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乡镇企业的发展与小城镇的兴起是改革开放以来我国社会结构发生的最引人注目的变化，是对与旧体制相适应的城乡二元社会格局的一次重大的调整，它将对我国城乡社会结构的进一步改革并最终走向一体化产生更加积极的推动作用。适应城乡社会结构的新变化并积极促进这种变化，在原先的城市社会保障体系的改革尚未到位，在一定时期内难以覆盖到乡镇企业(小城镇)的从业人员，而将乡镇企业(小城镇)从业人员依然纳入农村社会保障体系又实际妨碍城乡社会结构转型与对传统农村社会保障体系实行规范化改革的情况下，建立相对独立的面向乡镇企业(小城镇)从业人员的社会保障体系具有客观必然性。同时，建立这一体系亦有助于推动我国城市企业职工社会保障体系的改革，并最终与前者实现统一。
一、建立相对独立的乡镇企业(小城镇)社会保障体系的必要性
(一)建立乡镇企业(小城镇)社会保障体系是我国城乡社会结构转型的客观需要
改革初期，乡镇企业的发展与农业剩余劳动力的转移采取的是所谓“离土不离乡、进厂不进城”模式，其中许多人实行“亦工亦农”模式，至今未有根本的变动。在改革之初，由于农村改革取得了巨大的成功，原先尚不明显的剩余劳动力问题一下子变得尖锐起来，而在僵化的城乡分割格局尚未松动的情况下，农业剩余劳动力就地发展乡镇企业，“亦工亦农”不失为—种可行的选择。但它毕竟是迫不得已而实行的一种权宜之计，从长远来看，这种模式和城乡社会结构转型总趋势是相背离的，日益增多的农村剩余人员对我国农业的长期发展构成严重的障碍，因此，必须将他们彻底转移出去。不经历这个彻底了断过程，我国的城乡社会结构转型就不可能实现。
要彻底了断已被乡镇企业录用并已确定或愿意在小城镇居住的原农村人口与农村的联系，实现其向小城镇的完全转移，就必须对原先实行的土地保障方式做出相应的调整，根据城镇的风险结构，将这部分人纳入比较规范的现代社会保障体系之中。只有对已实际进入小城镇就业与居住的原农业从业人员实行比较规范的现代社会保障制度，才有可能使他们在小城镇作长久打算，而不至于选择“亦工亦农”方式或年轻时进入小城镇务工、经商，年老了再回家乡依托土地养老。
(二)建立乡镇企业(小城镇)社会保障体系有助于推进农村社会保障体系的规范化改革
现代意义的比较规范的社会保障体系是以社会保险制度为核心与重点的。我国建国以来一直未对农民实行真正意义上的社会保险制度，城乡社会保障体系呈现明显的二元化特征。要对农村社会保障体系加以规范化改革，其前提是减少农业从业人口，提高农民经济收入，国家财政通过适当方式实现工业积累向农村与农民的转移。建立乡镇企业(小城镇)社会保障体系有助于创造上述前提。首先，乡镇企业(小城镇)社会保障体系的建立及与之相伴的对农村土地承包制度的相应改革，有助于减少农业从业人口，实现农业经营的规模化与现代化。农业生产效益愈来愈高，相应地，农村集体积累亦将愈来愈多，农民收入将不断提高，从而有利于农村社会保障体系的改革，在根本上消除城乡社会保障待遇的差异，进而实现社会保障体系的城乡统—或一体化。其次，乡镇企业(小城镇)社会保障体系的建立，有助于乡镇企业建立比较规范的现代企业制度，促进乡镇企业与城市国有企业展开平等竞争，从而导致农村工业化向更高水平推进。随着工业化的推进与工业积累的增加，可以拿出更多的积累反哺农业，发展农村经济，促进农村社会保障体系的改革。
(三)建立乡镇企业(小城镇)社会保障体系是保证城市社会保障体系及其他改革顺利进行的需要
建立相对独立的面向乡镇企业(小城镇)从业人员的社会保障体系对城市社会保障体系等各项改革的必要性在于，乡镇企业(小城镇)社会保障体系的建立，有助于农业剩余劳动力选择把小城镇作为其安身立命的依托，而不至于继续盲目地向大中城市流动。在城市国有企业对劳动者所背负的包袱依然相当沉重，社会保障体系及其他各方面改革步履维艰的情况下，大中城市所能接纳的农业剩余劳动力是相当有限的。乡镇企业(小城镇)社会保障体系的建立，必将使乡镇企业与小城镇在吸纳农业剩余劳动力过程中发挥更加有效的作用，从而减轻大中城市社会保障体系等方面的改革所可能受到的冲击。
二、建立相对独立的乡镇企业(小城镇)社会保障体系涉及的具体问题
(一)乡镇企业(小城镇)社会保障的现状及其成因
改革以来，乡镇企业发展迅猛，从业人员已超过1亿人。但除其中极少数规模较大、效益较好、发展时间较长的乡办或镇办企业对职工提供社会保障外，绝大多数乡镇企业未为职工提供制度化的社会保障。根据有的学者近年对江苏、浙江、江西和湖北四省四个乡(镇)进行的有关乡镇企业社会保障现状的调查，发现普遍存在着覆盖面窄、受益水平低、不规范与区别对待等方面的问题。乡镇企业最为发达的江苏省无锡市实行统一的农村社会养老保险后，到1997年参保人数仍只占应保人数的23％，当然，这里包含非乡镇企业从业人员。扣除这一因素，乡镇企业参保比例应当稍高些。就受益水平而言，向职工提供社会保障待遇的企业无一例达到保障职工在生命波折期基本生活需要的水平，如有的企业支付给老职工的退休金仅约合在职职工月均工资的10％左右。乡镇企业社会保障存在的另一个问题是有浓厚的临时应付色彩，领导意愿起着相当重要的作用，没有规范化与制度化操作，不仅不同企业之间差异极大，即使在同一企业内部亦表现出明显的差别。此外，绝大多数乡镇企业对非本地职工采取区别对待的政策，他们基本被排斥在任何形式的社会保障待遇之外。
乡镇企业社会保障之所以存在以上问题，其原因是多方面的。从雇主一方看，他们一般无国家财政投资，靠自身积累创业，维持低生产成本对企业参与市场竞争有利。如果他们也像城市国有企业那样对职工提供全方位的保障，则乡镇企业非但难以发展，连生存亦成问题。况且即使乡镇企业效益提高了，如果没有外在强大的压力，企业主一般亦难主动地为职工提供社会保障待遇，这样做显然有利于增加企业主的利润。这在个体企业和私营企业中表现得更为明显。2000年国家农业部乡镇企业局和劳动与社会保障部农村社会保险司对浙江、湖北两省乡镇企业职工养老保险情况的调查表明：这两个省乡镇企业中个体企业和私营企业的从业人员分别占到61.4％和55.5％。在职工养老保险问题上，多数个体、私营、股份制企业把股东利益放在首位，为了多赚利润，降低人工成本，都不愿为职工缴纳保险费。原来属于集体企业的退休养老制度在企业改制后亦难再坚持，企业经营者以各种理由少缴或不缴保险费。乡镇企业从业人员一般年轻力壮，离开土地来到乡镇企业，主要的动机是赚钱，而对老年及疾病的忧患意识不很强烈。在这种情况下，如果按市场经济要求与社会保障的国际惯例，让从业者个人从不高的工资收入中每月抽出一定比例参与有关保障项目，显然他们是不会情愿的。此外，乡镇企业社会保障亦缺乏可行的、透明度大的执行与监督机构，基金运作风险较大，使企业以及职工个人对此都缺乏足够的信心。
(二)乡镇企业(小城镇)社会保障制度涉及的几个具体问题
应当指出，尽管导致上述各种问题的原因是多方面的，但直至目前尚无根据乡镇企业特点的、促使乡镇企业雇主及其从业者参与社会保障体系的强制性规范，是其基本原因。20世纪90年代初起在农村推行的《县级农村社会养老保险基本方案》不适用于乡镇企业，亦不具强制性色彩。而实施与城市企业职工社会保障制度相同的法规，现阶段尚不具备条件。在这种情况下，颁布并实施相应的乡镇企业(小城镇)利：会保障法规或条例是应当优先加以考虑的。建立相对独立运行的乡镇企业(小城镇)社会保障体系涉及的问题很多，在有关法规中都应做出明确规定，以便于实际工作的开展。
1.有关法规的颁布
按照正常的立法程序，有关社会保障的法律制度和其他法律制度一样，应由国家立法机构颁行。但在我国，直至目前，一般由中央政府即国务院颁布有关法规、条例并实际推行。在这种情况下，沿用这一传统做法，由国务院颁行乡镇企业(小城镇)社会保障体系实施的基本方案或办法是比较可行的。有了这样的基本方案或办法，实施乡镇企业(小城镇)社会保障体系的建构，便有了基本的、权威性的依据。有关乡镇企业(小城镇)社会保障的实施方案应带有强制性(当然其前提是符合实际)。不这样，乡镇企业(小城镇)社会保障体系就难以逐步建立起来。因为在目前的情况下，在企业经营者及从业职工方面都有阻力，克服这种阻力最有效的办法，就是增强有关制度的强制性色彩。但这种“强制性”又和目前城市社会保障制度改革所实行的“强制性”有所不同，因为乡镇企业(小城镇)的情况与城市不同。对建制镇与县城镇等范围内的从业人员，这种强制性应是明确的；而对乡镇办、村镇办企业从业人员，就应具有较大程度的灵活性。在市场竞争加剧的情况下，后一类企业生存与发展局面比较复杂，效益好的，可以继续得以发展壮大，差的则会不断走向破产。这些情况应加以考虑。因此，可以对此类企业保留一定的自由度。但如果这类企业或人员后来向县城镇或建制镇集中，则应强制性地加入乡镇企业(小城镇)社会保障体系。
2.项目设计与资金来源
乡镇企业(小城镇)社会保障体系，应当包括现代社会保障的一些基本项目，以社会保险为核心。当然，在其起步阶段，不可能设计得非常全面，以后可以逐步完善，但一些基本的项目是必不可少的，包括养老、医疗、失业及最低生活保障等。至于其资金来源，就养老、医疗、失业等项目而言，应当按照市场经济的原则，体现国家、企业(雇主)及劳动者三方的责任。当然，根据乡镇企业(小城镇)发展的实际情况，采取怎样的方式将国家、企业(雇主)及个人的责任结合起来，是一个可以探讨的问题。像城市国有企业那样，直至今天，仍由企业对职工：的社会保障承担主要责任的做法，在乡镇企业肯定行不通。因为乡镇企业出现的时间不长，经济基础薄弱，要企业拿出更多的钱来上缴社会保障机构是不现实的。在一个较长的时期内，乡镇企业上缴社保机构的资金比例，都应保持在一个比较合理的较低的范围内，以乡镇企业能够承受为限，以利于企业的发展。国家对乡镇企业职工社会保障事业的支持，将通过让利途径来进行，对企业利润中上缴社会保障金部分，实行税前列支，对社会保障基金运营收益及受保人社会保障收入不征税，等等。
既然来自国家与企业(雇主)的支持力度不可能像国有企业职工那么大，乡镇企业从业人员的个人缴费显然就比较重要了。目前在农村推行的《县级农村社会养老保险基本方案》对个人缴费实行绝对数额的办法，并确定从2元到20元10个等级由受保人选择，这对乡镇企业职工不可行，因为这个办法没有动态观点和发展眼光，不能保证受保者老年的基本生活。而采取与工资额相联的相对比例做法比较可行。医疗保险及失业保险都可采取这个办法。采取这个办法一般不会加重职工的负担，原因在于，一方面，企业缴费及国家让利尽管不多，但已承担了一部分，这将按照有关具体法规、条例执行；另一方面，小城镇生活、医疗等费用一般远较大中城市为低，以此为基础而设计出的个人缴费比例亦就不可能太高，个人一般应能承受。少数特殊情况，可采取具体针对措施。乡镇企业从业人员个人缴费一般应全部归入社会保障机构为个人建立的社会保障账户。企业缴费则作为统筹、调剂基金。
而就最低生活保障制度而言，其资金来源由国家与当地财政部门等负责解决，加入乡镇企业(小城镇)的原农业从业人员承包土地的转让金或转让后的土地收益的一部分，可由国家统一收取，再按实际需要，分配到地方作为最低生活保障基金的来源。
3.基金的给付
乡镇企业(小城镇)从业人员在履行相应的个人缴费义务并达到规定的年限后，可以按规定按月领取养老保险金。其养老保险待遇一般由个人账户养老金与社会平均养老金两部分合并而成，其中后者属于由企业(雇主)交纳的进入社会统筹部分，按当地上年平均工资的一定比例给付。由于企业(雇主)缴费比例较低，这部分退休金一般数额较小。职工医疗保险待遇的支付办法可参照城市所实行的，日常医疗由个人账户支付；超额部分在规定的较低范围内，由个人自理；达到年工资的一定比例，则由医疗社会保险统筹基金支付主要部分，个人自理小部分；数额越大，社会保险支付比例越高，个人自付比例越小。乡镇企业从业人员的失业待遇一般按从业时间长短而定。从业时间越长，享受失业保险待遇时间亦相应延长，但不能超过某一规定时间限度。超过这个时限，如仍未找到工作，则进入最低生活保障制度覆盖范围之中。
除超过一定时限的失业人员将由最低生活保障制度提供生活来源外，参与养老、医疗保险但不够享受有关待遇条件，或虽可享受有关待遇但达不到维持其最基本生活水平，或因各种原因未参加上述保险，但在小城镇居住生活达到一定年限的人员，其在老年或其他生活波折期的生活来源，亦由
最低生活保障制度加以解决。
4.统筹层次与管理
乡镇企业(小城镇)社会保障基金在多大范围内实行统筹，是一个值得探讨的问题。目前城市社会保障基金的统筹进展最快的项目——老年社会保险，已经达到省(自治区、直辖市)层次，其他项目仍在县(市)层次。城市尚且如此，乡镇企业(小城镇)社会保障基金的统筹层次更不应进展过快。全国乃至各省的乡镇企业发展极不平衡，但在一县(市)范围内，这种不平衡则不明显。将乡镇企业(小城镇)社会保障基金的统筹层次目前放在县(市)一级，是可以考虑的。统筹层次太低，则起不到资金调剂使用的作用。随着各地乡镇企业与小城镇的进一步发展，乡镇企业(小城镇)社会保障基金可以过渡到在更大范围内实行统筹。
乡镇企业(小城镇)社会保障事业的管理可由县(市)级职工社会保障事业经办机构，即劳动与社会保障部门(社会保险)及民政部门(最低生活保障)具体执行，筹措的基金可委托银行或其他金融机构代为运营。除按规定提取的管理服务费外，社会保障基金必须专款专用。县(市)级以上人民政府应设立乡镇企业(小城镇)社会保障基金监督委员会，吸收政府相关各部门人员及专家学者、民间人士、受保人等，实施对社会保障基金运作的指导与监督。
5.覆盖面
乡镇企业(小城镇)社会保障体系中的社会保险部分，包括养老、医疗、失业等，应覆盖乡镇企业(小城镇)所有从业者。至于最低生活保障项目，则应覆盖乡镇企业职工、家属及小城镇全体居民。关于乡镇企业(小城镇)城镇户口职工与原农业户口职工在社会保险上是否实行统一制度，研究者有不同的看法。不少研究者建议，对这两类职工应实行区别对待的政策，他们认为，将乡镇企业城镇户口职工纳入城市职工社会保险体系是可行的，但把大批新增原农业户口职工纳入这一体系则行不通。原因在于，就后一部分乡镇企业职工而言，他们都有一块维持其基本生活的承包地，土地是农民的最后保障。上述意见值得商榷。在笔者看来，乡镇企业，特别是依托小城镇的乡镇企业从业人员承包地的转让只是一个时间问题，继续维持现状不符合工业化、城市化的发展趋势。那么，上述对乡镇企业两类职工采取区别对待的社会保险政策便失去了充足的理由。但如将乡镇企业职工全部纳入城市社会保险体系，企业将要负担大笔的统筹费用，肯定不会情愿，客观上也难以做到。这便是笔者提出建立相对独立的乡镇企业(小城镇)社会保障体系的一个重要原因。在乡镇企业(小城镇)社会保障体系中，企业缴费比例应降下来，达到一个比较合适的比例，使其能够承受扩大覆盖范围的压力。个人缴费的比例，两类职工也应统一标准。这样，在保险待遇给付上两类职工就不存在差异。城镇户口职工原已加入城市社会保险体系的，可继续实行老办法；未加入的或新增职工，两类户口人员应实行同一制度。当然，原乡村户口职工实行和原城镇户口职工同一的社会保险办法，其前提是将家乡的承包地按规定转让。
三、实现乡镇企业(小城镇)社会保障体系与城市企业职工社会保障体系统一的必然性与途径
(一)必然性
乡镇企业(小城镇)从业人员和城市企业从业者一样，都属于第二、第三产业，其所遭遇的风险结构和农民已显著不同，它是一种和市场经济、工业化相适应的现代风险结构：他们不再经营土地，年老或生病后面临丧失生活来源的风险；和市场经济相适应，从业者在激烈竞争的环境下，时刻面临失业的风险；工业、建筑业等行业危险性大，从业者面临着工伤和患职业病的风险，等等。因此，传统的家庭保障和土地保障形式就难以再为其提供最基本的生活保护了，而必须将其纳入和城市企业劳动者相同的社会保护体系，即社会保险体系中。在实施的基本原则、经费来源(各方比例)、保险金给付(具体标准)、保险金的管理与运营、基本项目设置等方面，都应实行相同的制度。
各国特别是工业化国家社会保障制度建设的经验表明，它们一般对企业从业者实行统一的社会保险制度，并推进“国民皆保险”，只是在工业化起步与加速发展时期对企业从业者与个体从业者(如从事个体经营的农民)的处理有所不同。这主要是由于这些国家的工业化与社会转型是一个自然的、整体的推进过程，与我国的情况不同。由于长期受计划经济与城乡分割的影响，中国的工业化出现了以城市为依托的工业化与以乡镇为依托的工业化的二元格局。正是鉴于二者之间目前还存在较大差别的现实，笔者提出建立相对独立的乡镇企业(小城镇)社会保障体系的构想。但这种二元化格局毕竟只是阶段性的，从长远看，面向乡镇企业(小城镇)从业人员的社会保障体系必将与城市企业职工：社会保障体系实现统一。
(二)途径
至于乡镇企业(小城镇)社会保障体系与城市企业职工社会保障体系统一的途径，笔者在此尚难提出具体的方案，只是提出一个基本的思路，以供参考。
在探讨乡镇企业(小城镇)社会保障体系与城市企业职工社会保障体系统一的途径之前，统一的参照系究竟是什么，这是应当加以明晰的。这种统一，无疑是前者与后者逐步实现统一。过去的城市企业职工社会保障体系弊病太多，不足以作为参照。即便是在目前，该体系尚在改革过程之中，远未到位。就社会保险而言，其标准是保障被保险者在生命波折期的基本生活(高于最低生活标准而又与在职人员较高的生活水准不同)，这是国际惯例。过去的城市企业职工社会保险制度便是按此标准设计的，目前及未来这一点都应是不变的；乡镇企业(小城镇)社会保障体系目前尚达不到此标准，应当逐步达到。问题的关键在于，个人、企业与国家对职工的社会保险义务应如何做出合理的、符合国际惯例的划分。过去的城市企业职工社会保险只是名义上的，实际上个人不承担任何义务，与社会福利没有差别。目前经过改革，情况才有所改变。乡镇企业(小城镇)社会保障体系在这方面应当避免重蹈覆辙。
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一、农村社会保障的定义
农村社会保障是指以地方政府为主，以基层社区为依托，由国家、社区、公民群体及个人合作兴办，通过国民收入再分配和个人消费支出集中资金，根据国家法律的规定，向农村社会成员中，部分或全部丧失劳动能力者、遭受自然灾害者、经济收入低于贫困线者提供物质帮助，以保证其基本生活的需要，促进农村社会安定和经济发展的一种制度。
二、现阶段我国实施农村社会保障制度的必要性
（一）现阶段实施农村社会保障制度是维护社会稳定的安全网
社会保障制度本身就是一种社会安全体系，它通过对没有生活来源者、贫困者、遭遇不幸者和一切在失去劳动能力或工作岗位之后的劳动者给予救助，满足其基本生活需要、消除其不安全感、来维护社会稳定。当前，我国农民经常面临自然灾害、市场风险等不确定因素，这些不确定因素的存在，很可能就导致农民家庭生活的不稳定，进而影响农村社会的安定团结。因而，现阶段大力建设农村社会保障制度是促进农村经济发展、稳定农村社会的一道重要防线。
（二）实施农村社会保障制度是实现全社会公平的调节器
在市场经济条件下，收入分配制度与竞争机制相联系，使社会成员间在收入分配方面不均等。为了解决这一社会问题就需要运用政府的力量对社会经济生活进行干预，通过社会保障的各项措施对社会成员的收入进行必要的再分配，将高收入者的一部分收入适当转移给另一部分缺少收入的社会成员，从而在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，弥补市场经济缺陷，缓和社会矛盾。
（三）建立农村社会保障制度是发展市场经济的必然要求，是实现资源优化配置的一种手段
在市场经济条件下，激烈的竞争必然会使部分劳动者被迫退出劳动岗位，从而使其本人和家庭因失去或减少收入而陷入生存危机。社会保障通过提供各种帮助使这部分社会成员获得基本的物质资料，维持基本生活水平，从而使劳动力的再生产成为可能。有了基本生活保障，农民不再因生计问题而去破坏森林植被，围湖造田，从而会有利于农村生态环境和自然资源的保护。同时，通过社会各方面筹措的农村社会保障基金可以通过合理的方式投资于农业生产，缓解农村资金紧张的矛盾，对农业生产起到积极作用。
（四）建立和完善农村社会保障体系是经济社会持续发展的内在要求
随着我国各项改革的深入进行和城市化水平的不断提高，我国被征地农民人数越来越多，农民工队伍不断壮大，纯农户逐渐减少，农民分化加剧，人口流动增强，新型劳动力就业市场逐步形成。这就要求社会保障制度适应新的形势需要，不但要求城市社会保障制度扩大覆盖面接纳进城农民工，而且也要求尽快建立并完善农村社会保障制度，为广大农村居民提供基本生活保障，并且随时接纳返乡农民工的转保。因此，加强城镇社会保障制度改革，建立健全农村社会保障体系，已是中国经济社会持续发展的内在要求。
（五）建立和完善农村社会保障体系有利于中国人口政策的持续实施
当前，我国计划生育工作已经取得了举世瞩目的成绩，然而目前的农村社会保障体系的缺失使农民在年老丧失劳动能力后，基本生活没有了保障，就迫使他们通过多生孩子来强化家庭保障。
三、农村社会保障现状和面临的问题
（一）现阶段农村社会保障形式单一，水平低，覆盖面小，社会化程度低，城乡收入差距进一步扩大
我国有80%的居民住在农村，但农村始终处于中国社会保障的边缘，有相当一部分社会保障的内容将整个农村人口排挤在保障体制之外，而城乡居民收入之比却在不断扩大，2004年已达3.21/1（资料来源：国家统计局）。2002年底，我国养老、医疗和失业保险的覆盖面分别占全体居民的18.3%、10.7%和13%，还没有达到国际上20%的最低标准。
（二）市场经济的发展不断打破传统农村集体、家庭和土地等故有的保障形式空间，使得农村公共福利事业发展缺乏主体
在计划经济下，国家对农村社会保障只进行适当投入，大部分主要依靠集体和家庭投入，土地作为稳定性高的一种保障手段得到充分利用。但随着市场经济的不断深化，集体、家庭和土地等传统保障手段的功能受到大大的削弱。实行计划生育政策以来，独生子女增多，农村家庭规模缩小，家庭社会保障功能不断弱化。再者，随着非农就业机会开始增加，农村人口尤其是青壮年大量外出，收入来源呈现多元化趋向，土地相对收入不断下降，土地保障功能也趋于下降。与此同时20世纪80年代以来，中国人口老龄化速度加快，更加重了农村的养老保障任务。
（三）现行的社会保障体系不健全，管理不完善
目前，农村社会保障缺乏统一的管理办法和监督体系。从管理机构上看，突出表现为多头管理、政出多门，最终导致了一系列如农村社会养老保险关系问题、农村社会养老保险资金的保值增值问题、因病致贫、返贫问题等。
四、我国实施农村社会保障的对策
（一）政府为主导，建立完善农村社会保障体系
政府的主导地位主要体现在制定社会保障政策法规并监督其执行，建立、完善和管理社会保障体系以及承担最后的财务责任。政府之所以要介入社会保障领域，根本原因在于社会保障的公共物品属性，同时，社会保障领域的市场失灵、政府权威及其强制力所带来的管理上的成本收益优势以及政府的最终财政责任也是其介入社会保障的重要原因。因此，必须由政府来精心策划养老、医疗、救济等社会保障计划，以逐步建立农村社会保障制度。
（二）继续完善农村合作医疗制度，适时与城镇医疗保险接轨
我国的农村合作医疗制度已经取得了一定成绩，受到广大农民的欢迎。然而，由于筹集资金总量有限以及政府为了控制道德风险，新型农村合作医疗也设置了起付线、共付水平和封顶线。当前共付部分仍然很高（共付比例在多数地区达到30%～50%），对于低收入的农民来说更难支付现金部分，这就限制了这种保险对贫困家庭的用处，贫困家庭依然因无力垫付大病的全额医疗费用而放弃求医；其次，自愿参加必然形成对经济困难群体的排斥，能够参加的是农村中相对富裕的群体，也就更有可能享受政府提供的补贴以及相应的医疗保障。这样客观上形成了富人越富越有保障，穷人越穷越没有保障，政府对参保者的财政补贴，就变成了一种典型的逆向转移支付，违背了社会保障制度应当对贫困者转移支付和缓解社会不平等的基本原则。
针对以上存在的问题，下步政府应尽可能加强投资力度和宣传，改革医疗保障享受条件，寻求科学的缴费方式，同时建立医疗费用控制机制，缓解医疗基金的压力。与此同时，适应城镇化的需要，逐渐提高医疗基金的统筹层次，将农村合作医疗制度与城镇大病统筹保险接轨乃至合并。
（三）建立医疗救助制度，作为合作医疗制度的补充
医疗救助制度是医疗保障体系的重要组成部分，也是社会救助体系的一个重要方面，在医疗保险制度尚不普及之时，其重要性更为突出。我国大部分地区将推行新型合作医疗制度，然而仍有少部分人群没有参保或参保了但无法享受的，而这些人群往往却是最需要救助的单位。为此，在完善农村新型合作医疗制度的基础上，还应加强建立医疗救助制度，为确实有困难、无钱看病的人群实施医疗救助。
（四）实现社会保障与家庭保障共筹资金，建立多渠道的农村社会保障资金筹集体系
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改革开放以来，我国农村经济发展的人口与劳动力基础发生了快速变革，传统的农村社会形态逐步瓦解，农村社会加快转型，表现为：传统小农社会生活发生重大变化；农村居民老龄化群体比重迅速增加，老龄化社会提前到来；在城市及城市周围，非正规居住的农村流动人口大量积聚。这就导致了农村家庭、集体和个人储蓄、养老功能的减弱，家庭养老面临挑战，集体养老保障功能弱化，储蓄养老保障功能不足。为此，加快建立农村社会化养老体系则成为解决农村居民养老问题的根本出路。
选题的科研现状及前沿水平
农村居民养老保险制度是采取个人、单位和国家等多方出资筹集养老基金并为老年人提供经济帮助和服务，保障其基本生活的一项制度，它是农村养老模式发展的必然趋势，也是未来社会化养老保障的核心和基础。由于经济发展条件的限制和其它多方面的原因，至今处于早期试点的发展体制阶段，没有取得重大突破，尚未建立适应城乡统筹发展的农村社会保险制度。本文借鉴江苏苏州市吴中区解决农村居民养老的一些做法，力图在我国农村解决农村居民养老方面做点探索。
参
阅
文
献
【1】唐钧《问题与障碍：中国走向全面小康的社会政策思考》宁波出版社 2003年
【2】中国老龄科学研究中小编著《中国城乡老年人口状况一次性抽样调查数据分析》中国标准出版社2003年
【3】黄黎若莲《中国人口老龄化进程与老年服务需求》《学习与实践》（武汉）2006.12
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【5】周德民《长株潭沛机构养老服务发展探析》《社会保障制度》2007.4
【6】宋斌文张琳《东部发达地区农村养老保障的实践与探索》《农业经济问题》2006.11
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【8】樊天霞、徐鼎亚《建立农村养老保险体制的困境与出路》《上海经济研究》2005.6
【9】许雄奇、赖景生《21世纪中国农村社会保险体系的构想》《农村经济》2005.4
【10】武深树、邓真惠《构建非均衡的农村养老保障体制》《当代财经》2004.1
【11】姜木枝、张朝蓉《和谐社会背景下农村计生纯女户家庭养老保障问题》《社会保障制度》2008.4
【12】郑伟《中国农村社会养老保险困境反思》《保险研究》2007.11
总
体
构
想
和
写
作
提
纲
我国改革开放已三十年了，城乡经济得到了巨大发展，但城乡差距却没有随经济的发展而缩小，特别是城市与农村在养老问题上，城市里职工退休后有国家和企业发放的退休金和社保基金及低保金，老人可以免除生活无保障的在家里自己与儿女或到养老院安度晚年，可以说养老问题已基本解决。而农村的老人，由于多种原因这一问题已十分棘手的摆在了各级政府面前，应该下大力气给予重视和解决。基于此，进行我国农村社会养老保险制度的研究。
一、建立新农村养老保险制度的迫切性与必要性
农村社会形态处于快速转型期
农村家庭、集体和个人储蓄养老功能减弱
加快建立农村社会化养老体系是现代社会发展的重要方向
二、当前我国农村养老保险制度存在的问题
（一）现状与问题
（二）影响因素
三、构建我国农村养老保险制度的思路与对策
（一）建立新型农村养老保险制度的思路
1、在制度设计上实现了重大创新
2、领导重视，组织有力
3、区镇联动，有序推进
4、宣传有力，补贴到位
（二）建立新型农村养老保险制度的对策
1、加快建立社会统筹的基本保障制度框架
2、推进保障形式和补偿保障模式的创新，将农村养老保险与其他社会保障相结合，提高保障能力和效果
3、加快解决重点人群的养老保障问题，着力提高保障水平
4、推进农村新型社会养老保险制度试点
5、加强组织领导，完善扶持发展政策
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（二）建立完善的模型
若金融监管部门未建立完善的存款保险制度，该金融监管机构单单付出监管成本C，不同金融机构各自的收益表示为：PXπX-LX（1-PX）。若金融监管机构建立健全存款保险制度，必须负担一定的存款保险基金D，这时候若金融机构加入存款保险，其收益表示为PXπX-tV，（X=H，L）.
（三）深入分析并求解模型
如果D<C，表示监管机构的监管成本比起付出的存款保险基金大时，监管机构执行的决策是要建立完善的存款保险制度。从监管机构的监督来说，存款保险制度的建立，能有效维护储蓄者存款的安全性，促使金融市场及社会实现经济发展要求。以博弈的视角对金融机构的情况进行分析，如果PXπX-tV>PXπX-LX（1-PH），表明金融机构1引入存款保险制度更占优势。如果PLπL-tV>PLπL-LL（1-PL），表明金融机构2引入存款保险制度更占竞争优势。所以，若t=LX（1-PX）V时，表示风险X的金融机构是否建立存款保险制度并没有太大的差异。如果t<LX（1-PX）V的时候，两机构加入存款保险制度占优处于均衡状态。基于这种情况下，所有金融机构都引入存款保险制度，但实际应用中会出现逆向选择的问题，经营不来的银行更加需要存款保险体系的辅助，经营优良的银行则会退出存款保险体系。因该体制会把经营良好的资产流入经营不良的银行，简言之就是采用稳健的银行补贴经营不善的银行，促使经营状况不良的银行由存款保险中获得更多收益，但存款保险制度对经营不加的银行救助也会出现示范效应在一定程度上加大银行之间的恶性竞争。若t>LH（1-PH）V，这种情况在实际世界中并不存在，如果金融监管机构建立存款保险公司，其不设立过高的保费费率导致没有一个金融机构愿意加入它。有上述博弈分析可知，现实社会中推行单一的保险费率实行不起来，必须根据不同金融机构存在的风险收取相应的保险费率，如此才能有效解决存款保险制度有可能存在的逆向选择问题。国家在推行存款保险制度的时候，若让银行自动加入存款保险体系内，就会发生逆向选择的问题，这会促使风险高的金融机构更加积极的参与保险，此时强制所有的银行参加保险体系尤为重要。虽然博弈模型忽视很多影响因素，但也从理论上证明我国农村信用社建立存款保险制度的必要性。
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日本政府在农村社会保障的发展历程中始终处于主导地位。例如政府参与农民医疗保险的组织、经营，对农村医疗保险给予财政补贴，实施强制性保险。对于互助保险组合，尽管其为农民的自发组织，但是完全按照国家的相关法律和内部规章进行运作，并且接受政府的监管。此外，针对人口老龄化的特点，日本政府以立法形式对养老保险制度进行改革，目的是积累养老保险基金，以适应农村人口老龄化的需要。社会保障是政府实现社会再分配的基本方式之一。在中国，要建设法制型和服务型政府，首先要依法行政，而政府在为各个社会群体提供服务时，必须找准服务方向与边界，不能顾此失彼，不能“越位”、“缺位”。在进行一次分配时，要充分体现效率;在二次分配时，则要更加注重公平。在构建社会保障体系的过程中，要依法保障各项政策措施的落实，依法推进各项社会保障职能的实现，保证社会保障制度建设在法制的轨道上运行。要特别注重在发展经济的同时加强对各方面利益的调整和保护。要本着科学性、合理性、效率性的原则对城乡社会保障制度进行衔接与整合，保证城乡统筹的社会保障制度的顺利实施。
2．加大财政投入，多渠道筹集农村社会保障资金
日本在农村社会保障制度建设过程中十分重视对农民这一弱势群体的保护，在财政拨款上给予农民更多的政策扶持。例如在国民健康保险中，政府承担一半的保费;在基础养老保险金中，政府负担1/3的保费。在政府承担一定比例的保费的基础上，农民根据年龄和险种等不同负担不同比例的保费。中国目前正处于城镇化快速推进阶段，如何把广大农民纳入到正规的社会保障机制中来，使得社会保障走上城乡待遇均等化和一体化的轨道，最关键的问题就是保障资金的筹集。毋庸置疑，政府应该加大对社会保障基金的投入。同时，基于我国农民人口众多的现实，可以考虑通过土地出让金的重新分配来减轻国家和参保农民的压力。即国家规定地方财政以其取得的土地出让金为农户优先拨付缴纳社保基金。这需要国家相关法律予以强制推行。至于社会保障基金的缴纳方式，各地方可以根据实际情况采用一次性缴纳或者分期缴纳的方式。这有利于逐步提高农民的社会保障水平，促进我国城乡居民社会保障水平的均等化，减轻国家和农民缴纳社保资金的压力。
3．建立混合型农村养老保险制度，实现城乡养老保险制度的协调发展
日本在城乡一体化进程中，在社会保障待遇上也存在城乡不公平的问题。例如农民的基础养老金保险，投保40年并且到65岁才可以领取养老金，领取金额每月最多为6．7万日元，较城镇居民每月18．6万日元的养老金低很多。随着城市化的快速发展，大批农村劳动力涌入城市，农村留守老人规模十分庞大。针对农村人口老龄化问题，日本政府将农民强制纳入养老保险体系中，并出台了《农业劳动者年金基金法》。农民因为老龄化转让土地经营权后，补充缴纳年金，政府则按比例和参保者年龄进行补贴。随着中国城市化进程的加快，农业转移人口日益增多，农村人口老龄化现象严重。我国可以借鉴日本的农村养老保险模式:一是构建强制性基本养老保险制度，建立农民、农民工的养老保险统筹账户;二是根据农民实际收入及土地经营情况，鼓励其加入附加养老金保险;三是推行全民商业保险，作为前两种保险模式的补充。此外，根据我国的具体国情，推行农民土地养老、家庭养老和社会养老等多重养老模式。
4．完善社会保障法律体系
日本完备的法律体系是社会保障制度顺利实施并逐步完善的重要原因。法律有效地保证了社保制度的稳定性和权威性。1938年，日本就颁布了《国民健康保险法》，主要对象是农民和个体经营者。随着二战后日本经济的衰退，国民健康险一度面临困境。1948年，日本开始再次修改《国民健康保险法》。1950年，日本政府成立了社会保障制度审议会，在农村全面普及国民健康保险。为了完善全民医保，日本政府于1957年修订了《健康保险法》，更好地协调和补充了国民健康保险。此外，日本先后颁布了《生活保护法》、《儿童福利法》、《残疾人福利法》等法令。为了解决社会养老问题，1959年，政府颁布了《国民养老金法》，其主要对象是农民和个体经营者。随着日本社会老龄化的到来，1982年，日本政府出台了《老人保健法》，以立法的形式规划老年人的保健问题。1985年，日本修改了《国民年金法》，扩大了国民年金的覆盖面，创立了以国民年金为基础的养老金制度。通过一系列法律的制定，日本的社会保障得以顺利发展。法律的规范和制约保证了社会保障制度的公平性。我国是发展中国家，贫困线以下人口仍占有较高的比例。由于长期以来我国城乡经济、政治及文化等方面的差异，决定了农村社会保障法律制度不如城市完善。2010年，我国颁布了《社会保险法》，于2011年开始实施，但是涉及农村社会保障的内容和规定尚不完善，与我国农村经济社会的发展以及广大农村居民的社会保障需求之间还不完全适应。因此，需要健全和完善社会保障相关立法，使社会保障体系建设步入法制化轨道。加快社会保障立法，尽快制定社会救助法、养老保险法、医疗保险法，是社会保障制度改革的必由之路。
5．实施与城乡一体化同步的社会保障制度
日本政府通过采取一系列措施，将社会保障从城市向农村、山区、海岛等偏远地区扩展，突破了城乡二元体制的局限，逐步缩小了城乡之间、地区之间的差距。据统计，日本的城市化率已达66%，城乡人口差距及人均收入差距逐步缩小。一系列政策措施的推行，增强了城市化与农民社会保障之间的内在联系，城市化将传统的土地保障制度转化为现代社会保障制度。逐步将失去土地进入城市产业的农民、兼业农民、纯农民纳入到现代社会保障体系中，实现了城乡社会保障制度的一体化;反过来，城乡一体化的社会保障制度又进一步推动了城市化发展。日本城市化快速发展时期即是包括农民在内的社会保障体系迅速完善的时期。究其原因，一方面，这一时期城乡矛盾等社会问题最为显著，所以对社会保障的需求最为强烈;另一方面，该阶段也是国家经济实力增长最快的时期，社会保障供给能力较为富足。我国当前正处于城乡矛盾最为尖锐的时期，进入了工业反哺农业的阶段，建立有中国特色的农村社会保障体系，必须通过各项制度的整合实现城乡社会保障体系一体化。首先，在包括低保制度等社会救助制度方面，需要制定《社会救助法》。
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1 农村能源环境保护与农村能源建设
农村环境问题,是当今农村发展面临的重大问题,环境质量的恶化,对农业生物、农业生产和农村居民构成了严重的威胁。环境问题可分为生态破坏和环境污染两大类,农村地区能源的开发利用与这两类环境问题都有密切的关系。能源不但给农村提供了动力,而且带来了生活的文明和社会的进步,但也影响了农村的环境。如新柴的消耗量方面,19世纪以前,由于需求量不大,砍伐情况并不严重,保持了生态的平衡,没有产生污染现象。而在最近的百多年来,由于人口的急剧增加,使得生物质能源供不应求,使生态和污染方面都出现了问题。由于矿物能源的大量开发和使用,也为农村带来了严重的能源环境问题。由于能源废弃物的大量排放,对农村和能源经济的发展以及人们的健康等都造成严重的危害和重大的损失。
2 矿物能源的开发利用对农村环境的重要影响
矿物能源的开发,包含了开采、贮运、加工、转换到消费。在这全过程中,都会对环境造成污染和危害。如煤在开采过程中,首先是开采占地,它破坏了地表的生态系统,影响了农业生产。另外井工开采易造成地表的沉降或裂缝并改变水体形态及渗漏而影响农田灌溉,同时也破坏了地下水资源。另一方面开采时的排污以液体、气体、固体同时存在,如酸性矿井水、泥浆、瓦斯、煤矸石等。在运输和贮存过程中,特别经数次堆放,会造成自燃、流失等大气污染,在煤炭的燃烧利用过程中,又会排放大量的二氧化碳、二氧化硫、粉尘和灰渣,造成了严重的环境污染等。又如水陆石油的开发会造成海水域的严重污染,影响水产业的发展和造成农田的污染。石油在燃烧时也会排放大量的有害气体,对环境造成一定的影响。
3 可再生能源的开发利用对环境造成的影响
(1)生物质能源开发利用对环境的影响是:采伐对环境的影响,如导致资源的枯竭,植被破坏,水土流失和破坏生态平衡;秸杆等大量燃烧,导致土壤肥力减退、农业减产等。如木柴在燃烧时会排出一氧化碳、二氧化碳,不充分时会排放大量尘烟和颗粒造成严重的大气污染。
(2)自然能源开发利用对环境的影响是:自然能源如水能、太阳能、风能、地热能、潮汐能、海洋能等。由于不同的能源各自的物理化学性质开发利用的方式不同,也会造成不同程度的环境影响,如水能在开发利用发电时造成的河川自然环境和生态系统变化的影响。库区大面积淹没及周围生态、自然环境、地表、土质、农业生物等影响。地热能的开发利用,在用地热发电时,由于开发利用过程中废热污染和排放的硫化氢、二氧化碳、甲烷、汞等。特别是其中的硫化氢在高浓度时会致人死亡。利用潮汐能发电时会造成海域的污染等。在太阳能大规模集中开发利用的地区,可能会造成太阳能的回流,影响局部环境的变化,如气候变化和生态失衡。太阳能电池在生产过程中,需要采用大量的有毒和可燃性气体,如三氢四磷、四硫化硅等。会对居民带来危害。开发利用风能发电时,会造成噪声的危害等。
因此,在开发利用自然能源时,必须充分考虑对局部环境的危害,并制订出预防措施。
4 几个重要的能源环境问题
(1)气候变化。近百年来,地球气候已发生明显变化,主要是全球变暖,其原因就是温室效应。而二氧化碳是引起温室效应的主要气体。温室效应带来的对环境的影响主要是极地冰雪的部分融化、海水变暖和膨胀,海平面上升使沿海居民的安全受到危协。另外带来的是干旱和沙漠化的扩大、旱涝频率上升和虫害增加等。
(2)酸雨的出现。
(3)主要是大气中的二氧化硫和氮氧化合物造成的。酸雨的出现,造成土壤酸化,肥力减退,农作物减产,森林衰亡,植被枯死,水体酸化和水产的影响等。
(4)臭氧层破坏。主要原因是氟里昂的大量使用,矿物能源的消费和生产化肥产生的氧化氮造成的可导致过量辐射的影响。
(5)烟雾。烟雾是燃烧含碳量高的燃料造成的烟雾污染,主要是煤的矿物能源消费排放的影响污染物占百分之八十,烟雾能反射和吸收太阳辐射,严重时会影响农作物的生长造成减产,也直接危害人的身体健康。
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1.农村社会养老保险现状研究述评
国外对农业保险从农业经济方面的理论研究自上世纪30代就已经开始。Wright和Hewitt(1994)发现，历史上尝试使用私人来承担农业保险多重险的尝试无一幸存。对于农业一切险和多重险的保险，基本上都由政府来直接或间接经营。1970年以后，运用经济理论在解释为什么会出现私人多重险和一切险保险市场的失灵问题时，理论界主要从三个方面进行了讨论，首先，由于农业风险具有系统性风险的性质，其覆盖面和灾害深度较为严重，因此，保险很难克服这方面的困难。其次是道德风险和逆向选择问题。而讨论较多的主要是由于保险人和被保险人之间在信息不对称条件下所引起的逆向选择和道德风险问题(KnightandCoble1997)。逆向选择和道德风险表现在农业保险的参与率问题上，国外有很多的实证和计量经济学方面的成果，也存在很多争论。Calvin与Quiggin(1999)发现，农民参与联邦农业保险项目的原因中，风险规避仅仅是一个很小的因素，而主要是为了得到政府的补贴。一些模拟研究结果显示MPCI收益会随着农场位置、作物和区域有显著的差异。其中一些研究表明，MPCI主要是对于所有没有保险的农场或者对于那些风险厌恶的农场主。另外有些研究表明由于MPCI所提供的收益比较小而放弃农业保险。计量经济学分析表明，那些对于保险能够带来的期望收益比较高的农户倾向于购买保险，说明MPCI存在着逆向选择。其他在计量经济学方面研究的方向主要是随着农场规模的增大，农业保险的参与率增加、农场在各种作物和牲畜的管理上分散风险的能力越强，其从MPCI中得到的益处越少，而越倾向于不购买MPCI。随着保险费率的增高，那些农场自然风险或者收入风险变化显著的单位倾向于购买农业保险。1989年美国农业部作了一项全国调查，对没有参加联邦农作物保险的农民，分析了他们之所以不参加保险的原因，并进行排序(WrightandHewitt，1994)，调查发现，前五位原因分别是保障太低、保费太高、更愿意自己承担风险、农场是分散化经营的、拥有其他农作物保险，前五位原因占到总量百分比的84.9%2017届本科毕业论文开题报告2017届本科毕业论文开题报告。可见，国外对于农业保险市场的需求问题主要是从逆向选择这个角度进行分析的。也有Serra和Goodwin等(2003)在对农业保险需求的实证研究中发现，对于美国农民，随着其初始财富到达一定程度以后的增加，其风险规避减弱，因而购买农业保险的动机降低。
由于美国等发达国家农民在生产规模和结构，以及财富存量等方面与中国有着非常大的差异，因此，对于美国农业保险需求问题的研究结果并不完全适合分析中国的实际情况，在这个前提下，中国经济学家在解释农业保险市场失灵以及农业保险需求较低问题上也做了较为系统的理论研究。
2.农村社会养老保险存在问题及对策研究述评
我国对农村保险的理论研究起始于1935年的农业保险理论研究，以王世颖(1935)、黄公安(1936)为代表的农业经济学家对当时国外农业保险的运作制度进行了研究，并结合当时中国的具体情况，对中国农业保险的实施意义及模式等方面进行了较为深入的研究，开始了农业保险研究的先河。然而，农业保险在1980年代以前的研究由于各种原因而进展缓慢，直到1982年，中国人民保险公司重新开办农业保险业务之后，以郭晓航(1982，1983，1984a，1984b等)、庹国柱(2002等)、李军(1996等)为代表的农业经济学家又开始对农业保险进行系统的研究和分析。国内学者对农业保险的讨论主要集中于农业风险以及理赔的复杂性(龙文霞、姜俊臣等2003等)、农业发展水平低下以及保险费率高昂与农民收入低下的矛盾(丁少群、庹国柱1994、刘宽1999等)、庹国柱、王国军(2002)从公共物品与私人物品角度分析，指出大多数农业保险产品尤其是多风险或一切险，不具有私人物品的特征，而具有大部分公共物品的特征；陈潞(2004)从公共经济学角度指出，农业保险是混合产品中具有利益外溢特征的产品，是具有正外部性的产品。另外，李军(1996)、陈潞(2004)在分析农业保险特殊属性的基础上，从供给和需求的正外部性两方面阐述了农业保险市场失灵的原因；外部性三方面的制度供给提出自己的看法；吴晓慧、张巍、刘虹(2006)从“三农”保险市场全局出发，分析了“三农”保险发展的现状和危机，以及由此要导致的政策性保险(郭晓航1986、庹国柱和王国军2002、皮立波、李军2003、杨世法、王荫祥、刘国祯1990、史建民、孟昭智2003、胡亦琴2003等)。
归纳起来，农业保险市场失灵以及农业保险需求不旺盛的主要原因有以下几个：(1)保险费率过高，农民难以承受；由于农业风险的复杂性以及高成灾率，农业保险费率一般都比较高(比如山西、陕西)；(2)险种设置不能满足农户要求，高端保险产品供过于求，相当多投资型保险在农村保险市场上缺少购买力，而中、低端保险产品的供给又十分短缺(景纬，2006)；(3)认为农户的侥幸心理严重，购买保险的意识不强；(4)农业保险消费过程中的正外部性作用，以至相对于社会最优化的需求不足；(5)在经济发达地区，由于农民收入中源于种植业和养殖业收入的下降，在保障水平不高(低于70%)的情况下，由于这种补偿收入的预期很小，农民没有动力进行保险。这与国外的一些研究成果类似。同时，庹国柱(2002)和刘京生(2000)也分析了农民还可以通过其他传统的风险分散途径，例如，中国农民土地规模的分散化以及种植的多样化等因素，客观上产生了一种内在风险调节和分担机制，同时，农民还可以采取多样化种植及民间借贷等方式分散风险，从而他们对于农业保险的需求将会降低！。
然而对于中国农业保险福利增进问题和农业保险失灵现状进行规范的实证分析的研究目前还较为少见，尤其是从农村保险产品的高、中、低端三个层次对农险的类型进行研究更为少见。本文将在对历史文献分析的基础上，对农业保险市场失灵问题做系统的理论分析，并提出治理我国农险市场的“双轨式”发展模式。
3.研究方法和预期目标
前期主要搜集相关文献资料，包括学术专著、学术论文以及有关机构的相关资料。利用规范分析与实证分析相结合，利用保险学、金融学、制度经济学、法学、信息经济学、博弈论、经济学方法论、计量经济学、管理学等相关学科的基本原理和基本方法，并有机结合起来，发挥自己的学科优势，力争做到多而全、专而广。并结合我国农村保险机构的具体数据进行分析论证。强调理论与实践的结合，坚持理论指导实践的整体方向，使理论最终服务于实践。从宏观、中观和微观三个角度，从制度、社会、公司、个人四大层面把静态分析和动态分析、定性分析和定量分析恰当地运用于研究之中。
预期可以得出，我国农村保险需求的症结在于农村保险的需求不足、供给更不足，导致了最终的萎缩。从农村保险需求与供给规律找到我国发展农村保险的激励方法与手段，为我国发展农村保险的决策提供理论支持。农村保险，尤其是现代意义上的农村保险制度则是管控农村风险的有力、也是最为有效的手段和方式，而且也符合国际通行的“绿箱”政策。构建现代农村保险制度必须基于政府、保险公司、农户三方行为主体进行考察，三者缺一不可。而农村保险必须努力构建其激励机制，保险公司、政府供给、农户需求。与农险约束机制共同构成供需双方共有的动力机制，切实为我国农村保险的发展和构建提供智力支持。
本课题追求理论创新，体现研究成果的“实、深、新”三个特点。在农村保险研究领域构建一个新的平台，并为农村保险的实际运行建策建言，寻求农村保险发展的“瓶颈”问题解决之道2017届本科毕业论文开题报告论文。
二、选题背景和选题意义
中国有十三亿多人口，其中近九亿在农村，只有让农村保险发展起来，中国保险业才能真正做大做强。党的十六届五中全会提出要加大工业反哺农村、城市支持农村的力度，并把探索和发展农村保险，改善农村金融服务，作为建设社会主义新农村的一项重要内容，社会主义新农村建设对保险发展既是机遇也是挑战，保险业要主动承担起服务社会主义新农村建设的重任，积极贡献自己的力量。保险业要为不同收入层次的农民开展服务，为生产生活提供保险保障，同时也要不断加强对保险理论研究的创新，更好地发挥农村保险在农村经济社会发展中的“稳定器”和“助推器”作用由于我国城乡二元经济发展的不平衡和“三农”问题的复杂性，以及保险经营风险防范的特殊性，农村保险的发展面临着众多困难特别是农村保险的发展更是日趋低糜，使其成为保险业发展中的“钉子工程”。经过20多年的改革开放，我国农村面貌虽然有所变化，农民的生活水平有所提高，然而由于自然灾害的困扰，农民的利益得不到相应的保障；另外，我国农村人口老龄化的趋势已经十分明显，农村人口的养老、失业、教育等方面的经济补偿问题也突现出来，因此，发展农业保险特别是农村保险，建立起稳固的后备保障基金是社会主义新农村建设的重要前提，也是保险扶持农村、安定农民和稳定农村的长效机制。
纵上综述，国内外农村保险理论研究都取得了较为丰硕的成果，但大多偏重于基本的理论分析，尚未有学者专门对农村保险的福利增进和供求主体进行系统研究，更谈不上深入。而农村保险的发展的根源因素正是基于此的框架设计异常欠缺，最终导致我国农村保险发展举步维艰。我国农村保险制度的构建必须以此为基础，对农村保险供求主体进行系统研究，总结农村保险供求规律及其特征，分析制约农村保险供给的因素分析，并对农村保险市场的治理模式进行系统分析。
三、初步拟定的论文提纲
农村保险与农村保险市场治理刍议
一、农村保险与农业保险
二、发展农业保险对农村生活福利化的影响
(一)农业保险优化和调整农村产业结构，推动农村产业化发展
(二)农业保险是促进农民增收，保障社会主义新农村建设的有效措施
(三)农业保险有利于农村综合支持保护体系的建立和完善
(四)农业保险是构建社会主义和谐社会的需要
三、我国农村保险市场失灵分析
(一)农村保险产品供需不平衡是导致农村保险市场失灵的直接原因
1.农村保险市场对中、低端保险产品的需求十分强烈
2.高端保险产品供过于求，中、低端保险产品的供给十分短缺
(二)农村保险“准公共产品”的性质与农村保险的市场失灵
(三)农村保险经营中的道德风险与逆选择
四、我国农村保险市场治理模式选择
(一)在政府政策的支持下，增加农村保险市场上中、低端保险产品的有效供给
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2.农民收入水平束缚投保能力。
近年来，彭家村村民的整体生活水平虽然有所提高，但与城镇居民生活收入相比，差距仍然较大。在样本中，家里有1至2位60岁以上的老人且家庭年收入为3000～5000元或5000～10000元的比例较为集中，为64%。如果再算上没有外出务工的青壮年（这部分应有较大比例，因为调查中仅有42%的人的生活主要收入来源是外出务工）以及留守或非留守儿童，那么人均年收入实际上极为有限。因此，一个直接相关的表现就是当问及被调查对象在选择新农保投保档次主要考虑的是什么时，在89位已参保的人中有69人（占参保人数的77.5%）选择了“自身经济情况”。这也在很大程度上说明了为什么89位投保人中有83人选择了100元/年的缴费档次，而仅有1人选择了每年缴费1500元。而收入来源以外出务工或桑蚕、畜牧业居多，那么在扣除各项生活必需的刚性支出后，所剩不多，在一定程度上也会对投保能力产生制约。
3.新农保政策中的捆绑条例难免会削弱政策吸引力。
新农保政策规定：新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。在调查样本中，共有89人参加了新农保，其中有38人参加新农保最主要的原因是为了家中60岁以上的老人能够及时顺利地领到养老金，因为不缴费就没法领取。在这38人中，45岁（含）以下的有24人，强制规定倒是有助于降低逆选择（指风险越大的人越积极投保，而风险越小的人越不积极投保，因而易造成整体风险程度增加的现象）的概率，但外部强力作用到底在多大意义上能够内化为人们的参保意识，从而增强制度本身的内在延续能力，尚有待时间检验。换言之，该政策将基础养老金和个人缴费捆绑，虽然初衷是为了引导更多的中青年农民参保，却不符合新农保的自愿原则。
4.新农保的养老金标准过低，难以发挥养老保障的功能。
根据安康市新农保实施意见，年满60周岁的农民可以领取基础养老金60元+个人账户养老金139元。按照国内学者朱国龙（2012）的测算，如果选择每年100元的缴费标准，缴费15年达到新农保的最低期限，新农保的替代率（参保农民在年满60岁后第一年所领取的养老金与开始领取养老金的前一年农民人均纯收入的比值）仅为14.11%。当然，数学模型的推演未必能够代表未来的发展趋势和真实景象，但调查中却不乏现实写照———38位已经领取养老金的老人在看待养老金的作用时，认为帮助“相当大，解决了养老问题”的仅有1人，而“不太大，但缓解了养老压力”和“帮助不大”的有37人。问题的另一面是在全体调查对象中有62%的人最希望的养老方式就是子女赡养，而仅有28%最希望通过新农保来养老。这其中固然是千百年来传统历史文化因素使然，以致有着相适应的意识、观念，即便遭遇急剧变革、转型的社会大时代，也难以在短时间内产生根本性的改变，但仅就当前物质基础和经济条件而言，要想让人脱离养老的家庭基础而进入到纯粹的社会养老形式是不切实际的，哪怕这只是观念上的假设。
二、对策建议
1.加强新农保宣传力度，增强农村居民参保意识。
新农保工作开展中，村负责人应该灵活把握政策规定，掌握政策的实质精神，针对不同人群采取他们容易理解、乐于接受的方式深入、广泛地宣传新农保政策，让广大农民真正了解制度的意义和优越性，消除农民对新农保的疑虑。另外，在宣传过程中，还应帮助农民树立正确的养老观，即使有子女养老，也应该参加新农保，使自己的老年生活更有保障，同时也可以减轻子女的养老负担，从而提高农民的参保积极性，加快新农保的普及和深入。
2.提高农民收入，缩小贫富差距，提高农民购买能力。
调查问卷数据显示：已参保的89名被调查者中有83人选择了最低的投保档次，而选择这一投保档次最主要考虑的是自身经济情况，可见当地居民的购买能力比较低。收入在很大程度上决定消费。要想促进新农保的推广，提高农民收入是关键。应当充分利用当地资源，抓好特色经济促发展，为当地居民提供就业机会，努力增加农民收入，让他们有一个稳定的收入来源，提高农民对新农保的支付能力。
3.优化制度设计，提高政策吸引力。
应让捆绑缴费政策具有一定弹性，比如子女不缴费，其年满60岁或以上的父母也可以领取养老金，但仅局限在某一时限内（一年或两年，应经过严谨测算）。在此期限内工作人员为这些不参保子女做思想工作，也留出一定时间让其树立自我保障意识。如超越期限子女还未参保，那么再暂停发放他们父母的养老金，藉此推动子女的思想、意识、观念转变，从而产生相应行动。这样有助于提升新农保的推广速度，惠及农村贫困人口，扩大受益面，对于撬动农村内需也有益处。
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经国务院批准，我国于2005年底开展了全国1%人口抽样调查工作。这次调查以全国为总体，各省、自治区、直辖市为总体，采取分层、多阶段、整群概率比例的抽样方法。所以本次调查的人口数量比较新的也是比较准确的数据。全国人口中（未包括港澳台地区），0—14周岁的儿童人口为26478万人，占总人口的20.27%，与第五次人口普查相比，0—14周岁儿童人口的比重下降了2.62个百分点【3】。
（一）教育方面
我国近2.7亿儿童中未入学率约1%，也即大约有270万儿童失学，这其中大部分是农村儿童【4】。我国小学适龄儿童入学率由1990年的96.3%提高到2000年的99.1%；小学5年巩固率由1990年的71.4%提高到2000年的94.5%；小学净入学率中女生为92%，男生为90.2%；中学净入学率中女生为48%，男生为52.2%【5】。由于发展不平衡，我国贫困地区仍有适龄儿童无法入学。
（二）健康卫生方面
我国有许多贫困儿童由于家庭经济贫困而得不到良好的健康营养与卫生医疗保证。营养不良的儿童约占9%（占儿童总人数，1997—1999年数据），相对于年龄体重不足的儿童10%（占5岁以下儿童的比例，1995—2000年数据），相对于年龄身高不足的儿童17%（占5岁以下儿童的比例，1995—2000年数据）【6】。
儿童卫生保健方面投入不足，虽然在儿童计划免疫项目增加了乙肝疫苗、水痘疫苗等的接种保证了儿童的健康成长【7】，但农村中的医疗水平有限、经费投入不足，使得农村儿童保健方面出现了严重障碍。中国儿童现在有7.6万人感染艾滋病【8】，虽然相对于全国儿童总数比例不高，但这是一个非常大的问题。
（三）儿童福利院服务方面
1995年全国共有儿童福利院73所，收养孤儿、弃婴和残疾儿童7000多名【9】。全国有托儿所、幼儿园共18万家，在园儿童2711万人，教职工共116万人，其中教育者87万人【10】。对流浪儿童的服务由过去通常是纳入收容遣送范畴改为专项的儿童福利范畴，到1997年底，全国已投入资金8000万元，建成72个这样的场所，能为流浪儿童提供健康检查、医疗、衣食住、非正式教育、心里咨询和行为偏差矫治等多方面服务【11】。
（四）农村留守儿童现状
农村儿童有23200万人，农村留守儿童约有5800万，农村平均每四个儿童就有一个是留守儿童，结构如下：
从这图中可以得到农村留守儿童（0—14周岁）为4799.5万人【12】。
2、我国儿童福利政策与分析
为了保证儿童健康成长，国家通过社会福利、社会救济和享受抚养人的连带社会保险等几个渠道，推出一系列保障儿童健康、教育的措施【13】。
这些措施有成效也有不足，分析如下：
（一）儿童保健与儿童计划免疫
儿童保健与儿童计划免疫旨在保护儿童的身体健康和成长，从小就预防疾病做到了从源预防，成效非常大。
在计划免疫项目有一些项目是免费接种的，但也有一些是收取费用的，虽然近几年来扩大儿童计划免疫项目，但新增的大多需要收费，本文认为收费不可取。职工子女的接种劳务费可由家属医疗或子女筹医疗项下部分报销【14】，而且职工族收入高又稳定，可以支付得起这项开支。可农村子女的这项计划免疫费用是家庭生活开支，虽然金额不大，但也是不小数目，农村农民由于“近视”效应，认为花费金钱去做免疫不划算，更有令人费解的是打三针预防就打一针或二针，原因是“打了这个没用，没有看到孩子异常，挺健康的，少打一阵可以省些钱买包奶粉”。
农村儿童保健近几年来发展很快，乡村医生医疗水平和设备大大提高和改善，儿童的健康得到了很大的保障。由于农村经济发展落后，国家对农村医疗卫生方面投入不足，医生得不到良好的培训和生活保障，医疗设备也相对落后，这一点城市儿童保健做得比较好。所以农村儿童保健事业不容乐观，大多数医生不具有本科学历，许多医生只是跟其他医生做了一二年学徒，参加医生培训个把月就在当地开个诊所，其中有不少是庸医，值得政府和社会关注。农村中缺乏一支良好素质的技术医疗队伍和良好医疗设备是制约农村儿童保健事业发展的直接因素。
（二）儿童抚育津贴和儿童福利设施
凡领取独生子女证的职工独生可以享受儿童抚育津贴，而且可以享受托儿补助费【15】，而农村儿童则不能享受抚育津贴。在英国，国家为家庭内第一个子女（未满16岁，学生未满19岁）每周发放10.4英镑（约合15美元）的津贴，其余子女每人每周8.45英镑。此外许多国家的政府还为婴儿提供一定的食品和婴儿用品或者提供相应的现金补助，这些津贴都是给本国国民所有的儿童【16】。这一点我们还做得不够，有些观点认为给所有儿童提供津贴有两个障碍，国家经济实力和家庭为社会创造的财富。国家经济基础条件方面本文想指出“少儿强则国家强”，我们国家若想更强大必须让儿童“强大”，从本文第一栏中儿童健康、卫生现状可以发现许多儿童有营养不良、体重不足、身高不足等欠缺，用一部分财政预算给儿童津贴上从国家长远战略考虑非常值得，关于如何保证津贴费用真正到儿童身上，下文再做论述。无论哪个产业都是国民经济的重要组成部分，职业无贵贱，农民子女有权利享受社会发展的成果。用家庭对经济发展的贡献来限制儿童平等享受儿童抚育津贴是错误的观念，国家有责任保护每一个儿童的权利。
在儿童福利设施方面国家加大投入，目前已经建立起比较规模的托儿所、儿童福利院等，但是农村的儿童福利设施相对比较落后，从上文指出的农村留守约有5800万可以看出农村儿童福利设施有待于进一步改善。
（三）儿童免费教育
我国义务教育法规定，年满六岁的儿童都要接受教育，从2007年开始，全国开始实行免费的九年义务教育，学生只交书本费即可，从理论上保证了全国所有儿童都能完成九年义务教育。事实上，我国仍有许多儿童失学和辍学，如上文指出我国约有270万儿童失学，大部分是农村儿童，中学净入学率比小学经入学率低，儿童的教育不仅关系到儿童的一生也关系到祖国未来的兴衰。保证所以儿童能够真正完成九年义务教育是我国政府的义务和责任，儿童失学有重要的原因是家庭经济贫困所导致的。家庭经济贫困使有些父母支付不起孩子的书本费及相关费用，同时有些儿童因为家庭经济贫困引起了内心的自卑感不能与同学相处从而导致失学和辍学。
（四）农村留守儿童的社会福利问题
农村留守儿童是指因父母双方或一方流动到其他地区工作，留在农村所在地而不能和父母双方共同生活在一起的儿童，他们一般由祖父母、亲戚、邻居等照顾。
我国农村留守儿童基数十分大，平均每四个农村儿童就有一个是留守儿童。祖父母年龄大，知识水平低根本不能教育和监管孩子，他们只能督促不能教导，在亲朋好友家的那些留守儿童，因为不是自己生的小孩，往往不会尽心教导。许多家长也知道这一点，可是他们最无奈的事“要想出去赚钱，孩子不放在祖父母、亲朋好友家管放哪管”。可见农村的儿童设施水平比较低，政府对留守儿童问题不够重视，留守儿童的受教育权、人身权、受监护权、发展权得不到应有的保障。如何解决留守儿童的社会福利问题关系到千千万万儿童和农村的权益。
四、加强儿童社会保障的措施
国家对于保护儿童权利的许多措施取得很大的成效，儿童的整体平均素质和健康水平有很大提升，但由于政府把保护儿童利益放置于保护妇女权利一起，限制了儿童社会保障进一步发展。同时由于目前儿童社会保障覆盖面比较窄，农村有许多儿童没有得到相应的社会福利。特别是农村留守儿童及失依儿童的社会保障做得不够到位，究其深层原因是家庭经济困难导致许多儿童失依与留守农村。有些观点认为儿童的生活水平不能与国家挂钩，这是家庭家长原因怨不得人，国家没有太大责任在保护儿童权益身上，不能破坏游戏竞争规则。本文认为这种观点核心目的是倡导拉开距离，保证竞争的不对称性。中国人有一种弊病观念：自己富，则不希望别人富，喜欢别人都穷；自己穷，不希望别人变富，自己不能富则希望人人都穷，这里不做讨论。认为国家没有太大责任保护儿童权益的观点不可取，完全忽视了国家、政府的社会责任。每一个儿童的事都不是小事，不能因为个例而忽视，国家有义务保护每一个儿童的权益不受侵犯和损失，保证农村儿童和城市儿童在同一起跑线上发展。同时社会和家庭也有责任和义务保护儿童权益，本文从政府、社会、家庭三方面分析如何加强儿童社会保障。
（一）政府方面
1、儿童计划免费免疫与加强儿童保健投入
扩大儿童计划免疫项目，普及麻疹、风疹、腮腺炎联合疫苗等的接种，对计划免疫内的项目全部实行免费。由国家财政预算拨付，同时增加预付新疾病的财政预算，防止新增的疾病对儿童健康造成威胁，延长儿童免疫年龄，保证0—14周岁儿童均可获得免费免疫，切实从源头保证儿童健康成长。
增加对儿童保健投入，特别是加大对农村儿童保健投入。农村农民对卫生健康方面并不熟悉，从上文数据可以看出，农村由相当一部分儿童存在营养不良，体重不足，身高不足等健康问题，如何消除这些健康问题是政府的一大任务。加大投入，培养一支素质比较高的农村医疗队、巡回各个乡村，免费为农村儿童做健康咨询，推广营养配餐，保证儿童营养健康；培养农村当地医生，提高农村医生素质与技术水平，严厉打击农村的庸医与高收费情况；加大对农村医疗设施投入，更新医疗设备，特别加大对儿童常见病门诊的投入，降低医疗费用；为边远山区贫困地区配备1名或若干名专业医疗师，维护当地儿童的健康权。
2、扩大儿童抚育津贴范围和改善儿童福利设施
（1）扩大抚育津贴范围，保证农村儿童也可以享受抚育津贴，给每一个0—14周岁儿童发放现金或购物券津贴，由于农村许多农民文化素质不高，可能会把儿童现金津贴转化为生活所用。为了保证儿童津贴真正服务于儿童可以发少许现金津贴，更多的发放购物券：0—3周岁发放奶粉购物券，由家长持购物券到指定的若干奶粉超市购买奶粉，边远山区的由超市运载到村委会，然后家长持券购买，这样可以减少家长变卖购物券；4—9周岁发放营养配餐购物券，由家长持购物券到指定地点购买；10—14周岁发放食品如鱼、肉等购物券，由家长持购物券到指定的地点购买。
这里须指出一点比较好的奶粉和营养配餐一般都只是超市有，所以家长也比较愿意上超市为孩子购买。但农民没有去超市购买肉、鱼等食品习惯，一般都认为集市比较便宜又方面。可以在乡镇集市设立一换券站点，持券者持食物到站点，站点服务员见物换券给予现金补贴，站点服务员由当地银行在每次市集时派出一名工作人员即可，这样就可以避免家长因缺乏购物的选择性而不去购物，也考虑到购物券不能在自由市场流通。在这里有人会问要是这家长到站点换券之后再把食物退回买主而把钱变为他用，那该如何？首先要明确农民并不是不想为孩子营养着想，而是怕麻烦，担心在指定地点购物吃反亏，所以才不去购物而想着变卖购物券。如果给予他们方面，自然会取得预期效果，如果真是人人都是那样换到钱而退货那就真没办法了，除非看到孩子吃到食物，否则什么措施都没用，购物券更多的考虑到家长是为孩子健康着想的。
对于担心给农村儿童发放抚育津贴而引起计划生育政策难以落实，只要把抚育津贴和母亲节育联系在一起即可，母亲在一年内节育后，她的孩子即可获得儿童津贴，这样既可以把计划生育真正落实到农村，也可以保护儿童健康成长（关于母亲节育年限可以视各地具体情况而定）。
（2）增大对农村儿童福利设施的投入，缓解农村失依儿童和留守儿童的救助问题。从农村中每4个儿童中就有1个儿童是留守儿童可以看出我国农村儿童福利系统是非常脆弱的。本文认为我国的福利设施建设更多是从城市角度出发的，政府及多数人认为城市时非常必要建设儿童福利设施。因为城市人“不善良”，大多数城市人不愿意照顾他家孩子、收留街上浪儿，城市居民一般都有工作，也没有时间照顾儿童，所以必须给城市中的儿童提供福利帮助。而农村人民因为善良，看见流浪儿动了恻隐之心会收留，也会愿意照顾他家小孩，农民因为时间比较空闲所以本家孩子可以很好照顾，把整个农村看成是儿童收养站，所以农村中儿童福利设施比较少。其实应该加大对农村儿童福利设施的投入，给农村失依儿童和留守儿童提供直接的帮助。同时也可以减少农民的经济负担和外出工作农民的后顾之忧，如农民工的孩子有比较好的安置，他们就会安心在城里工作，农民农忙的时候也可以专心耕作。
3、儿童教育全免费与免费午餐
（1）虽然我国实行免费九年教育，但还是有一部分儿童因为贫困而失学。对于九年义务教育不仅学杂费免除而且要免除书本、资料费，免费提供书本和相关资料（考虑到国家经济条件，小学不提供相关书籍，初中每门课程提供一本辅导书）。给贫困生提供生活补助、助学金、奖学金，而且要落实到每一所中小学（从笔者角度出发，当地县城乡村中小学暂无助学金、奖学金制度，生活补助也很少有，但并不代表学校没有贫困生，而是没有这项资金）。让每一位贫困生不会因为贫困产生自卑感和失去自信心而失学。
取消小学和初中生不能留级的规定，应该充分考虑每一位学生智力的差异性，切实提高基础教育质量。
鉴于目前我国的经济条件，实行全免费的九年义务教育和补助有很大的困难，但至少要保证小学要全免费和补助。因为小学生往往没有判断力，很高兴能不去学校上学，要是家长因为贫困而不关心孩子学习则会产生很大的失学率。如果国家不介入会使义务教育不能落实到每一个儿童身上，所以必须对小学生一定要“狠抓”。至于初中生已有一定的判断力，知道学习的重要性，更多的会主动争取。
落实教育公平的政策，改善外来民工子弟就学条件。政府要统筹管理，提高外来务工人员待遇，增加教育设施，降低收费标准。有条件的可利用已有资源开办寄宿制学校，假期学校等，逐步建立起社会监护体系，放宽按户籍入学的政策，让更多的农村留守儿童能在父母工作地入学。
（2）在乡村中小学提供免费午餐，推广营养配餐，既可以节约农村家庭开支也可以保证儿童营养健康，促进儿童健康成长。
4、提高农民的生活水平与加强农村治安建设
留守儿童大量存在和不断增多的原因，儿童卫生健康和教育问题的产生，主要都是农民生活贫困。农民生活水平提高，家庭收入增多自然会给儿童提供良好的教育与健康饮食，同时也不会“丢妻弃子”离开农村到城里打工，提高农民生活水平是从根本上解决留守儿童大量存在的措施。为此，各地党委和政府要想方设法大力发展农村经济，尽快提高农民的收入，改善他们的生活。
政法部门要加强执法力度，净化农村社会环境。当前农村社会结构和生活方式发生巨大变化，犯罪、吸毒、等不良现象在农村大量存在和扩散，这些丑恶现象的存在对留守儿童非常不利，他们缺乏判断力和控制力而容易陷入困境，所以执法部门必须对农村治安加强建设，严厉打击各种犯罪不良行为，保障农村儿童生活在良好的社会环境中。
（二）社会方面
目前，我国许多公共服务部门逐步开始市场化，官办机构竞争导致了分层日益明显，拥有众多资源的机构收取高费用，于是可以投更多的资金用于改进服务设施（从而再次提高收费标准），而资源较少的机构则因为缺乏资金而难以发展，服务水平低。公共服务的市场化已经为贫困者获得公共服务设置了经济障碍，在这种情况下，社会力量则是填补公共服务缺口的一种重要方式，政府必须支持社会力量的救助措施。
1、改善儿童福利机构管理
本文主张政府建设福利设施，然后由社会力量管理福利设施，但同时也鼓励社会资金进入儿童福利设施领域，这里不再赘述。在儿童福利机构中，改变政府“万能型”的儿童福利行政模式，寻求管理模式社会化、资金来源社会化、服务队伍社会化的新型福利模式【17】。由专业的管理人员和专业的服务队伍管理福利设施给儿童提供人性化、个性化服务。配备专业医疗师、心理专家解决儿童困惑和心理阴影。社会应该关注福利院中儿童的成长，减少对他们的歧视和不友善，帮助儿童走出心理困境。农村福利机构更多地关注为留守儿童提供服务，在管理儿童过程中实行“一对一”管理模式，并不是要求为每一位儿童配备一位服务人员，而是在管理过程中实行个性化管理而不是大众化管理，那样会陷入“万能型”政府行政模式。
实行资金来源社会化可以扩大资金来源，保证儿童福利机构正常运转。
2、保护失依儿童权益
失依儿童是指由于各种原因失去生身父母和其他具有亲情关系的成人照顾的儿童，他们或是由于父母亡故；或是由于法律原因不能与自己的父母共同生活；或是其他各种原因无法得到成年人的正式照顾（更多是流浪儿童），只能由社会中的他人或是福利机构帮助才能维持自己的生活【18】。对于失依儿童推行福利社会化是一种非常有效的办法。让失依儿童有所“依”除了儿童福利院收养，更多的让社会家庭接纳，让失依儿童体会到“家”的温暖。对于家庭收养失依儿童办法在下文讨论。
3、加强农村社区建设，发挥社区对留守儿童的监护和教育作用
在社区内加强各户家长合作，把留守儿童组成几个队，并由当地服务机构或志愿者带领，家长参与监护。引导儿童积极参与思想道德的修养活动，使脱离学校和家庭的留守儿童能在社区继续接受思想道德教育。
4、发挥学校教育功能，培养儿童的合作精神
学校要增强孩子对学校的向心力和凝聚力。对留守儿童要给予特殊的关怀，应配备心理老师，以便于对留守儿童及时疏导教育，建立留守子女家长（监护人）与学校的定期联系制度。实行多向管理，真正形成家长、学校、临时监护人共同教育管理留守儿童的教育网络系统。
学校要多活动，培养孩子的合作精神。许多留守儿童因为缺乏母爱或父爱而变得沉默寡言，学校应该帮助他们走出消沉，培养以学校为家，以同学友情为关爱的制度，多开展一些班级、校级集体活动，提高儿童的合作、协调能力，从集体活动中体验生活的快乐【19】。
5、社会关注及预防艾滋病在儿童身上传播
目前中国大约有7.6万儿童被艾滋病感染，预防艾滋病传播不是一个家庭可以完成的事，需要政府、社会和家庭三方合作才能预防。社会应该加强让艾滋病源远离儿童，教导儿童养成健康的生活习惯，学校应该加强儿童思想道德建设，家庭应该关注孩子成长，不能把病源带入家庭，感染儿童。
社会对于艾滋病儿童应该给予温情关怀，而不是仅仅捐钱，这样会使儿童认为他们是被社会“抛弃”的“孤儿”。社会更多的要给予感情关怀，帮助他们树立积极的人生观，给予他们精神安慰，一个微笑、一次握手都是温馨的情感关怀。
大多人忽视儿童的恋爱，认为儿童无恋爱或没有可谈的，一般都不讨论它。但在儿童的恋爱方面，本文想指出人生的恋爱观是从儿童小时候不知觉与知觉中培养和树立的，培养良好的恋爱观（这恋爱观是人生恋爱的启蒙思想观）是儿童保持健康的一个重要方面。
（三）家庭方面
1、农村家庭要转变观念，重视孩子的全面健康发展
留守儿童出现的诸多问题，除了农村现实生活环境的制约外，也有做父母的自身认识和观念上的偏差，大多数父母认为，只要给孩子吃饱、穿暖、有书读就行了，很少有家长关注孩子的教育以及孩子真正需要的东西。对于孩子，他们真正需要的是家庭温暖，而家庭教育是孩子的启蒙教育，也是影响人一生至关重要的教育。良好的家庭教育气氛，有利于培养身心健康的下一代。如果父母真是无能力教育孩子，可以在社区组成一个团体（如上文所指），由服务机构或当地知识分子志愿者给予教育指导。家长除了让孩子衣食无忧，也需要同他们建立情感沟通，一个电话可以让孩子感受到父母的关心，感受到家的温暖。父母一年至少要回一次家看望自己的孩子，让孩子体会到父爱母爱。经常也要与学校联系，形成“家庭—孩子—学校”三边管理，重视孩子全面健康发展。
对于儿童的营养问题，所有农村家庭必须高度重视，并不是让孩子吃饱饭就可以，更要注意营养搭配。这一点政府、福利机构与家庭必须建立信任模式，推广儿童营养配餐，保证儿童健康成长。
2、家庭收养
本文认为对于失依儿童更多的实行家庭收养，家庭收养可以给孩子一个“家”的概念，让孩子有所依，使他们体会到生活的精彩，同时也可以减少福利机构人员和资金投入。
对于家庭收养首先应鼓励城市居民收养，名额不限，以不影响收养儿童正常发展为前提。本文认为鼓励城市居民收养有三个原因：第一是城市居民素质高；第二是经济基础好；第二是户籍制度。家庭收养不是一时权宜之计，而是关系失依儿童长远发展和终身大事。良好的家庭环境可以提供良好的家庭教育；城市居民一般都有稳定的工作，稳定的经济收入，生活水平较高，可以给孩子提供良好的生活保障；在现行的户籍制度下，由收养关系登记到城市户口，对失依儿童将来发展具有重要的作用。
其次是鼓励乡镇经济基础较好的居民收养失依儿童，乡镇居民文化素质较高，经济基础较好，失依儿童进入乡镇家庭也是比较好的选择。
最后是让农村家庭无子女但确实希望收养一孩子的家庭收养。
基于这样的排序选择并不是本文观点利益化，而是基于孩子的长远考虑，若一家庭经济困难而给与他们收养，一方面增加家庭经济经济负担；另一方面也不利于儿童的长远发展，更有可能的是会被受到家庭虐待。
4、评估
本文从现行的儿童社会保障制度存在的若干问题出发，讨论如何做好农村儿童社会保障，虽然分为三个大部分：政府，社会，家庭。但其中有些措施并非一方可以完成，它需要政府、社会、家庭三方的努力。
扩大儿童抚育津贴范围和加强儿童保健措施可以保证儿童健康成长。
儿童的基础教育关系到孩子的一生也关系到国家的未来。真正落实儿童免费教育和提供免费午餐，使每一位孩子同等享受教育权，保证儿童在同一起跑线上发展。
对于农村留守儿童问题的解决涉及到众多农民的利益，改善儿童福利机构管理服务，加强农村社区建设和加强学校教育是一项非常有效的措施，通过这项措施可以解决农民的后顾之忧，也可以保护儿童的切实利益，培养儿童的合作精神，促进儿童全面发展。
家庭收养是一种有效解决失依儿童的措施，体现给失依儿童提供社会温情关怀，真正改变失依儿童的人生观、价值观，使他们能够获得良好的发展家庭环境。推广家庭收养可以减少福利机构投入。对于家庭收养还需要注意一点，应避免儿童受到家庭暴力和虐待，所以在收养前必须考核收养者家庭背景及家长文化素质，以免家庭收养产生负效应。
在儿童社会保障方面必须加强政府、社会、家庭三方合作与联系，净化家庭环境、社会环境，给无助儿童多一些关怀，给农村儿童多一些帮助。
六、总结
儿童是国家的未来和希望，高度重视对农村儿童权利保护，是我国各方力量的责任和义务。只要政府重视儿童福利问题就会有解决问题的前提。社会力量加强服务范围，填补公共服务缺口就会有解决问题的可能。家庭关注儿童的全面发展是保障儿童健康成长的关键。
儿童社会保障是一项复杂而巨大的工作，它涉及到千千万万儿童权利和父母的利益，但我们不能因为工作困难而放弃对儿童权利的保护，我们要一步一步的推广儿童社会保障，使全国儿童都可以享受到社会保障发展的成果。儿童社会保障是一项“网络型”项目，许多措施需要政府、社会、家庭三方合作才能实行与落实，在儿童服务社会化过程可以提倡志愿者服务，让更多的人关心儿童的成长，构建和谐社会。本文提出的措施并不是万能的，需要在推行儿童保障过程中根据各地实际情况不断评估与完善。
七、后语
本文主要讨论农村儿童成长过程中的社会保障问题，更多偏向于讨论失依儿童，农村留守儿童的权利保护。很少涉及残疾儿童等社会福利问题，并不是指残疾儿童社会保障不属于儿童成长过程中的社会保障范围，而是限于相关数据与篇幅条件限制以及本文在构思中是把残疾儿童社会保障划入残疾人社会保障范畴，所以没有纳入讨论范围。未出生婴儿其实也是儿童范畴，许多儿童的健康成长是与他们在母亲怀孕时期健康发育分不开的，如果从儿童大范围内讲，儿童社会保障年龄应该从母亲怀孕开始计算，但由于数据和操作性问题本文最终没有把未出生婴儿纳入讨论范围。
文中许多数据是从《2002年世界人类发展报告》和相关文献获得，所以有不少数据是过时的，本文已在相关数据标出年限，其中只作本文写作参考。文中有不少观点是超越目前国家经济实力的，如国家向全社会儿童提供抚育津贴，暂时不符合国家经济现实条件，但这是我国儿童社会保障的发展方向，本文并不强调实行过激的儿童社会保障，而是从实情出发逐步实现。
参考文献：
1、[1]，[5]，[6]，资料来源，《2002年人类发展报告》。
2、[2]，[3]，资料来源中国网，，中国人口结构。
3、[4]，资料来源，百度知道，中国失学儿童数量。
4、[7]，[13]，[14]，[15]，孙光德，董克用主编：《社会保障概论》，中国人民大学出版社，2004年版,272页。
5、[8]，资料来源，央视国际，。艾滋病对儿童的影响。
6、[9]，白益华，吴忠泽主编：《社会福利》，中国社会出版社，1996年，128页。
7、[10]，资料来源，1996年中国统计年鉴，658页。
8、[11]，时正新主编：《中国社会福利与社会进步报告1999》，社会科学文献出版社，2000年，181页。
9、[12]，资料来源中国芜湖新闻网，，中国农村留守儿童数量约有5800万。
10、[16]，美国社会保障署编：《全球社会保障．1995》中译本，华夏出版社，1996年，366页。
11、[17]，王彦斌，赵锦云主编：《儿童福利社会化重构—“昆明模式”》，中国科学文献出版社，2006年版,8页。
12、[18]，王彦斌，赵锦云主编：《儿童福利社会化重构—“昆明模式”》，中国科学文献出版社，2006年版,4页。
篇10
一、农村社会养老的现状
（一）老龄化加快
自70年代我国成功地实施计划生育政策后，我国人口的年龄结构发生了重大变化。1964年第二次人口普查时，我国60岁以上老年人占总人口的比例为5.86％。1982年第三次人口普查时，为7.64％。1990年第四次人口普查时，上升到8.59％。目前我国老年人口已达1.25亿人，达到10％的老年型标准。预计到2020年将有2.3亿老年人，占总人口的15％左右，2050年将达4亿多，占总人口的26％左右。人口老龄化在给经济和社会发展带来沉重压力的同时，也给家庭带来沉重负担，老年供养系数上升，劳动年龄人口负担加重。1991年60岁以上老人供养系数为13.74％，2000年为15.6％，预计2010年达到17.62％，2020年达到23.77％，2050年达到48.49％。
（二）农村社会养老保险的覆盖范围太小，覆盖对象有缺陷
目前我国拥有世界上数量最多的老年人口，其中百分之七十五在农村。据统计，未纳入社会保障的农村人口还很多。1998年建立社会保障网络的乡镇仅占全国乡镇总数的41%，建立社会保障基金会的村委会不到村民委员会总数的20%。另外，据国家统计局统计，我国进城务工者已从改革开放之初的不到200万人增加到2003年的1.14亿人，所以很有必要考虑这个特殊群体的养老保险问题。基本方案中没有体现出对留在农村的农民和进城务工的农民给予区别对待。进城务工的农民既没被纳入到农村养老保险体系中，也没被纳入到城市养老保险体系中，处于法律保护的空白地带。
（三）传统的家庭养老保险的功能被削弱
家庭养老是农村养老的主要方式所谓家庭养老，即以家庭为单位，由家庭成员主要是年轻子女或孙子女赡养年老家庭成员的养老方式。养老内容，主要是经济上供养，生活上照料，精神上慰籍三个方面。养儿防老的观念在我国农村根深蒂固，家庭赡养一直是最重要的养老方式，“子承父业”高度概括了上下两代人之间的密切关系。这种稳定的世代交替，能在家庭内部自然的完成赡养老人的职能，并形成相应的道德规范。农村工业化、城镇化进程加快，这是促使家庭养老方式变革的决定性因素。这种进程，一方面促进了社会经济结构和生产方式的变更。弱化了土地保障作用，促使了社会养老方式的产生；另一方面，工业大生产劳动方式的重大转变，在一定程度上影响了劳动者作为养老义务承担者的角色，家庭赡养和生活照料功能随之受到削弱。劳动力流动和人口的迁移。随着改革开放和市场经济的发展，我国不同地区呈现出了不同的发展态势。城市、沿海地区由于独特的地理环境和各方面的原因出现了加速发展的态势，它们对外来劳动力的吸纳能力日渐增强，同时农村经济体制的改革，使原先隐藏在集体出工劳动方式中的大量剩余劳动力涌现出来，而户籍制度和粮食统购统销政策改革，使农村劳动力大规模地向城市、县城和沿海发达地区流动和迁移成为可能。这些“离土又离乡”、“进厂又进城”人员长年在外务工经商，势必影响对老人的供养，对传统家庭产生诸多负面影响。
（四）农村养老不能完全依赖土地保障，但是土地对于有的农民来说仍然是重要的生产资料
根据《中国统计年鉴》提供的数据，从1978年到1998年，全国农民平均来自第一产业的收入比重由91.5%下降到了57.2%，其中纯农业收入仅占总收入的42.9%。目前农民家庭经营收入中，大约40%来自第二产业与第三产业，1/4左右来自劳动收入。来自转移性与财产性的收入约占纯收入的5.7%。由此可见,来自土地的农业收入已难以保证农民的基本生活,以之养老更是奢望。有的农民已经摆脱土地的束缚，参与到现实的社会保障中。但是，土地对于有的农民来说仍然是很重要的生产资料。近年来农产品的价格日益下降，从土地上获得的收益非常微薄。而且农民的承包地被大量征用，代价是极少的土地补偿费。所以完全依靠土地来养老的选择也是不可行的。
（五）伴随着人口老龄化趋势及家庭“四、二、一”人口结构的形成，家庭小型化也在发展
农村家庭人口结构也将出现以下变动趋势：
1、已婚子女与老年人分居的现象逐渐增多，老年人单身户或一对夫妇比重提高。据1995年全国人口1％抽样调查，全国只有一个老年人或老年夫妇独自居住的家庭约为2049万户。预计我国老年夫妇家庭、单身老人家庭即纯老人家庭将大规模、大面积地出现。
2、特殊老年群体大量出现。这样的群体主要有三类：一是丧偶老人群体。由于人类平均寿命延长以及性别比的变化，丧偶老人主要是丧偶老年妇女会大量增加。部分丧偶老人再婚，另组家庭。也有许多老年夫妇因一方去世而成为单身老人家庭。二是独生子女父母家庭。20世纪80年代以后出身的大批独生子女21世纪初开始步入婚期，他们的父母也将由目前的准老人步入老年。三是两代老人家庭。下世纪随着人口老龄程度的加深，高龄化也将在我国出现，到那时将是许多低龄老人不能与其子女共居，但却要赡养已进入高龄的父母，组成低龄老人与高龄老人两代老人共居的家庭。以上这些纯老户与特殊老人群体，在居家养老方面均有不同程度的困难，需要社会予以关怀。
所有这些，决定了我国农村必须在家庭养老基础上建立相应的社会化养老保障体系，这是农村经济社会发展和人口变化的必然趋势。
（六）资金筹集与基金的管理方面存在的问题
由于历史欠账的规模过于庞大，使得我国基本社会养老保险由名义上的部分基金制回归为事实上的现收现付制；在现收现付体制下，最初几代退休者享受了远远超过其缴纳的养老金，而支付这些费用的后参加者又一厢情愿地希望通过自身的缴纳换取仍旧慷慨的养老金支付保证；然而，养老基金的积累往往不能达到这种要求，养老金的支付只能靠更高的缴费率来维持，债务会随着人口老龄化进程的加快而愈积愈多。房海燕女士（中国人民大学统计学博士）于1998年在比较乐观的假设条件下，根据给付配置精算成本法测算出我国隐性公共养老金债务1997年的现值为17998亿元，数目惊人。理论上的天文数字已足以使我们担忧，而已经发生的养老金拖欠现象就使人们更有理由怀疑社会养老保险的保险系数。当人们对社会养老保险的支付保证产生怀疑时，扩大覆盖面就成奢谈了。
二、农村社会养老保险现状的产生原因
现阶段农村社会养老保险的形成是多年的社会经济、文化背景积淀的结果，是很多因素综合作用的结果。下面将讲述其中的两个比较基本的因素。
（一）农村经济落后
一方面由于农业本身是第一产业，创造生产力的效果没有其他产业那么明显，所以国家对其管理与监督的力度不够。另一方面，由于农业的发展主要在农村，国家的管理可能会因管理层级太多而导致管理的失灵。我国的国情是人口多，地区发展的速度快慢不一，所以，国家进行干预，规定政策为部分地区先富起来，然后带动较为贫困的地区，政策的倾向对于农村的发展极为不利。
（二）立法滞后
关于农村社会养老保险的推行，只有1992年1月3日中华人民共和国民政部公布实行的《县级农村社会养老保险基本方案（试行），国家没有根据经济与社会的发展及时地对法律做出调整。
三、我国农村未来社会化养老保障体系构想
我国农村未来老年人养老方式，应在继续鼓励老人自养、家庭赡养的基础上，大力推进养老社会化体系建设，并使之与其他养老方式相互补充，各有侧重，共同构筑我国农村未来养老保障体系，使老年人过上健康、幸福、长寿的生活。
农村养老保障体系应具备五个方面的内容：一是社会养老保险体系；二是老年人生活照料体系；三是老年医疗保健体系；四是老年救济体系；五是精神生活体系。由于我国农村老年人人数众多、地域分布广、收入差别大，建立社会化养老保障体系应体现多元化、多层次、多方式、多渠道的特点。
（一）老年人生活照料体系
这是农村养老保障体系的重要组成部分。具体将有两种方式：一种是集中供养方式。主要针对高龄老人及有特殊困难的老人。1996年我国80岁以上老年人有800万，75岁以上老人有2000万，且高龄老人每年正以5.4％的速度在增长，到2020年将有30％左右的老年人进入高龄期。这些老人随着年龄的增长，都要经历从能够自理、半自理到不能自理，甚至完全丧失生活能力的过程。他们之中将有部分人住进敬老院、老年公寓、托老所、老年生活服务中心等设施，他们的起居日常生活照料由这些老年服务机构承担下来，由老人或家庭提供一定的费用。另一种是社区服务方式。对居家养老但需要生活照料的老人，由社区老年服务组织为主提供服务人员进入家庭服务，或提供定时、专项服务。因此，社区老年服务和老年人集中供养机构，进入下世纪将会有较大的发展。
（二）老年医疗保障服务体系
这是老年人社会化保障体系的重要组成部分。疾病是老年人的大敌，对老年人的身心健康影响很大。解决农村老年人的医疗保障问题，完全依靠国家是不可能的。应根据国情和农民的意愿，在政府支持下，国家、集体、个人共同投入，建立起多形式、多层次、多类别的医疗保障制度。尤其要鼓励农民互助共济兴办合作医疗，并将它们纳入法制管理的轨道。通过充实医疗设备，完善医疗服务网络，提高医务人员素质，确保农村老年人享有保健医疗，提高老年人健康水平，实现健康老龄化。
（三）老年社会救助体系
这是老年人社会化保障体系的补充。相对贫困是人类社会的普遍现象。对生活在贫困线以下的老人，政府应当根据当地居民最基本的生活需求和经济发展水平确定最低生活保障标准，提供最低生活补助，并对贫困老人减免相应费税，提供医疗方面的优惠和照顾。继续对孤寡老人实行“五保”供养，确保其生活水平不低于当地村民的一般生活水平。
（四）老年精神生活体系
主要是根据老年人的爱好、兴趣的需要，以乡村为单位，建立老年文化、体育、教育、娱乐活动场所。
总之，未来我国农村将建立以家庭养老为基础，社会养老保险和医疗保险为主体，社会救助、社会照料和社会福利服务为补充的社会保障体系。
参考文献：
1、明恩溥.中国乡村生活[M].时事出版社,1998.
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2.资金筹集渠道单一
稳定、低成本的长效筹资机制是社会养老持续发展的前提条件，但目前在政府筹资和农民筹资两方面均存在着问题。对于政府筹资，在政府资金增长以及资金拨付等方面尚未建立起相关的制度保证机制。我国农村社会养老资金筹集“坚持个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持的原则”，具有一定合理性。但没有建立相应的有利于方案施行的操作机制。事实上，这一原则已在各地的实际执行中不同程度的被打破。当集体经济实力不强时，有些地区甚至出现了“个人全部交纳”的情况，基金的筹集实际上成为了个人的完全责任，在这种情况下，农民更愿意选择他们所认为的比较可靠的养老方式。如自我储蓄养老和家庭养老等，社会养老受到了很大程度的阻碍。
3.缺乏国家的财政支持和集体单位的配套缴费
农村社会养老保险基金筹资规定为：“个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。”显然，此规定对政府财政（国家财政）在农村社会养老保险的经济支持未作任何硬性约束。而据国际惯例，农民养老保险基金的全部是由政府拨款或由政府和雇主出大头，受保人出小头，这样才构成社会保险，而我国的做法不符合社会保险的特征。至于集体补助方面，由于集体经济呈急剧衰落的趋势，很多地方的集体经济已名存实亡。因此，准确地讲，我国现行的农村社会养老保险完全是农民个人积累制，是农民个人的“自我储蓄保险”，缺乏政府财政支持是造成农村社会养老保险现状的最主要原因。
4.投保门槛高，社会保障水平低，可持续性差
我国农村养老保险是一种以预筹积累为特征的储蓄型保险制度，不具有共济性。因此，个人未来养老金来源主要是缴存积累和有限的增值效益。考虑到银行利率下调或通货上涨等因素，显然这点钱根本不能有效保障农民老年生活。另外，农村社会养老保险在一些地方只能持续几年时间，时隔不久却已经解体了。一些地方基层部门在并无立法的情况下采取行政措施来强力推行养老保险，对不参加者给予各种各样的处罚，这样搞起来的养老保险一旦风头过去或者下一任地方官员不重视，就自然而然地会中途废掉，农民的钱无法收回，最终造成了相当恶劣的影响。
5.投资管理政策不完善，基金管理不规范，基金保值增值难
在基金的投资运营方面，实行完全积累制的农村社会养老保险的投资手段单一，现行的政策规定主要以购买国家财政发行的高利率债券和存银行以实现其保值增值，只有少量基金参与股票或直接投资。这样在银行利率的不断下调，物价的上涨等多种因素的影响下，农村社会养老保险基金的保值增值压力进一步加大，时时面临贬值的风险。另一方面管理资源短缺，管理能力亟待加强。有关工作管理体制至今没有理顺，造成不少地方管理工作断档。同时，信息网络化管理系统建设滞后、管理技术力量薄弱，多数基层养老保险管理人员只能承担最简单的、重复性的日常管理工作。在方案设计、对提供行为的及时监督、信息分析等方面的能力较差，这不仅增加了管理成本，也影响到养老保险的正常运行。
6.农民自身对养老保险制度运行的影响
其一，我国农村人口众多，老年人比重过大。根据我国第五次人口普查的结果：全国65岁以上的老年人口为8811万人，占全国老龄总人口的67.4％万，占全国老龄总人口的67.4%。随着人民生活水平的提高，老年人的寿命不断延长。这就导致了农村社会养老保险支出日益加大，如果政府对农民的养老保险补贴过多，就会给政府财政带来一定的难题。
其二，个人参保意识不高，“土地防老”、“养儿防老”观念根深蒂固。家庭养老一直是中国农村养老的主体，受传统养老观念的制约，农民对农村养老保险工作认识上有差距，部分群众对农村社会养老保险的性质、意义和作用并不十分了解，以至于认识不到位，工作上不支持，行动上不积极。
其三，农民收入水平低，缴费压力大。虽然社会经济的发展使农民的收入水平提高很快，但同时也伴随着消费水平提高和城乡收入差距的加大，使农民实际的购买能力下降。另外，我国目前许多经济不发达的农村地区，农民收入相对较低。还没有产生参加养老保险的需求。在这种情况下，原有商业化的农村养老保险制度就很难推行也不会收到很好的效果。
二、建设与完善我国农村社会养老保险制度的政策建议
1.从政策和立法上加强制度建设
制度通过法律来规范，是国际通行的做法。法律规范是农村社会保险制度有序进行的前提条件。我们必须要通过立法的形式来约束和强制性地执行农村社会养老保险制度，并把相关的事项通过法律予以规定，利用法律和法规来保证农村社会养老保险制度的合理、有效、持续性地进行。坚持“公平与效率结合”的立法原则，在农村建立独具特色的农村养老保险法律制度。农村独生子女以及双女户家庭应当作为养老保险制度的首要目标，因地制宜发展强制的、个人储蓄账户的、由独立非营利基金组织管理的、政府最低担保的制度。各地应根据当地农村经济社会发展的实际情况，在国家制定的有关法律的基础上，再制定具体的农村社会养老保险办法，为农村社会养老保险事业的顺利进行提供良好的法制环境保护。
2.建立适合中国国情的农村社会养老保险制度
党的十六大报告指出：“要发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”十六届三中全会进一步指出，“农村养老保险以家庭为主，同社区保障，国家救济相结合。有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度”。以上两个重要的文件都强调了“有条件的地方”，这表明在当前情况下，由于中国农村地区经济发展水平差别较大，农村社会养老保险在体制问题、基金来源问题、管理问题应该有差异。同时，对于不同层次、不同身份的农村劳动力养老保险，也应该实行分层分类解决的办法；在制度没计时，既要考虑农村养老社会保险制度本身的特殊性，也要考虑农村养老社会保险与城镇养老社会保险制度将来接轨问题。
3.监督管理，加大财政投入力度
农村社会保障工作是一项社会系统工程，涉及到千家万户和社会的许多方面。要求政府牵头，统一政令，加大推力，协调方方面面关系，进行有效的组织和引导。在财政允许的情况下，政府应投入资金作为农村养老保险基金的补充，以改变目前政府财政对农村社会养老扶持微乎其微的现状，保障农村社会养老保险事业的顺利发展。具体资金来源可以考虑在财政支农支出中增加农村社会养老保险补贴支出和以减免的部分农业税税金转换为农村社会养老保险基金，这样可以减少农民参保的负担，促进社会稳定。
4.创新农村社会养老保险基金筹资渠道
从农村养老保险的发展现状可以看出，养老基金的筹集靠集体、靠政府是很不现实的。靠农民自身更是与农村社会养老保险制度的初衷相违背的。因此，要积极寻找其他合适的基金筹集渠道。通过缴税的方式筹集基金是社会保障制度的通行做法，通过法律的形式规范农村社会养老保险的筹资来源。这样可以增强筹资的刚性和强制力，扩大制度的覆盖面，提高了社会养老保险抵抗风险的能力，还有利于平衡城乡之间和各地区之间的负担，从而使农村社会养老保险资金有稳定可靠的来源。当前，如果考虑实行缴税方式，可利用农村费税改革的契机，征收农村社会养老保险税，税收直接划入财政专户，农民年老后按月领取养老金。
5.健全基金管理制度
加强农村社会养老保险的基金管理，要健全基金管理制度，以规避物价上涨和利率下调带来的基金贬值风险和政府信任风险。完全积累制的农村养老保险，积累起来的资金必须保值增殖，否则将变成历史包袱。同时，在银行利率不断调整的情况下，不能再承诺一个固定利率，要实行分段计息。据统计，农村养老保险基金滚存100多亿元，分散于2000多个县市，就目前而言，不存在统一运作、使用的可能。因此，努力提高资金的管理和运作能力，避免基金贬值风险，也就成了各级养老保险资金管理机构的一大重任。其基本要求是既要保证资金的安全性，又可以进行适当的投资组合，拓宽投资领域，还可以在保证安全性的前提下进行投资，以提高资金增值率。
6.提高保障机构的组织效率和制度效率
提高保障机构的组织效率和制度效率，如有条件，建立专门的农民养老保险管理机构。我国可以借鉴国外的经验，建立由财政、劳动、民政、卫生、银行等部门组成的农村社会保障委员会，负责规划政策实施办法的制定和资金征收、管理、经营，使用情况的监督检查以及资金保值增值的策划。明确各部门在资金筹措和管理等方面的责任分工。要建立一支素质较高、人员精干的专职干部队伍。对不同层次、不同岗位的农保干部，可以通过举办财务、业务培训班，学习交流，提高农保干部的工作能力，提高实施农村社会养老保险制度的信息化、网络化和管理服务现代化水平。
7.增加农民的收入
农民收入的提高是农村社会养老保险参保率提高的基础。可以考虑从以下方面增加农民收入：优化农业经济结构、农业经营产业化、农村人口城镇化、农业基础设施现代化、农业生产科教化、搞城乡统筹发展等。另外还要大力发展壮大村级集体经济。村级集体经济的有无和多少，对于集体能否为农民的养老保障提供经济支持，有着举足轻重的地位和作用。农村实行以后，农村集体经济实力大大削弱，乡村企业的发展壮大，让村级集体企业富裕起来，从而使村级集体具备了为村民提供包括各种保障在内的公共产品的能力，这样为进一步提高农民收入提供的保证。
8.加强对农民参保意识的宣传教育
中国农村养老保险只是刚刚起步，只有政府和群众双方相互配合，才能把这项工作搞好。农村社会保障制度的建立意味着农民必须从世代相传的传统保障意识转化为现代保障意识，意味着农民的心理、生活习惯及价值取向等方面都要发生深刻的变化。因此广泛而深入的宣传是引导、促成这种观念转化、接受这项新事物最强有力的不可或缺的手段。要提高各级领导对农村养老保险工作重要意义的认识，充分利用广播、电视、报纸等媒体，采取多种群众喜闻乐见的形式，经常地、广泛地宣传农村新型社会保障的意义，讲清形势、算清经济帐，实现群众的广泛参与。
参考文献：
[1]孙合珍.农村养老保险制度存在的问题和措施[J].中国乡镇企业会计，2008，8.
[2]刘昌国.浅谈我国农村养老保险制度[J].农村金融研究，2008，5.
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二、我国当前养老保险制度的现状
中国养老保险制度经过了50多年的发展,历经多次改革,目前,我国城镇已初步建立了较高水平、较为完整的社会保障体系,养老保险金基本实现了社会统筹,但由于我国城乡经济发展水平不同,我国城镇和农村的养老保险制度也不相同,农村养老保险从1991年开始试点,此后一段时期,农村养老保险工作迅速开展,截止到2005年底,全国有近2000个县开展了农村养老保险,5400多万农民参保,积累基金达300多亿元,已有200万名农民开始领取养老金。尽管如此,我国农村社会养老保险仍存在着覆盖面小、参加养老保险的人数少、保障水平低的特点,一个综合的可持续发展的农村养老保障体系尚未形成,这样,在土地初级保障的基础上,绝大多数农民的养老缺乏保障,这不仅会加剧城乡差距,而且也会酿成一系列社会问题。因此,在我国建立健全农村养老保险制度是一个不容忽视的问题。
三、在我国农村建立养老保险制度的必要性
(一)建立健全农村养老保险是应对农村人口老龄化高峰期到来的需要
国际上,一般把60岁以上人口占总人口比重超过10%的社会、或者将65岁及以上人口占总人口比重超过7%的社会叫做老龄化社会。目前,我国60岁以上人口已达到1.34亿,超过总人口的10%。其中65岁以上人口1.1亿,占总人口的8.5%,而且全国70%以上的老龄人口分布在农村地区,农村老龄化问题就显得更为突出。更为严重的是老龄化速度在未来的30年间将持续加速,根据预测,2030年农村65岁以上老年人口的比率将上升到17.93%,比城镇的比率高出4.8个百分点,因此,农村人口老龄化问题应引起我们的高度重视,而解决人口老龄化问题一个重要的方面,就是解决好迅速增加、数量庞大的老年人口的老有所养。与发达国家“先富后老”不同,中国农村人口老龄化与经济的发展水平不一致,绝大部分地区处于“先老未富”,甚至是“先老还穷”状态,另一方面,西方发达国家人口总量较少,人口老龄化的负担相对较小,而中国农村基数大,老年人口数量很多,60岁以上的老年人口超过了整个欧洲各国老年人口之总和。因此,为了迎接农村人口老龄化高峰期的到来,使数量庞大的农村人口老有所养,就有必要适时建立适合我国国情的农村养老保险制度。
(二)建立农村养老保险是构建社会主义和谐社会的现实要求
党的十六大提出的全面建设小康社会的目标之一,就是要使工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步扭转。改革开放以来,我国经济得到飞速发展,城乡居民生活都有了不同程度的提高,但城乡居民收入之比却在不断扩大,1964年中国城乡居民收人比为2.2∶1,1978年为2.4∶1,到了1994年就达到2.87∶1,2001进一步上升到2.9∶1,2004年则为3.45∶1,目前仍有扩大的趋势,而我国二元化格局下的城乡养老保险差别也很大,以国家近年来社会保障费用支出为例,2001年,占人口70%左右的农民的社会保障费支出仅占全国保障费总支出的11%,而占总人口30%的城镇居民却占全国社会保障费的89%。人均占有方面,城市人均社会保障费455元,农民仅人均15元,相差近30倍;从覆盖面看,城市已达90%以上,而农村只有2.4%。农村与城市之间的巨大差距已成为影响社会和谐发展的重要羁绊。要统筹城乡发展,实现城乡和谐,就必须建立覆盖城乡全体居民的社会保障体系。通过建立农村社会养老保险制度,有效实现国民收入再分配,逐步缩小城乡差别和不公平,使社会稳定发展,达到国家的长治久安,才能从根本上保证社会的和谐稳定发展。
(三)建立农村养老保险制度是解决土地和家庭养老功能弱化的有效途径
由于我国农村人多地少,农民人均拥有的土地数量有限,根据国土资源部日前公布的2005年度全国土地利用变更调查结果显示,我国人均耕地面积仅为0.093hm2,仅为世界平均水平的40%,加之城市化过程中耕地消失的速度快于农业人口消失的速度,土地的养老保障功能显得更是脆弱。特别是在中国加入WTO后,我国农产品还要面临世界低成本农产品的更大冲击,其价格还有进一步下降的趋势。相应地,农民从农业生产中获取的收益也就难以得到保证。因此,单纯依靠有限的土地已经难以保障农民的基本生活了,土地保障的作用正日益削弱。
我国农村家庭养老保障功能也正在弱化,随着农村经济体制改革和计划生育工作的深入进行以及现代观念的冲击,我国农村过去三代同堂的大家庭逐渐被父母和子女居住的现代小型核心家庭所取代,家庭结构不断简化,家庭规模渐趋缩小。我国农村居民家庭平均每户常住人口由1980年的5.54人下降到1994年的4.54人,每个劳动力负担人口(含本人)也由2.26人减少到1.57人,农村家庭养老保障功能受到巨大冲击。对于我国如此众多的农村老人依赖自己不稳定的老年劳动收入来养老,农村老年人的生活保障确实是我们面临的一个社会问题。因此,建立农村社会养老保险制度,是解决土地、家庭养老功能弱化的有效途径,是广大农民的迫切需要,它不仅可以保障农村老年人的基本生活,也是社会文明的重要标志。
(四)从西方历史经验看我国已经基本具备建立农村养老保险制度的条件
从一些欧洲国家的历史经验来看,丹麦、瑞典、葡萄牙与西班牙分别于1891年、1913年、1919年与1947年开始通过立法在农村建立养老保险制度,当时这四个国家的人均国民生产总值仅相当于中国1999年可比值水平的79.3%、99.9%、46.6%与73.3%。欧盟15个成员国将农民纳入基本养老保障制度在时间上大致从20世纪下半叶到20世纪末完成。与这些国家当时的农业产出、人均收入等指标比较,我国整体经济水平和农村经济水平都达到或超过这些国家当时的条件[2]。另外,比照国外农村社会养老保险制度建立的国家,一般有两个规律,一是农村社会养老保险滞后城镇30-50年;二是农业占GDP的比重在3.1%-41%之间,平均为16.2%。而我国城镇养老保险制度建立于1951年,当时政务院颁布了《劳动保险暂行条例》,农村社会养老保险制度事实上已滞后城镇50多年。2003年,我国农业GDP比重为14%,已经达到或超过了国际上已经建立农村社会养老保险制度的国家建立该制度时的比例。而目前我国政府财政收入保持年均高速增长,为农村社会养老保险制度提供了强有力的资金后盾;同时,我国当前的财政支出结构中存在着社会保障支出不足的问题,这也为我国农村社会养老保险制度的深入实施提供了潜在的经济支持。因此,我国建立农村社会养老保险已经基本具备条件。
(五)加强农村社会养老保险制度建设是保证经济可持续稳定发展的必然选择
党的确立的在农村实行,极大地解放和发展了农村生产力,调动了广大农民的生产积极性。乡镇企业异军突起,带动了农村产业结构的调整和就业结构的变革,以及小城镇的发展,农村已经初步构筑起适应社会主义市场经济要求的经济体制框架。从某种意义上讲,农民是率先进入市场经济的群体。市场经济是一种竞争经济,优胜劣汰是竞争的必然结果。农民不论亦工、亦农、亦商都必然要承担市场风险。逐步在农村建立发展社会养老保险,解决农民的后顾之忧,是社会主义市场经济的客观要求,也是促进农村经济可持续发展的必要保证[3]。
由此可见,建立健全农村社会养老保险制度是我们国家解决好“三农”问题的必要条件,对于构建和谐社会、建设新农村、保持社会稳定具有重要意义,也是目前需要迫切解决的一项重要任务。
参考文献
[1]陈英.论我国农村社会养老保险体系建立的可行性[J].科技资讯,2006(17):229.
[2]王德文.我国已经具备条件建立农村养老保障体制[J].脑库快参,2005(36):1-6.
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一、青口镇养老保障现状
1.家庭养老：所谓家庭养老，即以家庭为单位，由家庭成员主要是年轻子女或孙子女赡养年老家庭成员的养老方式，主要内容有经济上供养，生活上照料和精神上慰藉三个方面。据调查，青口镇每百个农户中就有60户是子女和老人住在一起的情况，75%以上的老年人主要由子女照料，[ZW（DY]第一阶段研究成果.他们走上的生活路——青口镇家庭收入与老年人保障状况的调查。[ZW）]家庭养老依然是青口镇地区最主要的养老方式。随着社会转变和经济转型，该镇家庭养老保障功能愈显弱化，具体表现在经济供养上，家庭收入一般先满足小孩的生活、教育支出等需求，再满足青年夫妇自身的基本需求，之后才会考虑到老年人的生活需求，老年人在现代小型化、核心型家庭中经济供给凸显边缘化倾向；在生活照料方面，约57%的子女因外出务工，不常回家等原因无暇照顾老人，其中33%的子女还把孩子和家中家务留给老人，①老人生活负担沉重；在精神慰藉方面，因子女思想价值观念的变化和对新的生活方式的追求使得老人与子女之间缺乏感情交流，其精神慰藉难以实现。
2.土地养老：土地在农户家庭生产经营活动中始终扮演着生产资料和生活资料功能的双重角色，是农民养老的主要基础和经济支柱。近几年来，青口镇工业化规模急剧扩大，在各类工业辐射范围内的村庄（宏四村、宏三村、农光村和付竹村等），农民耕种的土地几乎全部被征用。许多农民顿时成为“务农无地，上班无岗，低保无份”的“三无”群体。绝大部分老年人因脱离土地而失去创造收入的机会，生活上对外界货币性供给的依赖性增强，经济上供养来源缺乏稳定性且隐藏风险。截至2006年，青口镇工业投资开发区规划用地面积1000公顷，[ZW（DY]闽侯县青口投资区管委会。申请保留开发区基本情况表，2005。[ZW）]全镇约70%的耕地、园林或草地将都被征用。按该镇农村各类土地年平均经营收入1.033万元/亩[ZW（DY]青口镇农村经济收益分配统计表（1-1）农村经济基本情况统计表（5-1）2007-01-01。
3.集体养老（失地保障）：青口镇集体养老方式以行政村为单位，将祠堂改造为敬老院向各村庄的55岁以上老年人提供娱乐场所和老年服务。但是，由于集体经济力量薄弱及镇政府的不重视等因素导致敬老院养老保障功能名存实亡，许多村庄敬老院竟成了年轻人赌博的避难所。据了解，该镇39个行政村的敬老院中，功能发挥较充分的仅有幸福村一个，敬老院集中式供养的保障功能基本缺失。另外，自征用土地以来，政府除给予一次性土地补偿金外，在部分征地的村庄内对55岁以上的老年人每月发给一定数额的养老金或口粮补助费（50元/人•月、200元/人•季度、100元/人•月、110元/人•月）①，但由于覆盖范围（覆盖率只有12.8%）相当有限和给付标准不统一、给付水平不高等因素，其保障作用并不十分有效。
二、青口镇养老保障现状成因分析
1.农村劳动力的流动和思想观念的多元化造成家庭养老功能的弱化
城镇化、工业化建设过程中农村劳动力流动的增强，农业人口非农化的加快成为农村发展的主流动力。在青口镇人均土地日益减少和农业劳动低效益等客观情况的驱使下，大量农村青年劳动力离开农村奔向城市寻求工作，使得农村地域内老年人的供养人力不足，老年人生活无法得到照料，甚至于青年劳动力脱离农业生产以后，老年人不得不承担照顾孙辈和整理家务的重担，青年人和老年人之间似乎形成了类似于“劳动合同”式的养老契约，家庭养老保障功能发生扭曲。
2.政府养老保障职能的缺位使农村养老保障功能难以充分发挥
养老保障是农村社会保障体系的重要构成部分，是维系农村经济持续稳定增长的重要条件。现在青口镇大多数老年人生活状况并不乐观，集中表现为失地养老金补贴标准过低且不具可持续性、非失地农民基本上无法得到政府补贴、只有家庭极其贫困的老年群体才可得到救济金。总体上看，青口镇为老年人提供的养老保障仍以社会救助为主，保障层次相当低，与当地城镇化过程中经济发展水平极不相适应。据统计，2006年该镇老年人人均月消费支出在200元以上的占90.3%，而政府给予补助的最高金额约100元左右，[ZW（DY]第一阶段研究成果，他们走上的生活路——青口家庭收入与老年人保障状况调查。[ZW）]保障水平根本不足以满足农村失地农民的基本生活需求。
3.农村社会养老保险的缺失，制约着该镇老年保障工作向纵深式发展
青口镇目前农村社会保障体系中除“五保”供养和农村居民最低生活保障外，社会养老保险仍处于缺失状态，其泛散而非制度性的保障状况使得农村居民特别是老年人的生活质量没有得到切实改善，相对贫困人口数略呈有上升趋势。
三、构建青口镇农村社会养老保险模式
（一）青口镇农村经济发展的主要特征和保障需求
从收入水平角度来看，2007年青口镇农民人均年收入6080元，人均年消费支出3578.96元[ZW（DY]闽侯县政府政府工作报告，2007，(12)。[ZW）]，人均纯收入约3500元。而据福建省统计数据显示，全省人均纯收入约为2132.76元，青口镇地域人均年纯收入远高于全省平均水平，经济基础较好。与此同时，城镇化带来了市场经济的快速发展与农民害怕承担风险的心理间矛盾增加了农民对社会保险的需求，调查显示，高达89.9%的中年农民对实施农村养老保险的态度是赞成的。①
（二）青口镇农村社会养老保险模式设计
1．实施对象
（1）种养农民，指从事传统农业活动，主要依靠土地收入为生的农民，约35500人；（2）农民工，指在乡镇企业或流入城市从事非农产业，但又受户籍制度局部约束，非完全脱离土地关系的农民，目前总量约20000人；（3）失地农民（不包括种养农民、农民工），指因工业占地而失去全部或部分耕种土地的农民，其总量为6000人，占全镇农业劳动力8%，且每年以2%~3%的数量增加。②
2．筹资及给付
实施对象的多元化特性决定了筹资及给付的多样化。
（1）农民工——根据从事劳动的地域范围和流动性特点，大致可分为乡镇企业职工和城镇企业职工两类。针对进城的农民工，应强制其参加城镇职工养老保险或试点中的城镇居民养老保险，缴费实行国家、企业和个人三方共担原则，给付标准为上年度城镇农民工平均工资或城镇人口最低工资的一定比例，劳动关系转移时个人账户储存额和统筹账户部分可转化成各类型群体养老保险模式中相应的缴费年限而随之转移；对于乡镇企业职工则应该依靠县政府、镇政府共同制定专门法规政策强制实行参保，具体要依据全镇企业和农民工的经济承受能力来确定缴费比例，遵循政府，企业和个人三方共担原则，缴费满一定年限后，可按乡镇企业职工上年度平均工资一定比例取得养老金待遇。
（2）失地农民——其参加养老保险条件并不是以就业后的劳动关系为基础，缴费基数也非以工资收入为依据，对其实施保障更重要是强调政府的责任。因为土地经营收入是农民进行养老储蓄的主要来源，没有了土地，其最基本生活水平就失去了可靠保证。失地农民的筹资形式可由“县政府从土地出让金收入中列支、镇政府从土地补偿费中列支及农民个人缴费三个部分按合理比例（比例应适当体现补偿性质，以激励农民的参保积极性）构成，建立以个人账户为主体，集体统筹后备金账户为辅的筹资模式，给付标准实行“个人账户/120+政府补贴”的模式，其中政府补贴实行维持被保险人基本生活待遇与当地经济发展水平相适应的补足差额制度，补贴资金大部分来源于集体统筹后备金的投资收益，辅之以公共财政列支。
（3）种养农民——坚持农民自愿和个人账户相结合，政府通过实行缴费补贴、基金贴息、待遇调整、老人直补等多种参保补贴方式，建立个人缴费、政府补贴的筹资机制，引导农民参保。其中政府缴费补贴的资金投入以公共财政支出的方式划入“个人账户”，并对参保人员根据年龄的不同给予适当的补贴。同时，由于种养农民生产的周期性和收入的不稳定性等特征，允许农民按月、按季度、按年度等多种灵活缴费方式进行缴费，并适当根据全镇种养农民的家庭收入的一定比例，设定一个定期变动的缴费基数（如：南平延平区缴费标准按上年农民人均收入的100%~300%为基数，按基数的18%进行缴费），制定较为科学的缴费比例筹集资金。其给付待遇上考虑完全取决于个人账户积累额及其投资收益，超过法定领取年限的养老金给付由县、镇两级政府承担。
3.基金的管理运营
鉴于商业保险与农村社会养老保险在发挥社会“安全网”和“减震器”的功能上存在一致性，在现阶段青口镇保险资源几乎缺失，开发潜力相当大的前提下，应该鼓励农村社会养老保险基金管理由政府和商业保险公司相合作，以求充分发挥政府集中管理和私营竞争管理的优越性，推进基金管理的公共化与私营化紧密结合，并建立有效的激励机制和监督制衡，可以很好地克服“所有者缺位”问题，也能够通过消除政府垄断，强化市场竞争，提高养老保险基金的收益率。
在政府与商业保险公司合作的管理模式下，青口镇政府主要负责相关政策的制定，保险费用的筹集以及资金投资营运方面的监督；而商业保险公司负责经办养老保险业务和管理养老保险基金（这样就实现了行政管理与基金运营相分离，推动了待遇支付的社会化，有效减少拖欠现象，一定程度上提高农民参保积极性。）当基金发生盈余时商业保险公司可在一定限额内按一定比例提取；若发生亏损，由政府与保险公司共同分担。
参考文献：
［1］福建省农村社保模式及其方案课题组.农村社会养老保险制度创新［M］.北京:经济管理出版社,2004.
［2］阳义南.四支柱模式：农村养老保险体系研究［J］.农业经济,2004，（4）.
［3］冼青华.论建立失地农民养老保险制度［J］.经济与社会发展,2006，（5）.
