水资源办核准后,方可凿井。凿井施工单位应严格执行凿井技术操作规程,按照国家现行凿井技术规范和核准的凿井方案施工。凿井施工过程中,凿井方案需要做较大变动时,应报原核准凿井方案的机关核查。各凿井施工队伍在钻孔、选料、下管、连接、绑扎和滤料等各个环节,必须按规范进行。在施工过程中,做好施工现场记录,尤其是做好小班记录、洗井记录、抽水试验记录等,作为原始资料存档。工程竣工后施工单位提交施工的有关资料,在各项原始资料完备的前提下,水利主管部门、水政水资源办和有关部门方可进行验收。
3.4 坚决杜决混合开采地下水资源 从上面的地下水赋存及地下水井开采形式可以看出承压含水层与潜水及上层滞水的关联不大。随着农业经济的快速发展,化肥的用量在逐年增大,而且化肥、农药的降解缓慢,残效期长达数年至二三十年,面污染对水环境的破坏也越来显现出来,后果也越来越严重。因此,如采用潜水与承压水两层混采,就会把潜水区及上层滞水区受到污染的水与下层的承压水相贯通,造成承压水的污染,而承压水区受到污染,由于自身的特征决定将不易得到恢复,为了我们的健康应坚决制止地下水井的混合开采。
3.5 大力开发地表水资源 为了能满足勃利县经济发展的要求,解决水资源成为经济发展的瓶颈问题,务必综合开发建设好九龙水库,在九龙水库建成后,以地表水供给镇内工业发展,深层地下水全部用于居民生活用水,适当开发潜层地下水用于第三产业经营性用水。合理开发利用水资源,严格控制地下水的开采。
3.6 加强勃利县农村地下水开采和机电井管理 按照国家新颁布的《水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》,勃利县水务局是负责勃利县水行政主管部门。为此结合我县农村地下水开采和机电井管理的实际情况,加强对勃利县农村地下水开采和机电井管理。1)勃利县水务局负责农村地下水开采和机电井技术管理的具体工作;2)凡是争取到国家、社会和自筹资金计划新打农村机电反循环井和深水井的单位和个人,都必须把当年的打井计划报县水资源管理办公室备案,并依据《水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》做好取水许可制度,在成井后应提交取水许可的资料及打井备案资料。
浅谈水资源管理:优化黄河水资源管理促进节水型社会建设
〔论文摘要〕总理指出:加强水资源管理,提高水的利用效率,建设节水型社会,应该作为水利部门的一项基本任务。我们必须严格按照总理的指示精神和水利部、黄委实施最严格的黄河流域水资源管理制度的要求,逐步完善好水资源开发、管理与利用红线,强化取水许可登记和总量控制管理,完善黄河水资源管理督查制度和调度督查机制,进一步提高黄河水资源管理能力。
论文关键词:黄河 水资源 节水 管理 治污
水是人类赖以生存和发展的、不可缺少、不可代替的特殊资源。没有水就没有生命,就没有文明的进步、经济的发展和社会的稳定。世界上的水资源是有限的,经济和社会的发展必须与水的供应相适应,不能无限制地采水用水,不能超越水资源的承载能力。黄河水资源是我国重要的淡水资源之一,特别是黄河流域地区工农业生产、居民生活及生态用水80%以上靠的是黄河水。因此,加强黄河水资源的统一管理、合理开发与有效利用;强化节约用水与治理水污染势在必行。因此,笔者认为:合理开发、利用水资源,治理水污染,保护生态环境,维护人与自然的和谐,已经成我们共同的责任和使命。
一、水资源短缺等诸多问题亟待解决
水危机是未来20年中国实现建设小康社会目标所面临的重大挑战之一,水的短缺日益成为人和自然之间巨额“生态资源赤字”。水危机的性质不同于能源危机,能源短缺可以通过国际市场大量进口得以缓解,水的区域性、不可替代性决定了应对水危机的长期性和艰巨性。目前关于水危机的性质分析有不同的认识,一种较为流行的看法认为水危机是资源供给短缺导致的资源危机。实践证明水危机表面上是资源危机,实质上是治理危机,是我们治水体制的长期失效(包括政府缺位、市场缺失和计划失效),导致治理能力低下,不能有效应对变化条件下的各种挑战。长期以来受“水资源取之不尽,用之不竭”的传统价值观念影响,水资源被长期无偿利用,导致人们的节水意识低下,造成了巨大的水资源浪费和水资源非持续开发利用。据资料显示:“我国水资源总量居世界第六位,按人均水资源量计量,人均占有量不足2400立方米,为世界人均水量的1/4,世界排名第110位,被联合国列为13个贫水国家之一。全国668座城市中,有400多座城市缺水,年缺水量60亿立方米以上”。加强水资源统一管理、合理开发和有效利用,已成为当务之急;水资源日益短缺、节水意识淡薄、节水法制法规滞后、节水措施不到位、设施落后和水污染严重等诸多因素,亟待解决。
二、黄河水资源管理和节水型社会建设中存在的主要问题
(一)节水意识不强
节水是一项具有广泛社会性和区域性的工作,搞好节水工作需要社会的理解和支持,需要社会成员的广泛参与和共同努力。特别是要通过节水来缓解黄河下游断流这类区域性缺水和水环境问题,更需要全区域(或全流域)社会成员和各地区、各部门,各行业的共同努力才可能见成效。而我国人民群众对节水的认识普遍不高,节水往往只停留在口头上。目前在农业生产中的水资源浪费现象非常严重,群众节水意识淡薄,在灌溉中大部分地区还是采用传统的大水漫灌的浇灌方式,大水漫田之后,尾水或流到乡间路上,造成满路污水横流,或流入坑塘,造成坑塘满灌,宝贵的水资源被浪费和闲置起来。
(二)引黄水费偏低 黄河水浪费严重
水价形成机制存在问题。水价是影响供水企业水费收入的直接因素,由于历史原因,我国水价普遍偏低,水价并未真实反映水的使用价值,因此,水费收入和供水企业正常运营以及扩大再生产所需资金之间,还存在一定的矛盾。当前,引黄供水虽然改变了过去公益性服务、无偿式用水的管理模式,但水费低也是造成水浪费的重要原因。农业灌溉水费标准太低,实际水费标准不足供水成本费的30%;目前,黄河渠首农业供水水资源费仅为0.01元/每立方米,150立方米黄河水不足一瓶矿泉水的价值,离供水管理实际成本相差甚远;非农业供水为0.085元/立方米,也就仅仅只够成本,而不够弥补农业供水的成本差额和基础设施的维修与养护费用。对黄河供水事业的发展和引水工程建设的维护十分不利。也就说没有资金投入于供水基础设施的维护与管理。合理的水价应包括引黄供水工程的投资、折旧费、维修费,正常运行的经费,包括工作人员工资、工程老化维修费、以及合法、正当的利润。在水费征收过程中,一些地区的水费不能全额征收,影响了引黄工程、灌溉工程效益的充分发挥。
(三)水资源费征收难度大
水费征收难度大。如有的地方政府和企业拖欠水费,不能实现全额征收,造成资金周转紧张;二是基础设施建设资金筹措难度大。供水设施维修养护需要大量资金,如何筹措到足够的建设资金,也是摆在黄河管理部门的一项难题;
(四)节水机制不到位
当前节水工作还没有一套适应市场经济的运行模式。水价太低是主要原因,许多节水工程直接经济效益有限,更多地体现在社会效益和生态效益、缓解水资源供需矛盾上,而国家又缺乏优惠发展政策。这些原因的存在,致使许多用水大户节水积极性不高,节水并没有真正变成企业、农户的自发行动,节水工作处于被动状态。因此,强化节水机制建设,必须在资金的投入、政策的优惠与扶持等诸多方面入手,建立起一套比较完善,适应经济社会发展的有效机制,通过运用行政、市场、法律、制度等手段来强化水资源的统一管理与调度、合理开发与利用,促进节水型社会建设的良好有效运行。
(五)节水立法不到位
俗话说:“没有规矩,不成方圆”。节水也是如此,需要坚强的法制保障和的统一管理。而在我国节水意识和节水法制都很薄弱。目前节水管理尚处于各自为战、条块分割状况,定额标准混乱,节水型社会建设还处在起步阶段。目前,国家还没有一部有关节水的法规,节水工作缺乏法律依据,更谈不上有效监督管理,不可能从水资源供需平衡的高度解决好“节水”的问题。因此,强化节水法规建设,通过法律保障节水型社会建设和治理水资源污染,已成为当务之急。在此,我认为节水法规建设,应当本着既符合宪法、水法等国家基本法的要求,又要注重民生,尊重民意,广泛征求民众的意见;既要考虑水资源的统一管理、合理配置、合理开发和合理利用,又要尽量满足工农业生产、居民生活和生态环境的正常用水所需。真正使节水法规、制度建设服务于民,用之于民。真正使节约用水成为社会每一个成员的自觉行动。同时,节约用水涉及各行各业,千家万户,必须由政府和市场联动,在法律法规的有效制约下才能真正奏效;才可能促进节水型社会建设发挥实效。
三、优化黄河水资源管理促进节水型社会建设的措施
(一)加强 宣传引导,提高全民节水意识
节水型社会是水资源集约高效利用、经济社会快速发展、人与自然和谐相处的社会。节水型社会建设,是水利部门的一项基本任务,同时应作为各级地方政府的一项重要工作。同时,节约用水涉及社会的方方面面,关系到每个机关、组织、单位、团体、厂矿企业和每个人,必须加强宣传教育,正面引导,发动全社会每个公民、每个团体起来节约每一滴水。充分利用“世界水日”和“中国水周”做好宣传发动,采用各种不同的宣传形式,如制作展版、张贴宣传标语、在闹市区设立咨询站、借助新闻媒体发表电视讲话、组成宣传队伍深入社区、深入农村等开展丰富多彩的节水宣传活动。让全民清楚目前我国的水资源状况,让全社会了解当前水资源所面临的严竣形势和存在的危机,让每个人都认识到随着人口的增长,生活质量的提高,社会经济的快速发展,工业化、城市化和农业现代化进程的加快,对水的需求增加了,但是我们所拥有的水资源总量是不会增加的,从而提高人们的节水意识、最终达到节约用水的目的。目前,已经有相当一部分人民群众包括少年儿童意识到保护水、节约水的重要性和必要性,但仍然有一些人认为,水是天上掉下来的,是地下生出来的;黄河水不用白不用,不用也得流入大海而白白浪费;水是取之不尽、用之不竭的,这些认识都是极端错误的。这就需要在今后一段时期加大宣传力度,向社会各界广泛宣传保护水资源、防治水污染,实行计划用水节约用水的必要性,达到人人皆知、家喻户晓的程度。真正从根本上改变人们的用水方式和用水习惯,形成全社会自觉节水的良好风尚。
(二)农业节水潜力巨大
农业用水占我国总用水量的80%,但农业用水中的浪费现象也最严重。灌溉用水占农业用水量的70%,灌溉过程中半数以上在中途渗漏,采用漫灌又要浪费30~35%,实际能够真正用于灌溉农田的水量也不过30% ,有约70%的水被浪费掉了。因此,今后应大力发展节水灌溉技术。进一步对灌区和下游引黄灌区进行工程配套和防渗改造,增强渗漏防护措施;对灌溉农业区,节水灌溉技术应以改进地面灌溉为主,推广适合我国国情的地面灌溉节水技术(如整平土地、沟渠配套、沟灌、间歇灌、滴灌、喷灌等)。对旱地农业区,应按照水旱互补的方针,充分利用雨水集蓄节灌等现代旱地农业技术,充分利用夏季多雨季节,集蓄雨水用于旱田灌溉;并通过各种措施,降低无效蒸发,提高土壤有机质,建设土壤水库,增加贮水。同时,根据不同作物的需水特征和当地水资源条件,调整作物布局,优化种植结构,选育优良品种,努力发展抗旱作物种植,确保在节约用水的情况下农业不减产。
逐步实施以水定产的运行模式,根据水权总量,依据现状和未来水资源承载力,科学制定国民经济和社会发展规划,建立与水资源承载力相适应的经济结构,实行以水定产业、以水定结构、以水定规模、以水定灌溉面积。同时,实行严格的定额管理。依据水权总量,核定单位工业产品、人口、灌溉面积的用水定额和基本水价。以定额核总量、总量不足调结构,定额内用水执行基本水价,超定额用水加价收费。
(三)工业和城市生活节水不容忽视
工业生产也是用水大户。目前我国工业万元产值用水量是发达国家5~10倍,压缩工业用水量还有很大的潜力可挖。降低工业用水量可以从以下三个方面入手:(1)改革生产用水工艺,争取少用水。如我国炼钢等生产过程的单位耗水量比国外先进水平高几倍甚至几十倍,若用氧气转炉代替老式平炉,不但可提高钢的产量,而且可降低用水量86~90%。(2)提高水资源的重复利用率。国外先进工业企业的用水重复利用率高达90%以上,而我国工业企业的用水绝大部分都在一次利用后作为废水排放。虽然我国一些缺水大城市的工业用水重复利用率较高,但地区差别很大,进一步挖潜可节约大量水资源。(3)探讨利用海水、微咸水的技术。由于淡水资源的缺乏,沿海城市可利用海水做工业冷却水和生活冲厕水,华北和西北地区可开发微咸水资源。
城市生活用水是水资源消耗的一个重要方面,也是水污染的又一重要来源。据建设部城市水资源中心的资料表明,我国城市生活用水的1/3由于水资源供给和使用过程中跑、冒、滴、漏现象而白白损失了。由于许多城市自来水管道老化和质量低劣,每年我国由于管道漏损的水量就占自来水管网供水的20%以上,达到60亿立方米。面对这种情况,我国城市应提高节水技术,开发推广节水器具,宣传并鼓励节水,创建节水型城市。逐步走城乡一体化道路。由水行政主管部门对水资源实行统一规划,统一调度,统一发放取水许可证,统一征收水资源费,统一管理水量水质,实行城乡水资源统一管理。
(五)治理水污染势在必行
除了在农业、工业和生活用水中节水外,开发、引进先进的治污技术,提高污水处理率和再利用率也是节水的一个重要途径。面对水环境污染日益严重的问题,首先应从战略上变“末端治理”为“源头控制”。积极开发和引进吸收国外先进的治污技术,提高城市污水的处理深度,将城市污水开辟为“第二水源”。这种再生水可用作城市用水、工业冷却水、环境用水、地面冲洗水和农田灌溉水。这是保护供水水质和改善水环境的必然要求,也是实现城市水资源与水环境协调发展的根本出路。
(六)合理提高水价,促进节约用水
黄河流域水价严重偏低,导致用户对水的价格不敏感,节水观念淡薄,用水浪费,同时低水价导致人们对水资源短缺缺乏足够认识,对水资源保护也存在不足,以致在浪费水资源的同时,还不断向水中大量排放污染物。合理提高水价有利于鼓励人们节约用水,同时也可以筹集资金,改善供水设施,减少供水环节的渗漏浪费,改善环境,保护水资源等。
(七)实施“两水分供”提高供水效益
实施黄河水量统一调度,通过综合运用各种手段,使黄河水量维持一定基流,建立起公平、规范的用水秩序,能够基本满足流域及相关地区经济社会发展用水,有效缓解用水紧张局面。但是,随着沿黄地区社会经济发展和人民生活水平的提高,对黄河水资源的需求也越来越大,水资源供需矛盾仍旧突出,加之地下水缺乏统一管理,以及水污染形势严峻等,对黄河下游地区来说,黄河水仍处于缺乏的状态。面对有限的水资源和工农业生产生活日趋增加的用水需求,只有进一步调整供用水管理和运行模式,使农业灌溉避免大漫灌,工业生产避免浪费,提高水的重复利用率,才能使黄河水资源的综合利用效益得到优化。为此,应实施“两水分供”和“两水分计”(即农业用水和非农业用水分别供应和计量)的措施,由于农业用水和非农业用水的价格悬殊较 大,通过实施“两水分供”和“两水分计”,就能有效利用水价格这一杠杆调节水资源的供需关系,促使用水户树立水商品意识,既能达到节约用水的目的,提升黄河水资源的综合利用效益。
(八)合理配置水资源,实现可持续利用
我国北方水少而南方水多,且时间上波动很大。这种空间分布与时间分配的极不均匀性,决定了采用区域水资源调配办法改善这种不均匀性的必要性。但是确定是否需要调水,又必须具体地分析北方受水各地区缺水的性质,并根据区域经济与社会近期与远期的需求进行周密的区域水资源供需平衡分析,以确定调水的合理规模,并充分论证工程技术的可行性。南水北调是我国经济发展中一项具有实践意义的措施,它可以使调入区的调水量规模最小而效益较大。调水对于调入区来说是一种重要开源,但开源又必须在节流的前提下进行,在节流的基础上开源是水资源调配的基本原则。调水应是对当地水源的补充。只有实现了地区节流,充分挖掘当地水资源的潜力后,实施调水才是最经济、最合理的。
(九)实施取水许可制度,进一步优化水资源管理
一是逐步完善各项取水许可监督管理制度,进一步量化、细化、增强其可操作性,促进黄河水资源的合理、优化配置;二是解决流域机构的行政执法主体资格,赋予流域机构及下属管理机构行政处罚权,明确其执法主体地位。三是理顺黄河内部各部门在黄河水资源管理中的关系,形成一个责权明确、关系协调、运行有力的黄河水资源管理机制。
为了合理开发、利用水资源,保护生态环境,必须强化水资源管理,制定全国水资源规划,水资源中长期供求规划。国民经济和社会发展规划以及城市重大建设项目的布局必须进行科学论证。在地下水超采区,应严格控制地下水开采。在制定水资源开发、利用规划和调度水资源时,应当维持湖泊、水库以及地下水的合理水位,维护水体的自然净化能力。一是逐步完善各项取水许可监督管理制度,进一步量化、细化、增强其可操作性,促进黄河水资源的合理、优化配置;二是解决流域机构的行政执法主体资格,赋予流域机构及下属管理机构行政处罚权,明确其执法主体地位。三是理顺黄河内部各部门在黄河水资源管理中的关系,形成一个责权明确、关系协调、运行有力的黄河水资源管理机制。
综上所述,以上节水措施的实施,必须适应生态环境保护和经济社会健康持续发展的要求。社会与经济发展要与“水资源承载能力”相适应。其自身的水资源能够持续支撑的经济社会发展规模并维系良好生态系统的能力。避免水资源浪费和水资源非持续开发利用。坚持节约用水,合理开发、利用水资源与水资源统一管理、保护生态环境相结合,维护人与自然的和谐和水资源统一管理、开发利用与生态环境保护的和谐统一。提高全民节水意识,加强黄河水资源统一管理与调度不仅是技术问题,更是政治、经济、法律问题,完善和正确运用行政、法律、经济、技术和教育等手段,充分发挥政府、公众、市场力量和作用,是节约黄河水资源,搞好水资源统一管理,实现水资源可持续利用、维持黄河健康生命的重要保障,是确保黄河安全、改善民生、促进治黄事业、和谐、可持续发展和实现人水和谐治黄工作新局面的重要保障
浅谈水资源管理中的资源配置
摘要：从水资源在可持续发展中的基础性地位和至关重要的作用出发，在介绍世界水资源管理的几种主要模式的特点的基础上，强调了水资源统一管理对提高水的利用效率的重要作用，指出水资源优化配置是实现水资源可持续利用的重要手段。从分析水资源的自然、经济、生态等基本特征，提出水资源科学配置的必要性和紧迫性，重点探讨了充分发挥政府配置和市场配置双重作用，实现以两级政府为主、市场调节的水资源配置机制。
关键词：水资源 科学配置 可持续发展
水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，这一论点已被全世界所接受。在2002年南非约翰内斯堡举行的可持续发展世界首脑会议上，水被列为水、能源、健康、农业和生物多样化五大可持续发展的世界性课题之首，对水的关注主要体现在三个领域：水与发展、水与环境和水的管理。全球对水与发展和水与环境的强烈关注反射出水资源在可持续发展中的基础性地位和至关重要的作用；对水的管理的关注反映出社会的一种担心：不恰当的水的管理可能是诱发各种水问题的主要原因。因此，加强对水的管理，实现水资源可持续利用，保障经济社会可持续发展，已成为一种全球性共识和正在世界范围推广的实践。
一、关于水资源管理的几种模式
在约翰内斯堡的可持续发展世界首脑会议上，在水资源管理问题上有两个坚持、一个反对之说。即坚持水资源统一（综合）管理（以下统称为水资源统一管理），坚持权利下放的用水管理，反对水资源的分割管理。
1．水资源统一管理模式
水资源统一管理目前正在成为世界各国广泛认同的科学管理的模式。联合国水行动框架[1]中论述了水资源统一管理的六个方面的内容：可持续发展的国家水资源政策、战略和相关法律法规；国家水资源信息系统；国家层次和流域层次的水资源配置框架和实施方案；水资源管理和开发利用中的投资机制和执行效果的监测和监督机制；一种“良政”机制确保水资源管理的透明性、公共参与和落实责任；一个统一的机构对如上所述的各项内容负总责。从上述的水资源统一管理的内涵可以看出，水资源统一管理的落脚点在于对水的资源管理。重点要求政府，尤其是中央政府，要从以往注重提供工程和水服务为主的管理模式，向资源管理的模式转变。核心问题是让社会充分认识水在生活、生产和生态等各个领域的综合资源价值，统筹规划，实现水资源在区域间和生活、生产、生态等各用水领域的优化配置，通过资源管理提高水资源的利用效率。
2．权限下放的用水管理模式
坚持权限下放的用水管理模式，主要指在水资源统一管理的基础上，在实现了国家和流域水资源配置的基础上，用水管理的权限要尽可能下放到地方政府。根据区域的不同特点，这种用水管理权限下放的管理既包含了资源管理，又包含了用水服务管理。地方政府对水资源的管理，主要是在国家和流域配置的水资源基础上，建立区域的水资源利用宏观指标体系[2]，实现水资源在不同用水行业之间的合理配置，维系良性生态必需的水量和水质，实现水资源的较大综合效益。水管理权限下放的另一个重要领域是地方政府对用水服务的管理，主要包括三个方面：一是保障全体居民，尤其是贫困群体的基本用水权利；二是运用价格原理和需求管理，通过市场机制协调用水供需矛盾，充分发挥水的利用效率；三是创造条件，鼓励社会力量参与用水服务和用水管理，提高用水服务的质量。总之，用水服务管理权限下放，一要进一步细化水的资源管理，二要通过政府的、市场的和社会的合力，在提供水服务和用水过程中实现水资源的高效利用。
3．水资源的分割管理
水资源的分割管理是水资源统一管理的反面，即片面地强调生活、生产、生态各自的用水利益，片面地强调各行业本身的用水利益和各行业本身的水的管理权限，片面地强调各个区域本身的用水利益和各区域自身的水的管理权限，激化各地区、各行业用水之间的竞争矛盾。其结果是水资源短缺、水资源浪费和生态系统恶化在一个国家、一个地区、一个时期同时产生。因此，水资源的分割管理模式已被世界上越来越多的国家所摈弃。
二、水资源配置与提高水的利用效率
汪恕诚部长曾经指出，水利工作的核心是提高水的利用效率，以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展[3]。如何提高水的利用效率？必须抓住两个环节[4]：一是从资源的统一管理中提高水资源的利用效率，二是从提供用水服务和用水过程中提高水资源的利用效率。以往我们主要是从供水和用水的环节提高水的利用效率。如农业节水，主要进行灌区改造，提高渠系水的利用系数；工业节水主要是提高水的重复利用率；城市节水主要是提高水价，对管网系统的跑冒滴漏进行处理，提倡使用节水器具等。但是对实行水资源统一管理对提高水的利用效率的贡献和影响研究的不够。事实上，水资源管理对提高水的利用效率作用巨大，应受到高度重视。
从水资源的管理中提高水的利用效率必须实行水资源的统一管理，反对水资源的分割式管理，核心内容是实施水资源优化配置，即根据流域水资源的可利用量，在保障人的生活基本用水需求和维系生态系统平衡的基本用水需求的前提下，在区域间和不同用水行业间进行公共河流水资源使用权的合理分配，明晰初始水权。水资源优化配置对提高水的利用效率的主要功能在于通过初始水权的确定，界定区域及行业的用水上限，抑制用水需求的无限制膨胀，防止区域间对水资源的争夺而造成无序开发，平抑各行业对用水的无序竞争，保障所有人的基本用水权益，保护生态环境，促进水资源市场机制的建立，充分发挥水资源在生活、生产和生态较大的综合资源价值，从资源管理的过程提高水的利用效率。
我国水资源配置工作目前还处于起步阶段。在全国的诸多河流中，只有黄河和黑河流域具有国务院批复的水量分配方案。黑河流域的张掖地区作为全国节水试点单位，在流域分配的水量的基础上，按照制定行业宏观用水指标体系的方法，正在试行用水行业间的水资源配置。
水资源配置工作的落后状况，往往是造成水资源不可持续利用和生态灾害的主要原因之一。20世纪70年代起的塔里木河下游断流、河道湖泊干枯、绿色通道逐渐消亡、沙漠入侵的生态灾害，黄河在20世纪90年代的持续断流，海河流域由于水资源过度开发造成的“有水皆干、有河皆污”的生态灾害，以及2002年山东南四湖在几个月内无序引水7亿m3，造成湖泊干枯，都是水资源管理中没有配置或配置失败的实例。同样是黄河、黑河和塔里木河，近几年由于实施水资源优化配置，强化水量统一调度，在持续大旱之年实现了黄河不断流，塔里木河下游的台特马湖、黑河下游的居盐海在干枯多年后重新恢复了湖面，恢复了绿色生机，又是通过水资源统一管理实现水的综合资源价值的有力证据。
三、把握水资源的基本特征，实现水资源的科学配置
1．水资源的基本特征要求科学配置水资源
资源的配置方式要考虑资源自身的特点。一般性的生产要素资源，往往通过市场机制达到资源优化配置的目的。水资源是基础性的自然资源，属于自然资源中的生态资源，与生态系统与荣共荣，与损俱损。水资源又是战略性的经济资源，与人民生活、经济生产息息相关。对这样的资源进行配置，应该首先了解我国水资源的基本特征，具体体现在它的自然特征和经济社会特征。
从自然特征上讲，主要表现在以下两个方面：一是以流域为基本单元。无论是地表水还是地下水，均以流域的地形地貌和地质条件为依托，形成自然水系。如果不是人为的调水，流域之间的水资源是独立的。二是时空分布不均匀。如果地球上的淡水资源在时空上均匀分布，水资源可以满足人类的全部需求。但是水资源时空分布是不均匀的，这就造成了世界上有的地方、有的时间出现水资源短缺和洪水问题，同时也增加了资源配置的成本。我国的水资源时空分布尤其不均匀，这是我国洪涝灾害严重、水资源短缺和水生态环境易遭破坏的主要自然原因。
从经济特征上讲，水资源除了反映出一般的生产要素资源的经济特征外，又反映出以下特有的三个基本特征：一是水资源是公益性突出的经济资源。水资源不仅要与其他生产要素合理配置，促进国民经济健康持续发展，更要首先从量与质上满足人类生活的基本需求，保障社会稳定，尤其是大型城市在特枯年份的供水保障，同时政府对农业、公益环境等行业用水还要采取保护措施，防止和减少市场竞争对其产生的破坏作用。二是水资源是与生态系统关系密切的经济资源。与人力、资金、技术和信息等经济资源不同，甚至与矿产等自然资源不同，水与生态系统密切相关。没有任何一种资源像水那样处于生态系统与人类经济活动之间的激烈竞争之中，而截止到目前，生态系统往往是竞争中的失败者。此外，水资源还是极易受到破坏的经济资源，几乎各种行业的经济活动，都会直接或间接地对水体造成污染，从而加大水资源开发利用的成本。因此，满足维系生态平衡对水的基本需求，要防止经济竞争中对水资源的无序开发利用；对水资源开发利用的同时，要更注重对水资源的节约和保护。三是水资源是各类经济社会活动中基础性的要素资源，并且是难以替代的要素资源。对能源的依赖可以是多样的，比如石油、煤炭、水电、风能、太阳能、生物能源等，可以相互替代，缓解竞争的紧张局面。但对水资源的依赖往往是惟一的，我们可以节水，但是不能不用水。因此，水资源这种不可替代的特征加上区域的经济发展对流域水资源的依赖关系，往往是造成国与国、区域与区域对公共河流水资源的争夺非常激烈的主要原因。因此水资源的合理配置变得尤其重要。
2．应充分发挥政府配置和市场配置双重作用，建立以两级政府为主、市场调节的水资源配置机制
正是水资源这种公益性特征、生态特征和不可替代的特征，使得水资源配置是一个复杂的过程，不仅要满足人民生活、社会稳定和维系生态系统平衡的基本需求，还要协调各用水竞争领域的利益和目标，发挥水资源较大的综合效益。因此要充分发挥政府配置和市场配置的双重作用，保障水资源配置的合理性。根据《水法》，水资源属于国家所有。因此首先要由中央政府组织对全国水资源进行科学评价，计算我国水资源总量、较大可利用量和分析我国水资源开发利用现状，建立起我国水资源真实的、的和的数据平台；在水资源科学评价的基础上，实行以两级政府（既中央和地方政府）为主、市场调节的水资源配置机制。
首先由中央政府组织进行跨省、直辖市、自治区（简称省市区）河流的可利用水资源量分配，或称为初始水权（使用权）的确定。关于水资源配置的原则，一些文章上已有介绍，比如民众基本生活用水原则、保障社会稳定和粮食安全原则、地域优先原则等[5]、[6]。但是从部级的水资源配置来讲，应该突出的是公益用水领域优先原则和竞争用水领域的公平原则。公益用水领域优先原则是指在水资源配置中要优先考虑满足人民生活、维系生态系统、保障社会稳定、保障粮食安全等公益性的基本用水需求。竞争用水领域的公平原则就是在满足公益性用水领域基本需求的基础上，要转变以往采用的需求预测加供给的水量分配模式，对竞争用水领域实行公平配置水资源。竞争用水领域的公平原则是水资源配置中的一条重要原则。对于许多国家和地区，水资源属于稀有资源。面对水资源这种稀有资源，需求预测往往是放大的，我国一些地区目前编制的一些水利发展规划，一些供水项目，对水资源的需求预测往往高于实际需求，这就加剧了对本已稀缺的水资源的竞争状况。因此，对于竞争用水领域的水资源配置不能简单的以需求预测为依据，而应以公平原则为依据。在公平配置的基础上，鼓励提高水的利用效率，并在此基础上，对于省市区竞争用水领域出现的供需中短缺现象，通过开辟节水、污水处理再利用等非常规水源或通过省市区之间的水权交易市场解决。中央政府对竞争用水领域的水资源配置不是直接配置到用水行业，而是配置到省市区。
在跨省市区的流域水资源配置的基础上，地方政府根据公共河流分配的水资源和自产的水资源，对水资源进行二次配置，不仅进行地区间的水量配置，还要通过建立宏观水量分配指标体系和微观用水定额指标体系，实施用水行业间的水量分配[3]。二次配置除了遵循公益用水领域优先原则外，对于竞争用水领域还要坚持效益原则，鼓励用水行业不断提高水的利用效率。针对用水行业的水资源的配置并不等于用水行业就此获得初始水权，还要依法获取取水许可证。
在初始水权确定的基础上，可以充分发挥水价和水权价格在市场中的杠杆作用，在地区之间和行业之间进行竞争用水领域的水权交易，解决地区和行业之间由于政府两次配置后存在的水资源供需平衡的矛盾，较大限度地发挥水资源的综合资源效益和市场效益。
3．优化配置水资源，从水的资源管理中提高水的利用效率
在水资源统一管理中，水资源的配置对提高水的利用效率发挥着以下主要作用。首先，保障了人的生活的基本用水权和维系河流生态可持续性的基本水量。按照公益性用水领域的优先原则，各级政府不仅要在水资源配置上保障人的生活的基本用水，保障维系良好生态的基本用水，而且在实践中要切实体现这一优先原则。从2000年开始，中央连续投入农村饮水工程63亿元，解决了2423万人的饮水困难问题；连续向塔里木河、黑河生态综合治理工程投入26亿元，使干涸多年的河流下游生态焕发了生机，奏响了一曲绿色的凯歌。这都体现了水利管理工作以人为本、生态优先的原则，充分发挥了水的社会边际效用。其次，平抑了对水资源的无序竞争。区域间、用水行业间的水资源无序竞争在缺水国家和地区尤为激烈，其管理上的直接原因在于缺少对区域、行业用水权的合理确定，缺少水资源利用的总量控制。实行可利用水资源在区域和行业间的配置，确定区域、行业间用水权益并实施用水总量控制，可以把区域、行业间对水资源量的无限制的外部竞争，转化为提高用水效益的内部竞争，从而有效提高水的利用效率。第三，有利于落实地方和行业水资源节约和保护的责任，提高水的利用效率。在各地区、行业用水权益确定的前提下，任何超出总量控制范围的水量增加都是要付出昂贵代价，转而促进内部的挖潜节约和对水资源的有效保护，有利于促进节水、水污染防治和污水处理再利用。第四，有利于培育水权交易市场的形成，在水权的交易中实现水资源的优化配置，提高水的利用效率。水资源只有在权属确定的前提下才能进行交易，水权交易所形成的水市场实质上是一种生产要素市场。水资源作为生产要素，和其他生产要素的经济行为是相同的，即在市场配置过程中寻求效益较大化，从而提高水的利用效率。
