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《政府采购法》从2002年颁布至今已20年。20年来，以《政府采购法》及其实施条例为统领、以部门规章为依托、涵盖70余份规范性文件的政府采购法律制度框架已基本形成，政府采购工作已全面步入法治化轨道。然而，实践中以政府采购法律制度框架为基石的内部控制体系建设情况如何？本文以S省图书馆政府采购内部控制制度为例进行了分析探讨。基本情况公共图书馆为公益一类事业单位，其业务发展资金均为财政性资金。资金的性质决定了超过限额标准的项目采购均为政府采购。政府采购项目具有以下特点：资金占比高，采购方式多元。以2019年-2021年S省图书馆为例，政府采购项目资金占单位全部资金比例分别为41.32%、33.13%、37.76%。从采购方式来看，除集采目录内的小额零星采购一般采用商场直购和网上竞价的方式，加油、保险、车辆维修采用定点采购外，其他项目的采购方式数据如下：2019年公开招标占比87.5%，单一来源占比12.5%；2020年公开招标占比85%，单一来源占比11%，竞争性磋商占比4%；2021年公开招标占比72%，单一来源占比17%，竞争性磋商占比11%。从业务层面来看，公共图书馆业务范围广、专业性强，政府采购项目品类多、数量大，部分项目具有特殊性，如古籍类采购项目。政府采购内控工作是一项全生命周期工作，从预算编制到资产入库，需全过程、多方位地进行管理，以达到规范采购行为和风险防控的目的。
存在的问题
单位层面内部控制建设
1.未建立完善的内部控制体系
S省图书馆成立了政府采购内部控制领导小组，但未设立专门的采购内控牵头部门，通常由财务部兼任。另外，缺失国有资产管理牵头部门、内部审计部门，导致一应制度贯彻执行不到位，一些工作无法开展或流于形式。缺乏内控评价与监督部门，无法对单位内控体系的运行情况进行评价并建立长效的内控考核评价机制。
2.未建立关键岗位定期轮岗机制
公共图书馆人员编制少、人才匮乏是行业“老大难”问题，特别是在市（州）、县（区）级的公共图书馆，此类问题尤为突出。一部分单位制定了关键轮岗制度，但由于现实层面人数少、职能多、业务重，许多单位的岗位分离形同虚设，无法真正地将制度落地，执行到位；有的单位甚至连关键轮岗制度都没有。
3.未实现政府采购内部控制信息化管理
政府采购工作由于流程长、节点多、跨部门联动多，需要各个管理权限的层级协同把关。运用信息化平台能够缩短审批时长，提高采购效率。然而，S省公共图书馆仍采取线下、纸质、传统的方式组织政府采购，效率低下、信息不对称、信息传递滞后、档案管理不规范等问题较为突出。
业务层面内控建设
1.采购人员缺乏专业性公共图书馆业务复杂，采购项目类型繁多，专业程度高，技术难度大。采购需求的编制人员往往只懂专业，不熟悉政府采购法律法规及规章制度，存在“重业务参数、轻政策要求”的现象。在编制标书的过程中，对采购品目的选择不够准确、中小企业预留份额情况落实不到位、集中采购和分散采购不能准确区分、对文件中限制性和排他性的条件设置不能准确掌握，容易引起供应商质疑、投诉。
2.预算编制不严谨
凡事预则立，不预则废。预算是政府采购的开端，须科学严谨、客观准确。按照财政部要求，各单位每年7-8月编制下一年度的预算。而业务部门认为距离真正采购的时间还长，无法准确评估采购需求，或是没有认真规划来年的业务发展，抱有“随意编制应付过去，真正采购时再去规划”的心理。在实际工作中，出现需求编制随意，缺乏市场调研、未经专家论证、未严格测算等情况，导致下一年度采购金额不足或是与实际采购情况出入较大等现象出现。
3.政府采购合同缺乏归口管理《政府采购法》第四十六条第一款规定，“采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。”但很多单位没有专门的合同归口管理部门，或由行政办公室兼职管理合同，导致政府采购合同未严格按照法定的期限签订、公告及备案；或者随意修改采购文件中确定的事项，埋下被质疑、投诉甚至引起法律纠纷的隐患。合同没有统一编号、分布零散、登记不全面等现象普遍存在，合同签订数量和金额难以全面掌握，甚至还有合同遗失的情况发生。
4.档案管理缺乏统一性当前许多公共图书馆重视政府采购过程管理，但对政府采购档案的归档和保存没有统一的归口管理，没有建立档案移交和集中保管的管理制度，导致归档不及时、不完整。不重视档案管理容易造成政府采购档案管理缺失，也不利于政府采购的监督管理和资产查阅。5.采购方式的选择缺乏科学性和合理性政府采购方式包含公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价、竞争性磋商、框架协议采购方式等。很多单位为了规避风险，把公开招标当做“尚方宝剑”，无论是否应当采用公开招标，一律公开招标。这样简单、粗暴地选择采购方式，既没有从实际需求的角度出发，还会因错误地选择采购方式引发采购周期较长、评分方式不合理、采购效率低下、采购结果无法达到预期目标等一系列问题。
优化措施单位层面的优化措施
1.建立完善的内部控制制度体系
设立专门的内控牵头部门，负责组织协调内控管理工作。梳理各部门业务流程、细化控制目标、整合业务；对领导、业务部门、归口部门、采购部门、财务部门开展分类培训，提升内控理论水平；明确具体实施的规范和流程，以便政府采购活动实施当事人熟悉掌握关键控制活动、风险控制关键点等。2.健全关键岗位轮岗（专项审计）制度合理设置政府采购流程中各结点的岗位职责，岗位设置要符合内部控制的基本要求，将业务部门、采购部门、归口管理部门、监管部门、内部审计部门进行岗位分离。参与需求编制的不参与项目评审，参与采购的不参与监督，参与监督的不参与审计。真正实现“不相容岗位分离”。有条件的单位应制定关键定期轮岗制度，并贯彻落实到位。不具备轮岗条件的单位，应采用定期专项审计的方式来进行风险控制。
3.加快搭建政府采购内控管理平台
公共图书馆采购工作跨部门联动多，管理层级多，包括业务部门、采购部门、归口管理部门、财务部门、监督部门、审计部门等。应加快搭建以内部控制为主线的采购管理平台，实现项目立项、预算审批、需求编制、需求审查、计划备案、采购实施、采购结果确认、合同签订、付款管理、验收管理、供应商信息库、项目执行进度管理的政府采购全生命周期闭环管理。通过信息化手段将传统的审批流程从“线下”搬到“线上”，能够最大程度地缩短时间，提高采购效率。此外，每个节点由于存在系统记录，可以很好地规避责任推诿，完整地保存采购档案，促使公共图书馆政府采购工作更加科学、规范、有序地开展。
业务层面的优化措施
1.加强政府采购人才建设
政府采购工作涉及面广，专业性强，社会关注度高，廉政风险大，对采购人员有极高的要求。应重视政府采购活动参与人员的知识培训，组织有关人员学习相关政策文件。通过组织政府采购业务培训、开展知识竞赛、前往其他单位调研学习、“上挂下派”等多种方式对有关人员进行理论知识武装和实践操作的锻炼培养。
2.加强政府采购预算编制管理
出台专门的政府采购预算编制管理制度，年度采购预算编制应严格按照预算编制的有关规定，科学合理地进行编制。财务部门作为预算归口管理部门，应和业务部门、资产管理部门充分沟通，将上一年度的情况、采购部门需求以及下一年度单位业务发展规划等情况作为编制预算的依据。在编制采购预算之前，采购部门严格按照厉行节俭、客观适用的原则，对采购内容、采购数量、采购资金、技术参数等，进行市场调查或专家论证后再进行编制。财务部门全面核查业务部门现有设备、资产等数据信息，充分了解业务部门工作需求，在掌握业务部门具体情况后再科学有效地编制全单位总体预算。预算批复后，严格遵循“不超预算采购，无预算不采购”的原则，按照前期采购预算编制内容进行采购，不得随意调整。同时，建立采购绩效考评体系，通过采购前期论证绩效评价，采购执行绩效评价，采购结果绩效评价，保证政府采购工作不断完善，有效提升政府采购资金使用效益和单位政府采购内控管理水平。
3.加强政府采购合同管理
设立合同归口管理部门，统一对合同进行编号管理和合同归档管理。全面掌握合同签订数量及金额。严格审查合同条款的合法性、合规性、合理性、严谨性，重点审查所签订的合同要件是否齐全、对招标文件确定的事项是否有修改、补充合同的金额是否超过主合同金额的10%、履约保证金的金额收取是否超过合同金额的10%、是否按照《政府采购法》及其实施条例规定的期限完成合同的签订、公告及备案等情况。
4.加强政府采购档案管理
政府采购档案应包含整个采购业务全生命周期所涉及的文件材料。应健全政府采购档案管理制度，编制政府采购档案目录，采购部门按照目录进行档案资料收集，归口管理部门按照目录整理、汇总、归档移交档案室，档案室按照《政府采购法》有关规定妥善保管15年。
5.科学选择采购方式
采购人员应当加强自身专业知识学习，熟悉各种采购方式的适用情形和限额标准，提高自身的专业素质和业务底气，合理选择符合实际需求和政策要求的采购方式。组建采购小组，统一规划项目采购。对于可以合并采购的项目，应合并采购，减少招投标次数；对于标准统一、价格变化幅度小的项目，可以通过询价来确定供应商。对于由于投标人数量不足而导致招投标失败的，可以向监管部门申请选择竞争性谈判、竞争性磋商等采购方式，提高采购效率。结语公共图书馆应提高政府采购内部控制管理意识，完善采购预算管理，规范采购流程，严格按照“三公”原则采购。应以内控管理为抓手推动政府采购活动规范开展、提高财政性资金使用效益，保障图书馆事业健康稳步发展。〔作者单位：四川省图书馆（四川省古籍保护中心）〕
参考文献：
[1]与时俱进不断推进财政国库管理制度改革[J].中国财政,2021,(13):25-28.
[2]张津,魏冬.浙江省省级公立医院政府采购存在的问题及建议[J].中国管理信息化,2021,24(06):43-44.
作者:张苗 单位:四川省图书馆（四川省古籍保护中心）