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2018年9月出台的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）提出，“各部门各单位要结合预算评审、项目审批等，对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估，重点论证立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等，投资主管部门要加强基建投资绩效评估，评估结果作为申请预算的必备要件。各级财政部门要加强新增重大政策和项目预算审核，必要时可以组织第三方机构独立开展绩效评估，审核和评估结果作为预算安排的重要参考依据。”为更好地将预算评审与绩效管理紧密结合，近年来，G省积极开展重大项目预算绩效评审实践。本文尝试结合G省普通国省道“十四五”建设实施方案预算绩效评审案例，分析和探讨预算绩效评审开展的思路与方法。
一、项目概况
（一）实施背景
普通国省道作为综合交通运输体系的重要组成部分，是保障经济社会发展和人民生产生活的重要基础条件，在经济社会发展中发挥着重要作用。“十四五”时期（2021-2025年），是我国由全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，是“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，也是交通强国建设的开篇期，这将对普通国省道的——以G省普通国省道“十四五”建设实施方案为例建设发展提出新的更高要求。“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，G省普通国省道完成新改建工程1170公里，完成路面改造工程6758公里，累计整治安全隐患路段9960公里，实施灾害防治工程312公里，改造危桥330座，存量四、五类桥梁（隧道）改造加固率达到100%，已建普通国省道服务设施170个，升级改造67个。“十三五”期间虽取得了阶段性成效，但仍存在路网等级结构亟待优化的问题，国道二级以上公路比例处于全国中等水平，省道二三级以上公路比例处于中等偏下水平。
（二）实施内容
为实现国家和省级对国省道建设的目标要求，“十四五”期间G省普通国省道建设规模及资金需求均大幅增加，将以提升通行能力、改善服务水平、优化通行环境为主要着力点，抓好提升路网效率、提升管理水平、强化养护管理、加强安全保障、优化设施配置、深化绿色发展、推进科技创新等“七大任务”，积极推进国省干线路网建设和改造，切实提升国省道对经济社会发展的促进作用，保障群众便利出行，全面提高路网整体服务能力与水平。具体实施内容包括新改建工程建设规模5185公里，路面改造工程建设规模3247公里，养护专项工程用于公路安全提升、危旧桥（隧）改造、路面养护等，服务设施建设规模213个。
（三）实施目标
“十四五”期间通过项目实施后，预计普通国道二级及以上公路比例达到95%以上，普通省道二级及以上公路比例达到65%以上，普通省道三级及以上公路比例达到90%以上，普通国道MQI优良路率达到90%以上，普通省道MQI优良路率达到85%以上，一、二类桥梁比例达到90%以上。
二、预算绩效评审设计与实施
（一）评审方案设计
本次预算绩效评审的开展以预算与绩效的匹配性为核心，组建评审工作组，评审以普通国省道“十四五”建设实施方案为对象，通过对“十四五”广东省普通国省道建设申报必要性、投入经济性、绩效目标有效性、实施方案可行性、资金使用合理性等方面进行综合论证，对资金需求进行评审，并对“十四五”期间预算额度进行调整。申报必要性主要在充分了解项目情况的基础上，结合相关法律和政策文件，分析支出方向是否与政策要求相符、是否与其他政策和项目重复支出、需求是否迫切等。投入经济性主要分析支出政策和项目的财政投入测算方法是否科学，测算依据是否充分，测算标准是否合理，成本与效益是否匹配等。目标有效性主要分析支出政策和项目绩效目标是否明确，资金使用的预期产出和效益是否设置细化、量化的指标，绩效目标与政策是否具有相关性，是否具备显著的经济、社会、生态效益和可持续性等。实施方案可行性主要分析支出政策和项目实施方案的基础保障条件是否具备，相关管理制度是否健全、有效，论证程序是否规范，组织实施方案、措施、计划、完成时限是否科学、合理、可行，不确定性因素和风险是否可控等。资金使用合理性主要分析支出政策和项目筹资渠道是否明确和合法合规，筹资方式是否合理，是否属于公共财政支持范围，是否符合事权与支出责任相适应的原则，申请资金是否考虑各级财政承受能力，投入方式是否最优等。
（二）评审主要方法
组建预算绩效评审工作组，基于建设主管部门提供的自评材料，收集包括“十三五”普通国省道建设情况、预算资金需求分析和申报、项目实施计划等资料，了解申报资金测算依据、项目库构建的具体方法，制定评审工作方案；通过对“十三五”数据采取定性分析与定量分析相结合的方式，研判十四五”建设方案的合理性及可行性；结合国家相关政策、规划等文件资料，对“十四五”建设方案项目库和资金需求进行分析和评审。听取各方面的意见后，开始撰写评审报告，评审结果将作为预算安排的重要参考依据。（三）评审结论建设主管部门提出“十四五”期间资金需求的投入经济性、实施方案可行性、资金使用合理性不够充分。评审工作组根据送审材料、座谈会沟通情况，形成以下结论：
1.在申报必要性方面，建设任务符合中央及省级国省道规划文件建设要求，申报内容围绕构建全省综合交通运输体系，扩大普通省道覆盖范围，强化普通公路对高速公路的补充作用，强化普通公路对地区经济社会发展的支撑，项目申报必要性充分。
2.在投入经济性方面，一是申报采用的补助标准无相应的政策依据支持，建设主管部门单方面提升了补助提标方案，但未经充分论证，评审不予采纳；二是补助资金需求与财力增速不匹配，补助提标方案未结合中央“十四五”国省道补助标准的提高幅度控制提标幅度；三是部分实施项目建设规模无法提供相应的具体技术参数，造成无法判断申报项目规模实施的必要性以及申报项目数量的准确性。
3.在目标有效性方面，通过“十四五”发展规划目标与中央、省级相关文件中主要目标进行对标分析，建设主管部门提出的“十四五”发展规划指标基本符合中央和省的相关要求。
4.在实施方案可行性方面，一是补助重点不突出，相比于“十三五”实施内容，“十四五”发展规划从建设养护项目类别、补助标准、补助区域上均进行了拓展，不利于发挥财政资金的导向作用；二是部分项目申报补助建设规模欠合理，部分实施内容超过完成“十四五”目标里程的50%，结合“十三五”任务完成情况，该实施方案难以实现。5.在资金使用合理性方面，从当前提供的材料上看，“十四五”规划项目建设规模较大，提出的资金总需求大幅度超过“十三五”补助资金规模，但建设主管部门报送的《普通国省道“十四五”建
设实施方案》未能体现其已对当地财政部门的承受能力进行了充分评估，无法判断资金需求与地市财政可承受能力的匹配度。
（四）评审提出的建议
1.在投入经济性方面，一是控制资金规模，采用G省现行标准进行资金需求测算，并且建议建设主管部门围绕重点任务提标，加快落实普通国省道“十四五”省补助政策制定工作；二是合理设置补助政策，切实干成要事，参照中央“十四五”补助标准提高幅度控制省级补助方案提标幅度；三是部分申报建设规模无法提供具体技术参数，无法判断申报的建设规模投入资金量是否合理，建议该部分补助资金根据“十三五”全省省级补助资金占总投资比例确定“十四五”补助资金规模。
2.在实施方案可行性方面，一是聚焦重点，落实中央和省级规划任务，按照中央考核任务、省已有文件规定任务、解决省经济社会发展短板问题的顺序控制补助建设规模；二是补助对象上，集中财力向省内欠发达地区倾斜，补助范围上，集中向重点任务倾斜。
3.在资金使用合理性方面，建议对地方财政部门的承受能力进行充分评估，地方的建设主管部门应在申报项目过程中提前介入，结合当地“十三五”期间建设任务完成实际情况，研判“十四五”期间实施方案的资金需求是否与当地社会经济发展和财力增长幅度相适应，避免引发地方债务风险。
三、本案例的优势与不足
（一）本案例的优势
一是该案例采用的预算绩效评审不同于预算评审，不仅解决了“支持多少”的问题，同时也对“支持与否”开展评审，达到了既预“钱”又预“事”的目的。二是本次评审对财政预算支出的规模是否合理、政策实施效果是否显著、是否符合国家“十四五”规划发展目标、预算支出是否包含了绩效的理念提供决策依据。三是评审的结果应用对该项目分配多少预算资金的运用发生了直接的影响，本次评审的结果将作为“十四五”该建设实施方案资金需求的重要参考依据。四是通过定性和定量相结合的方式，对项目申报必要性、投入经济性、绩效目标有效性、实施方案可行性和资金使用合规性等内容进行评估，以定量分析申报项目库数据为基础，对项目必要性和有效性采取定性描述，最终形成的评审结论明确项目预算的具体支持建设规模及资金量需求。
（二）本案例的不足
一是该案例未对项目实施现场开展调研工作，评审所采用的数据基于建设主管部门提供的自评材料，对项目历史数据的真实性未开展验证工作。二是限于项目资料收集和评审时间的影响，该案例未对建设主管部门所提出的“十四五”国省道建设财政支持政策开展论证工作。预算绩效评审是全面实施预算绩效管理的首要环节，是实现预算评审与事前绩效评估有机结合的重要途径。建议对于资金规模浮动范围较大的项目，开展预算绩效评审，以预算与绩效的匹配性为核心，将绩效理念和方法深度融入预算管理，发挥预算评审与事前绩效评估的合力，促进财政预算管理提质增效。
【参考文献】
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作者:张光兴；卢元伟；何欣怡；杨义忠单位:中水珠江规划勘测设计有限公司
