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自由裁量权是指国家行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权利。它是行政机关及其工作人员在行政执法活动中客观存在的，有法律、法规授予的职权。各行政执法机关作为对社会监督管理的职能部门，国家法律法规赋予了其较多的自由裁量权。例如：经济执法领域，《无照经营查处取缔办法》规定，“无照经营”可处以“2万元以下罚款”。如以一元作为起点，2万元作为上限，其相差20000倍，足见其比例之悬殊，自由裁量空间之巨大。如何合法、合理地行使自由裁量权，对公平公正执法、进行人性化管理，构建和谐社会的法制目标，显示出极大的现实性和必要性。
一、行政执法中自由裁量权存在的必要性
1、随着现代社会经济和科技的发展，行政执法部门监督和管理社会生活的职能和范围不断扩大，需要相应的自由裁量权，从而与日新月异的现实相适应。
2、效率是行政的生命。赋予行政执法部门以自由裁量的权力，能使其审时度势地及时处理问题，维护社会秩序的健康运行。
3、从法律本身而言，面对复杂的社会关系，法律法规不能概括完美，罗列穷尽，做出非常细致的规定。因此，从立法技术上看，有限的法律只能做出一些较原则的规定，做出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政主体灵活机动地因人因事做出更有成效的管理。
4、行政执法自由裁量权的行使，必须根据客观实际情况和法律精神及自己的理性判断加以灵活处理，做到“相同情况相同处理，不同情况不同处理”。这就要求行政机关必须有自由裁量权。
二、自由裁量权的分类
根据先行行政法律、法规的规定，可将自由裁量权归纳为以下几种：
1、在行政处罚幅度内的自由裁量权：即行政机关在对行政管理相对人作出行政处罚时，可在法定的处罚幅度内自由选择。它包括在同一处罚种类幅度的自由选择和不同处罚种类的自由选择。例如，《治安管理处罚条例》第24条规定了违反本条规定的“处以十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告”，也就是说，即可以在拘留、罚款、警告这三种处罚中选择一种，也可以就拘留或罚款选择天数或数额。
2、选择行为方式的自由裁量权：即行政机关在选择具体行政行为的方式上，有自由裁量权的权力，它包括作为与不作为。例如，《海关法》第21条第3款规定：“前两宽所列货物不宜长期保存的，海关可以根据实际情况提前处理。”也就是说，海关在处理方式上（如变价、冰冻等），有选择的余地，“可以”的语义包涵了允许海关作为或不作为。
3、作出具体行政行为时限的自由裁量权：有相当数量的行政法律、法规均未规定作出具体行政行为的时限，这说明行政机关在何时作出具体行政行为上有自由选择的余地。
4、对事实性质认定的自由裁量权：即行政机关对行政管理相对人的行为性质或者被管理事项的性质的认定有自由裁量的权力。例如，《渔港水域交通安全管理条理》第21条第（3）项规定：“在渔港内的航道、港池、锚地和停泊区从事有碍海上交通安全的捕捞、养殖等生产活动的”可给予警告式或罚款。这里的生产活动对海上交通安全是否“有碍”，缺乏客观衡量标准，行政机关对“有碍”性质的认定有很大的自由裁量权。
5、对情节轻重认定的自由裁量权：我国的行政法律、法规不少都有“情节较轻的”、“情节严重的”这样语义模糊的词，又没有规定认定情节轻重的法定条件，这样行政机关对情节轻重的自由裁量权。
6、决定是否执行的自由裁量权：即对具体执行力的行政决定，法律、法规大都规定有行政机关决定是否执行。例如，《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”这里的“可以”就表明了行政机关可以自由裁量。
三、行政执法中自由裁量权行使存在的问题
在行政执法中，自由裁量权每时都在行使之中，它有效增强了执法办案的准确性和灵活性。但是，也确实存在着以下很多问题：
1、人是有感情的，由于亲戚、朋友、战友、同学等原因，可能导致的自由裁量权的被滥用；
2、同样是感情的原因，由于发生过冲突，或由于是仇家等原因，可能导致的自由裁量权的被滥用；
3、由于个人工作能力、认识能力、知识水平冲突、道德水准等因素，可能导致的自由裁量权的被滥用；
4、由于利益因素，比如，此项决定对具体工作人员有利害关系，或由于具体工作人员受贿等因素，可能导致的自由裁量权的被滥用；
5、由于受来自领导的压力、同事的说情等因素的影响，可能导致的自由裁量权的被滥用；等等。
自由裁量权的滥用，一是不利于社会秩序的稳定。因为滥用行政处罚自由裁量权，处理问题随意性很大，反复无常，不同情况相同处理，相同情况不同对待，引起群众怀疑、不信任，产生对立情绪，不配合执法，行政违法行为增多，导致经济秩序的不稳定；二是助长特权思想，滋生腐败，影响党和政府的形象。但是，社会事务是复杂的，对于偶发的事务，具体工作人员首次处理，法律虽然规定了原则，工作人员的判断标准可能会与公众标准发生偏差，工作人员认为是公正的，公众可能认为不公正；特别是在公正标准没有形成之前，对于偶发的、复杂的事务的公正处理，是很难把握的。因此，自由裁量权的滥用，在客观上也是不可避免的。正因为自由裁量权可能会被滥用，所以对自由裁量权必须进行控制。
四、正确行使自由裁量权的基本原则
从权力的本身属性来看，任何一项权力都是有腐蚀性和侵犯性，总是趋于滥用。由于自由裁量权的灵活性又决定了它的更易于被滥用。自由裁量权的滥用构成的违法往往是隐蔽的，不易为人们所识破。在现实生活中相应法律法规对行政自由裁量权的约束较少，给自由裁量权的被滥用留下了隐患。在实际执法中，由于地域不同、个人素质和价值取向不同，导致对法律法规的理解不同，从而也会产生自由裁量权的被滥用。故此，正确地行使自由裁量权须遵循以下原则和标准：
1、自由裁量权的行使，要公正、善意、合乎情理。
公正，就是在行使自由裁量权时要出于公心，做到“相同情况相同处理，不同情况不同处理”；善意，就是行使自由裁量权时，要出于善良的意愿，不是图报复；合乎情理，就是行使自由裁量权时，要合乎人们的正常思维，是出于一个正常人的通常考虑而做出的行为。要合乎符合社会客观规律，如责令当事人撤除侵权商品上的商标标识，应视数量的多少而定，不能要求几分钟内完成。
2、自由裁量权的行使，要仅为正当目的。
仅为正当目的，是针对非正当目的而言的。非正当目的，是指出于私利等非正常的考虑。“私利”是一个广义的概念，可分为“直接私利”和“间接私利”两种。“直接私利”是指，自由裁量权的行使，直接能给行为人带来经济上或政治上的好处；“间接私利”是指，自由裁量权的行使，虽然不能直接给行为人带来好处，但是却能给行为人带来未来的、可期待的经济利益或政治利益。如当事人违法事实轻微，却被处以最高额的处罚，显属对自由裁量权的滥用。
3、自由裁量权的行使，要合乎法的目的。
任何法律、法规的制定，都有它的价值取向，那就是法所追求的目的。自由裁量权的行使如果偏离乃至离法的目的，必然导致行政不合理，自由裁量权也就成了个人私利、图报复的工具了。如为罚款而罚款，为完成罚款任务而执法，既属次种情形。
有了行使自由裁量权应当遵循的原则和标准，并不等于人们都能遵循原则办事，也不等于自由裁量权不会被滥用。对于自由裁量权还需要从道德和法制两方面加以控制。同志在全国宣传部长会议的讲话中指出：“我们在建设有中国特色社会主义，发展社会主义市场经济的过程中，要坚持不懈地加强社会主义法制道德建设，依法制国，同时也要坚持不懈地加强社会主义道德建设，以德治国。对于一个国家治理来说，法制与道德，从来都是相辅相成、相互促进。二者缺一不可，也不可偏废。法制属于政治建设、属于政治文明，德治属于思想建设、属于精神文明。二者范畴不同，但其地位和功能都是非常重要的。我们应当始终注意把法治建设与道德建设结合起来，把依法治国与以德治国紧密结合起来”。这段讲话，精辟而深刻地说明了道德与法治在治理国家中的重要作用。为我们控制自由裁量权提供了理论指导，指明了正确方向。
五、如何控制行政执法中自由裁量权的行使
首先，对自由裁量权进行道德控制，必须要加强思想建设，不断提高精神文明的水平。
1、增强公仆意识、全心全意为人民服务。要明确我们的权利是人民给的，我们要用人民赋予我们的权力努力为人民服务。如果忘记了这一点，我们就会失去人民的信任和拥护，后果是不堪设想的。公仆意识、全心全意为人民服务的思想，实质上就是公务员职业道德的必然要求，是控制主观滥用自由裁量权的保证。
2、增强行政能力，不断提高业务水平。光有好的思想，并不必然能够控制自由裁量权的滥用，对于复杂的问题和层出不穷的新事物，需要我们有足够的能力去处理。我们只有不断地向书本去学习、向实践学习、向他人学习，不断地发挥我们的聪明才智，才能在客观上把自由裁量权控制在最低的限度内。
3、要克服不良思想的侵蚀，防止拜金主义、享乐主义和极端个人主义泛滥，加强思想教育，使行政机关工作人员树立正确的人生观和世界观，增强自己的内控力，遏止私欲的膨胀，在思想上消除滥用自由裁量权的欲念。
其次，对自由裁量权进行法律控制和制度控制，从源头上解决自由裁量权过于“自由”的问题，使之具体化、规范化，具体较强的可操作性。
1、建立回避制度。在行政执法时，如果执法活动与执法人有厉害关系，该执法人应当回避。回避应实行主动回避与申请回避相结合。回避与否，有该工作人员所在单位的领导决定；领导需要回避的，有班子集体决定。
2、建立执法责任制。执法责任制也要有可操作性，要明确区分滥用自由裁量权的情况，看是主观滥用，还是客观滥用；是偶而滥用，还是一贯滥用等等，来区别不同责任。使责任与个人的待遇和职务的升迁挂气勾来，真正把执法责任制落到实处。
3、建立司法审查制度，把自由裁量权行为纳入司法轨道。行政执法人员应当告知行政管理相对人具有申辩权、请求举行听证权、申请行政复议权、提起行政诉讼权、请求国家赔偿权等等，使行政管理相对人的权利具有可救济性，是凡是涉及到公民权利和公民义务的执法行为（包括自由裁量权）都应举有可诉性，确立司法最终解决原则。
4、建立行政执法监督体系。监督主体不仅有党、国家机关（包括立法机关、行政机关、检查机关、审判机关），还有企业事业单位、社会团体、基层群众和公民。对已有的法定监督方式还应当根据形势的需要，继续补充、完善；对没有法定监督方式的，要通过立法或制定规章，以保证卓有成效的监督。同时，要有对的人采取严厉的惩罚措施，还有对监督有功人员的奖励和保护。
5、在立法层面，要处理好法律条文的“弹性”和执法的“可操作性”关系，尽量做到明确、具体，减少“弹性”，尤其是对涉及到公民合法权益的条款，更应如此。“徒法不足以自行”。配套的法律文件，构成一个有不同层级组成的法律体系（法律、法规、规章、规范性文件）。层级低的规范性文件，可随着形势的发展废、改、立，以适应不断变化，从而也可以克服法律因稳定性较强所具有的局限性。如果不便于做出硬性规定，至少应有一个参照标准，作为指导性的意见。如最常见的“情节轻微”、“情节恶劣”，由于没有一个参照标准，在实际执法办案中，“自由裁量权”已演变为“任意裁量”，造成混乱，就不足为奇了。
6、要强调行政机关说明作出具行政行为的理由。在行政诉讼中，对的证明，原告负有举证责任，但由于这种举证比较困难，借鉴国外的作法，应当强调行政机关说明作出具体行政行为的理由，以便确定其行政目的是否符合法律、法规授予这种权利的目的。对说不出理由、理由阐述不充分或者不符合立法本意的，应认定为。
7、加强行政执法队伍建设，提高执法水平。现在行政执法人员素质不高是个较普遍的问题这与我国正在进行的现代化建设很不适合，有些行政执法人员有“占据一方，唯我独尊”的思想。为此，一方面要加紧通过各种渠道培训行政执法饿、人员，另一方面对那些不再适宜从事行政执法活动的人要坚决调出，使得行政执法队伍廉正而富有效率。
8、实行定量分析，定性与定量想结合。《行政处罚法》第四条规定了行政处罚应考虑的基本因素“违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度”，执法部门可根据以上基本因素，各因素之主次情况及所占比重等，以综合评定的方式来确定一个可供操作，也便于实现行政处罚的统一。可设想建立这样一个公式，犹如单位对每位职工进行的工资核算，工龄、级别、职务、任职年限等各种情况按不同的标准、档次逐一对应，其总和即是该同志的应得工资。以“无照经营”为例，其应考虑的法定因素为“无照经营的事实、性质、情节、后果”（何人、何事、何地、何时、何因、何情、何果）。以“情节”为例，可分为“轻微、一般、比较恶劣、恶劣”四档。再对这四档予以明晰，确定其具体内容。以“轻微”为例，时间短（15天以内）、规模小（资产500元以内）、违法获利少（100元以内）、未出售假冒伪劣产品、消费者无投诉、第一次违法或不知道违法、有立功表现、主动消除或减轻违法行为危害后果等。其余，以此类推。
9、人民法院对自由裁量权的司法监督
《行政诉讼法》第5条规定了人民法院审查具体行政行为合法性的原则，人民法院通过行政诉讼依法对被诉行政机关的具体行政行使司法审查权，审查的主要内容是具体行政行为的合法性而不是不适当性。
但是，这并不是说人民法院对自由裁量权就无法进行司法监督了。如前所述，行政机关所拥有的自由裁量权渗透到作出具体行政行为的各个阶段，由于不正确地行使自由裁量权，其表现形式主要有、拖延履行法定职责、行政处罚显失公平等，所导致的法律后果是人民法院有权依法撤销，限制履行或者变更具体行政行为。
然而，审查具体行政行为合法性的原则，表明了人民法院的有限司法审查权。当前，我国正在大力加强社会主义民主和法制建设，强调为政清廉，人民法院应当充分发挥审判职能作用，在这方面要有所作为。一方面要严格依法办案，即要保护公民、法人或者其他组织的合法权益，又要维护和监督行政机关依法行使行政职权，克服畏难思想和无原则的迁就行政机关。另一方面要完善人民法院的司法建议权，对那些确实者，或者其他违法违纪者，人民法院无法通过行政诉讼予以纠正的，应当以司法建议的形式向有关部门提出，以维护国家和人民的利益。
关于对自由裁量权的控制，还可以概括一些措施，如：行政检察控制、行政机关的上下级间的控制、新闻监督等等，本文就不加以论述了。但是，不管对自由裁量权如何进行控制，都要掌握一个尺度，那就是：控而不死，用而不滥。调动自由裁量权高效灵活的积极因素，抑制它容易被滥用的消极因素，使行政权的行使符合我国依法行政的要求，符合依法治国，建设社会主义法治国家的要求。这就是我们永远追求的目标。
参考文献：
1、王岷灿：《行政法概要》法律出版社1983年
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例如，《税收征管法》第六十三条规定：“……税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假纳税申报，……”。什么是税务机关通知申报？过去税务实践工作中有三种看法：一是在纳税人不申报的情况下税务机关必须书面通知其申报；二是税收征管法本身就规定了纳税人只要是发生纳税义务就应当向税务机关申报纳税，也就是说税收征管法的出台就是通知了；三是认为在办理税务登记时，税务机关同时要办理税种登记，告诉纳税人应该缴哪些税，如何缴税等等，这个过程就是一种通知。那么究竟上述哪个观点是正确的呢？目前有关税收法律法规对此并无具体规定，但最高人民法院在2002年11月出台了《最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。该司法解释第二条对上述问题做了具体解释：“税务机关通知申报”分三种情况：一是纳税人、扣缴义务人已经依法办理税务登记或者扣缴税款登记的即为税务机关通知申报；二是依法不需要办理税务登记的纳税人，必须经税务机关依法书面通知其申报；三是尚未依法办理税务登记、扣缴税款登记的纳税人、扣缴义务人，也必须经税务机关依法书面通知其申报的。该司法解释是对刑法二百零一条偷税罪的解释，明显不能作为税务行政执法的法律依据。而税收法律、法规对上述问题又没有做具体规定，那么在税务实践工作中应该参照《最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》来理解上述问题。司法解释实际上就是对司法实践标准的统一，司法解释一旦出台，下级人民法院应当按照执行。也就是说，司法机关就是按照上述司法解释理解上述两个问题的，这就是司法实践。所以税务机关在实际工作中根据上述司法实践来判断什么是税务机关通知申报，在司法实践中是站得住脚的。
在税收检查执法过程中，除了要多掌握相关书面的法律知识，多看税收方面的案例之外，还应该多看民事、刑事方面的案例。通过这些案例可以把握法官、检察官对相关问题是如何理解的。另外，在税收执法过程中税务机关还应当多与法官、检察官沟通。因为法官、检察官对税收政策和会计制度并不如税务人员熟悉，税务机关应当多向法官、检察官多介绍税收法律法规和会计法律法规的规定，使其对涉税案件的理解更准确。
三、对税务机关的行政权力从严把握，对纳税人的义务从宽把握
税收法律体系明确了征纳双方在税收分配活动中的权利和义务，但有些权利和义务明确得不是很具体，那么在这种情况下应当如何把握征纳双方在税收分配活动中的权利和义务又成了一个重要问题。解决这个问题的原则应当是：对税务机关的行政权力从严把握，对纳税人的义务从宽把握。例如，《税收征管法》第三十八条规定：“个人及其所扶养家属维持生活必需的住房和用品，不在税收保全措施的范围之内。”从字面理解，“扶养”是指同辈之间的一种帮助关系，而不包含老人和儿童。对老人应当是用赡养，对儿童应该是用抚养。最高人民法院关于合同法的司法解释第十二条也是这么理解的。那么能据此说明上述《税收征管法》的规定就不包含老人和儿童了吗？很明显是不能这么理解的。再有，什么是家属？《税收征管法实施细则》第六十条对此做了含糊的解释：税收征管法第三十八条、第四十条、第四十二条所称个人所扶养家属，是指与纳税人共同居住生活的配偶、直系亲属以及无生活来源并由纳税人扶养的其他亲属。根据这个规定好象是不共同居住的配偶就不是纳税人的家属了？那么对“个人及其所扶养家属”应如何理解呢？正确的理解应当是：纳税人的配偶以及符合下列三个条件的其他人，三个条件是：一是与纳税人共同居住生活；二是无生活来源；三是由纳税人扶养。只要是符合这三个条件的，不管与纳税人是什么关系都应当是纳税人的家属。
四、合理理解税务行政执法依据
法律条文是死的，如何在税收执法过程中运用法律条文这就需要依靠税务行政执法人员根据不同的事实合理理解运用了。那么税务行政执法人员对税收法律条文的理解是否正确就直接关系到征收权力的落实和纳税人利益的保护。
例如，《税收征管法》第三十八条规定：“税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为的，可以在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款”。这个规定的宗旨是为了保全税款不至流失，即为一种税收保全措施，也就是赋予税务机关在特定条件下的提前征收权力。提前征收毕竟是对纳税人权益的合法侵犯，但如果错误地运用了这个权力则是对纳税人权益的非法侵犯了。提前征收的前提是：税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为。那么什么是“有根据”认为呢？一种说法是有一定线索，另一种说法是有证据。根据一定的线索作出符合逻辑的判断可能会发生什么，那是将来可能会发生的事，也就是说根据一定的线索作出符合逻辑的判断可能会发生什么这只能是一种可能，或者说有迹象，但并不一定就会发生，那就更不是行为了。因为行为是正在发生或者过去已经发生过的，将来可能会发生的那是迹象。《税收征管法》第三十八条明确的前提条件是有逃避纳税义务行为，所以，“有根据”就不能理解为是有线索就可以了，而应当理解为有一定的证据，但也不能理解为要有充分的证据，因为税务机关要掌握充分的证据可能需要相当长的时间，而提前征收的目的就是为了及时防止税款流失，如果等到收集到纳税人逃避税款的充分证据后也就失去了提前征收的必要了。
五、正确认识和理解各级税务机关和地方政府的涉税文件
人无完人，都难免犯这样那样的错误。法律、法规、规章和各种规范性文件也都是由人制定出来的，所以也难免存在一些问题，有些可能是出于某种目的有意识地出台的错误的文件，例如有些地方政府违反法律法规出台的擅自减免税的规定等。所以税务执法人员在执法过程中应当正确认识和理解各级税务机关和地方政府的涉税文件，对那些已经出台的税收方面的各种文件应当认真研究其合法性，以避免执行错误的文件导致纳税人合法权益的损害，导致不必要的行政诉讼，甚至于执法犯法。
那么如果税务执法人员发现有关规定是错误的该怎么办呢？对此，《税收征管法实施细则》和《公务员法》已做了明确规定。《税收征管法实施细则》第三条第一款规定：任何部门、单位和个人作出的与税收法律、行政法规相抵触的决定一律无效，税务机关不得执行，并应当向上级税务机关报告。《公务员法》第五十四条规定：公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。
六、细节决定成败
细节并不一定就决定成败，但成败关键就在于细节。目前，在税务行政执法人员思想中有这么一种普遍的想法，就是：我就这么做了也没有出现什么问题啊。对的，纳税人不告的确是没有问题，但纳税人把税务机关告上法庭后那些细节就成了决定税务行政诉讼胜败的关键了。在税务行政执法过程恰恰又有很多方面的细节，如果对这些细节稍不注意就又可能导致税务行政决定的失效，导致税务行政复议或者税务行政诉讼案件的发生。如某税务稽查局所作出的《税务处理决定书》中有个数据与事实不符，打印校对时也没有发现，依法送达纳税人后，纳税人发现了这个问题，把税务机关告上了法庭，最后法庭判决该处理决定与事实严重不符，作出撤消该处理决定的判决。再如，某税务所对纳税人作出了税务行政处罚决定并依法送达后，纳税人在三个月内既不履行，也不申请税务行政复议，也不向法院，税务所根据《税收征管法》第八十八条第三款的规定对纳税人采取强制执行措施，在《税收强制执行决定书》上是加盖该税务所还是该税务所所属的县级税务机关的公章呢？对此很多税务执法人员认同应该加盖县级税务机关的公章，因为税务行政处罚强制执行都应该经县以上税务局批准。如果在《税收强制执行决定书》上加盖的是县以上税务局的印章，则说明这次税收强制执行的执法主体即是该税务局。而《税收征管法》第八十八条第三款规定：“……，作出处罚决定的税务机关可以采取本法第四十条规定的强制执行措施，……”。可见，强制执行的主体应当是“作出处罚决定的税务机关”，也就是说，谁作出的处罚决定应当由谁实施强制执行措施，而上述税务行政处罚是由税务所作出的，所以对税务所作出的税务行政处罚决定强制执行的主体也应当是该税务所。
七、执法程序要合法
作为税务行政执法的法律依据的税收法律体系既包括实体法也包括程序法。税收实体法主要是指各税种的法律法规，税收程序法主要是《税收征管法》和《税收征管法实施细则》。《税收征管法》和《税收征管法实施细则》对税款征收、税务管理和税务检查的程序做了具体规定，在税务行政执法应当严格按照《税收征管法》和《税收征管法实施细则》规定的程序进行。在税务行政执法过程中，不管税收实体法运用得如何正确，只要是执法程序上发生错误都会导致税务行政诉讼的败诉。以往的事实证明，很多税务行政诉讼案件的败诉败就败在执法程序违法方面。
八、行必有法
过去大家都很注意：有法必依，执法必严，违法必究。那么在税务行政执法中还应当注意“行必有法”，也就是说每一项税务行政执法活动都应当找到法律依据。没有法律依据的税务行政行为都是越权行政，税务机关不得为之。因为税务行政权力是属于公权力，而公权力的特点即是法无明确规定不得为之。所以衡量某一税务行政执法活动是否有法律效力关键就看其是否有法律依据。
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从概念上来讲，社会管理是一个涵盖内容较大的系统，在某种层次上讲还包含了文化的因素，其中所包含的事项众多，需要管理的内容比较繁杂。但是对于社会管理的意识来讲，从内涵的角度来讲，却有着与之较大的差别，相对来讲范围较窄。社会管理意识是一种主观上的认知行为，是一种意识领域的执行思维，主要表现在社会公职人员以及行政主体在进行社会管理的过程中所表现出来的一种思维认知。社会管理的过程具有公众性，公职人员在执行的过程中，需要秉承公平、公正、公开的态度，从理性的角度出发，严格按照国家所赋予的权利来参与社会管理，但是很多时候恰恰出现了相反的现象，破坏了这种和谐，过多的将自己的情感片面的带入工作中，为我国社会管理的意识造成了不良影响。这种行为的出现，对于社会公众参与社会管理的意识造成了一定的打击，大大的降低了参与的积极性，制约了社会公众权利实现的职能，所以可以认为，这是一种公权对私权压制的行为。因此，我们必须以行政法意识构造社会管理意识，我们必须树立一种科学的社会管理意识，我们必须用行政法意识来统摄社会管理意识，我们必须对我国行政法意识中的陈旧部分进行更新甚至创新。这样便使行政法意识与社会管理意识予以统一。
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2．侵权判断的标准不明确。对于侵权行为认定标准，专利法第十一条、第五十六条以及第五十七条有规定，虽然在《专利行政执法办法》中对“等同侵权”等判定原则有所规定，但仅仅是原则性的，还需要进一步细化。例如，关于“生产经营目的”、“许诺销售”等术语的具体含义，现在还没有在《专利行政执法办法》中予以明确。因此，目前各地方专利管理机关在专利侵权判定标准方面存在着判定标准不统一的问题。
3．专利管理机关缺乏对严重专利侵权行为的主动查处职能。严重侵权行为包括目前较多的群体侵权、反复侵权现象。权利人或者利害关系人对此往往很无奈，如果向法院一一提讼，需要到各地去取证，维权的成本太高，而且耗时耗力，对于多数企业和权利人来说根本没有这个能力。在良好的市场经济秩序和社会诚信制度还未完全建立的情况下，此类案件更加容易发生。面对这种情况，就需要增加地方专利管理机关主动查处的职能，维护正常的市场秩序，维护专利权人的合法权益。
综上所述，可以看出，我国专利行政执法不能完全满足目前我国的市场环境的需要，还不能对专利权提供有效的保护，不仅会影响市场竞争秩序，也将制约专利制度作用的发挥。因此，有必要进一步完善专利行政执法机制。
根据以上分析，笔者对我国专利行政执法机制的改革提出如下建议：
首先，赋予地方专利管理机关没收、销毁侵权产品等手段。
第二，明确专利侵权判定的依据，细化侵权判断的标准，这样也有利于加强地区间的执法协调，统一办案标准，避免地方保护主义。
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例如，《税收征管法》第六十三条规定：“……税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假纳税申报，……”。什么是税务机关通知申报？过去税务实践工作中有三种看法：一是在纳税人不申报的情况下税务机关必须书面通知其申报；二是税收征管法本身就规定了纳税人只要是发生纳税义务就应当向税务机关申报纳税，也就是说税收征管法的出台就是通知了；三是认为在办理税务登记时，税务机关同时要办理税种登记，告诉纳税人应该缴哪些税，如何缴税等等，这个过程就是一种通知。那么究竟上述哪个观点是正确的呢？目前有关税收法律法规对此并无具体规定，但最高人民法院在2002年11月出台了《最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。该司法解释第二条对上述问题做了具体解释：“税务机关通知申报”分三种情况：一是纳税人、扣缴义务人已经依法办理税务登记或者扣缴税款登记的即为税务机关通知申报；二是依法不需要办理税务登记的纳税人，必须经税务机关依法书面通知其申报；三是尚未依法办理税务登记、扣缴税款登记的纳税人、扣缴义务人，也必须经税务机关依法书面通知其申报的。该司法解释是对刑法二百零一条偷税罪的解释，明显不能作为税务行政执法的法律依据。而税收法律、法规对上述问题又没有做具体规定，那么在税务实践工作中应该参照《最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》来理解上述问题。司法解释实际上就是对司法实践标准的统一，司法解释一旦出台，下级人民法院应当按照执行。也就是说，司法机关就是按照上述司法解释理解上述两个问题的，这就是司法实践。所以税务机关在实际工作中根据上述司法实践来判断什么是税务机关通知申报，在司法实践中是站得住脚的。
在税收检查执法过程中，除了要多掌握相关书面的法律知识，多看税收方面的案例之外，还应该多看民事、刑事方面的案例。通过这些案例可以把握法官、检察官对相关问题是如何理解的。另外，在税收执法过程中税务机关还应当多与法官、检察官沟通。因为法官、检察官对税收政策和会计制度并不如税务人员熟悉，税务机关应当多向法官、检察官多介绍税收法律法规和会计法律法规的规定，使其对涉税案件的理解更准确。
三、对税务机关的行政权力从严把握，对纳税人的义务从宽把握
税收法律体系明确了征纳双方在税收分配活动中的权利和义务，但有些权利和义务明确得不是很具体，那么在这种情况下应当如何把握征纳双方在税收分配活动中的权利和义务又成了一个重要问题。解决这个问题的原则应当是：对税务机关的行政权力从严把握，对纳税人的义务从宽把握。例如，《税收征管法》第三十八条规定：“个人及其所扶养家属维持生活必需的住房和用品，不在税收保全措施的范围之内。”从字面理解，“扶养”是指同辈之间的一种帮助关系，而不包含老人和儿童。对老人应当是用赡养，对儿童应该是用抚养。最高人民法院关于合同法的司法解释第十二条也是这么理解的。那么能据此说明上述《税收征管法》的规定就不包含老人和儿童了吗？很明显是不能这么理解的。再有，什么是家属？《税收征管法实施细则》第六十条对此做了含糊的解释：税收征管法第三十八条、第四十条、第四十二条所称个人所扶养家属，是指与纳税人共同居住生活的配偶、直系亲属以及无生活来源并由纳税人扶养的其他亲属。根据这个规定好象是不共同居住的配偶就不是纳税人的家属了？那么对“个人及其所扶养家属”应如何理解呢？正确的理解应当是：纳税人的配偶以及符合下列三个条件的其他人，三个条件是：一是与纳税人共同居住生活；二是无生活来源；三是由纳税人扶养。只要是符合这三个条件的，不管与纳税人是什么关系都应当是纳税人的家属。
四、合理理解税务行政执法依据
法律条文是死的，如何在税收执法过程中运用法律条文这就需要依靠税务行政执法人员根据不同的事实合理理解运用了。那么税务行政执法人员对税收法律条文的理解是否正确就直接关系到征收权力的落实和纳税人利益的保护。
例如，《税收征管法》第三十八条规定：“税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为的，可以在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款”。这个规定的宗旨是为了保全税款不至流失，即为一种税收保全措施，也就是赋予税务机关在特定条件下的提前征收权力。提前征收毕竟是对纳税人权益的合法侵犯，但如果错误地运用了这个权力则是对纳税人权益的非法侵犯了。提前征收的前提是：税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为。那么什么是“有根据”认为呢？一种说法是有一定线索，另一种说法是有证据。根据一定的线索作出符合逻辑的判断可能会发生什么，那是将来可能会发生的事，也就是说根据一定的线索作出符合逻辑的判断可能会发生什么这只能是一种可能，或者说有迹象，但并不一定就会发生，那就更不是行为了。因为行为是正在发生或者过去已经发生过的，将来可能会发生的那是迹象。《税收征管法》第三十八条明确的前提条件是有逃避纳税义务行为，所以，“有根据”就不能理解为是有线索就可以了，而应当理解为有一定的证据，但也不能理解为要有充分的证据，因为税务机关要掌握充分的证据可能需要相当长的时间，而提前征收的目的就是为了及时防止税款流失，如果等到收集到纳税人逃避税款的充分证据后也就失去了提前征收的必要了。
五、正确认识和理解各级税务机关和地方政府的涉税文件
人无完人，都难免犯这样那样的错误。法律、法规、规章和各种规范性文件也都是由人制定出来的，所以也难免存在一些问题，有些可能是出于某种目的有意识地出台的错误的文件，例如有些地方政府违反法律法规出台的擅自减免税的规定等。所以税务执法人员在执法过程中应当正确认识和理解各级税务机关和地方政府的涉税文件，对那些已经出台的税收方面的各种文件应当认真研究其合法性，以避免执行错误的文件导致纳税人合法权益的损害，导致不必要的行政诉讼，甚至于执法犯法。
那么如果税务执法人员发现有关规定是错误的该怎么办呢？对此，《税收征管法实施细则》和《公务员法》已做了明确规定。《税收征管法实施细则》第三条第一款规定：任何部门、单位和个人作出的与税收法律、行政法规相抵触的决定一律无效，税务机关不得执行，并应当向上级税务机关报告。《公务员法》第五十四条规定：公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。
六、细节决定成败
细节并不一定就决定成败，但成败关键就在于细节。目前，在税务行政执法人员思想中有这么一种普遍的想法，就是：我就这么做了也没有出现什么问题啊。对的，纳税人不告的确是没有问题，但纳税人把税务机关告上法庭后那些细节就成了决定税务行政诉讼胜败的关键了。在税务行政执法过程恰恰又有很多方面的细节，如果对这些细节稍不注意就又可能导致税务行政决定的失效，导致税务行政复议或者税务行政诉讼案件的发生。如某税务稽查局所作出的《税务处理决定书》中有个数据与事实不符，打印校对时也没有发现，依法送达纳税人后，纳税人发现了这个问题，把税务机关告上了法庭，最后法庭判决该处理决定与事实严重不符，作出撤消该处理决定的判决。再如，某税务所对纳税人作出了税务行政处罚决定并依法送达后，纳税人在三个月内既不履行，也不申请税务行政复议，也不向法院，税务所根据《税收征管法》第八十八条第三款的规定对纳税人采取强制执行措施，在《税收强制执行决定书》上是加盖该税务所还是该税务所所属的县级税务机关的公章呢？对此很多税务执法人员认同应该加盖县级税务机关的公章，因为税务行政处罚强制执行都应该经县以上税务局批准。如果在《税收强制执行决定书》上加盖的是县以上税务局的印章，则说明这次税收强制执行的执法主体即是该税务局。而《税收征管法》第八十八条第三款规定：“……，作出处罚决定的税务机关可以采取本法第四十条规定的强制执行措施，……”。可见，强制执行的主体应当是“作出处罚决定的税务机关”，也就是说，谁作出的处罚决定应当由谁实施强制执行措施，而上述税务行政处罚是由税务所作出的，所以对税务所作出的税务行政处罚决定强制执行的主体也应当是该税务所。
七、执法程序要合法
作为税务行政执法的法律依据的税收法律体系既包括实体法也包括程序法。税收实体法主要是指各税种的法律法规，税收程序法主要是《税收征管法》和《税收征管法实施细则》。《税收征管法》和《税收征管法实施细则》对税款征收、税务管理和税务检查的程序做了具体规定，在税务行政执法应当严格按照《税收征管法》和《税收征管法实施细则》规定的程序进行。在税务行政执法过程中，不管税收实体法运用得如何正确，只要是执法程序上发生错误都会导致税务行政诉讼的败诉。以往的事实证明，很多税务行政诉讼案件的败诉败就败在执法程序违法方面。
八、行必有法
过去大家都很注意：有法必依，执法必严，违法必究。那么在税务行政执法中还应当注意“行必有法”，也就是说每一项税务行政执法活动都应当找到法律依据。没有法律依据的税务行政行为都是越权行政，税务机关不得为之。因为税务行政权力是属于公权力，而公权力的特点即是法无明确规定不得为之。所以衡量某一税务行政执法活动是否有法律效力关键就看其是否有法律依据。
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（1）管理主体不明。对某项行政事务所归属的行政主体必须明确，主体不明确，行政机关相互间容易产生扯皮或相互推诿责任。因此，实践中有关部门对众多港口未作明确定性，导致相应的安全管理主体无法落实，这一问题的存在同样影响到船舶防污染管理主体的落实。
（2）管理职能交叉。管理职能交叉指某项行政事务涉及两个或两个以上行政主体的管理。在港口中，依然存在行政主体管理职能交叉的现象，责任不清等现象的产生。
（3）管理要求不统一。海事、渔监两部门设置在同一港口中并对外行使行政执法职能，由于存在阶段性管理侧重点不同步、行政管理和执法工作内容和要求不一致、执法中所适用的依据和标准不相同，对某项行政事务的管理容易造成“一严一松”现象，影响了执法的权威性、连贯性。
2港口构建水上交通安全行政综合执法模式的理论基础和法律依据
针对上述存在的问题，理想状态是与美国、日本、韩国等国际上大多数国家的做法一样，由一个部门实施海上安全综合管理，这就涉及到国务院所涉相关部委及其职能的重新调整与配置，在目前暂时实行不了的情况下，探索水上交通安全行政综合执法模式不失为一种好的做法。
2.1行政综合执法的概念及构成要件
根据理论界的权威提法，行政综合执法是指在行政执法过程中，当行政事务所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的执法主体，对事态进行处理或对社会关系进行调整的执法活动。它由以下几个法律要素构成：
（1）行政综合执法的成立必须基于行政主体的执法行为没有明确的法律规范规定，行政事态的管理和管辖没有清楚的职能承担者，即某项行政事务所归属的行政主体不明确、行政主体之间存在职能交叉这一前提。
（2）行政综合执法是一种权力转让型的执法，这种权力的转让涉及到原有法定职能的重新调整和配置，根据职权法定原则，必须在严格的法律依据和程序下取得，且取得行政综合执法资格的行政主体必须也是行政机关。
（3）取得综合执法权的行政机关是一种多位权力组合的执法形态，其多位权力组合后便形成了一个相对集中的权力板块，而该权力板块的变更、废止等必须经过权力转让机关的共同意志表示，因此，其在法律上的效力高于其他普通执法。
2.2构建行政综合执法模式的法律依据
《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这是我国首次在行政管理领域确立相对集中行政处罚权制度的法律规定，旨在解决行政管理领域中比较混乱的行政处罚行为，根源于行政机构精简和行政处罚执法法治化的要求。而相对集中行政处罚权的行使，势必涉及到行政机关机构调整和执法模式的改革，由此行政综合执法就应运而生，它是根据相对集中行政处罚权制度的基本原则，为解决行政管理领域长期存在的执法主体不明、职能交叉割据及有利争着管、无利都不管等问题的情况下而产生的，是实现相对集中行政处罚权的重要步骤。
由此可见，港口构建行政综合执法模式符合其构成要件，也有充分的法律依据，此模式的构建是可行的。3结合水上交通安全管理特点和监管体制现状，科学构建水上交通安全行政综合执法模式
海洋资源立体分布，各种海上活动相互影响和制约，由行业分散型向综合协调型转变是今后海洋管理的发展方向，港口水上交通安全实施行政综合执法符合这一发展趋势，如何科学构建行政综合执法模式，笔者认为应充分考虑水上交通安全管理特点和监管体制现状，着重把握好以下几个环节：
（1）加强行政立法。在国家目前尚无港口行政综合执法法规的情况下，首先应本着切合实际与大胆突破相结合的原则，在充分调研、论证的基础上通过立法途径制定综合性执法法规，做到有法可依。在制定法规时应注意以下几点：一是可先选择港口进行试点，并在积累成功经验的基础上制定法规。二是根据宪法、组织法的有关规定，对行政机构的设置有权作出调整的只有省（自治区、直辖市）级以上人民政府，这就意味着法规只能由省（自治区、直辖市）级以上人民政府、人大颁布或批准。三是从制定法规的内容来看，应包括机构的设置、编制及职责范围、行政执法处理（含处罚、强制等）程序、经费保障、执法监督等主要内容。
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二、行政执法法律风险防范体系的完善对策
(一)建立法律风险防范责任机制法律风险防范的重点在执行上，执行得不好，清单再丰富也没用。目前，法律建议在清单中只能起到提示的作用，执行力度还不够，那么法律建议能不能以考核的方式强化执行，建立责任机制?在笔者看来，应当把法律建议转化成责任机制，但应避免纳入绩效考核、加重日常工作量。如果在行政执法中，专卖人员违反相应的程序、法律法规等，造成了风险事件，就应当对照法律风险防范清单，检查岗位的痕迹资料，确定其岗位法律风险防范的法律建议起的作用，从而确定出该岗位人员的责任轻重。清单未提及的风险防范，相应的责任就应该轻;清单中有该项风险防范且法律建议非常完善，则相应的责任就应该重。如果法律风险防范的法律建议只是以提示的方式出现在书本中，未能真正融入到队伍建设中去，那么清单将会失去意义，柜子里只会多一本书存放而已。
(二)完善行政执法法律风险事件应对措施法律风险防范是重庆法治烟草建设的核心内容，专卖行政执法是烟草行业区别于其他行业的根本，此种法律风险防范的核心就是以行业对外行政执法为核心的一种法律风险防范。2014年，重庆烟草企业出台了一系列法律风险防范措施，其中以重庆烟草商业企业法律风险识别清单为核心，基本构筑了商业企业部分的法律风险防范体系，虽然初步建立了该体系，但法律风险事件一旦发生，没有一套法律风险事件的应对措施理论，法律风险事件发生后的应对措施亟待完善。行政执法法律风险事件(以下简称风险事件)应对管理理论体系设计如表1～表4。行政执法法律风险应对是重庆烟草法律风险防范体系的一大发展，法律风险防范是所有岗位的事前法律风险防范，而行政执法法律风险应对只是行政执法方面，法律风险事件出现后的应对措施。在实践中，专卖局实施行政行为后，行政执法相对人会自主地通过复议、诉讼、网络媒体渲染等手段进行救济，重庆烟草专卖局可以通过该行政执法法律风险应对措施进行处理，在一定程度上保障法律风险事件不会给行业带来重大损失，尤其是形象上的损害。在行政执法日趋复杂的环境下，重庆烟草行业想要维护国家利益、消费者利益，规范行业行政执法行为，提升执法队伍的法律素养，实现现代烟草专卖的行政执法成功改革，与立法、行政、执法的各个方面紧密联系，只有全面推行重庆法治烟草的建设，才能让重庆烟草行业健康、持续、稳定地发展。
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一、行政执法承诺制的产生及基本含义
行政执法承诺制是社会服务承诺制向纵深发展的结晶。为改善公共服务质量，满足社会公众的合理需求，1994年春，山东省烟台市建委率先推行社会服务承诺制，并取得了良好的社会效果。1995年5月，烟台市政府在全市邮电、电业、交通、工商等12个部门推广建委的经验。1996年下半年，在全国铁路、民航、交通、建设、邮电、内贸、金融、电力、公安、工商等十大“窗口行业”，社会服务承诺制全面展开。从总体上看，社会服务承诺制主要应用于三类服务行业，即垄断行业（如邮电、铁路、水电等）、非营利性公共服务业（如环卫、路灯、公共文化设施等）和管制行业（如执照发放等）。[3]在现阶段，前两类服务业不断引进企业化管理方式，这样，在竞争机制的作用下，即使其未宣称实行社会服务承诺制，服务质量也明显提高；唯有第三类服务业，基于其自身的特殊性，必须由行政机关来调控，而官本位思想的盛行就使得行政执法活动成为社会服务承诺制的攻坚重点。于是乎，行政执法承诺制在社会公众的关注下走向社会服务承诺制的前台。
对于行政执法承诺制的含义，理论界并没有进行过系统地探讨。结合我国行政执法承诺制的实践，笔者认为，该制度是行政机关的一项自律制度，指行政机关在法律规定的范围内，就自身应予遵守的职业道德、执法程序、执法内容等与职权相关事项向社会公开并做出承诺，并在违反承诺时承担相应的责任。就该描述性定义而言，有如下几点应予注意。
第一，该制度是与社会公众的正当权益密切相关的一项行政机关的自律制度。社会服务承诺制的实质是“政府机关和公共服务部门，以自律的形式向社会宣布自己以新标准提供服务的形式、质量和违约责任等，是一种自我约束、自我激励、自我剥夺的做法。”[4]作为一项自律制度，行政机关是否实行承诺制是其内部事务，其它国家机关、社会团体或公民都无权干预。但是，在现代社会，国家的任务非常艰巨-“企图回到纯粹的自由放任政策，使国家缩减到仅执行收税员、警察和披戴甲胄的护卫之类的老的最小的职能”，[5]已成为不可能的事；国家必须解决因人口增长、工业化、无产阶级产生及都市化所肇始的仅凭社会成员个人的智识所无力解决的一系列社会问题，行政机关也必须提供满足个人生活所需的服务行为。所以，社会公众将国家（行政机关）视为自身谋求生存与发展的最佳保障，对行政机关的一言一行都寄予高度的信任。这样，行政机关一旦向社会宣称实行执法承诺制，社会公众就会根据承诺内容对自身的行为进行调整，以期在最短的时间内获得最大的利益。同样，行政机关如果违反承诺，则必然伤害社会公众的感情，并损害某些社会公众的正当权益。所以说，行政执法承诺制是与社会公众的正当权益密切相关的一项行政机关的自律制度，为保障社会公众的正当权益，行政机关必须谨慎实施。
第二，行政机关的承诺以法律规定为界限，以承诺事项的可行性为内在界限。法治行政的基本要求之一是各行政机关的职责和权限必须由法律予以明确规定，即遵循职权法定原则。该原则是基于行政权具有扩张性、易腐蚀性等特征，为保障行政相对人的合法权益而预设的一道屏障。因此，除法律、行政法规、地方性法规及行政规章外，任何规范性文件都无权对行政机关的职权作出规定，行政机关也无权创设新的执法事项。所以，行政机关应以法律规定作为承诺的界限，超越职权的承诺是无效的。除有界限外，行政执法承诺还有内在界限，即承诺事项的可行性。周知，执法承诺得以存在的基础是：立法机关无法对纷繁复杂的行政事务做出统一、明确、具体的规定，便通过运用立法技巧-授予行政机关自由裁量权-将具体的法律适用问题转嫁给具有丰富的行政经验和行政技能的行政机关来解决：在遵守法律规定的前提下，行政机关可根据各类行政事务的特性和自身的执法能力，确定相对具体的执法标准。当行政机关将自身确定的执法标准公之于众，并宣布恪守此执法标准时，就构成了执法承诺。行政机关重新确定执法标准，是为了更加迅速有效地执法，为社会公众提供优质服务。如果承诺的执法标准不具有可行性，则这种承诺就成了美丽的谎言，在欺骗社会公众的同时，损害了自身的形象，其恶劣影响不亚于行政违法。
第三，行政机关应对违诺行为承担一定的责任。从承诺内容来看，行政执法承诺制的性质是行政机关为有效行使职权而颁布的拘束其内部人员的行政规则。一般认为，行政规则是“为规律行政体系内部事项而下达的命令，亦即行政机关对下级机关、或上级长官对所属公务员，依其法定职权，为规范机关内部秩序或运作所为之规定，不直接对外发生效力，通常与人民的权利义务无直接关系。”[6]行政规则“原则上可分成两大类，第一种是作为规范行政内部的行政事务，例如规定上、下班之时间，文书的处理，职务的，会客须知等等。第二种是针对执行职务的细部规范，主要是对所涉及法令的解释及执行方面，所作的解释。”[7]由于行政规则并不创设新的权利义务关系，因此行政规则的制定不以法律的授权和对外公开为必要条件；即使公务员违反行政规则，也不必然导致行政行为的违法，行政机关也就无须对外承担法律责任。但是，行政规则（尤其是第二类行政规则）一旦公开，并且其内容有可能对社会公众的权益产生影响的时候，有关行政机关就必须对违反该行政规则的行为承担一定的法律责任。如在日本，行政规则有告示、指示、通知等三种形式，它们一般不具有法规的性质，但当用来“说明法律上的解释、裁量的标准，规定国民的权利义务，并且在官报上登载时”，[8]则具有了法规性质，对它的违反就构成了违法。行政机关在实施承诺制的时候，往往直接宣称“向社会公开承诺”，并且为了获得社会公众的监督，都通过一定方式将承诺内容向社会公开。考察执法承诺的内容可知，无论是违反所承诺的行政道德，还是违反所承诺的执法期限，都可能损害社会公众的精神利益和物质利益。一旦损害成为现实，作为公众信任的负责任的人们政府，行政机关应就自身的违诺行为向受损害者承担一定的责任。
在此仍值得一提的是，行政执法承诺制与行政执法责任制有本质的区别：行政执法责任制是行政机关将自身职权层层分解并最终落实到具体的公务员，当行政行为违法或不当时，根据最初确定的职责分工来追究公务员责任的工作制度。如《海南省行政执法责任制实施办法》（1999年12月13日海南省人民政府第53次常务会议通过，2000年1月6日实施）第三条明确规定：“本办法所称行政执法责任制是指各级行政执法机构依照法定的管理权限，将法律、法规、规章规定的行政执法权逐级分解到每个行政执法岗位，实行量化管理，并对其进行监督、考评和奖惩的工作制度。”[9]可见，行政执法责任制是一种纯粹的自律制度，其内容是行政机关内部的职责分工，与社会公众的权益无任何直接关系，其对外公开的目的是希望社会公众协助行政机关做好对公务员的监督工作。相比较而言，行政执法承诺制是一种特殊的自律制度，其内容涉及到社会公众的权益，对外承担违诺责任的是行政机关，虽对内也进行责任的追究，但这已不是执法承诺制的重心所在。目前，有些行政机关将行政执法承诺制与行政执法责任制同步运行，甚至不作区分，这在理论上和实践上都不是可取的。
二、我国行政执法承诺制的现状评析
行政执法承诺制作为一项制度，一般应包含下列内容：承诺事项、承诺的执法标准、违诺的责任。下面将结合行政执法承诺制的基本含义和我国行政执法承诺制的现状，对上述内容进行评析。
（一）关于承诺的事项
承诺的事项范围，直接关系到行政执法承诺制的运行区间和实施力度，是行政执法承诺制必须解决的首要问题。
从实践中看，行政机关承诺的事项主要涉及两个方面，即服务承诺和工作承诺（可合称执法承诺）。如福建省《永春县工商局的政务承诺制度》中，就把承诺事项限定为服务承诺和工作承诺。[10]
服务承诺主要涉及行政机关执法时的态度、着装等内容，体现了行政机关与社会公众之间之间提供服务与接受服务的新型“政府-社会伙伴关系”，虽有落俗套，但在中国这一官本位思想根深蒂固的国度，对提升行政相对人的主人翁意识有重要的促进作用。从性质上考察，服务承诺主要是对行政道德的承诺。行政道德在我国古代称为“官德”，专指“国家行政工作人员在其行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务过程中，应遵循的具有行政工作职业特征的道德原则和规范”。[11]在不同的国家和不同的历史时期，行政道德的内容存在着一定的差异。在我国的现阶段，由于行政工作人员“不论职位高低，都是人民的勤务员，我们所做的一切，都是为人民服务”[12]，所以，“为人民服务”构成了行政道德的核心。围绕此核心，各行政机关可根据自身的职权进行一定的具体化。这一系列的具体化，都是行政机关严格自律的表现，并且有利于社会公众获得优质的服务，因此法律可不予干预。
工作承诺主要涉及对行政机关所享有的职权的承诺。如《滨海县地方税务局执法服务承诺制》中明确规定：“服务内容：1税务登记。2发票领购。3纳税申报。4接受举报。5税务咨询。”[13]前文已述，行政机关在做出承诺时，应以法定职权为界限，遵守职权法定原则。前例中，虽然实行行政执法承诺制的行政机关并没有违反“职权法定原则”-它只是在重复法定的职权-但是，这种规定方式在公民法律意识淡薄、官本位思想浓厚的现状下，却可能产生一定的副作用：淡化了法律在行政执法中的功能。法律是行政执法的依据，也是依法行政的保障。当行政机关对其法定的执法内容进行承诺时，不了解相关法律的公众容易产生误解，认为行政机关可以对自己的职权范围进行设定。这样，不仅法律在行政执法中的地位无法显现，而且行政机关的职权也可能被夸大。不过，对行政职权的重复，也有其正面效应：至少能使社会公众明确特定行政机关的职权范围，并依此请求获得相应的法律服务，从而使承诺制起到法制宣传的作用。而且，离开了承诺事项，行政执法承诺制将成为一副空壳，根本无法运作。对这一对矛盾，笔者认为可通过如下途径解决：规定承诺事项时，在重复法定职权的同时，明确规定该职权的法律依据。作这样的修正，除能够解决上述矛盾外，还有利于社会公众在行政机关违反承诺时获得更多的法律救济途径（如，明确了法律依据后，可根据行政机关的违诺情节，除向做出承诺的行政机关寻求救济外，思考能否向人民法院申请司法救济）。
在承诺事项问题上，应注意承诺事项的明确性。虽然，行政管理涉及到社会公众生活的方方面面，但各个行政机关之间有明确的职责分工，行政机关在进行承诺时，应对自身的职权做出精确的表述。这是因为，承诺事项的摸棱两可，不仅可能增加行政机关的工作量，而且可能使应得到服务的社会公众因行政机关执法能量的有限而得不到有效的服务，最终将行政机关频频推上违诺者的尴尬境地。[14]（二）关于执法的承诺标准
执法的承诺标准是行政执法承诺制的核心。正是执法标准的重新设定，显示了行政机关尽职尽责地为人民服务的本质，并且给社会公众带来了一系列具体的利益。但，承诺标准与法定标准是什么关系呢？二者发生冲突时如何处理？理论上讲，承诺标准必须以法定标准为基础，是法定标准的具体化，法定标准是承诺标准的边界。当承诺标准违反法定标准时，承诺标准不能产生法律上的抗辩权，即行政机关不能以行为虽违反法定标准、但未违反承诺标准而主张不承担法律责任。
从实践中看，行政执法的承诺标准主要涉及执法期限问题。在该问题上，各行政机关的承诺方式主要有三种，一是遵循法定的标准，如《滨海县地方税务局执法服务承诺制》规定：“纳税人对税务机关的处理决定不服并申请行政复议的，于60日内作出复议决定。”[15]这一规定与我国《税收征收管理法》第56条的规定相同。二是在法定的自由裁量空间内选定一时间点作为承诺的执法期限，并对相关法律的规定予以明确说明。如《漳州市工商行政管理局政务服务承诺制度》规定，工商行政管理局“1、办理企业名称预先核准登记，凡手续齐全符合条件的，自受理之日起2个工作日（法定10日）办完。2、企业设立申请登记、变更登记、注销登记、凡手续齐全符合条件的，自受理之日起7个工作日（法定30日）、分局10个工作日内办完。”[16]三是在法律未规定执法期限的情况下，行政机关根据自身的情况确定一执法期限。如《消防服务承诺》规定：“接出警：夏天40秒，冬天50秒将车驶出车库，辖区（半径5公里）5分钟内到达现场。”[17]
在上述三种对执法期限的规定方式中，第一种方式是对法定标准的重复，其进步意义及局限性与前述工作承诺中重复法定职权相同。其它两种方式实际上是行政机关拥有并行使自由裁量权的体现，是行政机关自设的行政规则。该行政规则的制定和实施，并不会给社会公众带来不利影响，甚至能给社会公众带来预期的利益，因此法律不应干预太多-法律应加以控制的仅在于：首先，在指明承诺标准的同时指明法定标准，为社会公众寻求适当的救济途径奠定基础。其次，确保承诺标准的可行性，防止各行政机关在互相攀比中使执法承诺制成为海市蜃楼。而且，在承诺标准不具可行性的情况下，行政机关仍应对违诺行为承担责任，这样，最终受到损害的将是国家利益。
（三）关于违诺责任
行政机关在违反执法承诺后，应该承担一定的责任，这在理论上并不是难以立足的。但在实践中，各行政机关的规定却千差万别：有的不做任何规定，如江门市《道路交通事故处理公开承诺》所显示的承诺制度，它仅涉及交警的行为准则，对违反承诺的后果只字未提；[18]有的不作具体规定，只公开处理投诉的机构及其地址、联系电话，如《惠州市环境保护局社会服务承诺》在规定了一系列执法期限后，专门规定了违诺投诉电话，[19]但对具体的处理内容不予涉及；有的则予明确规定。在明确规定违诺责任的情况下，主要涉及如下事项：
第一，责任的承担者和接收者：责任自负是法治原则的基本要求，即任何行为主体应对自己的行为负责，承担因该行为所引起的法律后果。对行政执法承诺制而言，做出承诺的是行政机关，接收承诺的是与其职权相关联的公民、法人或其它组织，因此，在行政机关违反承诺时，应由行政机关向有关社会主体承担一定的违诺责任。至于行政机关内部责任的追究，是完全属于行政机关内部的事项，或者说是行政执法责任制所应考虑的问题。即从理论上讲，违诺责任是行政机关向特定的社会公众承担的责任，相对于违诺人员向行政机关所承担的内部责任而言，是一种外部责任。但实践中，违诺责任的的承担主体和接收主体主要有三类情形：一是由实行行政执法承诺制的行政机关向有关社会主体承担违诺责任；二是由违诺的工作人员向其所在的行政机关及行为所涉及的社会主体承担责任，如《淮阴市地方税务局执法服务承诺》规定“地税人员在执行公务时违反上述承诺的，发现一次罚款10－20元；对造成直接经济损失的，由责任人赔偿；情节严重的将依法追究责任。”[20]同时，有的行政机关在追究责任人的违诺责任的同时，也追究行政机关领导者的责任，如《青田县农业局公开承诺自律制度》在规定了对责任人的一系列处罚措施后，规定“在处罚责任人的同时，单位领导也进行适当处罚。”[21]三是由违诺人员对其所在的行政机关承担责任，而不对行政机关之外的社会主体承担任何责任。如福建省《永春县物价局社会服务承诺》中规定，“加强监督检查，保证承诺事项落到实处。工作人员挂牌上岗，明确各自职责，逐级负责。对不履行社会服务承诺制度的，要视情节分别进行批评、教育，造成不良后果的要进行严肃处理，故意刁难造成违诺事实二次的工作人员，调换工作岗位，因责任心不强造成工作延误事实二次的工作人员，当年不得评为先进个人。”[22]在上述规定中，除第一规定符合行政执法承诺制的本质要求外，都存在一定的问题。这些问题主要表现为：一是将行政执法承诺制与行政执法责任制等同，忽略了违诺责任的对外性，将违诺责任的重点放在了对内部行政人员责任的追究上。二是将行政机关工作人员视为承诺主体，由其对社会公众承担违诺责任，而事实上，社会公众信任的是做出承诺的行政机关，而非该行政机关内部的某个工作人员。并且，由违诺人员承担外部责任，将使社会公众因受违诺人员薪金的限制而致正当权益得不到有效、充分的保障，且使行政工作人员因责任超负荷而压抑自身的积极、主动与创新精神。当然，若不对违诺人员进行相应的惩罚，违诺人员可能无视此承诺，因此也应追究违诺人员的责任。不过，对违诺人员而言，他兼具外部行政法律关系的代言人和内部行政法律关系的当事人的双重身份，所以，在责任的追究上，应理清关系，逐一落实。
第二，责任的内容：责任的内容应与违诺造成的损害相适应。对行政机关所承担的违诺责任而言，应考虑违诺给特定的社会主体所造成的损害，包括精神损害和物质损害。在承诺事项中，执法期限的承诺往往与特定社会主体的物质利益相关，行政机关应对违诺造成的直接损失承担补偿责任；对违反行政道德的，可予赔礼道歉，并根据具体情节，酌情承担一定的经济责任。如《服务承诺》中规定“挂牌服务，文明用语，发生争吵赔款50元，责任人下岗学习3个月。”[23]（对违诺人所承担的内部责任而言，应与其主观过错程度相挂钩，并以防止再次违诺为指导思想，因此在强调经济责任的同时，应与辞退、降级等职位的变迁相呼应-本文不予详细讨论）。
第三，责任的追究：综观各行政机关的行政执法承诺制，在违诺责任的追究上，多通过有关社会主体的投诉或举报，然后由实行行政执法承诺制的行政机关依据承诺进行追究。笔者认为，对内部责任而言，依据具有内部拘束力的行政规则由行政机关进行追究并无不妥。对违诺责任而言，社会公众申请法律保护的理由是什么呢？尤其在行政行为违反承诺但不违反法律规定的情况下，社会公众如何获得法律的保护？大陆学者在这一方面的探讨尚有欠缺，而台湾学者的观点值得我们思考：他们认为，行政机关在遵循对外公开的行政规则处理行政事务的过程中，必然建立一公平的行政实务处理模式，此后即应遵守“行政自我拘束原则”，对相同事件作相同的处理。违反此行政规则（或说违反此承诺）就构成对宪法上平等原则的侵犯，应承担一定的法律责任。即使是在承诺本身违法的情况下，也应考虑对社会公众信赖利益的保障。[24]由是，通过援引行政平等原则和行政信赖保护原则，追究违诺行政机关的法律责任就获取了正当性支持。这样，社会公众除通过行政途径获得救济外，也可通过司法途径获得救济。[25]
三、行政执法承诺制的完善
前文已论述了行政执法承诺制的基本含义，并在评析其运行状况时对有关问题进行了阐述，可以说已经提出了完善行政执法承诺的基本思路。基于此，本部分不再画蛇添足。但仍有几点需要补充：
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段。
2．税务行政执法不规范。统计分析显示，2001年税务行政复议的维持率是28．8％，2002年是23．9％，维持率不高，说明税收行政执法行为存在偏差。具体表现在重实体轻程序，随意执行税收政策，滥用税收自由裁量权，缺少服务意识，工作简单粗暴。既有思想观念上的原因，如缺少程序公正和税收法定的现代法制观念和治税观念；也有执法目标定位上的原因，如一些税源较贫乏、财政需求较大的地方，完成任务优先于依法行政，复议案件因此增多是可以想见的。既有税务干部素质上的原因，如对税收政策认识的偏差和服务意识的缺位；也有执法监督机制的建设相对不力的原因。
3．税收立法存在缺陷。我国税收立法层次不高，税收政策频繁调整，产生了大量的短期行为；现行税收法律法规存在设计上的不足和不完善，实体法中有很多要素不确定，税收程序法中一些规定不严密，税务机关在运用自由裁量权时，容易出现违规操作、显失公平、过罚失当的问题；税收立法的前瞻性不够，许多新情况、新问题不能及时在税收立法上予以规范。由于纳税人法律意识的提高和专业中介服务机构如会计、税务、律师等大量介入，纳税人开始质疑上述税收立法上的问题，这方面的税务行政复议案件有增多的趋势。
4．复议制度的逐步完善和复议工作的发展。行政复议机关受理行政复议，不得收取任何费用，使纳税人行使复议救济的成本很低；新《税收征管法》对必经复议的前置条件放宽了，即对征税行为不服，既可以选择缴清税款，又可以选择提供纳税担保，更大地方便了复议申请人；行政复议确认的全面审查原则，使纳税人对征税行为及与此相关的行政罚款不服，通过对行政处罚的复议，也可以达到复议征税行为的目的。这些便利条件都不同程度地促使复议案件增多。同时，税务行政复议工作质量的提高反过来又取信于纳税人，促使纳税争议发生后纳税人更愿意选择行政复议。
二、应对税务行政复议案件增多的措施
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1.并行关系
《安全生产法》及《安全生产违法行为处罚办法》中对违法行为的处罚，根据违法行为的轻重程度不同，处罚的结果是有所不同的。有的违法行为用一种处罚办法，有的违法行为用二种或二种以上的处罚，如《安全生产法》第七十八条规定：“负有安全生产监督管理职责的部门，要求被审查、验收的单位购买其指定的安全设备、器材或者其他产品的，在对安全生产的审查、验收中收取费用的，由其上级机关或者监察机关责令改正，责令退还收取的费用”，这里责令改正和责令退还收取的费用，同时使用了两项行政处罚。归纳并行使用的处罚见表2。
2.阶梯关系
生产经营活动的结果受多种因素的作用，作为事故隐患的整改也是这样，受着多种因素的制约，其中有生产经营单位责任人的重视程度、执法人员和生产经营单位管理人员的认知程度及生产经营单位人力、物力、财力、环境等诸多方面的影响，导致在一个整改指令规定的时间到期，未全面完成整改，在复检中发生类似隐患的情况。这种情况的处置，在法规规定的处罚种类上就形成一种阶梯执法的问题，在安全生产法的行政处罚中这种情况应用较多，但种类较为简单，归纳有以下几个方面：（1）责令限期整改（或伴有罚款的），逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处以罚款，同时对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款；（2）停产停业整顿仍不具备安全生产条件的，予以关闭。
三、安全生产行政执法的操作
1.要注重实事
安全生产执法中，执法人员一定要掌握被执法者违犯《安全生产法》的确切证据，并且一定要让被执法者清楚自身违法的行为，因此行政执法人员到生产经营单位进行安全生产行政执法，一定要亲自进行全面的安全检查，在安全生产管理方面应注重查思想、查意识、查制度、查管理、查事故处理、查隐患、查整改。在作业现场应注重查生产设备、查辅助设施、查安全设施、查作业环境。安全生产检查应本着突出重点的原则，对于危险性大、易发事故、事故危害大的生产系统、部位、装置、设备等应加强检查。其中包括易造成重大损失的易燃易爆危险物品、剧、特种设备、电气设备、高处作业和本企业易发生工伤、火灾、爆炸等事故的设备、工种、场所及其作业人员；造成职业中毒或职业病的尘毒产生点及其作业人员；直接管理重要危险点和有害点的部门及其负责人、特种作业岗位及特种作业人员。通过细致的检查，准确掌握生产经营单位安全生产基本情况，查找单位存在的安全生产违法行为。
2.准确理解和把握安全生产法律法规中所列的违法行为的定义，“对症下药”
一是法律法规所列的违法行为，描述精确、简练，在实际应用中一定要精读法律法规原文和注释，深刻领会原文的意义，并且在碰到实际问题时要反复比较，找到最适合的法律法规条文，依法处置。二是对处罚的额度方面，要能准确把握，切不可在处罚额上做“表面”，搞象征性，既然处罚，就必须从底线开始，这是在执法过程中的一件很严肃的工作。
3.裁量合适
（1）以执法机关一般的执法处罚水平为基准，如果执法机关安全管理严，一贯的执法水平较高，则相应的处罚也高，不可在执法过程出现处罚额忽高忽低的现象。
（2）参考执法时间段的大环境。如在上级开展严打、专项整治期间，进行的安全生产行政处罚，处罚的额度可能要比平时要高。近两年国家在煤矿安全生产的行政处罚一般都按上限执行的，这种有了具体明确的要求的，执法过程中要严格按规定办，切不可在操作过程中发生弹性。
（3）已进行了告知的安全生产行政处罚。如区域里开展安全生产专项活动，活动前已下通知，告知生产经营单位，检查中发现违反安全生产管理规定的要从严给予处罚的，检查中再发现有违犯法律法规的，这种处罚则要高于一般标准。
（4）屡犯和初犯之间的差异。对于经过处罚的安全生产违法行为，在再次检查中又发现类似的安全生产违法行为，处罚力度一般要高于常规标准，初次发生的，则可以酌情掌握。
（5）把握一次执法行动中的行政处罚面，不可太大，也要尽量避免无处罚的现象出现。安全生产行政处罚不但是对违法者的一种惩处，同时也是对其他未被处罚者的一种惩戒性教育。执法过程中一定要掌握“惩处面窄、教育面宽”的原则，一次行政执法行动，要有行政处罚的单位，但不能过多或没有处罚。过多说明监管部门在往日的监管过程中疏于管理，要求不严，没有处罚则可能是活动流于形式的。笔者在工作中曾见一行政执法机关对辖区的八个涉业单位进行检查，检查后对七个单位各给予行政罚款20万元（另外一个单位已停工半年），这种处罚则把安全教育的意义彻底抹杀了，是不可取的。
（6）特殊情况的处理。行政执法人员要全面掌握生产经营单位的基本情况，每次检查中都要联系过去的基本情况，发现违法行为，要能究其原因，查出违法行为的根本原因所在，对有特殊情况的，在处罚过程中要作特殊处理。出现特殊情况的原因很多，执法人员一定要适度掌握。但特别要注意的是要坚决杜绝人情关系的特殊情况，不以人情作为行政处罚的裁量标准，是处理好安全生产行政执法的重要方面。
4.执法的程序要合法
行政执法遵守的重要原则是执法的程序要合法，国家在执法程序上要求是比较严格的，国家出台了《行政许可法》，总局出台了《安全生产违法行为行政处罚办法》，这些法规严格地规定了执法的程序。安全生产行政执法人员在执法过程中要严格执行执法的程序，在执法过程中做到“宁可不执法，也不在程序方面违法”。程序不合法的执法就是违法。做到程序合法也是保护被执法者权益的十分重要的方面。行政执法人员一定要认真学习《行政许可法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》等法律法规，在执法过程中严格按执法程序操作。
5.正确使用安全生产行政执法文书
国家安全生产监督管理总局为使行政执法人员正确的执法，编制了一套安全生产行政执法文书，正确使用这套执法文书，有利于安全生产行政执法人员正确遵守安全生产执法程序。安全生产行政执法人员要对安全生产监督管理总局下发的这套执法文书进行认真学习和理解，一是通过学习，准确掌握执法文书的适用，执法过程的每一步工作都涉及行政执法文书，每一步工作用哪一个文书格式，这是依法执法中的一项很重要工作，如果不熟悉执法文书的内容，就不可能做到这一点。二是正确的完成执法文书要求的程序，需要有两人签字的不能代签，要经会上讨论决定的，就要有会议记录。两种文书之间有时间规定的，第二种文书下发的时间要达到规定的间隔，等等。
四、安全生产行政执法中的难点
1.现场检查不能全面发现问题
安全生产工作涉及面广，往往受执法者专业知识面的限制，到基层的生产现场不一定能全面发现存在的事故隐患，这是安全生产监督管理部门在安全生产监督管理中存在的一个难点或盲点。各级安全生产监督管理部门要努力解决工作中的“盲点”。一是安全生产监督管理人员要强化学习，扩大安全生产专业技术的知识面。二是深入实际，有重点的学习，结合所管辖区域生产经营单位的行业情况，“需要什么学什么”、“缺什么补什么”。这样学习往往是带着问题学，能及时地解决工作中的问题，有较好的效果。三是深入实际现场学，在安全检查中，碰到不懂的问题，虚心向生产经营单位在场的专业技术人员请教，现场消除自身的知识盲点。
2.责令停产停业整顿的应用
在安全生产法律法规规定的处罚中，有多处是“逾期不改的，责令停产停业整顿”。实际工作中，实施“停产停业整顿、停止建设”的行政处罚，一是处罚影响较大，操作有难度。责令停产停业整顿是一种较为严厉的行政处罚措施，在具体实施过程中，除直接影响到行政相对人的利益外，还涉及到一个单位及其他相关人员的经济利益，甚至影响到一个地区的经济发展和社会稳定。对经济和社会影较大的停产停业，可能引起众多受损者与政府的矛盾，安监部门做此处罚决定受到方方面面压力较大。二是部分处罚与责任不相当，难得企业认同和理解。有些违法行为或者隐患并不很大，在一定程度上不会造成事故，但违法者逾期不改正，也会受到“停产停业整顿”这样较严厉的行政处罚。比如：“生产经营单位使用未取得特种作业操作证的特种作业人员上岗作业的”、“未在有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上设置明显的安全警示标志”等这样的问题，如果企业逾期未改正将受到“停产停业整顿”这样严厉的处罚，往往得不到企业的理解和认同，使这项处罚难以实施。三是如何“停产停业整顿”，执法人员难以操作和把握。理论上讲，“停产停业整顿”就是生产经营单位停止生产或者经营，排除和整改存在的安全隐患和问题。但在实际操作中却非常复杂，其中要考虑对企业造成的影响，“停产停业整顿”对生产经营单位有较大的“杀伤力”，对生产经营单位的从业人员的流动、生产经营单位信誉等都会造成影响，甚至可能产生新的安全隐患，比如某些化工生产企业的有些设备和流程，一旦停止可能产生更大的安全隐患。四是相对人不履行，缺乏法律保障。如果相对人不履行“停产停业整顿”的义务，安监部门没有强制执行权。那么是否能申请法院强制执行？最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定》第十八条第（四）项明确规定，“人民法院受理执行案件，申请执行的法律文书应当具有给付内容”、“给付”具有主动性、积极性，如缴纳罚款。责令停产停业整顿显然不具有诉讼法意义上的给付内容，因此对责令停产停业整顿申请执行，法院不受理。
即使法院受理，因时过境迁，已失去了“停产停业整顿”的意义。因此，安全生产监督管理部门在行政执法过程中，要慎用“停产停业整顿”的行政处罚，一是对于事故隐患的危险性较大、容易造成生产安全事故和重大财产损失、不实施“停产停业整顿”难以保证安全的列入“停产停业整顿”的主处罚范围。而其他一些安全隐患较小影响不大的，以从重予以经济处罚或施于其他行政措施。二是缩小“停产停业整顿”处罚的执行范围。根据隐患大小、危险程度将“停产停业整顿”范围限定在存在安全隐患的区域，比如一个车间、一条生产线或是一台设备等，而不是一处隐患全厂停产。其他部分可采取隔离措施，在保证安全的情况下继续正常生产经营。
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一、执法难点
海事执法的目的是打击水上交通违法行为，维护水运业合法、稳健运行和水运市场的法律秩序。然而，就当前的执法环境而言，仍有许多执法难点，主要表现为：
1.施展软功，干扰执法
当今，内河水域营运船舶大多是个体经营，其船上从业人员绝大部分是由家庭成员或亲戚朋友组成，一些小型船舶是“夫妻船”。这类船舶一旦出现违法行为而被查处时，妇女、儿童、老人、孕妇轮番叫阵，哭的、闹的、拉着你诉苦的、甚至是找上门坐等吃饭的、或者跪在你门口赖着不肯离开的，不但不配合海事执法工作，主动纠正违法行为，而且还导致了海事执法人员家庭不安宁。
2.群体起哄，阻扰执法
群体起哄，集中抗法现象有蔓延趋势，主要可分为：一是本乡本村船舶，二是同一家族船舶，三是多以地域为限的老乡船舶或者帮派。在他们看来，法只治弱势而不治众，于是便依仗人多势众，群体起哄，共同抗法，其结果往往将矛盾激化，引起群众事件，对社会的危害很大，严重妨碍了和谐海事、和谐社会的健康发展。
3.撒泼卖傻，对抗执法
这种现象多为刁蛮妇女。在海事执法人员履行常规检查，实施行政执法时，其丈夫躲至一边，由妻子出面装疯卖傻，甚至当众脱去衣服，使执法工作无法进行。
4.自虐威胁，阻碍执法
这种类型，大多是船员眼看海事执法人员要对自己船舶进行检查时，就用自家的小孩或自己的身体挡在舷外，阻止现场检查人员靠档检查，即使检查人员上了船，也拒不接受检查，甚至以跳水寻死来威胁现场检查人员。
5.采用暴力，抗拒执法
这种人一般是年青人居多，他们文化水平不高，法律观念不强，脾气暴躁，暴力倾向严重，还有一些是有劣迹、甚至是在当地小有名气的恶势力人员，他们针对地方海事机构现场检查人员少、执法手段不硬、强制力度不够等弱点，弄斧举刀，拿棒执棍，拳脚相加，公然暴力相抗。
6.弄虚作假，蒙骗执法
社会上的一些制假造假现象已波及到各类船舶，伪造船舶、船员证书证件，利用假证蒙骗执法、逃避处罚屡有发生。随着科技的发展，造假技术也相当高明，有的假证的确在当场还很难分辩真伪，稍不留神，就给蒙混过关。
7.笑脸无赖，拒绝执法
看似文质彬彬，实为很难对付。采取的是软调皮，不吵也不闹，你指出他的违章或是违法行为时，他是既点头又哈腰，一连串的是是是，当你要对其实施处罚时，他只有一句话，没钱。正所谓是虚心接受，坚决不改。这种情况不要说是申请强制执行，就是最基本的询问调查笔录也做不了。
8.玩起游击，逃避执法
此类现象大都出现在巡查过程中，他们发现有海巡艇过来时，就立即调转航向，驶入支流小溪，而海巡艇普遍吃水较深，进不了支流小溪，现场检查人员只有干瞪眼。
由于地方海事机构不同于公安部门，公安部门对一些严重的抗法行为有拘留权，而地方海事机构并没有拘留权，缺乏强有力的措施，执法手段单一，强制力度不够，使一些有违法行为的船舶屡屡成功逃避了法律制裁，加之，一些地方海事机构对难解决的问题绕着走，这就在一定程度上助长或促使了行政相对人违法行为的形成，使上述执法难点久攻不克，使“文明执法”受到了“野蛮”冲击，很大程度上降低了行政执法效率和海事管理威信，现场执法人员遭受的辱骂、威胁和人身攻击确已不堪重负，打击、遏制各种各样的抗法行为，改善执法环境，已是当务之急。
二、相应对策
1.各级地方海事机构的领导要高度重视执法工作。严格执法、依法行政是社会主义民主与法制建设的要求，是推进文明建设的需要。执法单位的领导对严格执法、依法行政的重要性认识不够，执法和管理就难以到位。
2.加强执法宣传。一项法律法规制定的再好，没有人去执行便是一纸空文，要执行好法律法规，则宣传工作少不了。在海事执法活动中，务必要加强对船员的法制宣传和教育，使其懂法、知法、守法，只有这样，海事行政执法工作才能取得广大船员的理解和配合，才能营造良好的执法氛围。
3.开展文明执法和“人性化”执法。一方面坚持认真贯彻执行各项法律法规的规定，坚决制止各种违法行为，另一方面也要树立全心全意为广大船民服务的观念，做到执法与服务相融。我局直属处的行政执法曾是困难重重，对抗执法十分普遍。后来，该处投入大量人力、物力，进行反复的说服教育，并在洪水期、大风大雨之时及时赶往现场，吩咐安全注意事项，交待安全防范措施，以免发生意外，造成损失，同时还考虑到船民在当地购置救生圈、救生衣比较困难，就帮助他们代购，并送到他们手上，工夫不负有心人，终于搭起了管理与被管理之间的沟通桥梁。如今，船员们已把海事人员当作一种依靠，有困难找海事已成了船民们的共同语言，对海事的行政执法工作也是主动配合，而且还积极协助，形成了浓厚的和谐氛围和良好的执法环境。
4.努力提高执法队伍的政治素质和执法水平。各级海事机构要加强对海事执法人员的法制教育，增强执法为民、以人为本的管理理念，同时还要强化对现场执法人员的业务培训，开展模拟执法实践，不断提高执法水平。海事执法人员要加强工作责任心，提高廉洁奉公、秉公办事、依法行政的自觉性，防止以“船”谋私，“变味”执法行为的发生，为船民多办实事，以廉生威，在船民中树立良好形象，这是一剂溶化对立情绪、减少对抗的良方。
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通过在前期的调查取证过程，及时、全面地掌握当事人的违法心理。作为个体，每个人都有其独特的心理特征，心理学家弗洛伊德将人的心理结构划分为：本我、自我、超我。强调人在不同的环境中的人格多样化特征。违法当事人的行为也往往因不同事件、不同场合下的多种因素产生多样化的违法心理。现代心理学认为：人的心理活动受其性别、文化氛围、成长经历、家庭背景、接触环境、气候、突发事件等诸多因素影响。心理学家从不同的划分角度阐述了违法心理的不同驱动力、成因、机理、不同的结果，揭示了违法动机支配违法行为，违法行为是违法动机的外在表现，其心理过程分析为行政执法工作提供了指南。执法对象的违法心理动机类型相对于其他部门而言比较简单，概括包含：膨胀欲望刺激需求型、社会道德责任感缺失型、虚荣心理满足型、嫉妒或报复社会型等。当事人在执法人员询问前的心理活动比较复杂，既有可能存在畏惧、侥幸、抵触、戒备、观望、对立等对抗性心理，也有可能出现摇摆反复的交替心理。询问过程中当事人努力通过观察执法人员的言语、态度来揣度询问的真实目的与证据掌握程度，及时调整自己的应对策略，以达到“两益相权取其重，两害相权取其轻”的目的。谈话询问阶段结束后，当事人对于自己的违法行为性质有了了解，其心理活动的焦点从是否如实全部交待违法事实转变为推卸违法责任、减轻违法处罚，千方百计找关系达到目的。而当行政处罚决定书下达之后，当事人则表现出不满、抱怨、悲观、急躁甚至避世的复杂心理活动。不同时期、不同的当事人将演绎心理表现的一切可能行为。
3通过学习行政执法工作的心理学常识，真正做到“知己”
行政执法工作从表象上分析是一个说谎与反说谎、掩盖与反掩盖的博弈与斗智过程。从心理学角度分析则是执法主体与客体双方的心理学水平与应用能力的较量。那么执法办案该如何运用心理学谋略呢？古人云：不战而屈人之兵为上上策。《三国演义》、《孙子兵法》等古籍更是提供了大量心理学谋略的案例教材。就行政执法工作而言，行政执法人员必须根据办案前期的调查工作与违法第一现场中所获得的材料，运用心理学知识，采用特殊的语言技巧和完备的询问能力，分析当事人的心理特征与行为特征，结合当事人的个人历史资料，在询问过程中准确把握各阶段当事人的心理活动动态，积极制定“因材施教”的心理学系统组合应对谋略，引导当事人按照预期目标如实、全部交待违法事实（明确违法当事人的五个W与一个H，即时间、地点、人物、为什么、什么事、方式），同时在询问后根据其心理发展，制定策略，使违法案件圆满得以处理。执法人员应当善于在各种分析的基础上按照各种谋略制定有效措施，将心理学知识转化为办案生产力。
4认真分析双方优劣势力量对比，力求知己知彼
在办理每一个案件之前，执法人员都应该作双方或多方力量对比分析，这对于我们案件的顺利办理十分有利。一般而言，当事人的优势是了解违法活动的内部详情，具备相当丰富的行业知识，掌握违法行为的行业规则，甚至比执法人员还清晰水法律法规中的盲点。正如美军将领布莱德雷在阿登战役初期遭受挫折后所说“：我们现在打败仗，是因为目前不知道德军在哪个方面会犯错”。既然办案是一个双方综合力量竞争对决的过程，实质上决定我方胜败的关键问题是：能否在规定的时效时间内找出对手的软肋，利用它、打击它，使我方优势最大化。因此应该加强预期准备工作，弥补自身不足，将自身打造为一个具备综合素能的多面手，强化竞争优势。
5针对当事人的心理软肋，灵活运用心理战谋略
行政执法的询问谈话是检验一个执法人员综合执法水平的“试金石”，也是心理战的试验场，作为办理案件的关键内容，其成败直接关系整个案件的处理。一般情况下刚开始执法人员可以假装不知，通过聊天、让当事人自己陈述等方式了解当事人的内心企图，努力做到消除对方恐惧，达到谈话双方的心理互动。然后采取声东击西的谋略，向当事人提出某些似乎与案件无关的问题，掩护谈话的主攻方向，转移当事人的注意力，使其对执法人员的主攻问题疏于防备，无法揣度我方的意图。在掌握一定证据的基础上，进行旁敲侧击，故意给当事人一点破绽，诱敌深入，步步进逼，使当事人不得不交代所有违法事实。
篇13
一、检验检疫工作是一种重要的涉外行政执法活动
行政执法是指享有行政权能的组织运用行政权对行政相对人所作的法律行为。检验检疫机构是国家设立在国境口岸，依法对进出口货物和进出境职员、交通运输工具实施检验检疫的部分。检验检疫机构运用职权，监视检查行政相对人遵守检验检疫法律法规的情况，监管行政相对人涉及检验检疫范畴的活动和行为，制止、查处行政相对人的违法行为。因此检验检疫工作属于典型的涉外行政执法。
检验检疫行政执法的主要目标，一是防止传染病疫情、动植物疫病疫情和有毒有害物质经过口岸传进传出；二是监管进出口产品的安全质量，保障人体健康与生命安全。近年来，检验检疫机构忠于职守、严把国门，有效处置了“非典”、禽流感、口蹄疫、疯牛病、苏丹红、孔雀石绿等重大突发疫情和食品安全事件；成功应对了日本、欧盟等国家或组织的技术贸易壁垒；出色完成了产品质量和食品安全专项整治任务。可以说，检验检疫行政执法不仅直接关系到国家外贸发展和经济安全，更是与人民群众的衣食住行、公共利益乃至健康安全息息相关。
近年来，我国货物进出口、职员出进境始终保持高速增长态势。2007年全年货物进出口总额为21738亿美元，比2006年增长23.5%.其中，出口12180亿美元，增长25.7%；进口9558亿美元，增长20.8%.2007年全国口岸出进境职员3.45亿人次，比2006年增长8.38%；出进境交通运输工具2215.54万辆（架、列、艘）次，比2006年增长5.3%，其中，机动车辆2114.31万辆次、飞机42.74万架次、火车6.09万列次、船舶52.39万艘次，分别比2006年增长5.12%、16.16%、7.74％和3.96%.随着国际贸易和职员交流的不断扩大，检验检疫行政执法也承受着工作量持续增长的压力。
除了工作量不断增长外，近年来，检验检疫行政执法还面临着前所未有的严重挑战。一是国际上的疫病疫情，如禽流感、艾滋病、疯牛病、马尔堡病毒等呈现高发态势；同时，过往未关注的有毒有害物质，如二恶英、“苏丹红”等逐渐演变成新的安全危害。随着国际间职员与物资往来的日益扩大，这些严重危害人体健康、生命安全和经济社会发展的疫病疫情和有毒有害物质正以惊人的速度通过职员、货物和运输工具传播、蔓延。以艾滋病为例，1981年在美国洛杉矶发现第一例艾滋病后，病毒迅速在全球传播。截至2007年底，全球大约有3300万（3000—3600万）人感染艾滋病病毒，其中2007年一年就有270万（160—390万）人感染，有200万（180—230万）人因罹患艾滋病死亡。中国的情况同样不容乐观，据卫生部、联合国艾滋病规划署和世界卫生组织联合测算：至2007年底，我国艾滋病病毒感染者和病人约70万（55～85万人），其中艾滋病病人8.5万（8～9万人）；当年新发艾滋病病毒感染者5万（4～6万人），当年因艾滋病死亡2万（1.5～2.5万人）。二是随着中国在世界贸易中的份量日益加重，对华国际贸易争端明显增多。据世界贸易组织统计，2007年上半年全球反倾销仅立案49起，较2006年同期减少43起，下降约47%.然而，国外对华反倾销新立案数目却未下降，我国已连续13年景为全球遭受反倾销调查最多的国家。从1995至2006年，中国累计遭受国外反倾销调查536起，占全球反倾销案例总数的17.6%.此外，在国际经济全球化的同时，贸易保护主义有所抬头，把产品质量和食品安全题目作为技术性贸易壁垒，正成为国际贸易保护主义的一个新特点。中国出口产品质量和食品安全题目更是由于一些政治因素的影响，出现了国际化、政治化的新趋势。例如，2007年，一些国家和境外媒体就曾针对中国产品质量和食品安全进行炒作，“中国制造”一度遭遇信誉危机。据测算，最近11年来，中国因反倾销调查、反补贴调查、技术性壁垒等贸易摩擦，减少出口400亿至500亿美元。这些情况说明，中国已进进贸易摩擦多发期。
检验检疫行政执法所承担的责任，所面临的压力与挑战，说明了检验检疫执法工作的重要性和必要性，同时也说明检验检疫机构必须规范行政执法工作，加强对行政执法活动的监视。唯有如此，才能适应形势发展的要求，从根本上进步依法行政的能力和水平，有效履行好为国家和人民把关的职责。
二、完善检验检疫行政执法责任制势在必行
法治建设是构建社会主义***社会的必然要求。然而，法治不是法律法规、部分规章的简单堆砌，而是要求国家权力的行使和社会成员的活动都要严格依法办事。对行政执法机关而言，法治建设不仅仅是赋予行政执法机关必要的权力，以监视行政相对人的行为是否符正当律规定；更重要的是给行政执法机关提出了明确的责任要求，行政执法机关必须依法行政，推行行政执法责任制，“按照法定权限和程序行使权力、履行职责”。
现阶段，不少地方、部分推行行政执法责任制都取得了一些成效：一是理顺了行政机关的执法职责、明晰了行政责任，在不同程度上解决了“依法打架”的现象；二是建立健全了规范行政执法的若干制度，改善了行政执法，进步了行政执法水平；三是探索了行政机关之间的监视机制。但是推行行政执法责任制，在行政执法机关自身建设的环节，还存在一些不容忽视的题目：第一，行政执法机关内设部分的职责需要进一步明晰。当前我国行政执法机关的职责已经基本理顺，但是行政执法机关内设部分的职责还不够明确。由于行政执法是全方位、多层次的活动，内容庞杂，范围广泛，职责不明，在行政执法机关内部就会出现“见利益就上，遇责任就退，发生题目害怕承担责任、互相推诿扯皮”的现象。第二，行政执法责任追究制度需要进一步完善。在行政执法机关制定的规章或者制度中，对行政执法机关和行政执法职员的违法责任都有规定，但是对日常行政执法活动中执法过错或者执法差错的责任规定往往不够具体，只是提到要承担责任，至于由谁来承担责任，承担什么样的责任则不够明确，使责任制度的内容不够完整。第三，行政执法监视检查需要进一步加强。近年来，行政执法机关开展了大量的、多样的执法监视检*。查活动，但是从形式上看，往往重视突击性的监视检查，忽视经常性的监视检查；从内容上看，往往重视事后监视，忽视事前预防和事中监视。
作为重要的涉外行政执法机关，检验检疫机构承担着严把国门、严防疫情疫病传进传出，促进国家对外经济健康发展的重要使命，需要建立一套科学有效的行政执法责任治理体系。但是，检验检疫机构在自身建设方面还存在一些薄弱环节。因此，要注重加强自身建设，通过完善检验检疫行政执法责任制，加强自我规范和监视，促使内设部分及执法职员严格履行法定职责，保证检验检疫法律法规、规章制度的正确实施，进步依法行政水平。
三、完善检验检疫行政执法责任制的思路
检验检疫机构完善行政执法责任制，必须广泛鉴戒国内外经验，明确完善行政执法责任制的思路。
从理论来讲，检验检疫机构完善行政执法责任制必须以现代治理学的科学系统理论为指导。也就是用科学化、标准化的治理方法代替经验治理，建立规范一致的办事程序和工作方法，使各项执法工作也能够像产业生产一样，有计划有步骤地进行。同时，还要将行政执法目标分解成若干层级的子目标，并为每个目标确定公道的目标值与测评制度。在此基础上综合运用信息论、控制论、运筹学等方法，实现对行政执法行为系统、科学的治理。
从理念来讲，检验检疫机构完善行政执法责任制必须体现“以人为本”的行政执法理念。对外，要以行政相对人作为检验检疫行政执法工作的关注焦点，围绕进步执法有效性和行政相对人的满足度，履行好检验检疫机构的执法职责。对内，要全面关注行政执法职员的全面发展，建立规范与指导工作的制度机制、有效监视的责任机制和促进素质进步的能力机制，实现检验检疫机构的规范治理。
从方式来讲，检验检疫机构完善行政执法责任制必须符合可持续发展的要求。也就是要建立决策、执行、监视、反馈的闭环治理模式。通过制定制度、贯彻实施、监视检查、整改进步，不断总结成功的经验、改进存在的题目，并将好的经验、好的做法、好的措施固化为制度。这种周而复始，循环往复，环环相扣的方式，可以促使检验检疫机构不断提升依法行政的水平。
基于这样的思路，北京出进境检验检疫局（以下简称“北京检验检疫局”）在国家质检总局和国内着名治理学专家的指导参与下，采用质量治理、绩效治理、能级治理等方法，构建起“三位一体”综合行政治理体系，并依托该体系完善了检验检疫行政执法责任制。
概括起来说，“三位一体”综合行政治理体系就是分别建立起一套符合IS09000国际质量标准的质量治理体系、一套可以客观公正评定工作职员实际业绩的绩效治理体系、一套能够激励工作职员不断进步自身能力的能级治理体系，并建设一个能运用各方面信息资源，快速存储汇总、统计分析、查询报告等功能的计算机信息化治理平台，以实现整个体系正确、高效、可靠地运行。所谓“三位一体”，就是把质量治理、绩效治理和能级治理相整合，使三者取长补短，发挥出治理协力，形成整体上风。
在该体系中，质量治理是基础，解决的是“做什么”和“如何做”的题目；绩效治理是核心，解决的是“做得如何”和“做好做坏怎么办”的题目；能级治理是落脚点，解决的是“如何做得更好”和“防止做不好”的题目。形象地说，“三位一体”综合行政治理体系比如一个城市的道路交通治理体系，质量治理比如是交通法规，不遵守交通法规，交通就会陷进混乱、瘫痪，甚至发生交通事故；绩效治理就是交通***，司机开车是不是遵章守纪，出了事故该谁负责，都由他裁决；能级治理就像是驾校，司机要学交规，进步驾驶水平，就要科学培训。
四、完善检验检疫行政执法责任制的做法
北京检验检疫局完善行政执法责任制，主要是通过“三位一体”综合行政治理体系，以质量治理定规范、以绩效治理促落实、以能级治理抓素质，在梳理执法依据的条件下，将执法职责层层分解，把权力和责任逐级落实到内设部分和具体执法职员身上，通过考核和培训，并进行相应的奖罚。
1．完善执法依据的梳理工作。梳理清楚行政执法机关的执法依据，是规范行政执法机关和行政执法职员权责的条件。因此，进一步完善执法依据梳理工作，便成为完善行政执法责任制的一个重要环节。在梳理执法依据方面，北京检验检疫局几年前就已经系统地整理了所执行的法律法规、规章制度、标准规程、规范性文件，及时清理、修订、废止了一些不适宜的规定。终极，根据执法依据种类、法律效力等级、出台时间以及执法行为种别，形成了北京地区检验检疫执法依据清单。在此基础上，按照质量治理体系运行要求，建立起实时更新的执法依据清单维护机制，使梳理执法依据不再是一次性的或者间歇性的工作，而是常态化、常规性的工作，以确保执法职员所用到的执法依据都是有效的、最新的。具体而言，在维护执法依据清单方面，采取了“自上而下为原则，自下而上为补充，主动维护更新为主，社会监视为辅”的办法。即，主要由局机关法制部分或者业务主管部分随时关注收集最新的信息，根据执法依据的补充、修改、废止情况，及时地更新调整执法依据清单；同时，基层执法部分和执法职员可以将其在执法实践中获取的相关信息和执法依据需求，及时上报给局机关法制部分或者业务主管部分，由后者确认是否需要更新执法依据清单。此外，还随时将梳理后的检验检疫法律法规、部分规章、公告及有关政策等内容以互联网、办公现场电子显示屏、布告栏等多种方式，同步向社会公示，并接受行政相对人对执法依据的质询和意见。例如，对网上执法依据咨询的处理，就提出了“5个工作日，100％答复”的时限承诺，使咨询人的每一个题目都能得到及时详尽的回复。
2．完善执法权责的规范工作。规范执法工作的权责是完善行政执法责任制的关键。北京检验检疫局通过建立质量治理体系，首先明确了内设部分之间的执法业务分工，其次确定了部分中不同岗位的权责及任职条件，最后再细化各个岗位所承担工作事项的流程、规范要求和实施标准。这就使规范执法权责的工作更加科学公道，既避免了平行的内设部分和执法岗位之间的权责，相互交叉、重复，又使不同层级的内设部分和执法岗位之间的权责相互衔接，做到执法流程清楚、要求具体、期限明确。
在规范执法权责时，北京检验检疫局结合实际情况，编制了质量手册、程序文件、作业指导书、流程图、岗位职责说明书等质量治理文件。质量手册界定了全局执法工作的种别，明确了责任部分；程序文件规定了每类执法工作的程序和实施要求；作业指导书和岗位职责说明书规范了每个岗位、每项工作环节的操纵标准。这样就为不同层级的执法职员分别提出了具体明确的工作要求，使执法工作要求能逐级分解，逐一落实到相关执法部分和执法职员。例如，对于每名行政执法职员而言，统筹其执法权责要求的载体，就是岗位职责说明书。岗位职责说明书主要包括岗位基本信息、岗位目的、岗位关键责任、工作权限、最低任职资格以及工作关系六大要素，分别确定了每个行政执法岗位的权力清单、责任清单、能力清单、执法依据清单、岗位关联清单（包括与行政相对人的关联关系，以及与内设部分和相关执法岗位的关联关系）。岗位职责说明书明确了执法岗位的价值和目标，更重要的是明确了多大权力就要承担多大责任，行使多大权力就要具备多高的能力。每个执法岗位该干什么、怎么干、干到什么程度
*。、要承担怎样的责任，列得清清楚楚、明明白白，这就使执法职员在履行执法职责时，能够了解自己的职责范围，把握执法要求和完成标准，并不断弥补个人能力与岗位要求的差异。
3．完善执法责任的落实工作。一切治理思路、规章、制度，都必须依靠有效实施才能产生效益。缺少监视检查机制，或者监视检查结果不与激励机制挂钩，终极会导致制度执行不力，甚至根本不执行。因此，完善行政执法责任制，除了要完善执法权责的规范工作，还应该完善执法责任的落实工作。要通过系统地监视、丈量各内设部分、各级执法职员的工作效果，及时发现其执法行为与制度要求的差异，并及时进行有效的处理。北京检验检疫局在实践中探索了一些方法。
一是建立了过错追究制度。把“擅自跨辖区执法”、“以收取检验费代替行政处罚”等34种行为定为行政执法过错，明确了过错责任人的界定范围和标准，明确了追究过错责任人的方式和程序，同时，也明确了执法职员在违法行政后应承担的法律责任和后果。过错追究的重点是关注执法工作中的用“权”过错，及时处置不规范行政的个案，如失职不作为、违规乱作为等情况。
二是以绩效考核来丈量执法责任的落实情况。即对权责规范后确定的执法责任，进行动态量化考核与定期阶段量化考核。具体而言，建立了以执法目标督查、质量体系审核、基础工作检查、上级评定和同级评价等五项内容为主干的绩效指标体系，将责任要求量化成具体的指标和分值，分解到各部分和各级执法职员，并采取即时考核与定期考核相结合，对各部分和各执法职员的执法绩效进行评价。
在实施绩效考核时，考虑到检验检疫执法的覆盖面广，业务量大，涉及到进出口商品检验、动植物检疫、出进境职员及交通工具的卫生检疫等各类执法行为，同时又涉及到不同的专业知识和执法要求，具备不同特点。因此，结合工作实际，以执法风险较高或者不规范执法行为出现频率较高的工作环节为切进点，作为考核的关键指标。考核的内容涉及到了执法主体资格、执法行为权限的正当性、适用执法依据的规范性、执法程序的正当性、执法决定的适当性、执法案卷质量情况等各个方面。
三是以外部评议促进执法责任的落实。为了真实全面、客观公正地了解检验检疫执法状况和效果，北京检验检疫局通过多种渠道，包括投诉举报、满足度测评、行风监视、上级及其他部分信息反馈、聘请社会监视员等方式，启动了社会评议，主动接受外部监视，广泛征求社会各界对北京检验检疫局法制环境、各内设部分以及各级执法职员执法工作的评价。对于外部执法监视情况，既将其作为过错追究的重要信息源之一，也将其纳进到绩效考核结果中，使之发挥了促进执法责任落实的作用。
在落实执法责任时，将执法过程中的不规范行为按照其严重程度划分为执法过错及执法差错两大类。执法过错是指检验检疫执法职员在行政执法过程中，因故意或重大过失，违法执法、不当执法或不履行法定职责，给国家或者行政相对人的利益造成损害的行为。执法差错是指检验检疫执法职员在行政执法过程中，因一般过失，违反操纵规程，情节稍微，未造成危害后果的行为。差错行为多发生于业务繁忙、工作强度大时，工作职员因口误、眼误、手误等技术性原因而产生不规范行为。
按照不规范执法行为的种别，采取了不同的标准与程序，予以纠正和处理。对于差错行为，按绩效指标直接量化成分值，并扣除出现题目部分和职员相应的绩效分数；对于过错行为，除量化考核并实施绩效扣分外，还会根据行政执法过错责任追究制度，对过错责任人给予吊销行政执法证件、调离行政执法工作岗位、警告、记过、降级、革职、开除、移送司法机关等形式的处理。每年年底，各级执法部分通过绩效分数比对，评选先进单位；各级执法职员通过个人年度考核成绩比对，评选先进个人。个人年度考核成绩主要源自绩效分数。对于各级执法部分负责人而言，其个人年度考核成绩有70％来自本部分的执法绩效分数，对一般执法职员，其个人年度考核成绩有50％来自本人的执法绩效分数。
4．完善执法职员的教育培训工作。建立一支廉洁、勤政、务实、高效的检验检疫执法队伍，完备的教育培训工作必不可少。北京检验检疫局对执法职员开展了系统的、有针对性的转动式教育培训。
一是以质量治理体系梳理的执法依据和工作文件为主要内容，开展法制宣传教育。通过梳理执法依据，既可以明晰执法权力与执法责任；又可以利用梳理后的执法依据，开展法制普及宣传和培训教育，提升基层执法职员的法制观念和责任意识。只有“有权必有责、用权必受控、滥权必追究”及“法无授权不得行”等执法理念逐渐深进人心，滥用权力和随意执法等现象才能从源头得到控制。
二是以质量治理体系文件为主要内容，开展行政执法工作针对性教育。检验检疫是技术性执法部分，要求检验检疫职员必须熟悉相关的法律法规和专业知识和技能。质量治理体系文件是执法工作的规范和基础，以此对检验检疫执法职员进行针对性、专业性技术培训，以保证其胜任专业性执法工作。
三是以能级治理教材为主要内容，开展继续教育。所谓能级治理就是以人的能力为核心，在专业性、系统性能力培训的基础上，通过考试和考核，综合评价职员能力的治理制度。能力培训的重点是检验检疫职员知识与技能的持续扩展、更新和补缺。通过能力培训可以系统地组织检验检疫职员不断学习新的公共知识和专业知识，巩固已有知识和技能，因此，能力培训是持续再教育。
四是以岗位职责说明书为主要内容，开展针对性教育。岗位职责与工作规范清单、执法依据清单逐一对应，执法职员很快就可熟练把握本岗位具体要求，使制度要求由“厚”变“薄”，由“抽象”变“具体”。因此针对性培训使执法职员了解本岗位的职责、工作规范和要求，进步执法能力和素质。
5．建立执法责任制信息化平台。完善行政执法责任制必须采用科技手段，为此北京检验检疫局整合已有软件的数据，建立起行政执法责任制信息化系统。该系统能够实现执法岗位信息、执法职员治理信息、监管对象信息、监管工作数据的互通互连，为执法治理提供便捷、正确、及时的数据支持。
通过信息化平台，治理者不仅能够迅速把握所辖部分、岗位的总体执法情况，还能够全面了解所辖各级职员分管工作的具体情况。比如，对出口产品监管方面的执法工作，只需简单的操纵，各级治理者就能查询到某一时段其下级部分和执法职员的执法业绩、执法差错，以及某一执法职员所分管企业的产品质量控制情况，这些企业出口产品的分歧格情况，这些企业对执法职员的反馈意见等。而这些信息又都会通过信息化系统，自动折算为部分执法绩效分数，及各级执法职员的个人年度考核成绩。
五、完善行政执法责任制所获成效
北京检验检疫局通过完善行政执法责任制，完整地实现了对行政执法活动从决策到执行，从执行到监视，从监视到反馈的闭环治理。具体来说，通过完善执法依据的梳理、执法权责的规范，可以实现对检验检疫执法的决策治理；执法职员是否遵从规定用权、履职，可以通过过错追究、绩效考核、外部监视等执法责任落实途径进行监视检查，从而实现对检验检疫执法的执行治理和监视治理；对于监视检查中发现的题目，通过分析原因、整改纠正，并采
*。取教育培训等措施巩固整改效果，能够持续改进执法工作，不断进步执法职员素质，也就可以实现对检验检疫执法的反馈治理。
对检验检疫行政执法活动的闭环治理，能及时发现检验检疫执法工作中的错误和不足，及时、正确地加以纠正、弥补；同时促使检验检疫执法工作在不断进步水平的基础上进进下一个治理循环，实现检验检疫执法工作持续健康发展。因此，北京检验检疫局完善行政执法责任制的工作，成效明显。
1．进步了执法效率和执法质量。完善行政执法责任制后，检验检疫证单差错率大幅下降，执法工作时限符合对外承诺要求。出境、进境检验检疫执法工作时限符合率分别为100%、98.6%，较完善执法责任制前分别进步0.03％和7.5%.内部出境、进境检验检疫证单差错率分别为0.2%、1.5%，远低于完善执法责任制前的内部证单差错率；对外出进境检验检疫执法证单差错率均为0.
完善后的行政执法责任制为落实执法责任提出了更高的要求。以外地流向货物（即自其它口岸进境、目的地是北京的货物）的报检落实率为例，北京检验检疫局研发了口岸内地联合执法信息化系统，将落实异地检验的执法责任逐级进行分解。这一措施使北京地区的外地流向货物报检落实率由2004年的59％进步到了2007年底的98%，几年来共为国家挽回可能逃漏的法检规费4700余万元，同时也促进了口岸与内地检验检疫机构的协同执法工作。
完善行政执法责任制也为北京检验检疫局优化办事环境、树立良好执法形象创造了条件。社会和公众对北京检验检疫局行政把关和服务的满足度明显提升。经调查，目前受理检验检疫业务窗口的顾客满足度为99.5%，相关企业的顾客满足度为99.7%，顾客投诉处理情况满足度为100%.2005年，在北京市工商行政治理局对当年工商注册年审企业的无记名问卷调查中，北京检验检疫局的企业满足度位居北京地区局级行政机关满足度的第6名，较之2000年的第13名有了大幅度提升。
2．进步了执法效能。完善后的行政执法责任制有效规范了北京检验检疫局的行政处罚工作。按照完善后的行政执法责任制的要求，北京检验检疫局制定了行政处罚规范性文件及作业指导书，开发了全局同一操纵的信息化平台，有效规范了行政处罚的自由裁量空间。这样，一方面有助于维护相关行政相对人的正当权益，另一方面也有助于及时发现，并按规定惩处行政相对人的违法行为。从2005年至2007年底，北京检验检疫局均匀每年办理的行政处罚案件240起左右，罚款270万元左右。
完善行政执法责任制后，为有效约束一线执法职员行使自由裁量权时的随意性，北京检验检疫局成立了审查中心。该中心调集各类专业职员组成专职审查队伍，并开发了“检验检疫集中审查治理系统”，对所有进出境货物报检数据实行集中审核，在计算机信息比对的基础上，按照预先设定的规则，有针对性地对高风险货物实施重点检验检疫。这样就使确定检验检疫项目、规则的权力，由一线执法职员自由裁量，变成信息化系统和“专家组”集中行使。
3．进步了执法职员的积极性。完善行政执法责任制后，由于责权清楚，又有能力引导，激发了执法职员的工作热情。截至目前，北京检验检疫局共主持和参与涉及检验检疫执法工作的国家级科研课题39项、质检系统科研课题84项，主持制定修订涉及检验检疫执法工作的国家标准23项、检验检疫行业标准135项。2007年底，检测能力达到740项，其中通过CNAS认可的613项，比2005年翻了一番。近年来，北京检验检疫局还自主研发了多个信息化应用软件，用于提升检验检疫执法能力，包括集中审查治理系统、出口企业ERP数据监管系统、出口企业质量治理综合评价系统、报检企业与报检员治理系统、生产企业信息治理系统、行政执法责任制系统、航空器电子申报系统等。
在严格把关的同时，北京检验检疫局内设部分和各级执法职员还热情为行政相对人提供执法服务。例如，积极向辖区企业通报国外技术贸易措施的动态，帮助企业及时把握国外检验检疫标准的变化情况。近年来，国外技术贸易措施对我国出口贸易造成了一定影响，但是北京地区所受影响却呈下降态势，占有关部分统计，与上年相比，北京地区2006年受国外技术贸易措施影响外贸直接损失额下降5.6亿美元，降幅为15.18%，受影响的企业比例更是降低了45.84%.
六、完善行政执法责任制的意义
通过完善行政执法责任制，健全制度、明晰责任、进步能力、持续改进，是贯彻落实党的十七大精神，形成权责一致、分工公道、决策科学、执行顺畅、监视有力的行政治理体制的重要途径。
北京检验检疫局完善行政执法责任制的做法，从执法事项治理角度讲，是将以往“事后追究”的模式，转变为“事前防范、事中控制、事后监视”的全过程治理模式。事前防范是从执法依据的梳理、质量治理文件的建立、职员的教育培训等方面进手，发挥执法治理的预防功能；事中控制是通过实施质量治理体系、规范执法流程、发挥执法治理的控制功能；事后监视是通过对绩效治理中发现的差错行为及时纠正，和对执法过错行为的有效问责，发挥执法治理的矫治功能。从执法职员治理角度讲，是将以往“分授权责”的模式，转变为“权、责、能”统筹治理的模式。梳理执法依据、规范执法权责的着眼点在于规范事项，规定职权范围，重点在“权”；落实执法责任的着眼点在于对事项的评价和违法行政的惩处，重点在“责”；执法职员教育培训的着眼点在于进步事项的效能和职员的素质，重点在“能”。三者彼此联系，相互依托，使管权、问责、促能有机同一在一起。
实践表明，北京检验检疫局完善行政执法责任制的做法，有效地实现了执法要求到岗，执法责任到人、执法权力受控、执法责任可追溯，促使依法行政工作落到了实处。
注释：
国务院办公厅：《关于推行行政执法责任制的若干意见》，2005年7月27日，中华人民共和国中心人民政府网站，/zwgk/2005—09/08/content-30280.htm.***：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，人民出版社2007年版，第32页。
马怀德：《行政法与行政诉讼法学》，中国法制出版社2005年版，第166页。
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