引论：我们为您整理了1篇“ 三无 ” 食品问题的质量监督体系构建分析范文，供您借鉴以丰富您的创作。它们是您写作时的宝贵资源，期望它们能够激发您的创作灵感，让您的文章更具深度。
1.引言
2009年6月1日,《食品安全法》的出台具有里程碑的意义,从此我国对食品违法行为有法可依[1]。经过多年积累,“三无”食品质量监督的相关法律依据、相应规定内容及惩罚措施逐步完善、明确,政府监管主体趋于统一。针对食品安全问题,已经有大量学者进行了深入的研究。王琼等[2]调查了成都市乡镇的学校周边零食安全情况,在成都大邑县、龙泉、温江区3处地区的不同乡镇小学周边进行了114户零食店进行包装零食抽样调查,发现“三无”食品占调查总数的83.33%,经过专家分析得出中小学校周边的零食店,可能造成购买人群63.89%比重的可能致病率,15%的必然致病率,得出执法人员对校园周边“三无”食品监管不严的结论,提出为了解决食品安全,需要加大周边不合格食品销售点的严惩力度的办法。吴洪涛等[3]系统整合了我国食品安全领域的现实问题,经过食品安全问题的调研数量以及食品安全与群众生活的相互关系,整理出1170篇文献进行治理方法的编写,首先列出问题清单,其次对问题展开分析,总结文献中的应对办法,将文献中的问题及其治理措施分类整理,得出食品安全与治理办法的逻辑关系,为未来治理提供理论依据。吴洪涛等[4]分析了食品安全问题的深度和广度,对我国存在的34类食品安全问题,以社会关注度及其影响力视角进行分析,整理出中文、英文文献共计1388篇。采用数据聚类分析方法,对文献中的安全问题进行层次分析,将食品安全问题分为不严重、一般、严重3种结果,根据我国现存34类食品安全问题进行逐类划分并通过模型进行严重程度的优先排名,得出排名后对我国较为严重的10类问题进行依法处理。由此可见研究过程均趋向于食品安全案例的分析,但并未对所分析食品质量问题构建一个具体监督体系。本文阐述了“三无”食品的概念、危害及质量监督工作的重要性,并结合现行法律和执法实践,从法律依据、政府监督主体和手段等方面梳理“三无”食品质量监督现状,分析了“三无”食品质量监督工作的薄弱环节,初步研究并构建了基于“三无”食品问题的食品质量监督体系,以期为食品安全的监督工作提供依据。
2.“三无”食品定义、危害及质量监督的重要性
2.1“三无”食品定义
依据《产品质量法》(2009年修正)第二十七条规定,产品或者其包装上的标识必须真实,并符合“有产品质量检验合格证明;有中文标明的产品名称、生产厂厂名和厂址;使用的产品,应当在显著位置清晰地标明生产日期和安全使用期或者失效日期”等要求。产品的“三无”并非是法律术语也无定义,而是在实际工作生活中约定成俗的讲法。“三无”一般是指“无产品质量检验合格证明、无厂名厂址、无生产日期保质期”。
2.2“三无”食品的危害及监管工作的重要性
“三无”食品危害消费者身体健康,严重扰乱市场秩序。(1)“三无”食品严重危害消费者身体健康。部分小卖部、校园周边、街道小摊和部分网络平台等,往往是“三无”食品泛滥之地。(2)“三无”食品流入市场,将严重扰乱市场秩序。“三无”食品会对同类符合标准的产品构成不正当竞争;“三无”食品会造成同行业的产品良莠不齐,造成整个食品行业水平下降。不法厂家、商家采用低价“五毛”策略,排挤符合标准的同类型食品,“劣币趋良币”引发不正当竞争。加强“三无”食品质量监管,规范市场正常秩序和经营环境。
2.3“三无”食品抽检案例
2018年4月10日,国家市场管理局官方网站公布了7批不合格食品的通知。根据通知,原国家食品药品监督管理局共组织了397批5类食品,如方便食品,加工谷物,肉制品,蛋糕和饮料抽检,390批次合格样品和7批不合格样品。本批67个方便食品样品,7批次不合格样品。79批次粮食加工产品,102批次肉类产品,49批蛋糕和100批次饮料,未发现不合格样品。因不合格产品情况繁多,种类繁杂,以下对本次抽查出7批不合格方便食品样品中的“三无”食品前3名作为案例展示。食品在加工过程中是否被污染,以及加工后的卫生质量评价指标由落菌总数来反映。此次抽样检查依照GB17400-2015《食品安全国家标准方便面》[5]、DBS61/0011-2016《食品安全地方标准凉皮、凉面》[6]、Q/SXQZ0001S-42《秦宗米、面皮》[7]以及DBS45/034-2016《食品安全地方标准柳州螺蛳粉》[8]为标准,要求食品抽样检查过程中,5次落菌总数检测均不能超出100000CFU/g,并且在检查过程中有3次不能超出10000CFU/g。3家店铺落菌指数严重超标[9].
3.“三无”食品质量监督现状及薄弱环节分析
结合现行法律和执法实践,从法律依据、政府监督主体和手段等方面梳理“三无”食品质量监督现状,分析“三无”食品质量监督工作的薄弱环节。
3.1主要的法律依据及相关内容
“三无”食品问题质量监督,涉及食品质量、食品安全和市场竞争等方面的法律法规,主要包括:(1)食品质量方面的法律法规:《产品质量法》(2009年修正)、《流通领域商品质量监督管理办法》(2016年国家工商行政管理总局令第85号),以及地方相关办法条例。《产品质量法》(2009年修正)与《流通领域商品质量监督管理办法》(2016年国家工商行政管理总局令第85号)《产品质量法》第二十七条规定,产品或者其包装上的标识必须真实,并要求有“质量检验合格证明、产品名称、生产厂厂名和厂址”等。在第五十四条规定了惩罚措施:产品标识不符合第二十七条规定的,责令改正。《产品质量法》较为宽泛、简单地对销售者以及流通领域商品质量进行了规定。其针对“三无”食品的惩罚措施仅限于“责令改正”。但是“三无”商品来源不明,实际执法因没有承担商品质量责任主体,往往导致“责令改正”停留在纸面[10]。与《产品质量法》不同,国家工商行政管理总局于2016年《流通领域商品质量监督管理办法》,对于销售者“购进或者销售无厂名、厂址等来源不明的商品。”的违法现象,在第三十二条明确给出了惩罚措施:责令改正,处违法所得3倍以下但不超过3万元的罚款;没有违法所得的,处1万元以下的罚款。《监管办法》明确将对线上线下的商品质量进行“双随机”抽查,对“三无”商品的销售者加大处了罚力度[11]。(2)食品安全监管方面的法律法规:①法律:《食品安全法》(2015修订实施)、《农产品质量安全法》。②行政法规:《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》(2007年国务院令第503号)、《食品安全法实施条例》(国务院令第557号、2016修订实施)[12]。《食品安全法》第三十七条,要求生产企业如实记录食品的名称、生产日期、生产批号、检验合格证号内容。第六十七条规定,预包装食品的包装标签上应标明“生产日期;生产者的名称、地址、联系方式;生产许可证编号”等事项。而对于“未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动”、“生产经营无标签的预包装食品或者标签、说明书不符合本法规定的食品”的违法现象,《食品安全法》及时百二十二条规定,没收违法所得和违法生产经营的食品及用于违法生产经营的工具、设备等物品,并规定根据不同货值金额处以不同的罚款。(3)市场竞争方面:《反不正当竞争法》(2018年1月实施),以及各地方政府反不正当竞争条例等。阐述部分法律法规中对食品质量和处罚的内容规定及相应惩罚措施[13]。《反不正当竞争法》第六条规定,经营者不得实施“擅自使用与他人商品标识相同或近似的标识”等混淆行为,引人误认为是他人商品或者与他人存在特定联系。在部分地方反不正当竞争条例中,则对“三无”产品质量问题进行了详细规定。
3.2政府监督主体及检查手段
在食品质量监督政府主体方面,以往是按照生产环节、流通环节到消费市场进行分段监管,且存在多头多层执法、监管职能分散、重叠、冲突、空白等问题。2018年3月21日国家工商行政管理总局、国质检总局和食品药品监督管理总局“三合一”,正式组建为国家市场监督管理总局,将原3个部门的职责等整合,负责市场综合监督管理,组织市场监管综合执法工作。“三合一”之后,食品质量监督执法统一,推进市场监管综合执法,加强了产品质量安全监管。经过多年积累,“三无”食品(商品)质量监督的相关法律依据、相应规定内容及惩罚措施逐步完善、明确,政府监管主体趋于统一。在食品质量、安全监督检查手段方面,根据《产品质量法》(2009年修正)、《流通领域商品质量监督管理办法》(2016年)和《食品安全法》(2015年修订)等主要法律相关规定内容,产品质量和食品安全的监督检查主要以随机抽查为主,并对被举报、投诉的商品质量问题进行重点检查。
3.3食品质量监督工作中的薄弱环节分析
相较以往,国内的食品质量安全监管水平有明显的提升,食品安全形势持续向好,群众食品质量安全问题得到有效保障。但在“三合一”的过渡期,在食品质量监督工作中仍存在以下薄弱环节:(1)执法依据、执法程序有待完善,信息共享机制有待健全。相应的法律法规或部门规章尚未完善、融合,执法依据或许涉及食药、质检和工商多个部门的法律法规或规章,工作人员在执法时较难把握[14,15]。原各部门有各自的处罚程序、案审和听证等涉及行政处罚的部门规章,在执法程序规定协调一致之前,执法实践中仍会存在职责交叉、各自为政的现象,部分基层市场监督管理部门协作不利,职责主体不明确,工作衔接不够紧密,联合监管执法存在真空。部分基层单位存在案源管理不统一、办案系统不统一等现象,信息不通畅,执法效率低。(2)基层市场监管执法力量有待加强。“三合一”过渡期,执法队伍无法专职化,存在“人少事多”、“权小责大”等问题,导致执法效能不高。在新时代“依法治国”背景下,执法人员要懂法且能执法。在“三合一”过渡期,涉及的法律法规和部门规章较多,但质检的可能不是非常熟悉工商的法,工商的可能不是非常熟悉食品的法,加上缺乏系统性、针对性的业务培训,工作人员的执法能力跟要求存在差距[16,17]。(3)食品质量安全监管手段有限,基层市场监管疲于应付。目前主要以“主动式干预”的随机抽查为主,需要消耗大量执法资源。“三无”食品生产窝点主要集中在农村地区及城乡接合部,场所大都较为隐蔽,设施简易,工艺粗糙,生产环境脏乱差;销售场所主要集中在学校、街道周边小摊贩、小卖部和烧烤摊点,流动性较强、隐蔽性较好。而在流通领域,随着“互联网+食品或餐饮”的深入,自制“三无”食品通过互联网网购(电商、微商)、私人快递形式送达消费者手中,检查难度非常之大[18]。(4)不良商家厂家违法成本低廉,生产主体责任部门监控打击力度有待加强。生产主体责任有待落实加强,食品生产、流通和销售环节经营主体准入门槛低,违法成本小。现行法律法规或部门规章中的行政处罚力度不够,加之对执法机关赋权不足,导致执法实践中存在“5难”问题(进门难、取证难、调查难、办案难和送达难),监管威慑力不足,违法成本低廉,不良厂家商家并不重视食品安全问题。(5)宣传引导力度不够,群众食品质量安全意识薄弱。普通群众自我保护意思不强,消费意识主要以“物美价廉”为取向。新修订的《食品安全法》明确了社会共治原则,主要从食品行业协会、消费者协会或其他消费者组织、群众有奖举报和食品安全信息的舆论监督等4个方面强化了食品安全社会共治的原则和理念。新媒体时代,应充分发挥群众力量,善用公众能量,让食品安全监管更加有效透明。
3.4大部制改革前后的监管体现
在大部制度之前采用分散的监管权力制度。限制食品安全监督管理的一个重要因素是权力不够集中。在食品监管方法种类很少的情况下,细分管理起着推进的作用。但是随着食品安全问题日益突出,细分监管存在着协调环节较为繁琐,监管缺口和行政资源存在无法有效共享的内在弱点,难以适应新的食品安全形势的需要[19]。大部制改革后食品安全监管部门的管理情况有了很大的改善,主要体现在以下3个方面:(1)大部制改革将结束食品安全分管模式,构建综合监督机构,进入以食品药品监督管理部门为主,以其他部门为辅的监管模式。(2)大部制改革增加了综合监管内容。食品安全综合监管包括标准法规体系,风险监测与评估,检验检测,生产过程控制,进出口食品安全检查,应急管理,综合协调,科技支撑等。食品安全信用体系,各个环节相对独立且相互联系,形成有机结合,确保长期有效的监督食品安全。(3)大部制后综合监管手段是指为实现监管目标或完成监管任务所采用的具体形式或技能。与监督方法和监督方方式相比,监督方法更多地落实在具体实践和实施上。例如:建立统一的食品安全监管法律体系,逐步建立食品安全标准体系,统一食品安全检测和监测数据分析平台建设,完善风险防控机制,建立食品安全信用体系。
4.基于“三无”食品问题的食品质量监督体系构建
民以食为天,政府应贯彻以人为本的理念,强化责任意识,充分发挥领导和统筹协调作用,切实构建、完善食品安全质量监督体系。4.1完善执法依据与程序,建立信息共享机制明确市场监管综合执法的战略规划。在安全有效、公平合理的原则下,充分利用发达的信息技术手段,以维护全国食品安全质量为目标,建立统一的市场监管执法铁军。完善法律法规。法律法规是施行执法的前提,有了明确而合理的法律,执法人员在执法的过程中才能有清晰的依据。当前我国食品安全相关法律过于繁冗,存在不少交叉重叠的法律条文,应以精准而明确为目标进行法律条文的整合删改,厘清各部门履职边界。其次细化扩大监管食品目录范围。尽可能的、及时的将市场流通的食品编入监管目录;相关部门应及时制定具有针对性的食品质量安全评估检测标准,减少执法监管漏洞、提升监管及时性。在互联网大数据时代,各监管部门当与时俱进,积极利用先进的数字化信息,建立起食品安全监管信息网络,实现各部门各执法层级的信息共享,使食品在生产、流通、销售的每一个环节都在有效的监管之下。4.2加强执法队伍建设,提升执法效能为了减少交叉执法、重复执法,政府已经将相关众多部门进行了整理融合,加大力度对食品安全问题进行整治。“三合一”虽然能有效避免曾经多部门联合监管时各部门互相推诿责任,职责不明确,或是重复执法等严重影响执法效率的弊端,但在部门整合的过渡期,应加大执法人员的培训学习。对多部门合并后的执法人员进行系统性、针对性的业务培训,使工作人员的执法能力跟上要求。此外要把食品安全监管纳入各监管部门的综合目标考核范围。赋予队伍更多的强制权力,以消除在执法过程中的进门难、取证难、调查难等现实困境。同时也要强调队伍职责、打击懒政。从被动执法转变为主动介入式执法。还可定期召开会议,利用报刊、网络等对食品安全问题进行学习,对监管工作进行检查和部署,提高执法人员的安全责任意识。4.3加强打击力度,提高商家违法成本在食品安全问题严峻的现状下,在违法成本与违法利润相差甚远的情况下,总是有不良厂家为了追求利润而铤而走险,造成食品安全问题屡禁不绝。可以在食品安全的赔偿制度中引进国外的惩罚性赔偿制度。惩罚性赔偿是指有法庭所作出的赔偿数额超出实际的损害数额的赔偿。食品安全问题一旦发生,受害者往往不是单一的,而是群体性的,不良厂家违法犯罪的主观恶意程度大,造成的社会负面影响严重,损害公民对社会的信任,加强生产主体责任落实,提高食品生产、流通和销售环节经营主体准入门槛,提升违法成本,惩罚犯罪者,震慑潜在犯罪者。4.4加强宣传引导,促进社会共治随着各种外卖平台在互联网的兴起和迅速发展,在网络监管还没有及时建立完善之时,一些没有生产许可资质的商家通过这个监管漏洞,进入到了食品市场。虽然监管部门已经迅速做出反应,建立起了电子化监管机制,取缔了很多不法商家,但难免有漏网之鱼,而如今网络的使用越来越平民化,相关部门可通过微博、微信或社区拉横幅等多样化的宣传模式,鼓励群众积极举报食品安全违法行为。要加大对人民群众食品安全意识的教育,还可以出台鼓励政策,对举报者给予一定的奖金支持,发动人民群众积极参与到食品安全问题监督体系中[8]。5结语加强食品质量监管执法,构建完善的监督体系是一项浩大的系统工程,需要各执法部门和人员的协作统一,也需要广大人民群众的共同参与。监管执法部门和人民群众应组成坚实的统一战线,打击食品安全违法犯罪,维护公平竞争的市场秩序,保障消费者人身健康,不断净化食品市场,全体一心,实现社会共治,将市场监管综合执法体制改革进行到底。
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作者简介：王媛媛,硕士研究生,主要研究方向为宪法学与行政法学。E-mail:sunbaofeng1975@163.com
