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篇1
本条例所称旅行社，是指从事招徕、组织、接待旅游者等活动，为旅游者提供相关旅游服务，开展国内旅游业务、入境旅游业务或者出境旅游业务的企业法人。
第三条 国务院旅游行政主管部门负责全国旅行社的监督管理工作。
县级以上地方人民政府管理旅游工作的部门按照职责负责本行政区域内旅行社的监督管理工作。
县级以上各级人民政府工商、价格、商务、外汇等有关部门，应当按照职责分工，依法对旅行社进行监督管理。
第四条 旅行社在经营活动中应当遵循自愿、平等、公平、诚信的原则，提高服务质量，维护旅游者的合法权益。
第五条 旅行社行业组织应当按照章程为旅行社提供服务，发挥协调和自律作用，引导旅行社合法、公平竞争和诚信经营。
第二章 旅行社的设立
第六条 申请设立旅行社，经营国内旅游业务和入境旅游业务的，应当具备下列条件：
（一）有固定的经营场所；
（二）有必要的营业设施；
（三）有不少于30万元的注册资本。
第七条 申请设立旅行社，经营国内旅游业务和入境旅游业务的，应当向所在地省、自治区、直辖市旅游行政管理部门或者其委托的设区的市级旅游行政管理部门提出申请，并提交符合本条例第六条规定的相关证明文件。受理申请的旅游行政管理部门应当自受理申请之日起20个工作日内作出许可或者不予许可的决定。予以许可的，向申请人颁发旅行社业务经营许可证，申请人持旅行社业务经营许可证向工商行政管理部门办理设立登记；不予许可的，书面通知申请人并说明理由。
第八条 旅行社取得经营许可满两年，且未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，可以申请经营出境旅游业务。
第九条 申请经营出境旅游业务的，应当向国务院旅游行政主管部门或者其委托的省、自治区、直辖市旅游行政管理部门提出申请，受理申请的旅游行政管理部门应当自受理申请之日起20个工作日内作出许可或者不予许可的决定。予以许可的，向申请人换发旅行社业务经营许可证，旅行社应当持换发的旅行社业务经营许可证到工商行政管理部门办理变更登记；不予许可的，书面通知申请人并说明理由。
第十条 旅行社设立分社的，应当持旅行社业务经营许可证副本向分社所在地的工商行政管理部门办理设立登记，并自设立登记之日起3个工作日内向分社所在地的旅游行政管理部门备案。
旅行社分社的设立不受地域限制。分社的经营范围不得超出设立分社的旅行社的经营范围。
第十一条 旅行社设立专门招徕旅游者、提供旅游咨询的服务网点（以下简称旅行社服务网点）应当依法向工商行政管理部门办理设立登记手续，并向所在地的旅游行政管理部门备案。
旅行社服务网点应当接受旅行社的统一管理，不得从事招徕、咨询以外的活动。
第十二条 旅行社变更名称、经营场所、法定代表人等登记事项或者终止经营的，应当到工商行政管理部门办理相应的变更登记或者注销登记，并在登记办理完毕之日起10个工作日内，向原许可的旅游行政管理部门备案，换领或者交回旅行社业务经营许可证。
第十三条 旅行社应当自取得旅行社业务经营许可证之日起3个工作日内，在国务院旅游行政主管部门指定的银行开设专门的质量保证金账户，存入质量保证金，或者向作出许可的旅游行政管理部门提交依法取得的担保额度不低于相应质量保证金数额的银行担保。
经营国内旅游业务和入境旅游业务的旅行社,应当存入质量保证金20万元；经营出境旅游业务的旅行社，应当增存质量保证金120万元。
质量保证金的利息属于旅行社所有。
第十四条 旅行社每设立一个经营国内旅游业务和入境旅游业务的分社，应当向其质量保证金账户增存5万元；每设立一个经营出境旅游业务的分社，应当向其质量保证金账户增存30万元。
第十五条 有下列情形之一的，旅游行政管理部门可以使用旅行社的质量保证金：
（一）旅行社违反旅游合同约定，侵害旅游者合法权益，经旅游行政管理部门查证属实的；
（二）旅行社因解散、破产或者其他原因造成旅游者预交旅游费用损失的。
第十六条 人民法院判决、裁定及其他生效法律文书认定旅行社损害旅游者合法权益，旅行社拒绝或者无力赔偿的，人民法院可以从旅行社的质量保证金账户上划拨赔偿款。
第十七条 旅行社自交纳或者补足质量保证金之日起三年内未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，旅游行政管理部门应当将旅行社质量保证金的交存数额降低50%，并向社会公告。旅行社可凭省、自治区、直辖市旅游行政管理部门出具的凭证减少其质量保证金。
第十八条 旅行社在旅游行政管理部门使用质量保证金赔偿旅游者的损失，或者依法减少质量保证金后，因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，应当在收到旅游行政管理部门补交质量保证金的通知之日起5个工作日内补足质量保证金。
第十九条 旅行社不再从事旅游业务的，凭旅游行政管理部门出具的凭证，向银行取回质量保证金。
第二十条 质量保证金存缴、使用的具体管理办法由国务院旅游行政主管部门和国务院财政部门会同有关部门另行制定。
第三章 外商投资旅行社
第二十一条 外商投资旅行社适用本章规定；本章没有规定的，适用本条例其他有关规定。
前款所称外商投资旅行社，包括中外合资经营旅行社、中外合作经营旅行社和外资旅行社。
第二十二条 设立外商投资旅行社，由投资者向国务院旅游行政主管部门提出申请，并提交符合本条例第六条规定条件的相关证明文件。国务院旅游行政主管部门应当自受理申请之日起30个工作日内审查完毕。同意设立的，出具外商投资旅行社业务许可审定意见书；不同意设立的，书面通知申请人并说明理由。
申请人持外商投资旅行社业务许可审定意见书、章程，合资、合作双方签订的合同向国务院商务主管部门提出设立外商投资企业的申请。国务院商务主管部门应当依照有关法律、法规的规定，作出批准或者不予批准的决定。予以批准的，颁发外商投资企业批准证书，并通知申请人向国务院旅游行政主管部门领取旅行社业务经营许可证，申请人持旅行社业务经营许可证和外商投资企业批准证书向工商行政管理部门办理设立登记；不予批准的，书面通知申请人并说明理由。
第二十三条 外商投资旅行社不得经营中国内地居民出国旅游业务以及赴香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区旅游的业务，但是国务院决定或者我国签署的自由贸易协定和内地与香港、澳门关于建立更紧密经贸关系的安排另有规定的除外。
第四章 旅行社经营
第二十四条 旅行社向旅游者提供的旅游服务信息必须真实可靠，不得作虚假宣传。
第二十五条 经营出境旅游业务的旅行社不得组织旅游者到国务院旅游行政主管部门公布的中国公民出境旅游目的地之外的国家和地区旅游。
第二十六条 旅行社为旅游者安排或者介绍的旅游活动不得含有违反有关法律、法规规定的内容。
第二十七条 旅行社不得以低于旅游成本的报价招徕旅游者。未经旅游者同意，旅行社不得在旅游合同约定之外提供其他有偿服务。
第二十八条 旅行社为旅游者提供服务，应当与旅游者签订旅游合同并载明下列事项：
（一）旅行社的名称及其经营范围、地址、联系电话和旅行社业务经营许可证编号；
（二）旅行社经办人的姓名、联系电话；
（三）签约地点和日期；
（四）旅游行程的出发地、途经地和目的地；
（五）旅游行程中交通、住宿、餐饮服务安排及其标准；
（六）旅行社统一安排的游览项目的具体内容及时间；
（七）旅游者自由活动的时间和次数；
（八）旅游者应当交纳的旅游费用及交纳方式；
（九）旅行社安排的购物次数、停留时间及购物场所的名称；
（十）需要旅游者另行付费的游览项目及价格；
（十一）解除或者变更合同的条件和提前通知的期限；
（十二）违反合同的纠纷解决机制及应当承担的责任；
（十三）旅游服务监督、投诉电话；
（十四）双方协商一致的其他内容。
第二十九条 旅行社在与旅游者签订旅游合同时，应当对旅游合同的具体内容作出真实、准确、完整的说明。
旅行社和旅游者签订的旅游合同约定不明确或者对格式条款的理解发生争议的，应当按照通常理解予以解释；对格式条款有两种以上解释的，应当作出有利于旅游者的解释；格式条款和非格式条款不一致的，应当采用非格式条款。
第三十条 旅行社组织中国内地居民出境旅游的，应当为旅游团队安排领队全程陪同。
第三十一条 旅行社为接待旅游者委派的导游人员或者为组织旅游者出境旅游委派的领队人员，应当持有国家规定的导游证、领队证。
第三十二条 旅行社聘用导游人员、领队人员应当依法签订劳动合同，并向其支付不低于当地最低工资标准的报酬。
第三十三条 旅行社及其委派的导游人员和领队人员不得有下列行为：
（一）拒绝履行旅游合同约定的义务；
（二）非因不可抗力改变旅游合同安排的行程；
（三）欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的游览项目。
第三十四条 旅行社不得要求导游人员和领队人员接待不支付接待和服务费用或者支付的费用低于接待和服务成本的旅游团队，不得要求导游人员和领队人员承担接待旅游团队的相关费用。
第三十五条 旅行社违反旅游合同约定，造成旅游者合法权益受到损害的，应当采取必要的补救措施，并及时报告旅游行政管理部门。
第三十六条 旅行社需要对旅游业务作出委托的，应当委托给具有相应资质的旅行社，征得旅游者的同意，并与接受委托的旅行社就接待旅游者的事宜签订委托合同，确定接待旅游者的各项服务安排及其标准，约定双方的权利、义务。
第三十七条 旅行社将旅游业务委托给其他旅行社的，应当向接受委托的旅行社支付不低于接待和服务成本的费用；接受委托的旅行社不得接待不支付或者不足额支付接待和服务费用的旅游团队。
接受委托的旅行社违约，造成旅游者合法权益受到损害的，作出委托的旅行社应当承担相应的赔偿责任。作出委托的旅行社赔偿后，可以向接受委托的旅行社追偿。
接受委托的旅行社故意或者重大过失造成旅游者合法权益损害的，应当承担连带责任。
第三十八条 旅行社应当投保旅行社责任险。旅行社责任险的具体方案由国务院旅游行政主管部门会同国务院保险监督管理机构另行制定。
第三十九条 旅行社对可能危及旅游者人身、财产安全的事项，应当向旅游者作出真实的说明和明确的警示，并采取防止危害发生的必要措施。
发生危及旅游者人身安全的情形的，旅行社及其委派的导游人员、领队人员应当采取必要的处置措施并及时报告旅游行政管理部门；在境外发生的，还应当及时报告中华人民共和国驻该国使领馆、相关驻外机构、当地警方。
第四十条 旅游者在境外滞留不归的，旅行社委派的领队人员应当及时向旅行社和中华人民共和国驻该国使领馆、相关驻外机构报告。旅行社接到报告后应当及时向旅游行政管理部门和公安机关报告，并协助提供非法滞留者的信息。
旅行社接待入境旅游发生旅游者非法滞留我国境内的，应当及时向旅游行政管理部门、公安机关和外事部门报告，并协助提供非法滞留者的信息。
第五章 监督检查
第四十一条 旅游、工商、价格、商务、外汇等有关部门应当依法加强对旅行社的监督管理，发现违法行为，应当及时予以处理。
第四十二条 旅游、工商、价格等行政管理部门应当及时向社会公告监督检查的情况。公告的内容包括旅行社业务经营许可证的颁发、变更、吊销、注销情况，旅行社的违法经营行为以及旅行社的诚信记录、旅游者投诉信息等。
第四十三条 旅行社损害旅游者合法权益的，旅游者可以向旅游行政管理部门、工商行政管理部门、价格主管部门、商务主管部门或者外汇管理部门投诉，接到投诉的部门应当按照其职责权限及时调查处理，并将调查处理的有关情况告知旅游者。
第四十四条 旅行社及其分社应当接受旅游行政管理部门对其旅游合同、服务质量、旅游安全、财务账簿等情况的监督检查，并按照国家有关规定向旅游行政管理部门报送经营和财务信息等统计资料。
第四十五条 旅游、工商、价格、商务、外汇等有关部门工作人员不得接受旅行社的任何馈赠，不得参加由旅行社支付费用的购物活动或者游览项目，不得通过旅行社为自己、亲友或者其他个人、组织牟取私利。
第六章 法律责任
第四十六条 违反本条例的规定，有下列情形之一的，由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门责令改正，没收违法所得，违法所得10万元以上的，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；违法所得不足10万元或者没有违法所得的，并处10万元以上50万元以下的罚款：
（一）未取得相应的旅行社业务经营许可，经营国内旅游业务、入境旅游业务、出境旅游业务的；
（二）分社的经营范围超出设立分社的旅行社的经营范围的；
（三）旅行社服务网点从事招徕、咨询以外的活动的。
第四十七条 旅行社转让、出租、出借旅行社业务经营许可证的，由旅游行政管理部门责令停业整顿1个月至3个月，并没收违法所得；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证。受让或者租借旅行社业务经营许可证的，由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门责令停止非法经营，没收违法所得，并处10万元以上50万元以下的罚款。
第四十八条 违反本条例的规定，旅行社未在规定期限内向其质量保证金账户存入、增存、补足质量保证金或者提交相应的银行担保的，由旅游行政管理部门责令改正；拒不改正的，吊销旅行社业务经营许可证。
第四十九条 违反本条例的规定，旅行社不投保旅行社责任险的，由旅游行政管理部门责令改正；拒不改正的，吊销旅行社业务经营许可证。
第五十条 违反本条例的规定，旅行社有下列情形之一的，由旅游行政管理部门责令改正；拒不改正的，处1万元以下的罚款：
（一）变更名称、经营场所、法定代表人等登记事项或者终止经营，未在规定期限内向原许可的旅游行政管理部门备案，换领或者交回旅行社业务经营许可证的；
（二）设立分社未在规定期限内向分社所在地旅游行政管理部门备案的；
（三）不按照国家有关规定向旅游行政管理部门报送经营和财务信息等统计资料的。
第五十一条 违反本条例的规定，外商投资旅行社经营中国内地居民出国旅游业务以及赴香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区旅游业务，或者经营出境旅游业务的旅行社组织旅游者到国务院旅游行政主管部门公布的中国公民出境旅游目的地之外的国家和地区旅游的，由旅游行政管理部门责令改正，没收违法所得，违法所得10万元以上的，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；违法所得不足10万元或者没有违法所得的，并处10万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证。
第五十二条 违反本条例的规定，旅行社为旅游者安排或者介绍的旅游活动含有违反有关法律、法规规定的内容的，由旅游行政管理部门责令改正，没收违法所得，并处2万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证。
第五十三条 违反本条例的规定，旅行社向旅游者提供的旅游服务信息含有虚假内容或者作虚假宣传的，由工商行政管理部门依法给予处罚。
违反本条例的规定，旅行社以低于旅游成本的报价招徕旅游者的，由价格主管部门依法给予处罚。
第五十四条 违反本条例的规定，旅行社未经旅游者同意在旅游合同约定之外提供其他有偿服务的，由旅游行政管理部门责令改正，处1万元以上5万元以下的罚款。
第五十五条 违反本条例的规定，旅行社有下列情形之一的，由旅游行政管理部门责令改正，处2万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿1个月至3个月：
（一）未与旅游者签订旅游合同；
（二）与旅游者签订的旅游合同未载明本条例第二十八条规定的事项；
（三）未取得旅游者同意，将旅游业务委托给其他旅行社；
（四）将旅游业务委托给不具有相应资质的旅行社；
（五）未与接受委托的旅行社就接待旅游者的事宜签订委托合同。
第五十六条 违反本条例的规定，旅行社组织中国内地居民出境旅游，不为旅游团队安排领队全程陪同的，由旅游行政管理部门责令改正，处1万元以上5万元以下的罚款；拒不改正的，责令停业整顿1个月至3个月。
第五十七条 违反本条例的规定，旅行社委派的导游人员和领队人员未持有国家规定的导游证或者领队证的，由旅游行政管理部门责令改正，对旅行社处2万元以上10万元以下的罚款。
第五十八条 违反本条例的规定，旅行社不向其聘用的导游人员、领队人员支付报酬，或者所支付的报酬低于当地最低工资标准的，按照《中华人民共和国劳动合同法》的有关规定处理。
第五十九条 违反本条例的规定，有下列情形之一的，对旅行社，由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门责令改正，处10万元以上50万元以下的罚款；对导游人员、领队人员，由旅游行政管理部门责令改正，处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证、导游证或者领队证：
（一）拒不履行旅游合同约定的义务的；
（二）非因不可抗力改变旅游合同安排的行程的；
（三）欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的游览项目的。
第六十条 违反本条例的规定，旅行社要求导游人员和领队人员接待不支付接待和服务费用、支付的费用低于接待和服务成本的旅游团队，或者要求导游人员和领队人员承担接待旅游团队的相关费用的，由旅游行政管理部门责令改正，处2万元以上10万元以下的罚款。
第六十一条 旅行社违反旅游合同约定，造成旅游者合法权益受到损害，不采取必要的补救措施的，由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门责令改正，处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，由旅游行政管理部门吊销旅行社业务经营许可证。
第六十二条 违反本条例的规定，有下列情形之一的，由旅游行政管理部门责令改正，停业整顿1个月至3个月；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证：
（一）旅行社不向接受委托的旅行社支付接待和服务费用的；
（二）旅行社向接受委托的旅行社支付的费用低于接待和服务成本的；
（三）接受委托的旅行社接待不支付或者不足额支付接待和服务费用的旅游团队的。
第六十三条 违反本条例的规定，旅行社及其委派的导游人员、领队人员有下列情形之一的，由旅游行政管理部门责令改正，对旅行社处2万元以上10万元以下的罚款；对导游人员、领队人员处4000元以上2万元以下的罚款；情节严重的，责令旅行社停业整顿1个月至3个月，或者吊销旅行社业务经营许可证、导游证、领队证：
（一）发生危及旅游者人身安全的情形，未采取必要的处置措施并及时报告的；
（二）旅行社组织出境旅游的旅游者非法滞留境外，旅行社未及时报告并协助提供非法滞留者信息的；
（三）旅行社接待入境旅游的旅游者非法滞留境内，旅行社未及时报告并协助提供非法滞留者信息的。
第六十四条 因妨害国（边）境管理受到刑事处罚的，在刑罚执行完毕之日起五年内不得从事旅行社业务经营活动；旅行社被吊销旅行社业务经营许可的，其主要负责人在旅行社业务经营许可被吊销之日起五年内不得担任任何旅行社的主要负责人。
第六十五条 旅行社违反本条例的规定，损害旅游者合法权益的，应当承担相应的民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六十六条 违反本条例的规定，旅游行政管理部门或者其他有关部门及其工作人员有下列情形之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
（一）发现违法行为不及时予以处理的；
（二）未及时公告对旅行社的监督检查情况的；
（三）未及时处理旅游者投诉并将调查处理的有关情况告知旅游者的；
（四）接受旅行社的馈赠的；
（五）参加由旅行社支付费用的购物活动或者游览项目的；
（六）通过旅行社为自己、亲友或者其他个人、组织牟取私利的。
第七章 附 则
第六十七条 香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区的投资者在内地投资设立的旅行社，参照适用本条例。
第六十八条 本条例自2009年5月1日起施行。1996年10月15日国务院的《旅行社管理条例》同时废止。
篇2
一、人为分工模式与现实经济发展的矛盾:改革水平分工体系
旅行社分工体系是指不同类别的旅行社在各个市场区域或旅游产品流通环节中所扮演的角色及其相互之间的关系。基本上分为垂直分工体系与水平分工体系两种,前者是旅行社依据在业务流程中所扮演的不同角色而自然形成的旅游批发商、经营商和旅游零售商的纵向金字塔序列,是在市场机制主导下形成的;而水平分工则是指在同一操作层次上,针对操作的不同特点而进行的分工,一般由政府强制力推动形成。
目前我国旅行社实行的是比较典型的水平分工体系,即按照市场经营业务范围不同,人为地将旅行社划分为国际旅行社和国内旅行社两大类,同时,又把统一的旅游市场划分为入境旅游市场、国内旅游市场和出境旅游市场。这种分工曾体现出合理性,但是随着市场经济的深入发展,这种非自然的、人为的分工与经济发展之间的冲突越来越多,造成下列一些问题。
(一)现行水平分工体系制约了市场机制作用的发挥
在市场经济环境中,市场对生产要素和资源的优化配置起着基础性作用。而市场经济中客观存在的市场失灵则需要政府对社会经济生活进行宏观调控和引导。但是我国旅行社现行的水平分工体系正是在政府行政力量干预下的产物,政府在微观层面上对旅行社管的过多、过严、过死,不利于旅游资源的自由合理流动,使旅行社不能在不同的经营环节上形成高质高效的专业化分工,严重限制了旅行社发挥各自的比较优势和实行规模经营,制约了市场机制作用的发挥。
(二)现行水平分工体系制约了旅行社的创新
水平分工体系的最大特点就是人为分割市场,造成所有旅行社不论大小,除了在目标市场方面有所不同外,在业务上几乎包含了产品设计生产到营销直至接待和售后服务的所有环节,每个企业都要“四面出击”,并无批发和零售的主要差异,难以形成行业内专业化分工与合作的高效局面。中小旅行社资金、人才有限,他们无力也无意去进行产品和服务的创新,只是跟在有实力的大型旅行社后面依样画葫芦,坐享大旅行社的成果,导致其以较低成本的与大旅行社竞争。而尚不理智的中国旅游者往往选择价格低廉的旅游产品,从而使大型旅行社在价格竞争中处于不利的地位,不仅损害了大旅行社进行产品和服务创新的动力,而且使大旅行社发挥不出资金、人才、规模的优势,无法实现规模经济。
(三)现行水平分工体系导致了价格无序竞争
水平分工体系下的中小旅行社无力创新,大旅行社又缺乏创新动力,导致旅行社产品内容雷同,全国一万多家不同规模的旅行社在同一层面进行低效率竞争,全行业的净利润多年来维持在2%-3%之间,上升空间极为有限。又由于市场信息不对称,大旅行社在激烈的恶性价格竞争中处于不利地位,一定程度上容易导致“劣币驱逐良币”现象的产生。如此恶性循环,旅行社的整体产品质量降低,低成本的无序价格竞争愈演愈烈,必然造成市场秩序混乱,既损害了旅游者的利益,最终也将损害旅行社业的整体利益,影响其长远发展。
解决中国旅行社水平分工模式存在的主要问题,必须对原有分工体系进行改革。而新《条例》作出的一系列修订更有利于旅行社行业市场化发展。因此,重新构建旅行社分工体系不仅是旅行社自身生存和发展的需要,也是市场经济发展的内在要求。
二、市场分工模式与现实经济发展的融合:重建自然分工体系
我国旅行社分工体系改革应该遵循市场经济规律,并结合旅行社行业自身特点,构建以旅行社产品服务流程为基础的与市场机制相协调的自然分工体系。
(一)重建自然分工体系的构想:以市场为主导,构建垂直分工体系
以市场为主导,构建旅行社业的垂直分工体系,真正实现“大型旅行社集团化、中型旅行社专业化、小型旅行社化”,即大型旅行社扮演生产商、批发商的角色,中小型旅行社扮演零售商、商的角色。通过专业化分工,使各个旅行社根据市场状况和自身实力找准自己的位置,实现资源的优化配置。
第一,大型旅行社集团化。在市场化的运作过程中,一些大型旅行社已经探索多种途径和方式进行企业重组和产业融合,以实现规模扩张。如上海锦江旅游股份有限公司依托锦江国际集团的综合资源和优势,通过整合上海国际旅游社有限公司、上海旅行社等知名的国际、国内旅行社,已经发展成为中国旅行社产业中的领导者之一。国内旅游市场上,各地都出现一批有资金实力的包机旅游批发商,与航空公司合作推出包机产品,主要由自己的销售网络收取直客,并借助其他旅行社的零售网点销售,已经形成了一个批发和零售的关系。如上海春秋国旅总经理王正华认为,“自建分社是适合春秋国旅扩张的最佳途径,而网络包机批发商也是春秋国旅始终如一的优势与定位”。同时,中国旅行社业也在与金融业主动进行沟通。如携程旅行网和招商银行专门针对商务旅游市场联手打造“携程旅行信用卡”。总的说来,我国旅行社业的集团化、规模化发展态势已经形成。而大型旅行社在实现集团化之后,其基本业务包括三方面,即产品开发、市场开拓和旅游接待,而销售业务则主要由数量众多的中小旅行社。
第二,中型旅行社专业化。大型旅行社通过市场运作机制实现集团化之后,中型旅行社应相应调整其经营方向,避开其在经营大众包价游产品的比较劣势,集中优势资源形成特色产品,走专业化发展道路,使自己成为专业旅行商,以便最大限度地满足出游观念日益成熟的旅游者的个性需求,从而避免与大型旅行社正面交锋。与旅行社集团凭借自己实力通过经营标准化产品达到规模经济的指导思想不同,中型旅行社,尤其是有自主开发产品实力的旅行社,应采用市场细分化、产品专业化的经营战略,对某些产品进行深度开发,设计出自己的拳头产品来参与市场竞争,形成自己的产品品牌和专有的消费者群体,在市场中找到自己合适的位置。新条例实施后,旅行社行业结构将重新洗牌。分布在不同地区的专业旅行社可以采用连锁经营的方式实现联合,以“资源共享,客源互流,整体促销,共同发展”为原则,组建跨区域的旅行社联合体。联合体中的各旅行社共同采购和开发产品、共同开拓市场、共同使用品牌、相互营销产品、相互管理协作等。各单体旅行社可能规模不大,但联合化经营可以优势互补,互利互惠,以集体的力量来提升竞争力。
第三,小型旅行社化。小型旅行社,在数量上是最多的,它们遍布全国各地,与大型旅行社实现集团化、中型旅行社实现专业化和联合经营相适应,小型旅行社可以采取向社转变的经营战略。零售商不从事产品的开发、团队的接待和具体运作,也几乎不拥有接待设施,而是与多家大社签订合同、协议,集中精力销售大社的产品,努力为直客服务,以佣金的方式获得收益。社也可以充分利用信息技术带来的便利,拓宽渠道。以携程旅行网为代表的在线旅行商的成功运作和上海春秋旅行社的网络加盟模式提供了发展制的新途径。此外,关联度强的相关产业所具有的优势也是可以寻求的途径之一。如由东方航空公司票务业务整体注入的东航东美旅游公司,一跃成为中国最大的旅行商之一。
上述旅行社的实践经验告诉我们,随着我国产权制度改革的不断深入,市场开放度的不断增加,合理的市场格局将慢慢形成,这为构建垂直分工体系提供了市场运作基础。新《条例》打破了人为市场分割的旅行社水平分工体系,要建立起旅行社的垂直分工体系,还需要建立起一个有利于垂直分工的市场环境。因此规范政府行为,培育健康的外部市场环境将成为构建垂直分工体系的关键。
(二)新分工体系的制度保障:以宏观调控为后盾,培育健康的市场环境
我国政府职能正在不断转变,从管理型转向管理加服务型,对经济生活的干预和管理已经从微观转向宏观。政府对旅行社的宏观干预和调控最终是通过法律法规来实现的,不能依赖行政手段。而目前我国旅行社行业管理的依据是由政府及相关旅游行政主管部门的政令、行业标准以及相关国家和地方行政法规构成,还没有专门的《旅游法》出台,新《条例》对旅行商的形成和发展也缺乏足够的法律支持。因此加快旅游立法,完善管理制度是一个现实而紧迫的问题。
第一,加快旅游立法,完善管理制度。首先,要以法律的形式确认旅行社业垂直分工体系的合法性。因为只有如此,才能最有效发挥市场机制在配置要素和资源上的作用,使企业家根据自己的战略构建企业组织,确立业务范围,发挥比较优势,集中力量进行产品创新,最终形成有效合理分工与合作的局面,促进旅行社业健康持续发展。其次,政府可以通过制定合理的经济政策更有效地引导旅行社企业的发展。相对于法律法规,政策更具灵活性,使得政府可以根据形势的变化,通过调整政策,引导旅游企业健康发展。再次,建立健全法律法规和监督机制,重点是对旅行社及其人员的进入、退出以及企业经营过程的监督管理。应对那些只重表面而无实效的管理方法,如年审制、各种评比、末位淘汰等应予改革,代之以公正公平公开有效的动态监管机制和方法。
第二,打破行业垄断,消除地方保护。打破行业垄断,消除地方保护,实现旅游销售资源的合理配置,是推进旅行制实行的重要因素。我国由于长期的地方保护和条块分割,使本来密切相关的产品和服务的销售业务互不相关,既造成旅游销售资源的巨大浪费,也导致每个单项产品的单位销售成本居高不下。如我国绝大多数旅行社没有航空机票销售权,而绝大多数机票销售点也不销售包价旅游或酒店客房,更不用说各铁路局拥有的火车票代售点了。此外,新《条例》明确提出“旅行社分社的设立不受地域限制”,要求打破地方保护。因此,只有打破行业垄断,消除地方保护,才有可能运用已有的航空、铁路售票、汽车租赁和订房等网络系统资源,并将其与中小旅行社旅行销售资源进行整合,通过旅行商实现旅游销售资源的合理配置。
三、结束语
新《条例》的实施将使我国旅行社业发展到需要细化、分工、专业的“十字路口”,未来的旅行社将是大的更大,小的更小,专业的更专业,逐渐形成“批零”结合的垂直分工体系。因此我国旅行社应该及时把握这一历史机遇,通过专业化分工,寻找自己的生存空间。
参考文献:
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3、国家旅游局人事劳动教育司.旅行社经营管理[M].旅游教育出版社,2006.
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其三，过去我国旅游业只准外国旅行社在我国境内设立办事机构，而且对外商投资旅行社的准入条件也设定了很高的标准。如外商投资旅行社的注册资本最低限额为400万元，同时投资者也受到严格限制。新《条例》根据我国入世承诺，删除了以上规定，规定外商投资旅行社可以设立分支机构，外国投资者还可以设立外资旅行社。从此以后，大型国有旅行企业、民营旅游企业、外商旅游企业在旅游市场上三足鼎立、公平竞争、取长补短，共同促进我国旅游业的健康发展。
旅行社质量保证金制度评析
质量保证金制度最早源于日本。我国在旧条例中就采用了这一制度，旨在保护旅游者的合法权益，加强对旅行社的服务质量管理。旅行社质量保证金，是指由旅行社在取得业务经营许可证后3个工作日内，向旅游行政管理部门缴纳用于保障旅游者权益的专项款项，缴纳的方式为在指定的银行开设专门账户或提供银行担保。
按照新《条例》规定，旅行社在违反约定侵害旅游者合法权益或因解散、破产等原因造成旅游者费用损失时，旅游行政管理部门可以使用质量保证金，人民法院也可以根据判决、裁定等生效文书直接从旅行社的质量保证金账户上划拨赔偿款。旅行社如果三年内未受处罚，则可降低数额的50%;反之，若因赔偿造成保证金减少，则应在通知5日内补足。另外，旅游局分级设立旅游质量监督管理所，负责旅行社质量保证金赔偿案件的审理。我国《旅行社质量保证金赔偿试行标准》具体规定了旅行社的赔偿责任以及如何应用质量保证金。
在我国对旅行社实行质量保证金制度，根本目的在于制约旅行社。旅行社和旅游消费者之间的权利不对等，按照行业惯例，旅游者在订立合同之初即会全额交付旅费，而把旅行中的一切事物全权委托给旅行社来安排。若旅行社出尔反尔、不守诚信，旅游者将束手无策，只能任其宰割。国家要求旅行社交纳质量保证金，在旅行社侵害旅游者合法权益时用于赔偿，大大降低了旅行社收取旅费之后为所欲为的可能性，为旅游者的合法权益提供了有力保障。这项制度实施以来，的确很有成效地保证了旅行社的服务质量、保障了旅游者的合法权益。例如，笔者多次报团旅游，返回之后，旅行社多会电话回访，询问途中导游的表现或在旅行结束之时要求旅游者提供反馈意见。可见，旅行社较以往更为关注旅游者的需求和感受，力求把旅行安排得尽善尽美。
旅行社责任保险制度评析
2008年8月国家旅游局了《旅行社责任保险管理办法》、《关于完善旅行社责任保险的若干意见》。《办法》规定，“旅行社责任险的保险责任应包括旅行社在组织旅游活动中依法对旅游者的人身损害、财产损失承担的赔偿责任和对受旅行社委派、为旅游者提供服务的人员的人身损害承担的赔偿责任”。另外，该《办法》和2001年的《规定》(即《旅行社投保旅行社责任保险规定》)相比，取消了人身伤亡责任的最低保额20万元人民币。《办法》规定，由保险监管部门对保险公司旅行社责任险业务进行监管，新《条例》第四十九条规定，旅行社不按照规定投保责任险的，由旅游行政管理部门责令改正，拒不改正的吊销经营许可证。
可见，无论是旧《规定》还是新《办法》或新《条例》，无一不是采取强制性手段要求旅行社投保责任险，目的仍是保护旅游消费者的合法权益，以便在旅游者受到侵害、旅行社出险时由保险公司进行理赔。这样做既降低了旅行社的赔偿风险，又保证了旅游者的合法求偿，可谓一举两得。另外，由保险监督部门和旅游行政管理部门共同对此项制度的落实进行监管，实际效果显著。
但是，往往由于旅游者保险知识匮乏，通常误以为旅行社责任险包含了人身意外险，加之旅行社、保险公司在这一块基本无利可图，所以不会主动积极向旅游者详细介绍险别，导致大多数旅游者出险后才明白旅行社责任险和人身意外险没有任何关系而甚感后悔。因此，笔者认为，在旅行社责任保险制度中应当增加旅行社对关系旅行者切身利益险种的介绍及辅助投保义务这样的内容，这样才能全方位地保证旅游者一旦出险能够最大限度地弥补损失。
现行《旅行社条例》经营原则评析
新《条例》第四条规定:“旅行社在经营活动中应当遵循自愿、平等、公平、诚信的原则，提高服务质量，维护旅游者的合法权益。”笔者将对这四个经营原则分别进行分析:
其一，自愿原则。学者王泽鉴认为“契约因当事人互相表示意思一致而成立，一方当事人自己受该契约拘束，并同时因此而拘束他方当事人。此种互受拘束乃建立在契约自由原则之上，即当事人得依其自主决定，经由意思合致而规范彼此间的法律关系。契约自由乃私法自治最重要的内容，为私法的基本原则。”［3］57#p#分页标题#e#
笔者认为，旅行社和旅游者之间是合同关系，而这种合同关系产生的基础和内容必须基于自愿原则。旅行社不能以欺诈、胁迫等手段使旅游者在违背其真实意愿的前提下订立和履行合同。自愿是旅行社和旅游者合作的基础，也是双方在履行合同过程中自始至终应当遵循的原则。只有这样，才能真正维护旅游者的合法权益。笔者曾经报团去杭州旅游，导游推荐价格昂贵的“宋城”项目(260元)，笔者和多数游客不愿参加，司机就威胁说不参加的游客不许留在车上享受空调，自己去外面游荡三个小时。时值盛夏，室外温度高达39．6度，不少老人担心中暑被迫选择参观。这种遭遇在旅途中比比皆是，多数旅游者都会采取忍气吞声、息事宁人的态度。另外，媒体也多次曝光黑导游把游客关在店里不买东西不让出门的恶劣行为。其实，在旅途中游客最易受到侵害的恰恰就是自主选择权，有关政府部门在这个方面应当多多关注，加大监管处罚力度。
其二，平等原则。我国《合同法》第三条规定:“合同当事人的法律地位平等。”学者江平认为，之所以要求合同当事人的地位平等，是由两方面原因决定的:“其一，地位平等是由商品经济的客观规律决定的;其二，地位平等也是由合同自身的性质决定的。”笔者认为，旅行社在业务经营活动中，必须与旅游者平等协商双方的权利与义务，才能建立良好的主客关系。过去多年来，我国旅游者和旅行社的地位一直存在着不平等，从一开始订立旅游合同，旅行社拿出的就是格式合同，里面有很多削弱旅游者合法权利、减轻或免除旅行社法定义务的不平等条款。后经旅游者多次投诉、媒体频频曝光，政府先后了很多合同示范文本。如2007年3月20日国家旅游局和国家工商行政管理总局联合的《中国公民出境旅游合同》(示范文本)、2008年7月1日使用的《北京市一日游合同》(示范文本)、2008年7月8日的《大陆居民赴台湾地区旅游合同》(示范文本)、2009年7月1日正式启用的《北京市国内旅游合同》(示范文本)等。无疑，这些合同示范文本在保护旅游者合法权益方面起到了很大的作用。当然，不少旅行社会通过增加补充条款的方式来规避法律、逃避责任。但新《条例》在这方面也有严格规定，今后旅行社想以优势地位欺诈、胁迫旅游者恐怕难以实现，旅游市场将越来越规范。
其三，公平原则。我国《合同法》第五条规定:“当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务。”学者江平认为“公平的本意是公正合理，公平原则是进步和正义的道德观念在法律上的体现，是民法的一项基本原则”。公平原则要求旅行社、旅游者在订立、履行、解释旅游合同时，根据公平的观念确定各自的合同权利义务的内容。学者王泽鉴认为“契约正义系属平均正义，以双务契约为主要适用对象，强调一方的给付与他方的对待给付之间，应具等值原则”;“契约正义的另一重要内容，是契约上负担及危险的合理分配”。王泽鉴所谓的正义，即我国《合同法》所规定的公平。
其四，诚实信用原则。所谓诚实信用原则，指民事主体在从事民事活动中应该诚实、守信用。“诚实信用原则在大陆法系常被称为债法中的最高指导原则或者被称为‘帝王条款’，是一项极为重要的民法和合同法的基本原则。”年的《德国民法典》第242条规定:“债务人有义务依诚实和信用，并参照交易习惯，履行给付。”王泽鉴认为“契约关系消灭后，当事人尚负有某种作为或不作为义务，以维护给付效果，或协助相对人处理契约终了的善后事物。学说上称为后契约义务”。
笔者认为，诚实信用原则贯穿着合同从订立到履行直至履行后的所有环节。诚实信用原则是市场经济中公认的商业道德，也是旅游市场中最为重要的基本原则。旅行社应当以善意、诚实、公正为基础，自觉履行对旅游消费者和对国家所承担的基本责任。
现行《旅行社条例》法律责任评析
1．旅行社民事责任形式及其归责原则
新《条例》明确旅行社和旅游者之间为合同关系，这在2010年11月1日最高人民法院的《关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》以及国家旅游局监督管理司蔡家成副司长“关于《旅行社条例》的通信”中均有体现。新《条例》、《细则》在旅行社和旅游业务定义上，重点是团队包价旅游，即旅行社与旅游者订立旅游合同(多为标准合同)，将其他业务作为委托业务，即将组团社以外的旅游经营服务者都作为服务的辅助提供者。当然，旅游者作为消费者，其权利自然受《消费者权益保护法》和《侵权责任法》保护，但首先旅游者受到的是《合同法》的保护。笔者认为，旅行社作为旅游合同的当事人，对旅游者应当承担的是合同责任，只有当其行为不仅违约而且侵权时，才会发生违约责任和侵权责任的竞合。因此，对于旅行社而言，在大多数情况下，其主要责任形式为合同责任形式，如支付违约金、赔偿损失等，而归责原则则为合同责任的归责原则。
学者王立新认为，“归责，是指债务人的行为违反约定或法定义务，致使合同债务不能履行，或者造成债权人在损害事实发生以后，应以何种根据使其负责，此种根据体现了法律的价值判断，即法律应以行为人的过错还是应以已发生的损害结果为价值标准，而使债务人承担合同责任的过程”。
合同责任的认定要依据一定的归责原则。所谓归责，并不是指“责任的归属”，它表达的是合同一方当事人对其违约行为所造成的不利后果是否应承担合同责任的判断过程，而“原则”通常指具有指导意义的抽象化标准，是责任判断过程中应遵循的根据。
在合同责任的归责原则问题上，不同的国家采取了不同态度。其中大多数国家主要采取两大类:过错责任原则和严格责任原则。法国民法典和德国民法典就采用了过错归责原则。《法国民法典》第1147条规定:“债务人应对其不履行或延迟履行债务负责。”《德国民法典》第93条规定:“非由于债务人的过失而未为给付者，债务人不负迟延责任。”相反，英美法系国家多采用严格责任原则。《美国合同法重述》第260．2条规定:“如果合同的履行义务已经到期，任何不履行都构成违约。”英美法系国家在追究当事人合同责任时，无论当事人主观上是否有过错，只要违约，就应当承担责任。#p#分页标题#e#
笔者认为，我国合同法在违约责任的归责原则上采用了严格责任原则和过错责任原则相结合的制度。其中采用严格责任原则的违约责任为一般情况，而采用过错责任原则的违约责任为特殊情况。严格来讲，过错责任原则适用于违反合同义务所应承担的损害赔偿责任，而严格责任原则则适用于违约责任。
2．旅行社行政法律责任评析
根据新《条例》规定，旅行社的行政法律责任主要有两大类:一方面，旅行社在经营许可、质量保证金、旅行社责任险、经营业务等政府管制的各个方面违反条例规定，通常会由有关主管部门责令改正，并处以10万以上50万以下的罚款。另一方面，旅行社违反条例规定，在履行旅游合同过程中侵犯旅游者合法权益，将会由有关部门责令改正，并处以1万以上5万以下、2万以上10万以下、10万以上50万以下不等的罚款。
笔者认为，新《条例》和旧《条例》相比，在旅游市场准入条件、保护旅游者合法权益方面都有了重大突破。新《条例》大大降低了旅行社准入门槛，放宽了旅行社经营入境游、出境游的条件。同时，对旅行社的违法经营行为规定了更为严厉的法律责任。这样旅行社在符合市场规律的自由竞争中仍要受到政府的管理与监督。这些规定对促进旅行社的长足发展大有裨益，杜绝了以往为了旅游业的发展饮鸩止渴的做法。其次，新《条例》在保障旅游者的合法权益方面，作了细致的规定，把每一个有可能侵权的环节都考虑在内，如第二十九条关于“旅行社改变行程(实为加点购物)”的规定、第六十二条关于“低于成本价(实为零团费、负团费)”的规定、第五十五条关于“转团(实为卖团)”的规定等等。这些规定无疑是釜底抽薪，从源头上解决了这些年来旅游业败德、欺诈、损害旅游消费者等顽疾。虽然，笔者认为新《条例》在旅行社行政法律责任中规定的处罚力度还不够，似乎还达不到让旅行社望而生畏、不致铤而走险的效果，但相比旧的《旅行社管理条例》已经是个了不起的进步，将淘汰一大批浑水摸鱼、不法经营的旅行社。
3．政府部门法律责任评析
新《条例》在第六章第六十六条规定了政府法律责任。其中包括对于旅行社违法行为未及时处理、未及时公告监督情况、未及时处理投诉、受贿、利用职权牟取暴利等情形政府部门应当受到处分。一般来说，任何一部公法都要在设定某一项公权力的同时，为该公权力的行使提供行为模式，还要规定任何国家机关“越权”以及“不行使”或“违法行使”该权力的法律后果———法律责任。否则，这部法律就会“由于缺少一种保障机制，而很有可能得不到‘遵守’，无异于就是一部‘控权不能’的法律”。
笔者认为，新《条例》对政府管理进行了详尽阐述与规范，而对政府责任则轻描淡写。“处分”一词很含糊不清。什么样的处分、怎样处分、如何具体操作均未作规定，而整个新《条例》的贯彻执行、落到实处关键在于政府。法律规定得再天衣无缝，也需要有人来具体应用。如果旅游行政管理部门或其他有关部门遇到问题互相推诿、消极怠工，旅游者又将如何维权呢?这种情况在过去司空见惯。有关部门无所作为，面对媒体曝光也无动于衷、稳如泰山。旅游者投诉要么石沉大海，要么被告知不在对方职权范围之内。在投诉无门的情况下，只能诉诸法庭。但小小纠纷又牵扯了大量人力、物力，实在是资源浪费、得不偿失。
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(1)大型旅行社没有实现规模经济，其规模优势得不到发挥。
大型旅行社在经营中具有旅游产品开发、旅游服务采购、旅游市场拓展、旅游接待以及资金、信息、人才和抵御风险等多方面的优势，因此易于实现规模效益，而在我国旅行社行业中，大旅行社的规模效益并不明显，优势也远未得到充分发挥，这主要表现在以下几个方面：①我国旅游业近几年一直保持着较好的发展势头，市场持续扩大，旅游收入尤其是国际旅游收入增长很快。而在此情况下，一些大型旅行社的业务发展缓慢，在竞争中面对众多新的商业机会，自身却处于保市场或无奈于市场份额下滑的困境之中。②大旅行社未能在旅游市场中发挥应有的作用，即未能平抑市场的过度竞争，未能起到引导和稳定市场的作用，致使市场的混乱无序成为困扰我国旅行社业发展和造成旅行社资源浪费的顽症，大社自身也未能避免这种市场混乱所带来的负面效应。③在旅行社的内部管理方面，一个突出现象是一些大社内部普遍实行部门承包或变相部门承包，强化部门权益，使得部分大型旅行社实际上成为一些业务上相对独立的小旅行社的集合体，在这种格局下，大旅行社当然发挥不了应有的优势，难以形成规模经济。
(2)中小旅行社缺乏明确的市场定位，发展可谓举步艰难。
就目前我国中小旅行社的总体情况而言，其特点集中表现为有限的接待数量和低下的利润水平。在接待数量方面，近年来我国许多小旅行社处于发展无望而又能勉强支撑的境地。自1995年1月国家旅游局在旅行社行业实施旅行社质量保证金制度以来，很多小型旅行社不堪重负，纷纷退出行业。这种现象一方面反映了众多小型旅行社的经济实力和经营状况，另一方面也从一定程度上反映出业主对行业和自身未来发展的理性预期。在利润率方面，我国以经营国内旅游业务为主的众多中小旅行社多为二类社和三类社。根据国家旅游局提供的资料，1994年这两种类型旅行社的平均利润率不足8%，1995年约为5.4%，而为数众多的三类旅行社1995年的平均利润率更是下降到4.24%。这些资料反映的还只是税前利润，如果再扣除所得税，则这些旅行社所剩净利润更是微乎其微了。
有限的接待量和低利润率现象的并存充分说明了当前中小旅行社经营的艰难局面。造成这种结果的原因当然是多方面的，而从旅行社自身因素来看，绝大多数中小旅行社人、财、物力有限，而其经营活动却涉及从产品设计开发到旅游接待的各个环节。这种经营的多环节必然造成每一经营深度的不足。浅层次的产品开发直接影响其对旅游者的吸引力；促销的乏力使得很多国内游客对旅行社的服务缺乏了解，对利用旅行社能获得的价格实惠及其它便利半信半疑，最终使得国内旅游者对旅行社的利用率偏低，市场范围狭小；接待的不周更是造成或强化了社会公众对旅行社的不良印象，减少了回头客和其它顾客来源。旅行社在这种恶性循环中求生存，必然举步艰难。
(3)旅行社业恶性价格竞争盛行，市场秩序混乱。
国家旅游主管部门1985年对旅行社类别的划分和对旅行社业务范围的规定，其初衷或许在于通过这种形式的分工来起到规范市场和保证产品质量的作用，而在我国旅行社业后来的发展过程中，由于一、二类社比例失调造成二类社业务量明显不足，致使许多二类社为谋求生存而违反国家规定超范围经营，直接在海外招揽客源。在此期间，国家主管部门在执法方面的乏力，使得这种现象迅速蔓延，而部分一类社贪图蝇头小利，通过为二类旅行社代办签证通知赚取不义之财的做法无疑对此起到了推波助澜的作用，最终致使许多三类社也开始从事外联和国际旅游接待业务。除此之外，这种现象的出现和普及无疑也包含着旅行社实业界对我国以水平分工为基础、以各种特许经营权为特征的旅行社人为市场分工模式的否定。1996年10月国务院颁布了《旅行社管理条例》，对我国旅行社管理制度进行了一系列重大的调整，但单就对旅行社类别进行的调整而言，我们在某种程度上或许可以说这只是一种“头痛医头，脚痛医脚”的做法，即只是取消了曾经对我国旅行社市场秩序干扰最大的二类社，然后根据剩余两类旅行社的业务分工情况更名为国际旅行社和国内旅行社，水平分工的基础和特许经营权的特征并未改变，其未来的运转结果很可能会重蹈历史覆辙。如此看来，人为的市场分工模式未被也难被业者所接受，行业中某种有效的自然分工体系又难以形成，加之为数不多的几个行业组织极其有限的约束力及其在管理权威方面所遇到的各种问题，出现当前这种市场混乱的现象自然也是难免的。
旅行社市场混乱的一个突出表现是以削价竞争为主的旅行社之间的恶性价格竞争。削价竞争是行业市场机制不成熟、同时行业内缺乏有效的规范准则的集中反映，它使参与者大伤元气，非参与者经营更加困难。竞争的结果不会刺激产品质量的改进，而是导致质量被忽视，无意保证质量或无力保证质量，使旅行社卷入另一种形式的恶性循环。
除以上几个问题与我国当前旅行社的经营体系直接相关之外，行业内许多其它问题的存在也与目前的经营体系有很大的联系。如旅行社产品的重复雷同，旅行社促销能力尤其是海外促销能力薄弱和旅行社总体接待能力低下等。其中，旅行社产品的重复雷同是我国旅行社业长期存在的突出问题。旅行社产品由于缺乏诸如商标权、专利权这样的进入限制[2]，又无太多技术障碍可供保留和垄断，使得一些有开发能力的旅行社一旦开发出某种能够迎合市场需求的新产品，众多中小旅行社便一哄而上，竞相模仿或参与经营，这在很大程度上削弱了有实力的旅行社向深度开发和促销产品的积极性，而一些既缺乏必要的硬件设备，又不具备藉以保证接待质量的“软件”基础的中小型旅行社的存在必然会降低旅行社的总体接待力量。
二、我国旅行社经营体系调整的目标模式
如前所述，我国现行的旅行社经营体系造成了众多难解的问题，而通过前面的分析我们也已经得知，目前我国旅行社业的行业特点是以三类社为主体的小规模旅行社占绝对多数，但我们并没有否定少数大规模旅行社的存在。事实上，正是为数有限的大规模旅行社在一定程度上带动了行业平均利润水平的上升，但它们却不能改变行业利润率逐年下降和我国旅行社业正逐渐成为一个低利润行业的事实。此外，我国旅行社行业的另一突出特点是其基本合理的地理分布特点。有鉴于此，我们认为我国旅行社经营体系调整势在必行，考虑到行业当前的现实，同时考虑到加入世界贸易组织后我国旅行社业将要面临的国际竞争态势，我们认为我国旅行社经营体系调整的方向是通过对现有旅行社的改造、分化、组合以及增设等方式实现大型旅行社集团化、中型旅行社专业化和小型旅行社通过制形成网络化的目标模式。
(1)大型旅行社集团化。
在我们设想的目标模式中，大型旅行社所要解决的重心问题是规模经济问题。根据这一构思，我们应使目前约占旅行社总量1%强的规模较大的旅行社通过合并、兼并或其它方式重新组合，形成一定数量人、财、物一体化的紧密型旅行社集团。旅行社集团的构架可以承袭现行一些大社采用的总社和各热点地区分支社的形式，但总社和各分支社在人、财、物等资源上应是一体的，组织管理采用集团企业的管理方式。从微观角度讲，这种旅行社集团有利于真正发挥其在采购、预订、营销、资金、人才等方面的优势，有利于实现规模经营，获得规模经济；从宏观角度讲，这些有限的大型集团企业的存在可以引导和稳定市场，克服旅行社市场因过度分散和紊乱造成的问题。
在我们讨论建立的目标体系中，大型旅行社在实现集团化之后，其基本业务包括3方面，即产品（特别是适合大众旅游市场的标准化旅游产品）开发、市场开拓和旅游接待，而销售业务（这里限指国内旅游和出境旅游）则主要由数量众多的中小旅行社。这些举足轻重的旅行社集团把全部资源集中于三块相互联系的旅游业务中，势必会提高自身和整个行业产品开发和市场开拓的力度，提高总体接待质量，同时还会因为避免了很多分散的重复劳动和相应的不规模竞争而减少资源耗费。
(2)中型旅行社专业化。
大型旅行社在整个市场内通过重新组合实现集团化之后，市场上一些中等规模的旅行社（不排除一小部分小型旅行社）应相应调整其经营方向，避开其在经营标准化产品方面的比较劣势，实现专业化经营，以便最大限度地满足特定细分市场旅游者的需求。中型旅行社的专业化主要体现在所经营的产品上。与旅行社集团凭借自己实力通过经营标准化产品达到规模经济的指导思想不同，中型旅行社应针对某些细分市场，对某些产品进行深度开发，形成特色产品或特色服务。在我们的目标体系中，中等规模旅行社的专业化发展是一种必然的理性化选择：专业化经营集成本优势与产品专业化优势于一身，解决了这类旅行社因规模较小形不成规模经济、因而也难以直接与旅行社集团竞争的问题。而对行业来说，专业化的特色经营起到拾遗补缺的作用，中型旅行社的专业化开发会使旅游产品更加多样化，从而增强旅游产品的总体吸引力。
在此需要指出的是，分布在不同地区的专业旅行社可以采用连锁经营的方式实现联合。联合以前，各单体连锁社可能规模不大，但连锁经营是把这些中小规模旅行社的力量集中起来，使其可以像旅行社集团那样拥有在产品开发、采购和促销等方面的优势，这实际上是另一种形式的规模经营，符合利用规模经营提高低利润行业经济效益的原则。当然，由于受单体旅行社规模的限制，连锁社所经营的产品类型不可能太多，而只能是专业化和特色化的旅游产品。
(3)小型旅行社通过实现网络化。
与大型旅行社实现集团化、中型旅行社实现专业化和连锁经营相适应，我们设想的目标模式对众多小旅行社的调整是通过内部改造或增设的方式，在全国范围内实现网络化，成为旅行社业面向旅游者的窗口。旅行社的网络化实际上是由旅游需求的特点所决定的，因为随着社会经济的发展和人们受教育水平的提高，旅游需求在我国也将日益普及，其结果是旅游需求可能在任何一个地方产生，为了便于消费者的需求和购买，旅行社营业的场所必须广泛设立于消费者便于购买的所有地方，即所谓的网络化布局。
我国旅行社的网络化可以借鉴国外的经验，与制联合起来，即通过制来实现网络化（这里的网络化还包括旅行社之间的业务联系这层含义）。制的实现要求将绝大多数的小旅行社改制为社，社不从事产品开发，也基本不拥有其它接待设施，其业务是专门从事旅游产品的销售，因为网络化的意义实际上等同于旅行社把销售触角伸向产生旅游需求的每个角落。前述高度集中的集团化经营方式无疑会满足这一要求，因为旅行社集团如果完全凭借自己的力量实现广泛布点无疑会大幅度提高其经营成本，而且会加大控制难度和经营风险。
现有众多小旅行社如果能够实现向社的转变，就可以避免原先“小而全”的建制和业务上面面俱到而又面面不到位的矛盾，使其彻底摆脱举步艰难的局面。与此同时，社销售旅行社集团和专业社的产品还可以让那些被的旅行社集中资源，专心致力于产品的开发、促销和旅游接待业务，进而达到通过这种专业化分工和更深层次的合作实现旅行社业规模经营的目标。
社可以只销售某一旅行社集团的产品，但更常规的做法是社根据自身和市场情况选择销售多个旅行社集团和专业旅行社的多种产品，这实际是一种超级市场式的销售方式，它便于旅游者的充分选择和购买。这样，除了在佣金和销售提成的制度下社本身具有较高的销售动力之外，还可以有效促进被社之间的竞争。
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一、旅行社产品核心利益相关者利益失衡的现状及原因分析
对旅游行业而言，因为法制不够健全，市场机制不完善和对旅游业发展规律认识不清等原因，各相关群体为追求自身利益的最大化，往往忽视长期战略而只重视眼前利益，导致旅行社产品核心利益相关者之间矛盾重重，从而使整个旅游行业陷入恶性竞争的循环之中。
（一）旅行社产品综合效益与旅游供应商追求单一效益间的矛盾
旅行社产品的供应商是指为旅行社产品生产提供所需资源的企业与个人，主要包括旅游景区、旅游饭店、旅游交通、旅游餐厅及旅游购物店等 。根据旅行社产品对供应商的依附强弱的关系，将旅游供应商分为黏性旅游供应商和弹性旅游供应商。由于我国旅游市场管理的不规范，使旅行社产品生产和销售中处于强势地位的黏性旅游供应商，在追求利益最大化的过程中忽视旅行社产品的整体利益最大化的目标，忽视其他利益相关者的利益诉求。例如，在黄金周期间旅游车经营者提高车价以获取更多利润，而旅行社却不得不压缩其他利益相关者的利润空间弥补车价带来的损失，使产品的报价更具竞争力的同时获得更高的利润。再例如景区单独提高门票价格，从而挤占依存于该线路的宾馆饭店、旅行社以及其他服务机构的利润空间，使其出现高成本、低质量运营，最终把矛盾转嫁给消费者，造成线路产品整体低质化。然而，弹性旅游供应商的产品并非旅游活动中的必备要素，旅行社对其依赖程度相对较低，再加上我国弹性旅游供应商提供的产品雷同、无新意、营销渠道单一，因而隐性高额回扣成为其拉拢或维系旅行社的不二法门。
（二）旅行社产品成本控制与导游薪酬待遇间的矛盾
旅游业发展初期，导游曾是收入可观、令人羡慕的职业，但随着我国的客源市场由入境市场向国内市场转变，导游队伍急剧扩大，学历结构不断向下倾斜，导致导游供求失衡，旅行社面对导游强势毕现。没有强有力的利益保障机制，旅行社低价恶性竞争的威胁和风险转嫁到处于产业链下端的导游人员，造成了导游人员没有稳定的基本工资和社会福利待遇，主要的收入来源于购物回扣和小费，生活没有基本的保障。
根据陈乾康（2006） 教授从导游人员收入状况、社会福利状况、工作环境状况以及心理健康状况对四川省近3500名导游人员的生存状态进行了广泛调研。调查结果显示导游人员的生存状态急剧恶化，导游人员的生存状态堪忧。恶劣的生存状态和不合理的薪酬结构必将间接损害旅游者的正当利益、恶化供应商的竞争、降低导游人员职业道德和业务素质，旅行社产品质量自然难以保证。
（三）旅行社产品发展滞后与旅游者要求提高间的矛盾
随着人们文化水平和自身素质的不断提高，对旅行社产品的质量和品味的要求也越来越高，旅游者已不满足于传统的团队线路的走马观花式、常规性的低水平服务，而是要求在热情、周到服务的基础上，提供更多专业化和个性化的服务。然而受目前不成熟旅游市场对旅游产品差别的制约，旅行社产品难以走品质化道路。而从旅游者的角度来说，部分旅游者消费的不理性，盲目的以低价格作为首要的考虑因素，而低于旅行社产品成本价格必然会损害旅游者的正当利益，势必造成旅游者对旅行社产品的不满。旅游者消费能力以及旅行社产品本身的特性使得本应致力于产品差异化竞争的旅行社无力在产品本身找到突破口，纠缠于低价吸引客源，产品无创新，导致旅行社产品难以得到稳定的客源，走可持续发展的道路。
二、旅行社产品核心利益相关者间的利益协调策略
（一）健全旅游旅游法规，加强政府对旅游行业的监管力度
政府是构建各利益主体利益均衡的重要责任主体，它的作用在于运用法律的手段对旅游市场进行宏观调控，建立和维护良好的市场秩序，创建一个良好的、公平的竞争环境。目前我国旅游立法已经取得了一些成绩，促进了旅游业的健康发展和旅游者权益的保障，但在有些领域仍然针对性不强，相对于旅游发展的速度，旅游立法相对落后。基于这些原因，政府应从以下几个方面进一步加强和完善：
第一、转变旅游行政部门的职能，权力下放到旅游行业协会。政府转型与行业协会力量的增强是并行不悖的，旅游行政部门不纠缠于旅游市场的微观职能，大力培育行业协会，权力下放到旅游协会、导游协会，利用行业自身力量来管理，真正发挥行业的治理功能。而旅游行政部门仅担负宏观调控和保障职能。比如，成立导游服务中心，把社会导游管理权划拨给导游协会，给松散的社会导游创造一个“家外之家”，旅行社在旺季时可以通过导游服务中心聘用导游，应付旺季急需导游的局面。
第二、进一步加强对旅游购物市场的立法与监管。规范旅游购物市场，一方面防止旅游供应商高价卖出低质的旅游商品，损害旅游者的正当权益；另一方面杜绝旅行社低于成本报价，用购物回扣和佣金来贴补团费。采取“公对公”佣金制度 、旅游定点商店和管制、加强对旅行社劳动管理等政策来规范旅游购物市场，保障各利益主体的合法权益，从而遏制回扣的泛滥。
第三、加强媒体的舆论监督和信息的传播，促进旅行社产品弱势利益主体权益的保护。充分发挥媒体的作用，对合法经营、规范操作的旅行社加以表彰，推出明星旅行社和明星导游，在行业中树立典范，在消费者中建立口碑。对私自降低服务质量、违规操作的旅行社要公开曝光，必要时停业整顿。
（二）调整旅行社产品核心利益主体的角色定位，最大限度满足其利益诉求
第一、旅行社角色的重新定位。根据旅行社产品的生产和销售同一性的特点，旅行社不但作为一个销售者，但更核心的职能是生产者的职能 。笔者认为如果旅行社转变观念改变传统的销售者的角色，以“生产者”来定位，则更容易在旅游电子商务网络时代中脱颖而出，赢得竞争优势。降低生产成本、创新产品的类型，提高产品的质量是“生产者”增长利润的根本途径，那么以“生产者”自居的旅行社便会想法设法的推出旅行社产品的类型，根据旅游者的个性化要求制定更多的个性化产品，改善服务，使其在激烈竞争的旅游市场上脱颖而出，成为网络信息时代的强势竞争者。
第二、旅游供应商角色的重新定位。长期以来，旅游供应商销售产品上高度依赖旅行社这个单一渠道。但随着旅游者自主能力的增强，旅游市场监管体系的不断完善，旅游购物“定点管理”模式的势微，旅游供应商原有的寻租空间正逐渐萎缩乃至消失。这决定了无论是弹性供应商还是黏性供应商都必须重新转变角色，确定“独立旅游厂商”的角色定位，通过网络平台建立独立的销售渠道，不过分依赖旅行社导游的销售。与旅行社建立长期的合作战略关系，通过完成销售数量和目标给予旅行社及导游一定的优惠折扣或佣金，互利互惠，保持长期持续的供需关系。
第三、导游角色的重新定位。导游是旅游产品服务质量的关键，导游服务质量的好坏直接影响到旅游服务质量的高低和旅行社的生存状况。所以在旅行社产品核心利益相关者中，导游角色的重新定位显得尤为重要。我国导游队伍普遍以年轻人为主，学历普遍偏低、导游薪酬结构不合理等现状为导游服务质量低下、“宰客、欺客”角色的存在提供了条件。导游应该扭转现有的局面，积极对其角色重新定位，努力成为“旅游体验的制造者” 。建立合理的导游薪酬制度，加强导游人员的日常培训，运用多种奖励激励方法，增强整个社会对导游员的人文关怀。
第四、旅游者角色的重新定位。旅游者外出旅游是为了获得旅游的经历或感受，如果在选择旅行社产品时一味的追求低价产品，就会在旅行过程中增加许多的不愉快经历。因此，旅游者应培养成熟的消费理念，不为“低团费、零团费”所蒙蔽，积极充当理性的旅游经历的追求者。此外，旅游者还应自觉加强风险防范与规避意识，积极投保“旅游意外险”。
（三）建立相对完整的利益保障及监管机制
第一、加强利益协调机制，促进旅行社产品核心利益相关者的协作。可以考虑从以下两个方面入手：一是建立和维护旅行社产品的品牌机制。产品的品牌是旅行社的无形资产，而品牌和信誉是旅行社产品各利益主体间协调途径“正常化”的根本之道。旅行社产品通过贴标签的形式向旅游者发出信号，并通过导游在旅游活动中提供的服务对旅行社产品质量和声誉进行活宣传。二是加强旅行社产品核心利益相关者之间的全方位、各方面的合作。旅行社产品核心利益相关者的合作共赢，才能使系统的整体目标得意实现。以旅行社与顾客协作为例，在现代的旅行社经营中，细化顾客需求，提供个性化的产品和服务，满足不同层次不同顾客的需要。以优质的产品、完善的服务和及时的信息沟通留住客户。
第二、建立有效的旅行社产品核心利益相关者之间的行为监控机制。在旅行社产品的运行中，由于每个利益相关者的利益点不同，因此存在着利益冲突。同时有的利益相关者为了满足自己的利益，就可能通过不法行为来损害其他利益相关者的利益，使得系统的整体利益受到损害。比如旅游供应商为了获取更多的利润，提供低劣的产品和服务，损害旅游者的利益。因此从维护旅行社产品各利益相关者的利益出发，必须建立有效的监控机制。建议扩展旅行社质量保证金制度，作为保障弱势利益相关者的专用款项，当相关利益主体不履行合同约定或导致其他利益主体正当权益受到侵害时，旅游行政部门将用此款对弱势主体进行补偿；建立透明信息公开机制，确保相关利益主体的知情权；发挥旅游协会等行业组织的作用，使旅行社产品相关利益主体能在相对透明的信息环境下选择合作伙伴，实现相互制衡。
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[3]夏赞才.利益相关者理论及旅行社利益相关者基本图谱[J].2003,(3)
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新《条例》的出台，对我国旅游行业，尤其是对旅行社企业的经营和监管都会产业重大的影响。其影响主要表现在以下五个方面：
（一）加大违法经营打击力度，维护游客合法权益
投诉旅行社，历来是我国旅游消费投诉的一大热点。投诉的问题，集中于旅行社擅自降低住宿、交通、餐饮等等服务标准。新的旅行社条例，则在这方面有了详细的准则，并大幅提高了对旅行社和导游侵犯游客权益行为的惩罚力度。具体体现在以下三方面：
第一，因拼团受损游客可以索赔。在新《条例》中，组团社和拼团社在交接过程不能以损害游客的权益为代价。组团社需要将接待服务委托给其他旅行社的，必须征得旅游者的同意。在进行委托时，应当选择具有相应资质的旅行社，并签订委托合同，明确接待旅游者的各项服务安排及其标准，约定委托双方的权利、义务。
第二，导游欺骗、胁迫游客购物将受重罚。新《条例》规定，欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的游览项目，将由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门对旅行社处10万元以上50万元以下罚款，对于导游人员、领队人员，由旅游行政管理部门处1万元以上5万元以下罚款。情节严重的，可吊销旅行社业务经营许可证、导游证或者领队证。
第三，旅行社擅改行程将受重罚。新《条例》规定，旅行社拒不履行旅游合同约定的义务的；非因不可抗力改变旅游合同安排的行程的；将由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门对旅行社处以10万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证。
（二）规范合同内容，强化竞争秩序
新《条例》最重要的就是对合同的强化，要求旅行社为旅游者提供服务，应当与旅游者签订旅游合同。旅游合同中约定的内容，至少应包括：旅游行程中交通、住宿、餐饮服务安排及其标准；旅行社统一安排的游览项目的具体内容及时间；旅游者自由活动的时间和次数；旅游者应当交纳的旅游费用及交纳方式、旅行社安排的购物次数、停留时间及购物场所的名称；需要旅游者另行付费的游览项目及价格等事项。旅行社未经旅游者同意在旅游合同约定之外提供其他有偿服务的，将会面临旅游行政管理部门责令改正，处1万元以上5万元以下的罚款的处罚。《条例》还对零、负团费以及人头费等不正当经营行为都做出明确的规定，严禁旅行社低于成本报价，保障了旅游者与旅行社的合法权益。
（三）调整旅行社类别，降低入境旅游门槛
新《条例》统一了从事国内旅游业务和入境旅游业务的准入条件，规定取得旅行社业务经营许可后，就既可以经营国内旅游业务也可以经营入境旅游业务。同时，条例还将经营入境旅游业务所需的注册资本最低限额由人民币150万元降低为30万元，大大降低了入境旅游市场的准入门槛。而出境旅游业务方面，准入门槛同样有所下调。注册资本不少于30万元的旅行社取得经营许可满两年，且未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，可以申请经营出境旅游业务。这样就解决了过去国内旅行社不能接待外国人，经营入境游旅行社因门槛高而造成的曲高和寡，有利于旅行社行业的健康发展。
（四）弹性监管质量保证金，减轻旅行社负担
以前旅行社质量保证金利息的一部分被作为旅游管理费用，现在条例规定这项利息属于旅行社所有。并规定旅行社三年无行政罚款以上行政处罚，质量保证金可降低50%，当出现行政处罚后，要求五日内补足，实现了弹性监管。《条例》还规定，银行担保可以作为质量保证金，减轻了旅行社负担。
（五）加强行业自律，加大综合执法力度
一是加强行业自律，引导公平、诚信经营。《条例》首次提出发挥旅行社行业组织作用，通过完善监管体系建设，实现由政府主管向政府主导旅游市场化运作的职能转变，创造公平竞争环境，倡导诚信经营，全面提升服务质量。
二是明晰投诉渠道，加大综合执法力度。《条例》首次明确了旅游、工商、价格、商务等部门有依法履行监管旅游市场的义务，从而加大了综合执法力度，对旅游市场全面协调发展，具有重要意义。
二、旅行社适应新《条例》的对策
（一）高度重视旅游质量，树立正当竞争观念
新《条例》和原《旅行社管理条例》相比，最大的不同就在于对旅行社的要求更加严格，即要求旅行社要高度重视旅游品质，提高旅游质量，树立合法、正当的竞争观念。在市场竞争中，旅行社应遵守游戏规则，加强管理力度，以提高质量来争取生存发展。
原来业界存在的旅行社、导游联合商家共同让游客在指定地点购物，并从购物中获得利润的情形，恐难以为继了。靠“回扣返利、人头提成、暗箱操作”营生的旅游购物企业将濒临困境，作为旅游购物企业也必须思量自己的经营行为，并从价格上、产品质量上及与旅行社的合作方式上进行改革，而旅行社在给顾客报价的时候，必须注明包含指定的购物点，以此而规避经营风险。“纯玩团”、“阳光报价”、“明码标价”将是今后旅行社价格体系的主力，这就意味着旅行社的外在报价将不断提升，而“低于成本操作”、“隐形报价”等形式将逐步减弱。
因此，旅行社在经营活动中应当遵循自愿、平等、公平、诚信的原则，提高服务质量，维护旅游者的合法权益。
（二）牢固树立合同意识，维护游客和旅行社自身权益
旅行社须与旅游者签订旅游合同。新《条例》除强制性要求签订合同外，还规定了旅游合同应载明的具体事项，内容多达14项。旅游合同的签订使旅游者在出游前就能获得详细的服务计划，判断旅行社进否存在违约行为。针对上述规定，旅行社应组织计调、销售人员及律师等专人共同完善旅游合同，做到对合同标的的描述应真实、完整、准确，没有歧义，以确保游客的知情权；合同内容应包含对旅游注意事项的告知和旅游风险提示，以尽到旅行社合理限度范围内的安全保障义务；按照平等、公平的原则约定当事人双方的权利义务和违约责任，以避免部分合同条款被有权机关认定无效后带来的法律风险。
旅行社要与旅游服务供应商签订业务合同。《条例》规定，接受委托的旅行社违约，造成旅游者合法权益受到损害的，作出委托的旅行社应当承担相应的赔偿责任。作为委托的旅行社赔偿后，可以向接受委托的旅行社追偿。鉴于此，旅行社应当尽快与旅游服务供应商签订业务合同。在合作对象方面，要认真筛选合同对方当事人，确保旅游服务提供商具有相应的资格、资质、星级、许可证等；在合作措施方面，可以采用后履行或者要求对方交纳保证金的方式，以确保旅行社追偿权能能够实现；在合同内容上，要求对方严格按照事先确定的接待计划的标准提供服务，确保服务无问题，否则应承担较重的违约责任事损害赔偿责任。
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第三条依据《旅行社条例》第十三条第一款的规定，为旅行社开设保证金专用账户或提供保证金担保业务的银行，由国家旅游局指定。国家旅游局本着公开、公平、公正的原则，指定符合法律、法规和本办法规定并提出书面申请的中国境内商业银行作为保证金存储银行。
第四条旅行社须在国家旅游局指定的范围内，选择一家银行（含其银行分支机构）存储保证金。保证金实行专户管理，专款专用。银行为旅行社开设保证金专用账户。当专用账户资金额度不足时，旅行社可对不足部分申请银行担保，但担保条件须符合银行要求。
第五条银行本着服务客户的原则受理旅行社的保证金存储业务，按期办理保证金的存款、取款和支付手续，不得为不符合担保条件的旅行社提供担保。
第六条旅行社要按照《旅行社条例》的规定，到指定银行办理存款、取款和支付手续。
第二章存款
第七条旅行社需要存缴保证金时，须持《营业执照》副本、《旅行社业务经营许可证》副本到银行办理存款手续。存缴保证金的旅行社须与银行签订《旅行社质量保证金存款协议书》（附件一），并将复印件送许可的旅游行政管理部门备案。
第八条为最大程度提高资金效益、简化续存手续，银行按照不少于一年定期、到期自动结息转存方式管理保证金，中途提取部分改按活期结算利息。利息收入全部归旅行社所有。
第九条为防止保证金存单质押，银行应在存单上注明“专用存款不得质押”字样。
第十条银行提供保证金担保的，由银行向许可的旅游行政管理部门出具《旅行社质量保证金银行担保函》（附件二）。银行担保期限不得少于一年。担保期届满前3个工作日，应续办担保手续。
第三章取款
第十一条旅行社因解散或破产清算、业务变更或撤减分社减交、三年内未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚而降低保证金数额50%等原因，需要支取保证金时，须向许可的旅游行政管理部门提出，许可的旅游行政管理部门审核出具《旅行社质量保证金取款通知书》（附件三）。银行根据《旅行社质量保证金取款通知书》，将相应数额的保证金退还给旅行社。
第十二条发生《旅行社条例》第十五条规定的情形，银行应根据旅游行政管理部门出具的《旅行社质量保证金取款通知书》及《旅游行政管理部门划拨旅行社质量保证金决定书》，经与旅游行政管理部门核实无误后，在5个工作日内将保证金以现金或转账方式直接向旅游者支付。
第十三条发生《旅行社条例》第十六条规定的情形，银行根据人民法院判决、裁定及其他生效法律文书执行。
第十四条提供保证金担保的银行，因发生《旅行社条例》第十五条、第十六条规定的情形，在收到《旅行社质量保证金取款通知书》及《旅游行政管理部门划拨旅行社质量保证金决定书》或人民法院判决、裁定及其他生效法律文书5个工作日内，履行担保责任。
第四章附则
第十五条银行应及时和定期通报保证金情况信息，具体通报内容和方式如下：
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第三条本条例所称旅行社，是指有营利目的，从事旅游业务的企业。
本条例所称旅游业务，是指为旅游者代办出境、入境和签证手续，招徕、接待旅游者，为旅游者安排食宿等有偿服务的经营活动。
第四条国务院旅游行政主管部门负责全国旅行社的监督管理工作。
县级以上地方人民政府管理旅游工作的部门按照职责负责本行政区域内的旅行社的监督管理工作。
本条第一款、第二款规定的部门统称旅游行政管理部门。
第五条旅行社按照经营业务范围，分为国际旅行社和国内旅行社。本条例另有特别规定的，依照其规定。
国际旅行社的经营范围包括入境旅游业务、出境旅游业务、国内旅游业务。
国内旅行社的经营范围仅限于国内旅游业务。
第二章旅行社设立
第六条设立旅行社，应当具备下列条件：
（一）有固定的营业场所；
（二）有必要的营业设施；
（三）有经培训并持有省、自治区、直辖市以上人民政府旅游行政管理部门颁发的资格证书的经营人员；
（四）有符合本条例第七条、第八条规定的注册资本和质量保证金。
第七条旅行社的注册资本，应当符合下列要求：
（一）国际旅行社，注册资本不得少于150万元人民币；
（二）国内旅行社，注册资本不得少于30万元人民币。
第八条申请设立旅行社，应当按照下列标准向旅游行政管理部门交纳质量保证金：
（一）国际旅行社经营入境旅游业务的，交纳60万元人民币；经营出境旅游业务的，交纳100万元人民币。
（二）国内旅行社，交纳10万元人民币。
质量保证金及其在旅游行政管理部门负责管理期间产生的利息，属于旅行社所有；旅游行政管理部门按照国家有关规定，可以从利息中提取一定比例的管理费。
第九条申请设立国际旅行社，应当向所在地的省、自治区、直辖市人民政府管理旅游工作的部门提出申请；省、自治区、直辖市人民政府管理旅游工作的部门审查同意后，报国务院旅游行政主管部门审核批准。
申请设立国内旅行社，应当向所在地的省、自治区、直辖市管理旅游工作的部门申请批准。
第十条申请设立旅行社，应当提交下列文件：
（一）设立申请书；
（二）设立旅行社可行性研究报告；
（三）旅行社章程；
（四）旅行社经理、副经理履历表和本条例第六条第三项规定的资格证书；
（五）开户银行出具的资金信用证明、注册会计师及其会计师事务所或者审计师事务所出具的验资报告；
（六）经营场所证明；
（七）经营设备情况证明。
第十一条旅游行政管理部门收到申请书后，根据下列原则进行审核：
（一）符合旅游业发展规划；
（二）符合旅游市场需要；
（三）具备本条例第六条规定的条件。
旅游行政管理部门应当自收到申请书之日起30日内，作出批准或者不批准的决定，并通知申请人。
第十二条旅游行政管理部门应当向经审核批准的申请人颁发《旅行社业务经营许可证》，申请人持《旅行社业务经营许可证》向工商行政管理机关领取营业执照。
未取得《旅行社业务经营许可证》的，不得从事旅游业务。
第十三条旅行社变更经营范围的，应当经原审批的旅游行政管理部门审核批准后，到工商行政管理机关办理变更登记手续。
旅行社变更名称、经营场所、法定代表人等或者停业、歇业的，应当到工商行政管理机关办理相应的变更登记或者注销登记，并向原审核批准的旅游行政管理部门备案。
第十四条旅游行政管理部门对旅行社实行公告制度。公告包括开业公告、变更名称公告、变更经营范围公告、停业公告、吊销许可证公告。
第十五条旅行社每年接待旅游者10万人次以上的，可以设立不具有法人资格的分社（以下简称分社）。
国际旅行社每设立一个分社，应当增加注册资本75万元人民币，增交质量保证金30万元人民币；国内旅行社每设立一个分社，应当增加注册资本15万元人民币，增交质量保证金5万元人民币。
旅行社同其设立的分社应当实行统一管理、统一财务、统一招徕、统一接待。
旅行社设立的分社，应当接受所在地的县级以上地方人民政府管理旅游工作的部门的监督管理。
第十六条外国旅行社在中华人民共和国境内设立常驻机构，必须经国务院旅游行政主管部门批准。
外国旅行社常驻机构只能从事旅游咨询、联络、宣传活动，不得经营旅游业务。
第三章旅行社经营
第十七条旅行社应当按照核定的经营范围开展经营活动。
旅行社在经营活动中应当遵循自愿、平等、公平、诚实信用的原则，遵守商业道德。
第十八条旅行社不得采用下列不正当手段从事旅游业务，损害竞争对手：
（一）假冒其他旅行社的注册商标；
（二）擅自使用其他旅行社的名称；
（三）诋毁其他旅行社的名誉；
（四）委托非旅行社的单位和个人经营旅游业务；
（五）扰乱旅游市场秩序的其他行为。
第十九条旅行社与其聘用的经营人员，应当签订书面合同，约定双方的权利、义务。
经营人员未经旅行社同意，不得披露、使用或者允许他人使用其所掌握的旅行社商业秘密。
第二十条旅行社应当维护旅游者的合法权益。
旅行社向旅游者提供的旅游服务信息必须真实可靠，不得作虚假宣传。
第二十一条旅行社组织旅游，应当为旅游者办理旅游意外保险，并保证所提供的服务符合保障旅游者人身、财物安全的要求；对可能危及旅游者人身、财物安全的事宜，应当向旅游者作出真实的说明和明确的警示，并采取防止危害发生的措施。
第二十二条旅行社对旅游者提供的旅行服务项目，按照国家规定收费；旅行中增加服务项目需要加收费用的，应当事先征得旅游者的同意。
旅行社提供有偿服务，应当按照国家有关规定向旅游者出具服务单据。
第二十三条因下列情形之一，给旅游者造成损失的，旅游者有权向旅游行政管理部门投诉：
（一）旅行社因自身过错未达到合同约定的服务质量标准的；
（二）旅行社服务未达到国家标准或者行业标准的；
（三）旅行社破产造成旅游者预交旅行费损失的。
旅游行政管理部门受理旅游者的投诉，应当依照本条例的规定处理。
第二十四条旅行社为接待旅游者聘用的导游和为组织旅游者出境旅游聘用的领队，应当持有省、自治区、直辖市以上人民政府旅游行政管理部门颁发的资格证书。
第二十五条旅行社组织旅游者出境旅游，应当选择有关国家和地区的依法设立的、信誉良好的旅行社，并与之签订书面协议后，方可委托其承担接待工作。
因境外旅行社违约，使旅游者权益受到损害的，组织出境旅游的境内旅行社应当承担赔偿责任，然后再向违约的境外旅行社追偿。
第二十六条旅行社招徕、接待旅游者，应当制作完整记录，保存有关文件、资料，以备旅游行政管理部门核查。
第四章外商投资旅行社的特别规定
第二十七条外商投资旅行社适用本章规定；本章没有规定的，适用本条例其他有关规定。
前款所称外商投资旅行社，包括外国旅游经营者同中国投资者依法共同投资设立的中外合资经营旅行社和中外合作经营旅行社。
第二十八条中外合资经营旅行社的注册资本最低限额为人民币400万元。中外合资经营旅行社的注册资本最低限额可以进行调整，调整期限由国务院旅游行政主管部门会同国务院对外经济贸易主管部门确定。
中外合资经营旅行社各方投资者的出资比例，由国务院旅游行政主管部门会同国务院对外经济贸易主管部门按照有关规定确定。
中外合作经营旅行社的注册资本最低限额、各方出资比例，比照适用本条第一款、第二款的规定。
第二十九条外商投资旅行社的中国投资者应当符合下列条件：
（一）是依法设立的公司；
（二）最近3年无违法或者重大违规记录；
（三）符合国务院旅游行政主管部门规定的审慎的和特定行业的要求。
第三十条外商投资旅行社的外国旅游经营者应当符合下列条件：
（一）是旅行社或者主要从事旅游经营业务的企业；
（二）年旅游经营总额4000万美元以上；
（三）是本国旅游行业协会的会员。
第三十一条设立外商投资旅行社，由中国投资者向国务院旅游行政主管部门提出申请，并提交本条例第十条规定的文件和符合本条例第三十条规定条件的证明文件。国务院旅游行政主管部门应当自受理申请之日起60日内对申请审查完毕，作出批准或者不批准的决定。予以批准的，颁发《外商投资旅行社业务经营许可审定意见书》；不予批准的，应当书面通知申请人并说明理由。
申请人持《外商投资旅行社业务经营许可审定意见书》以及投资各方签订的合同、章程向国务院对外经济贸易主管部门提出设立外商投资企业的申请。国务院对外经济贸易主管部门应当自受理申请之日起在有关法律、行政法规规定的时间内，对拟设立外商投资旅行社的合同、章程审查完毕，作出批准或者不批准的决定。予以批准的，颁发《外商投资企业批准证书》，并通知申请人向国务院旅游行政主管部门领取《旅行社业务经营许可证》；不予批准的，应当书面通知申请人并说明理由。
申请人凭《旅行社业务经营许可证》和《外商投资企业批准证书》向工商行政管理机关办理外商投资旅行社的注册登记手续。
第三十二条外商投资旅行社可以经营入境旅游业务和国内旅游业务。
外商投资旅行社不得设立分支机构。
第三十三条外商投资旅行社不得经营中国公民出国旅游业务以及中国其他地区的人赴香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区旅游的业务。
第五章监督检查
第三十四条旅游行政管理部门应当依法加强对旅行社和外国旅行社常驻机构的监督管理，维护旅游市场秩序。
第三十五条旅行社应当接受旅游行政管理部门对其服务质量、旅游安全、对外报价、财务帐目、外汇收支等经营情况的监督检查。
旅游行政管理部门工作人员执行监督检查职责时，应当出示证件。
第三十六条旅游行政管理部门对旅行社每年进行一次年度检查。旅行社应当按照旅游行政管理部门的规定，提交年检报告书、资产状况表、财务报表以及其他有关文件、材料。
第三十七条旅游行政管理部门应当加强对质量保证金的财务管理，并按照国家有关规定将质量保证金用于赔偿旅游者的经济损失。任何单位和个人不得挪用质量保证金。
第六章罚则
第三十八条违反本条例第十二条第二款、第十六条第二款规定的，由旅游行政管理部门责令停止非法经营，没收违法所得，并处人民币1万元以上5万元以下的罚款。
第三十九条违反本条例第十七条第一款、第二十一条、第二十二条第一款、第二十四条、第二十五条第一款、第三十二条、第三十三条规定的，由旅游行政管理部门责令限期改正；有违法所得的，没收违法所得；逾期不改正的，责令停业整顿15天至30天，可以并处人民币5000元以上2万元以下的罚款；情节严重的，并可以吊销《旅行社业务经营许可证》。
第四十条违反本条例第十八条、第二十条第二款规定的，依照《中华人民共和国商标法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》的有关规定处罚。
第四十一条违反本条例第二十六条、第三十五条第一款规定的，由旅游行政管理部门责令限期改正，给予警告；逾期不改正的，责令停业整顿3天至15天，可以并处人民币3000元以上1万元以下的罚款。
第四十二条旅行社被吊销《旅行社业务经营许可证》的，由工商行政管理部门相应吊销营业执照。
第四十三条旅游行政管理部门受理本条例第二十三条规定的投诉，经调查情况属实的，应当根据旅游者的实际损失，责令旅行社予以赔偿；旅行社拒不承担或者无力承担赔偿责任时，旅游行政管理部门可以从该旅行社的质量保证金中划拨。
第四十四条旅游行政管理部门或者对外经济贸易主管部门违反本条例规定，有下列情形之一的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：
（一）对符合条件的申请人应当颁发《旅行社业务经营许可证》或者《外商投资企业批准证书》而不予颁发的；
（二）对不符合条件的申请人擅自颁发《旅行社业务经营许可证》或者《外商投资企业批准证书》的。
第四十五条旅游行政管理部门工作人员、，触犯刑律的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分。
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三、旅行社不得将保证金存单用于质押，银行应在出具的存单上注明“专用存款不得质押”字样。
四、保证金支取按照如下方式执行：
(一)旅行社因解散或破产清算、业务变更或撤减分社减交、三年内未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚而降低保证金数额50%等原因，需要支取保证金时，银行根据许可的旅游行政管理部门出具的《旅行社质量保证金取款通知书》等有关文件，将保证金直接退还给旅行社。
(二)发生《旅行社条例》第十五条规定的情形，银行应根据旅游行政管理部门出具的《旅行社质量保证金取款通知书》及《旅游行政管理部门划拨旅行社质量保证金决定书》，经与旅游行政管理部门核实无误后，在5个工作日内将保证金以现金或转账方式直接向旅游者支付。
(三)发生《旅行社条例》第十六条规定的情形，银行根据人民法院判决、裁定及其他生效法律文书从旅行社保证金账户中扣取。
(四)非以上规定的情形而出现保证金减少，银行应承担补足责任。
按照第(一)、(二)、(三)项规定的方式执行时，对超出旅行社缴存保证金数额的，银行不承担任何支付义务。
五、旅游行政管理部门、人民法院依据《旅行社条例》规定，划拨保证金后3个工作日内，银行应将划拨数额、划拨单位、划拨依据文书等情况通知旅行社和许可的旅游行政管理部门。
六、银行应每季度将保证金存款对账单一式两份，分别发送给旅行社和许可的旅游行政管理部门。
七、本协议一式两份，旅行社和开户银行各存一份，复印件送许可的旅游行政管理部门备案。
附注一：存款原因(选择其一)：
1、新设立( );2、业务变更增存( );3、设立分社增存();4、旅游行政管理部门划拨补交( )。
存款金额：佰 拾 万 千 佰 拾 元 角 分
小写：
附注二：许可的旅游行政管理部门、旅行社及开户银行基本信息：
许可的旅游行政管理部门名称：
通讯地址及邮编
联系人：
联系电话：
旅行社名称：
经营许可证号码：
通讯地址及邮编：
法定代表人姓名：
联系电话：
开户银行名称：
通讯地址及邮编：
联系电话：
旅行社(盖章)
篇10
以实施《旅行社条例》、《旅行社条例实施细则》和落实《意见》为契机，切实保障旅游者和旅游经营者合法权益，维护旅游市场秩序，确保旅游安全，促进曲靖旅游业健康发展，按照《意见》的要求，采取“自检自查、重点督察、点面结合”的工作方式，把贯彻实施《旅行社条例》和《旅行社条例实施细则》、旅游市场检查、旅游安全隐患排查紧密结合起来，加大旅游联动执法和监督检查工作力度，确保旅游市场秩序得到进一步规范，坚决遏制旅游重大安全事故的发生。
二、组织领导
为加强对旅游市场秩序和旅游安全检查工作的协调和领导，确保各项工作任务取得实效，由旅游局牵头，市旅游产业发展领导小组成员单位各抽调一名干部组成检查工作组。
三、工作重点
按照《意见》的总体部署，此次检查在各级旅游产业领导小组的统一指挥下，由旅游局牵头，工商、*、卫生、交通、安监、环保、发改等部门参加，开展联合检查和联动执法。
1、旅游行政主管部门工作重点：
检查旅行社旅游合同的签订和履行情况；检查旅游合同签订是否按照《旅行社条例实施细则》第二条的规定进行明确约定；检查旅行社行程单，查看行程时间安排是否合理；检查导游人员持证上岗情况、导游证年检情况和规范服务情况；检查旅行社是否与地接社签订委托合同，是否告知旅游者地接社的有关信息；是否有未经旅游者同意擅自转团、拼团或委托给不具备资质的旅行社等违规经营行为；其他违反《旅行社条例》及其实施细则、《导游人员管理条例》、《云南省旅游条例》等旅游法规的行为。
2.工商行政主管部门工作重点：
查处旅行社向旅游者提供虚假信息或作虚假宣传的行为；查处无证照经营旅游业务的行为、私设门市部行为；查处超范围经营行为；查处旅游行业商业贿赂行为。
3.交通行政主管部门
查处非旅游营运车辆经营旅游客运业务的行为；督查旅游客运企业严格按照“统一业务受理、统一车辆调度、统一经营管理、统一运费结算”的规定规范经营。
4.价格主管部门
查处以低于旅游成本报价招徕旅游者以及质价不符的行为。
三、工作方式
此次旅游市场秩序及旅游安全专项检查工作按照谁经营谁负责的原则，针对当地旅游市场上的突出问题，组织上门检查、重点抽查、市场巡查，严厉打击旅游违法违规经营行为。
四、时间安排
1.各涉旅企业要在8月20日前完成自检自查并上报检查结果到市旅游局。
2.市旅游产业领导小组综合整治工作领导办公室将在8月下旬开展对全市旅行社、宾馆酒店等涉旅企业进行重点抽查。
篇11
为加强整治行动的组织领导，旅游局成立“旅游行业整治行动”领导小组：
组长：*
副组长：*、*、*
领导小组下设四个专项工作组：
1、培训教育组
组长：*
成员：*
主要任务：开展新《旅行社条例》、《黑龙江省旅游条例》宣传贯彻工作，对我市旅游从业人员进行岗前培训。
2、现场检查组
组长：*
成员：*
主要任务：对旅行社日常经营活动进行检查监督，在公路、铁路两个口岸对导游人员持证上岗情况进行检查，不定期在宾馆、商场等俄罗斯游客集中的地方检查导游人员全程陪同情况，检查旅行社发放《旅游联系卡》、《游客满意度调查问卷》情况。
3、对外联络组
组长：*
成员：金丽芬
主要任务：与俄方旅游管理部门沟通联络，及时通报各阶段进展情况、整治成果，并积极争取俄方旅游管理部门的配合。
4、综合组
组长：*
成员：*、*
主要任务：做好整治工作的材料综合、信息反馈、情况汇总，总结经验，编发简报。在*旅游网和*日报、*电视台上宣传报道整治工作的重大意义和成果。
三、工作步骤
1、教育培训阶段（8月20日至8月25日）
旅游局行业管理科制定旅游从业人员培训方案，培训内容包括：《旅行社条例》、《旅行社条例实施细则》、《导游人员管理条例》、《导游人员管理实施办法》、职业道德教育、导游业务知识。通知各旅行社组织人员参加培训，各旅行社负责统计所属从业人员基本情况，将材料上报到旅游局行业管理科，经培训考试合格后，由旅游局颁发《*市旅游从业人员上岗证》，允许其在我市行政区域内从事相关旅游业务。
2、集中整治阶段（8月25日—9月25日）
篇12
提供旅游服务的当事人，一般是从事旅游服务活动的单位，如旅行社、旅游公司等。接受服务的一方是接受旅游服务的个人或团体，在我国，旅游业为特许经营行业，从事旅游业务的单位必须得到旅游行政管理部门的批准。国务院旅游行政主管部门负责全国旅行社的监督管理工作。县级以上地方人民政府管理旅游工作的部门按照职责负责本行政区域内的旅行社的监督管理工作。根据国务院《旅行社管理条例》第3条规定：“本条例所称旅行社，是指有营利目的，从事旅游业务的企业。本条例所称旅游业务，是指为旅游者代办出境、入境和签订手续，招徕、接待旅游者，为旅游者安排食宿等有偿服务的经营活动”。旅行社按照经营业务范围，分为国际旅行社和国内旅行社。国际旅行社的经营范围包括入境旅游业务、出境旅游业务、国内旅游业务；国内旅行社的经营范围仅限于国内旅游业务。经国家旅游局批准，我省组团出境旅游社只有6家，即合肥4家、芜湖1家、黄山1家；经有关部门批准，我省有权组织入境旅游业务的旅行社有33家。
2、旅游合同的标的是旅游服务活动
旅游服务活动是一项集合活动，不同于单一的服务活动。如律师服务、公证法律服务等。它通常包括一系列具体的服务活动。如安排游览景点路线、提供导游服务、接送旅游者、安排旅游者食宿、保管旅游者的物品、保护旅游者的人身安全等。
3、旅游合同是双务有偿合同
旅游合同是双务有偿合同，旅游服务人应向旅客提供旅游服务，旅游者应支付一定费用。旅游合同又是诺成合同，合同双方当事人达成协议即告成立。
4、旅游合同一般具有团体性
旅游一般分为团队旅游和自助旅游。团队旅游是指为一定数目的旅游者与旅行社达成的协议，在团队旅游中，因人数低于最低组团人数将导致旅游团不能成行，如果旅行社事先将人数限制情况向旅游者说明，那么在旅游者人数低于最低组团人数时，旅行社可能解除合同。同时，根据《旅行社管理条例》规定，在得到旅游者书面同意后，将已签约的旅游者转让给其他旅行社。我国台湾地区《民法》规定，旅行社招徕旅游者超过组团人数，对于超过的人数，旅行社应负担自始主观不能的责任。
二、旅游合同当事人的义务
1、旅游服务方的义务
旅游服务方的主要义务是向旅游者提供符合质量要求的旅游服务。
⑴、旅游服务人应亲自为旅游者提供服务，不能委托他人履行这一义务。
我国《旅行社管理条例实施细则》第44条规定：“旅行社因不能组团，将已签约的旅游者转让给其他旅行社出团时，须征得旅游者书面同意。未经旅游者书面同意，擅自将旅游者转让给其他旅行社的，转让的旅行社应当承担相应的法律责任”。不仅如此，我国台湾地区《旅行业管理规则》第27条第1款规定：“旅行业经营自行组团业务，非经旅游者书面同意，不得将该旅行业务转让给其他旅行业办理”。因此，旅游者的书面同意转让具有终止其与原旅行社之间的合同关系的效力。不经旅游者书面同意转让，转让的旅行社应承担法律责任。
⑵、旅游服务人应按约定提供服务内容。
所乘坐的交通工具特别是客运汽车一项，应就其产地、品牌、型号、有无空调、座位数等内容作明确记载；旅游景点一项，应明确开始与结束参观时间，必要时，可将旅行社所作广告宣传行程约定为旅游合同的附件；用餐次数和标准应当明确包括早餐的次数、标准以及正餐的次数和标准（菜、汤的数量，份量）；住宿标准应注意“标准间”一词的理解。只有在星级饭店里，“标准间”一词才有实际意义，一般旅馆、招待所、培训中心的“标准间”是没有标准的，因而，当住宿设施是一般宾馆、招待所、培训中心时，应明确约定住宿房间的床位数、有无卫生间、有无电视机、有无电话、电脑可否上网等设施、设备；购物一项，应明确购物次数、购物点名称以及在每个购物点逗留的时间。
⑶、保证旅游者的人身和财产安全。
2、旅游者的义务。
⑴、按合同约定支付有关费用
支付费用是旅游者的主要义务。这里的费用包括劳务报酬和服务报酬等。旅游者应按合同约定的时间、数额、方式及时支付有关费用给旅行社，除约定的免费服务项目外，旅行社提供的其他服务，旅游者接受的，还应另外支付费用。
决定旅游合同中的费用的因素很多，其中除导游费等少数因素可由旅行社控制外，构成旅游价格的交通费用、食宿费用、景点门票费等其他费用都不为旅行社所控制。而旅游产品内容的可变性也很强，一条旅游线路及相关各有关部门所提供的服务具有极大的差异性。但在实践中，个别不负责的旅行社有时会采取减少旅游产品中部分内容以迎合旅游者的价格心理，或者先以低价与旅游者达成协议，再在旅游途中向旅游者临时收费用。
⑵、服从旅行社的安排和指挥，按旅游服务人的组织进行旅游服务。
⑶、保护旅游设备、设施。
《安徽省旅游管理条例》第18条规定：“旅游者应当遵守旅游秩序和有关旅游安全、环境卫生规定，履行旅游合同或约定，尊重旅游地民族风俗习惯和宗教信仰，不得破坏旅游区的景点和旅游设施”。
三、旅游合同当事人的违约损害赔偿
1、旅行社没有按合同约定提供旅游服务
旅行社应按合同的约定提供旅游服务。未按合同约定提供服务的，如未组织约定的游览活动，未提供约定的食宿服务、未提供交通工具等都构成违约。由此造成旅游者损失的，旅行社应负责赔偿。主要包括：旅游者预先支付的报酬和费用损失，以及为获得该项服务而额外支付的费用损失等。
2、旅行社提供的服务质量不合格
篇13
[文献标识码]A
[文章编号]1002-5006(2010)09-0071-06
一、对“零负团费”的剖析
零团费是指地接社不向组团旅行社收取游客在目的地的接待费用，而通过游客在目的地的某些消费来弥补团费并获取利润。零团费在形式上可分为零利润(地接社收取团费但没利润)、狭义的零团费(地接社不收取或收取不足额的团费)、负团费(地接社向组团社支付“团费”)。这是“零负团费”的通常解释。该定义存在的不足在于，它没有直接揭示“零负团费”真实的和全面的内涵，无法满足对“零负团费”现象正确认识和分析的需要。依据这，样的解释，有人可能会认为这是旅行社之间的业务行为，该由市场调节，政府不应干涉。
事实上，我们在使用“零负团费”一词时，所指的不仅仅是组团社与地接社之间团费支付情况这么狭窄，而主要是指一种会对旅游者权益造成严重损害的组团旅游经营行为。在这一层面上，“零负团费”可定义为：旅行社主要通过在旅游者购物和参加自费项目等旅游消费环节向相关旅游企业收取佣金作为其营业利润主要来源的一种组团旅游经营方式。在这种经营方式里，企业的盈利模式已经被扭曲，旅行社不是依赖正常的团费收入获得利润，而是依赖旅游者购物和自费项目为主的消费佣金，进而导致旅行社经营活动的关注点不在于提升旅游服务的品质，而是尽可能增加购物和自费项目环节，以创收更多的佣金。正是这样一种“零负团费”才导致低价竞争和购物纠纷成为我国旅游市场的顽疾。否则低价竞争就不至于直接损害旅游者，旅游购物也不会产生大量的纠纷。也正因此，旅游购物店安排的数量与增减情况成为旅行社、旅游者、旅游行政管理部门、旅游法规等各方面关注的焦点，这在健康的旅游市场里是令人费解的现象。
“零负团费”更深层次的危害是在旅游市场形成了3个层面的“劣币驱逐良币”效应：第一，在组团社之间，对高品质旅游服务的追求不断受低价产品挤压并被驱逐出市场；第二，由于组团社收取的旅游费用低廉，自然愿意选择收取更低团费甚至零、负团费的地接社，因此，在地接社之间，高团费的优质地接服务不断被零、负团费的劣质地接服务所驱逐；第三，高额的佣金收入来自商店高额的利润，因此赚取暴利的假冒伪劣商品或价格畸高商品的商店将更加受旅行社青睐，优质商品、正常利润的购物商店自然容易被旅游购物市场所驱逐。这3个层面形成的合力使整个组团旅游市场陷入难以自拔的泥潭。
虽然旅游行业各个方面包括政府监管部门、旅游企业、旅游行业专家学者甚至大多数旅游者都十分清楚“零负团费”的危害，虽然法律明令禁止“零负团费”的经营行为，虽然国家旅游局和地方各级旅游行政管理部门几乎年年要整治旅游市场，打击“零负团费”，但“零负团费”现象依然我行我素，毫无收敛。这其中原因，一方面在于上述“劣币驱逐良币”形成的市场惯性十分强大；另一方面，更重要的是，我们根本没有找准病根，对症下药。
二、实定法存在的不足
20世纪90年代中后期以来，零团费现象在我国游客较为集中的一些国内和出境旅游目的地相继出现。针对这一新问题，当时的立法者显然认识不够。1999年的《导游人员管理条例》第16条规定，导游人员进行导游活动，不得欺骗、胁迫旅游者消费或者与经营者串通欺骗、胁迫旅游者消费。这一规定是出于旅游者权益的保护，跟“零负团费”的治理有密切关系。但在2001年的《旅行社管理条例》几乎没有涉及这一问题，勉强相关的是其中第22条，对旅行社在行程中擅自增加自费项目的行为做出了禁止。配套的《旅行社管理条例实施细则》第36条对旅行社低于成本价竞销做出了禁止，但这一规定显然不是着眼于“零负团费”的治理和旅游者权益的保护，而是出于维护旅行社行业秩序的需要，是对旅行社之间恶性价格竞争的禁止，属于反不正当竞争性质的条款。
从上述法规内容可以推断，当初的立法者认为旅游者权益受损害的重要原因不在于旅行社的“零负团费”经营方式，而是导游个人执业活动的问题。因此，只需要在《导游人员管理条例》中对导游执业活动做出相应的禁止性规定即可，没有必要在《旅行社管理条例》中对旅行社的经营活动进行规定。显然，这是没有认清旅游者权益不断受到侵害的根本原因，也高估了导游的负面作用。
2009年的《旅行社条例》(以下称《条例》)终于纠正了上述的错误认识。该法规第34条规定，旅行社不得要求导游人员和领队人员接待不支付接待和服务费用或者支付的费用低于接待和服务成本的旅游团队，不得要求导游人员和领队人员承担接待旅游团队的相关费用。第37条规定，旅行社将旅游业务委托给其他旅行社的，应当向接受委托的旅行社支付不低于接待和服务成本的费用；接受委托的旅行社不得接待不支付或者不足额支付接待和服务费用的旅游团队。这两个条文，对组团社和地接社都做了“零负团费”经营行为的禁止规定。
此外，《条例》第27条更多的是从旅游者权益保护的角度、而不是维护旅行社行业秩序需要的角度，对低于成本价招徕旅游者做出了禁止。又在第28条规定了旅游合同应当载明的事项包括“旅行社安排的购物次数、停留时间及购物场所的名称”和“需要旅游者另行付费的游览项目及价格”。
可见，《条例》的制定者已经完全清楚“零负团费”的表现与危害，并试图在3个环节对“零负团费”进行围追堵截。第一个环节是游客的招徕。由于“零负团费”的经营者通常不惜以低于成本的价格来吸引游客，因此，该条例直接禁止了这样的行为。第二个环节是组团社与地接社的业务委托，这是“零负团费”之概念产生的环节。由于地接社不是依赖团费生存，因此，“零负团费”成为可能。条例也禁止了旅行社之间“零负团费”这一业务委托行为。第三个环节是针对旅行社提供的旅游服务。“零负团费”依赖购物和自费项目环节的佣金收入，无节制的佣金收入成了侵害旅游者权益的罪魁祸首。因此，《条例》以旅游合同必要事项载明的形式对购物和自费项目进行了一定的规范。
如此周全的法律规范似乎可以有效治理“零负团费”，但现实令人失望，“零负团费”现象依然到处都是，甚至更为猖獗。究其原因，主要是上述看似 严厉的法律规定其实并不能产生实效，甚至在理论上都不具有产生实效的可能性。
第一，在低于成本价销售的问题上，首先，什么是成本价难以认定。要求旅游行政执法部门对旅游服务的各项成本进行逐一核实，甚至到旅游目的地进行调查取证，几乎是不可能的，而且旅游服务成本因季节等各种因素会不断变化，不可能有一个固定的标准。其次，旅游产品种类不计其数，执法者没有能力主动进行一一核实。最后，即使前两项困难都可以克服，低于成本价销售的现象被成功禁止，也不表示“零负团费”就被治理了，因为低价产品只是它的通常表现，而不是它的前提条件。
基于以上理由，从旅游者权益保护和“零负团费”治理角度禁止低于成本价销售，并无实际意义。而如果认为它是从反不正当竞争角度进行规定，由于《反不正当竞争法》已有一般性规定，此处若非特别强调，并无特殊价值。
第二，在组团社与地接社业务委托方面，首先，执法者几乎不可能知道是否支付了接待费用，以及支付的接待费用是否高于接待服务的成本。如果不是当事人的举报，执法者也不可能知道旅行社是否要求导游和领队接待了这样的团队。其次，如果组团社支付了相当于成本的接待费，就没有违反法律，但地接社的利润却没有着落，它只能通过购物和自费项目的佣金来赚取利润。因此，《条例》这样的规定几乎不可能落实，即使能够落实也无法达成保护旅游者权益的立法目的。
第三，在旅游合同必要事项载明方面，虽然对每一份旅游合同进行事前执法监督是不可能的，但因为遵守该规定并不困难，旅行社通常都会依法记载。即使如此，由于它只是形式上的要求，且与佣金收取没有关系，旅行社以购物和自费项目环节之佣金作为重要利润来源的“零负团费”经营活动实质上并不受影响。购物纠纷也并不会因此有实质上的减少。因此，《条例》的这一规定同样不可能有“零负团费”治理之效果。
综上所述，在“零负团费”治理的问题上，《条例》在立法姿态上具有很大的进步，但在实际效果方面却是原地踏步，与8年前的《旅行社管理条例》并无差异。由此，不难理解旅行社“零负团费”的经营方式为何始终不见收敛。
三、三角法律关系中的困境
《条例》虽有严厉的治理态度，却没能制定行之有效的法律条文，其原因在于没有去诊断“零负团费”的病根，对症下药，而只是头痛医头，脚痛医脚，对着“零负团费”的影子大刀阔斧猛砍了一番，看似十分卖力，却难有实际收效。那么“零负团费”的病根到底在哪里?
“零负团费”的动力来自可观的佣金收入，正是这佣金收入促使组团社不惜低于成本价招徕旅游者，促使地接社不惜收取零、负团费提供接待服务，也正是对佣金收入的追求导致有关旅游购物纠纷有增无减。想必《条例》的制定者也完全看到了这一点，但《条例》为何没有依其一贯的逻辑直接禁止旅行社收取佣金呢?或许是因为考虑到现实阻力太大，或许是这样的禁令难以实际落实，但更合理的原因可能在于旅行社毕竟为商店和自费项目经营者提供了事实上的利益，相关企业为此支付佣金作为报酬也是合情合理的。既然如此，若法律一律禁止不但违背市场经济规律、破坏法律的权威性，还可能引起更多的问题。
从另一个角度，佣金虽然具有现实基础，《条例》也没有禁止收取佣金，但这并不意味着收取佣金没有法律问题。这里的重点是要认清佣金所产生的法律关系环境，并对其中的法律关系进行分析梳理。如果把组团社与地接社之间的委托关系作为旅行社内部法律关系，那么我们只需要分析旅行社、购物商店(自费项目经营者与购物商店类似，因此这里仅以购物商店为例进行讨论)、旅游者三者之间的法律关系即可。
三者之间，其中旅游者与旅行社之间是旅游合同关系，旅行社与购物商店之间是佣金合同关系，旅游者与购物商店之间是买卖合同关系。以下对3种关系进行说明：
第一，按照旅游合同的约定，旅行社有义务带领旅游者到约定的购物商店购物，该购物商店应当符合法律要求。在这一合同关系中，旅行社应当是服务于旅游者的。
第二，旅行社与购物商店之间是佣金合同关系。按照该合同旅行社将为购物商店招徕顾客，进一步促成实际购物，即订立买卖合同，据此旅行社得为购物商店的利益服务。
这里的佣金合同属于非标准的居间合同。依据《合同法》第424条规定，居间合同是居间人向委托人报告订立合同的机会或者提供订立合同的媒介服务，委托人支付报酬的合同。旅行社正是向商场提供了订立合同的媒介服务。但是佣金合同与标准的居间合同存在两处差异：①在标准居间合同里，居间人促成合同订立的，委托人才支付报酬。而在佣金合同的履行中，不少购物商店只要旅行社带领旅游者光顾，提供订约机会，商店即按人头支付一定费用，且不论买卖合同是否最终订立。②旅行社履行该佣金合同义务，即向商店提供订约机会的义务，同时也属于旅游合同约定的义务。旅行社的一个义务履行行为是针对两个合同关系里的两个合同权利人，换言之，旅行社享有两个权利，即旅游团费收入的权利和佣金收入的权利，却只需要一个义务履行行为。从中可见其权利与义务、收益与风险存在不对等性。这与一般居间合同显然是不同的。
第三，基于上述两点，旅行社既应当为游客服务，又应当为购物商店服务，同一个义务行为指向两个权利人。而旅游者与购物商店之间因为是买卖合同关系，天然地存在利益冲突。这类似于民事法律中滥用权的“双方”，人同时买卖双方，同时为双方利益服务。其结果是该人无法顾及双方的利益，结果几乎必然损害其中一方的利益，正因此，双方是法律禁止的。而此处与双方不同的是，在双方的情形中，人可能牺牲双方中的任何一方利益，但旅行社出于实际情况的考虑，通常只会牺牲旅游者的利益。这一方面是因为在“零负团费”中，佣金才是旅行社重要的利润来源，即使团费也是利润来源，但由于该部分利润已经实际取得而无需担心；另一方面，旅游者作为一方与购物商店和旅行社之间存在严重的信息不对称问题，即使旅行社要倾向保护旅游者利益，也不会导致购物商店利益受损。最终结论为：在此三角关系中，旅游者利益被损害实乃必然。
基于上述结论，旅行社收取佣金会损害旅游者利益，法律应不允许。这就与前文所述之佣金收取具有现实合理性相冲突。然而法律毕竟不能背离现实，否则这样的法律也一定不能产生实效。佣金的现实合理性应当首先被尊重和肯定。但收取佣金违背法理的问题又当如何解决?这正是该三角法律关系之困境所在。“零负团费”治理的契机可能也正隐含于这一困境的解决之中。
四、“零负团费”治理的立法建议
三角法律关系之困境的实质在于一方面佣金应当被允许，另一方面不受控制的佣金收取会损害旅游者利益。其解决思路可有两个方面：
第一，通过正面立法将佣金的数额控制在合理限度内。所谓合理限度是指旅行社将不能依赖这样 的佣金收人生存，转而重视团费利润。进一步产生的效果是旅行社把经营的关注点转移到通过提供高品质旅游服务创造足够的团费利润。虽然这个合理限度，在理论上是存在的，但法律不可能计算并制定出这样的佣金标准。即使法律能够作出这样的规定，也不可能进行有效监管。因此，该思路在立法上不具有可行性。
第二，通过严格的法律责任后果倒逼相关旅游企业主动将佣金控制在合理限度内。在旅游购物中如果合法利益受到侵害，旅游者可以比较容易地维护自己的权益，旅行社和购物商店也几乎不可避免地承担相应的法律责任。这一严格且几乎必然的法律后果将迫使相关旅游企业规范经营，不合理的佣金就失去了现实条件，“零负团费”也将可以得到有效治理。
当前的现实问题也恰恰出在这里。依据合同相对性原理，买卖合同中受到损害的旅游者只能向购物商店维权，作为第三人的旅行社并非法律责任主体。由于旅游活动具有异地性特征，旅游者通常不会为此去旅游目的地要求商店承担责任。其结果是，在旅游购物纠纷中，一方面，旅游者维权十分困难；另一方面，损害旅游者权益的购物商店和旅行社通常无需为其违法行为承担法律责任。这正是“零负团费”泛滥的要害所在。据此，“零负团费”治理的关键在于确保受损害的旅游者及时得到法律救济，相关旅游企业无法逃避法律责任。
基于收益与风险相当，权利与义务相当的原则，在肯定旅行社收取佣金合法的前提下，应当同时要求旅行社承担必要的与佣金权利相对应的法律责任。据此，法律可做如下规定：依据购物安排类型的不同把购物商店分为旅游合同约定的购物商店、旅行社在行程中擅自增加的购物商店、旅游者自行选择的购物商店，并针对不同情况下的购物纠纷要求旅行社承担不同的法律责任。
首先，跟旅游合同约定的购物商店发生购物纠纷，如果属于购物欺诈，比如出现假冒伪劣商品，则旅行社与商店承担连带责任，且依据消费者权益保护法承担退一赔一的法律责任，同时旅行社享有对商店的追偿权；如不属于购物欺诈，比如商品价格畸高以致显失公平，则旅行社承担协助减价或退货的责任。苛旅行社以如此法律责任之法律理由如下：
第一，消费欺诈情况下的连带责任。要求旅行社承担如此严格责任的理由有以下3个方面：①旅行社作为行业专家，应该清楚商店的真实情况，因此，旅行社有能力避免选择恶意欺诈旅游者的购物商店；②旅行社作为旅游服务提供人，应当为旅游者利益服务，因此，旅行社有义务避免选择恶意欺诈旅游者的购物商店；③由于买卖合同的订立由旅行社促成，旅行社从中收取佣金，为了获取更多佣金，旅行社通常会鼓励旅游者购买更多的商品，而在假冒伪劣商品的情况下，商店赚取非法暴利，旅行社也相应得到更多的收益。基于以上3点，当旅游者遇到消费欺诈，买到假冒伪劣商品时，商店无疑可认定为是故意的。而旅行社作为知情者，更作为旅游服务提供者，非但没有维护旅游者利益，还促使买卖合同的订立，并与购物商店分享非法利益，因此可以认定对该消费欺诈存在共同故意。正因为这样的共同故意，要求旅行社与商店承担连带责任，既符合连带责任的法律原理，也符合社会情理。
第二，消费纠纷中的协助责任。买卖合同订立后一般不能撤销，但出现价格畸高等显失公平的情况时，依据《合同法》的相关规定，该合同属可变更、可撤销合同。由于以下5点理由，苛旅行社以协助责任应合于法理、情理：①旅行社作为行业专家，应该清楚商店的真实情况，因此，旅行社有能力避免选择价格畸高损害旅游者利益的商店；②旅行社作为旅游服务提供人，应当为旅游者利益服务，因此，旅行社有义务避免选择价格畸高损害旅游者利益的商店；③由于该合同的订立是由旅行社促成，且对于该合同的订立，旅行社获得了佣金收益，因此，对于显失公平的情况，旅行社须承担一定责任；④旅行社与商店通常是长期合作关系，这一事实情况也便于旅行社履行协助义务；⑤实践中，当旅游者因购物纠纷要求退货时，旅行社往往在事实上承担了退货维权的协助义务。
其次，跟旅行社在行程中擅自增加的购物商店发生购物纠纷，购物纠纷无论属于消费欺诈还是显失公平的情况，旅行社与商店都应承担连带责任，旅行社享有对商店的追偿权。
擅自增加购物商店的行为既违反了旅游合同的约定，也违反了《旅行社条例》第33条的规定。此时如发生购物纠纷，无论是假冒伪劣商品的消费欺诈，还是合同内容因显失公平导致合同之效力为可变更可撤销的情况，都肇因于违约与违法的双重恶意，出于对这种故意与恶意的惩罚，不加区分地要求旅行社一律承担连带责任，应不违背法理与情理。
最后，跟旅游者自行选择的购物商店发生购物纠纷，旅行社不承担责任，旅游者需自行向商店维权。因为旅游者自行选择或自行要求的购物商店不是旅行社安排的，旅行社不存在谨慎选择和管理的义务，从而不存在法律责任。
上文主要以旅游购物纠纷为例进行讨论，因自费项目产生的纠纷，其情况在法理上也是相同的，因此，综上“零负团费”治理的法律思路，现设计如下条款作为立法建议：
第一条
团队旅游者经旅行社推荐、介绍参加购物、另行付费旅游项目的，旅行社可依法向购物商店、另行付费旅游项目经营者收取佣金。
第二条旅行社推荐、介绍的经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，适用《消费者权益保护法》的相关规定，旅行社承担连带责任。
第三条旅行社推荐、介绍的经营者提供商品或者服务的价格超出当时市场正常价格致显失公平的，旅游者可以要求变更价格或退还商品，旅行社应当协助旅游者实现价格变更或退货的请求。
第四条旅行社擅自安排的经营者提供的商品或者服务存在前两款情形的，旅行社与该经营者承担连带责任。
五、建议条款的预期效果
首先是如下3方面的具体效果：
