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（二）与企业合谋，不缴或少缴费用；或是对企业的逃费行为不举报。由于我国当前多种经济形式并存，因而用工形式也五花八门。特别是非国有企业，往往人员构成复杂，分布面广，流动性大，队伍不稳定；同时，约束企业的劳动法律制度也不健全。如集体合同和劳动合同不按规定操作、用工合同不规范等，直接给参保工作带来困难。这类企业员工中有相当一部分来自农村，他们缺乏劳动风险意识和劳动风险损失补偿意识。非公有的许多企业用工制度极不规范，相当多农民工往往不签订合同或只签短期合同，且条件苛刻。这些身份为临时工或季节工者，一遇经济波动，首先被解雇，企业福利待遇也无权享受，更不能参加社会保险。一些外企、私企聘用的下岗职工仍与原单位保留劳动关系，这就加大了参保登记工作的难度。当企业知道职工认识到需要缴纳养老保险费用的时候，企业会与职工达成协议，用少量的代价换取职工的隐瞒或不举报。当职工知道企业扣留了他们应该缴纳的养老保险费用时也因为怕失去工作而不向社会保障机构检举，从而造成了养老保险费用的流失。
二、职工个人逃费原因
（一）客观原因。客观原因主要包括以下两个方面：一是企业原因导致职工逃费。部分企业经营困难，效益不高，处于停产或者半停产状态，造成相当部分国有企业无力承担起为全部职工缴纳养老保险费的责任。还有一些企业由于历史原因导致职工客观逃费。20世纪末由于体制改革的不断深入，一些国有企业以及传统集体企业纷纷改制，从新确立与职工的劳动关系。一些企业由于改制较早，在我国养老保险制度正式确立以前便已完成改制，企业改制中并没有考虑到职工的养老保险问题，没有预留职工养老保险应缴纳的费用，等职工意识到养老保险问题时，企业已经破产或者清偿，已经没有能力来负责原有职工的养老保险费。此时，如果职工想要确立养老保险关系，必须补缴前期本应是企业为自己所缴纳的那部分欠费。而这笔费用往往数额巨大，因此职工往往放弃。二是制度原因导致职工逃费。《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）中规定：在文件实施后参加工作、缴费年限（含视同缴费年限，下同）累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。因为最低缴费年限规定为15年，那么理论上来讲，只要是职工缴费年限达到了15年，那么他就拥有了享受基本养老金的资格，而是否继续缴费只是在基础养老金的基础上有所调整而已。于是部分职工在达到15年的最低缴费年限后，不再继续缴费。而一些下岗职工再就业或者是年纪较大的农民工由于此前没有参保或者由于某些原因没有缴费年限记录，而一旦参加工作则必须从新缴纳养老保险费，缴费年限从零开始计算。但是由于这些职工年龄普遍偏大，即使缴费到法定退休年龄，也满足不了15年的最低缴费年限，因而无法享受按月领取养老金的待遇。只能按规定将个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系，而企业所缴纳的养老保险部分则划入统筹基金。这种情况下，职工往往很容易与企业合谋，逃避缴纳养老保险费。（二）主观原因
一是职工对国家基本养老保险政策不了解，曲解、误解了国家的政策法规。一些职工在退休前往往对国家基本养老保险制度不了解或者对该制度一知半解，也不会主动去关心该制度，因此他们会容忍雇主的逃费。同时，有些雇主为了自身利益向职工散布消极言论，使职工产生政府乱收费、转嫁国企改革成本的错误认识，从而使他们对养老保险产生排斥感。
二是职工的个人短视。许多年轻职工缺乏风险意识，对养老问题等后顾之忧考虑甚少，不为自己进行老年储蓄。这主要是由于一些职工不会主动为退休的生活保留足够的积蓄，往往因为当前的需要而更注重眼前利益，认为既得工资比缴纳养老保险费更重要。
三是职工的贫困或临时财务困难。较低的工资收入使得贫穷的职工连眼前的基本生活需要都难以满足，这个时候进行养老储蓄更是无从谈起。对他们而言，度过眼前困难期远比缴纳数量不小的养老保险费用重要，尤其是未来的养老保险金是个未知数的时候。而目前收入勉强能够保证生活需要和养老保险缴费的职工，则会因为发生某些变故而导致产生临时财务困难，这个时候逃费就不可避免地发生。
四是职工对养老待遇回报的期望值较低。从当前养老保险的计发办法来看，仅凭职工目前的缴费年限与工资是不能够精确的计算出将来养老金的准确金额的。由于养老保险缴费期限长，在缴费与待遇关系不明确、职工很难准确预知自己未来的养老金收入的状况下，职工就会对养老金的预期收益产生较低期望值。另外，养老保险的回报率可能远远低于股票、基金等投资手段的回报率，有时甚至低于银行储蓄的收益回报率。因此，部分职工对参加养老保险有抵触情绪。
五是对养老保险制度没有信心或认为该制度不公平。我国养老保险制度还处于发展阶段，至今还没有遇到资本主义国家养老保险所遭遇的各种问题，但是由于在上世纪九十年代，因为体制改革的原因，导致大量企业与职工解除劳动关系，由于当时法律法规不健全，企业在解除职工劳动关系的时候完全忽视职工的养老保险权益，采用经济补偿的办法强制解除职工的养老保险关系，极大地损害了养老保险在职工心目中的地位，导致职工对该制度失去信心从而导致逃费。同时，也有相当一部分年轻职工因为觉得缴费时间长而获取待遇回报的时间遥遥无期、相对价值低或者他们得到回报的可能性很小，或是觉得让他们承担两代人的退休金负担是不合理，而一些职工可能预期不能活到退休之后而选择逃费。
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2、传统的家庭养老保险功能正在不断削弱，家庭养老面临挑战。主要问题：一是农村家庭规模缩小、核心家庭增多、家庭养老功能弱化。二是农村大量的年轻人进城打工，代际不平衡严重。迫于岗位的竞争压力，忙于工作和事业，这些人无暇顾及老人；同时，这些青年夫妇较重视子女的教育和成长问题，有限的时间、精力和财力都向独子或独女倾斜，产生了“重幼轻老现象”，对老年父母的心理健康和实际的生活质量都产生了负面影响。三是老年人平均寿命延长，患病率、伤残率上升，自理能力下降。这一切必将加大家庭的负担，也必将加剧年轻人消极赡养老人现象的增加。
3、农村养老难于完全依赖土地保障，但土地对于多数农民来说仍然是重要的生产资料。调查显示，目前农民家庭经营收入中，大约40%来自第二产业与第三产业，1/4左右来自劳动收入，来自转移性与财产性的收入约占纯收入的5.7%。由此可见，来自土地的农业收入已难以保证农民的基本生活，以致养老更是奢望。而且现在土地对于多数农民来说仍然是很重要的生产资料。城市化的迅猛推进使得许多农民的承包地被大量征用，农民所得到的只是极少的土地补偿费。所以，完全依靠土地来养老的选择也是不可行的。
4、老龄化加快。随着城市化步伐的加快和农村劳动力的输出，越来越多的农村青壮年人口进入城市，年龄结构出现“两头大、中间小”的局面。随着计划生育政策的实施，我国农村已出现家庭小型化倾向，农民养老问题日益严峻。据2005年底开展的全国1%人口抽样调查统计，全国65岁及以上的人口为10，045万人，其中农村约占老龄总人口的68%；中国农村平均家庭户规模降到3.27人。
(二)早期农村养老保险试点地区改革。截至2006年底，全国1，905个县，5，374多万农民参保，还不到应该参保农民总数的8%，仅有310多万参保的农民领取了养老金。积累保险基金310亿元，这些农保总体上属于早期农保性质。总的来说，早期农保试点工作不成功，陷入僵局，主要表现在三个方面：
一是覆盖范围小，发展严重不平衡。已经筹集的农保资金主要集中在少数几个发达省市，多数地区难以为继。从基金规模上看，排在前五位的是江苏、山东、上海、浙江和北京，这五个省市的基金共计221亿元，占全国农保基金总额的71.3%。
二是管理体制不顺，“民政不管，社保不接”。尤其是在中西部大多数省份，农保管理体制至今仍没有理顺，运作也困难重重，处于进退两难的境地。在全国1，905个农保试点县中，多数地方的农保机构还在民政部门，农保在省级已经移交而市县没有移交，依然处于“民政不管，社保不接”的局面。与此同时，很多内地和西部省份“清理整顿”的一个通行的做法是简单退保。
论文关键词：农村养老保险；研究；改革；模式；制度
论文提要：我国农村正处于剧烈的社会转型期，农村原有的养老保障体系正在被打破，而新的保障体系尚未形成。本文在此前提下设计和建立农村社会保险基本制度框架，特别是建立农保可转换为城保的通道和机制，对早期农村养老保障制度进行根本性改革。
我国农村正处于剧烈的社会转型期，农村原有的养老保障体系正在被打破，而新的保障体系尚未形成，农村大部分老年人正面临着前所未有的生存困境，他们成为整个社会中最边缘化和最弱势的群体之一，这个群体的规模越来越大，已经开始影响农村社会的稳定和整个国家经济、社会的和谐发展。
一、我国农村社会养老保险制度的发展
（一）农村养老保险发展现状评述。1992年《县级农村社会养老保险基本方案》在全国范围内开始推广，经过十多年的发展，无论在理论上还是在实践上都取得了一定的成就，但与此同时，在实施过程中，也出现了一系列值得关注的问题。
1、农村社会养老保险的覆盖范围小，存在很大的发展空间。据国家统计局最新数据，截至2006年底，全国参加各类农村社会养老保险人数为5，374万人，其中东部地区的农村社会养老保险制度的覆盖面已超过60%。参保人数比2002年的5，462万人有所下降。目前，全国农村社会养老保险基金滚存结余310亿元，分散在1，905个县市。
2、传统的家庭养老保险功能正在不断削弱，家庭养老面临挑战。主要问题：一是农村家庭规模缩小、核心家庭增多、家庭养老功能弱化。二是农村大量的年轻人进城打工，代际不平衡严重。迫于岗位的竞争压力，忙于工作和事业，这些人无暇顾及老人；同时，这些青年夫妇较重视子女的教育和成长问题，有限的时间、精力和财力都向独子或独女倾斜，产生了“重幼轻老现象”，对老年父母的心理健康和实际的生活质量都产生了负面影响。三是老年人平均寿命延长，患病率、伤残率上升，自理能力下降。这一切必将加大家庭的负担，也必将加剧年轻人消极赡养老人现象的增加。
3、农村养老难于完全依赖土地保障，但土地对于多数农民来说仍然是重要的生产资料。调查显示，目前农民家庭经营收入中，大约40%来自第二产业与第三产业，1/4左右来自劳动收入，来自转移性与财产性的收入约占纯收入的5.7%。由此可见，来自土地的农业收入已难以保证农民的基本生活，以致养老更是奢望。而且现在土地对于多数农民来说仍然是很重要的生产资料。城市化的迅猛推进使得许多农民的承包地被大量征用，农民所得到的只是极少的土地补偿费。所以，完全依靠土地来养老的选择也是不可行的。
4、老龄化加快。随着城市化步伐的加快和农村劳动力的输出，越来越多的农村青壮年人口进入城市，年龄结构出现“两头大、中间小”的局面。随着计划生育政策的实施，我国农村已出现家庭小型化倾向，农民养老问题日益严峻。据2005年底开展的全国1%人口抽样调查统计，全国65岁及以上的人口为10，045万人，其中农村约占老龄总人口的68%；中国农村平均家庭户规模降到3.27人。
(二)早期农村养老保险试点地区改革。截至2006年底，全国1，905个县，5，374多万农民参保，还不到应该参保农民总数的8%，仅有310多万参保的农民领取了养老金。积累保险基金310亿元，这些农保总体上属于早期农保性质。总的来说，早期农保试点工作不成功，陷入僵局，主要表现在三个方面：
一是覆盖范围小，发展严重不平衡。已经筹集的农保资金主要集中在少数几个发达省市，多数地区难以为继。从基金规模上看，排在前五位的是江苏、山东、上海、浙江和北京，这五个省市的基金共计221亿元，占全国农保基金总额的71.3%。
二是管理体制不顺，“民政不管，社保不接”。尤其是在中西部大多数省份，农保管理体制至今仍没有理顺，运作也困难重重，处于进退两难的境地。在全国1，905个农保试点县中，多数地方的农保机构还在民政部门，农保在省级已经移交而市县没有移交，依然处于“民政不管，社保不接”的局面。与此同时，很多内地和西部省份“清理整顿”的一个通行的做法是简单退保。
三是基金分散，管理存在流失和损耗现象。目前，全国310亿元农保基金分散在1，905个县市。由于管理体制不顺，全国清理整顿农保后，农保机构和人员的办公经费、工资多数没有纳入财政预算，挪用农保基金发工资的事情相当普遍。据劳动和社会保障部统计，2005年全国31个省份中，涉及1，905个县、2.6万个乡镇，农保系统大约有干部近1万多人。
四是老年受益保障不能兑现，保障水平低。很多参加早期农保的农民在年龄达到60岁后，每月领取以前规定的养老金的承诺不能兑现。
二、建立新型农村社会养老保险
新型农村社会养老保险制度，是采取个人、集体和国家等多方出资筹集养老基金并为老年人提供经济帮助和服务、保障其基本生活的一项制度，并且随着人们生活水平的提高，养老金还会相应增加。该制度的新颖性，首先在于各级政府和村集体逐步加大对农村社会养老保险工作的支持和投入力度，每年安排专项资金对参保农民进行补贴，建立农民参保补贴制度。本文以成都为例，鉴于目前成都各区、市、县经济发展水准不一样、政府财政负担能力不一样、农民基本生活水平也不一样的状况，成都于是按照一二三圈层分类划档逐步推进全市农村养老保险。
（一）从远郊区县——都江堰和金堂县来分析。金堂县从2007年6月1日最先按规定开始在三个乡镇进行农民养老保险试点，9月1日在全县全面推开农民养老保险。2007年全县GDP为79.1亿元。农民人均纯收入为4，690元。都江堰市从2007年8月初开始，分别选取了胥家镇、崇义镇各两个村进行农民养老保险试点。2007年全市实现地区生产总值（GDP）116.2亿元，农民人均收入从2001年的3，096元增加到2007年的5，300元。两地属于成都市第三圈层，经济实力偏小。
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1.存在的问题
较大的参保需求与较小的覆盖范围的矛盾——全市应参保单位1055个，在职职工36298人，退休职工13165人。目前已参加机关事业养老保险的单位仅为887个，覆盖率84%；10606名退休参保职工由机关事业养老保险基金发放养老金，占退休人员的80%。事业单位因单位性质不同、资金来源渠道各异，单位在职人员与退休人员的比例也不一样。随着事业单位改革的进一步深入，人员考聘机制的完善，事业单位新进人员的渠道变窄，人员更新的脚步放缓。在一定程度上，影响着未来事业单位人员结构向年龄偏大化转变。由于事业单位整合，财力及人员发生变化，导致了原有的由单位养老的模式不适应未来的需要，也无法很好地保障退休人员的利益。现有机关事业单位养老保险的覆盖范围显然无法满足广大事业单位职工的参保需求，迫切需要出台一套全国统一的事业养老保险政策，结束目前各统筹区各自为政、摸索前进、问题凸显的窘境。较早的省级政策与较晚的地方政策的矛盾——湖北省在1995年10月出台的《省人民政府关于印发湖北省机关事业单位社会保险制度改革方案的通知》是湖北省各地开展事业单位养老保险改革的主要依据。此后随州市又根据此文件精神，结合实际情况，于1995年后相继出台了《随州市机关事业单位社会保险统筹试行办法》等一系列文件，广水市早期启动事业单位养老保险时则是按照孝感市相关政策为依据。随州市事业单位养老保险经过多年运行，参保范围逐步扩大，缴费时间也逐步统一。但是，由于省级政策出台较早，经历了从笼统到细致的过程。各统筹区在经办过程中摸着石头过河，在不断发现和解决问题的过程中摸索出一些办法，出台了针对特殊群体参保的地方政策，从而导致各统筹区之间政策有差异，情况各有不同。主要表现在：本刊策划参保范围不统一。市直属单位、曾都和随县都是将所有事业单位纳入参保范围，且随县、曾都的教育和水利系统又另外制定专门参保政策；广水市则只将事业单位合同制工人纳入参保范围。缴费基数不统一。有的以绩效工资为缴费基数，有的执行基本工资（岗位、薪级）为缴费基数，有的把基本工资打折后作为缴费基数。待遇计发办法不统一。有的按人社局批复的退休人员待遇标准执行，有的将批复的待遇标准与缴费基数对比、打折计算退休待遇，计发办法没有考虑缴费时间长短、个人账户等因素。较多的基金支出与较少的基金收入的矛盾——2014年，随州市全年基金收入15430万元，而基金支付达到了20847万元。其中随县水利系统、乡改事业单位的基金结余更是为负数。随着近年来事业单位新进人员的减少，退休人员逐年增加，单位年龄结构出现了老龄化的趋势，许多单位出现了缴费与养老金倒挂的情况，并且逐年递增，每月拨付的养老金比月缴养老保险费多。预计未来数年，由于国家对事业单位新增人员数量严格控制，现有年龄结构将更趋向老龄化，参保职工中，在职缴费人数逐年减少，保险费征收增加缓慢，反之退休人数逐年增加，养老金发放额逐年递增，养老保险基金收支平衡被打破，机关事业养老保险基金支撑能力面临严峻考验，机关事业养老保险总体运行形势不容乐观。
2.改革的方向
统一社保政策——随着事业单位机构改革的全面展开，机关事业单位养老保险制度作为其中重要的一环，关系到事业单位职工的切身利益。这对打通跨地区、跨险种、跨单位转移养老保险关系的渠道，建立人才自由流动的机制，打造高效的用工环境有着重要意义。规范经办流程——事业单位养老保险需要建立一套统一、规范化的经办流程，针对参保资格的认定，参保单位、人员的增减，缴费基数、缴费比例的确定，个人账户的计入，养老金的计算、待遇的享受等环节，基于内控机制，设计一套操作便捷、环环相扣的经办流程。做到参保征收有依据、缴费记账有明细、待遇计算有过程、基金支出有手续、经办历史可追溯。规范的经办流程是事业单位养老保险数据安全性、严肃性的前提，也能与未来的事业养老保险政策更好地衔接。扩大覆盖范围——按照国发[2015]2号文件《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》的精神，事业单位从2014年10月1日起全部纳入养老保险范围，覆盖范围扩大到全体事业单位。这对事业单位养老保险改革是最大的利好消息，有了顶层设计，事业单位养老保险改革便能顺利开展。提高统筹层次——随州市四个统筹区中，市直与广水的基金结余尚有一定的抗风险能力，但这几年出现的收支倒挂情况不容忽视，虽然基金结余可以解决短期问题，但收支倒挂的情势若不能逆转，长此以往将对事业单位养老保险的运行构成危险。曾都区和随县因为长期的收支倒挂，基金结余底线已被击穿，无法建立起一个安全的基金库容量。一旦事业养老保险费征收出现卡口，支付将难以为继，无法准时拨付养老金，事业养老保险的保障性将会受到质疑，养老保险费的征收将更加困难，这是一个恶性循环。但从随州市全局看，2013年基金征收15430万元，支付20847万元，虽依然收支倒挂，出现5417万元缺口，但是全市基金结余尚有24366万元，在收支情况不再进一步恶化的情况下，足以维持数年。更高的统筹层次有更大的抗风险能力。应尽早按照企业养老保险的做法，尽快实现事业单位养老保险省级统筹，使事业单位养老保险抗风险能力进一步提升。
作者：刘承万顺锋单位：湖北省随州市社会保险局
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一、现状：
（一）、制度“盲区”：保险对象游离于制度之外
在学术界，中国城市养老保险体系的涵盖对象被分为两部分：非正规和正规就业人群。那么，什么样的人才属于城市非正规就业人群？北京大学人口研究所刘贵平的定义是：非正规就业人群不仅包括近年来的下岗职工，还包括在城市的农民工、个体户、私营企业主以及自由职业者。在非正规就业人群中，有一半以上游离于养老保险制度之外。也就是说，中国整个养老保险体系在其覆盖面上十分有限。①
是什么原因造成城市养老保险体系在这一环节出现“盲区”？“这些人要么是老板没有为他们缴纳部分养老保险金，要么是没有老板为他们办理养老保险事宜，这就使得他们不仅失去了雇主缴纳所带来的那一部分经济利益，而且还必须自行承担制度风险，因此导致这部分人群在可能的情况下宁可选择个人储蓄和人寿保险，也不愿选择社会养老保险。”
造成这一结果的制度原因是中国的养老保险体系成本昂贵并造成了劳动力市场的扭曲。企业应缴的养老保险缴费率高达薪金的20%，而雇员本人还需再缴纳8%。再加上医疗保险、失业保险等其他缴费，企业和员工的全部缴费高达薪金的40%多，在有些地区，实际缴费率甚至更高。这一缴费水平高于很多发展中国家和瑞典、美国等发达国家。如此高昂的劳动成本不利于鼓励雇主为员工利益买单。
为进城农民工办理社会养老保险确实体现了政策的人文关怀，但一波又一波农民工退保潮让决策者感到尴尬。率先在全国推广农民工保险的广东省频现退保高峰，退保率竟高达95%以上。仅深圳市每年退保的人数就高达12万以上，该市甚至还出现过一天600多名农民工排队退保的“热闹”场面。是农民工不领政府的情，还是和政府开玩笑？按照现行养老保险制度，城市农民工每月上缴的养老金占到工资的8%，而且需要连续缴纳15年才能受益。每个城市的工资标准不一样，但养老保险缴费的标准整齐划一：8%，很大程度上超出了他们的承受能力。由于缴费期限固定不变且难转移和农民工的流动性。所以，对这些人来说，把钱拿在手里更妥当。
（二）、制度有效性缺失：已入保群体“悬”在问题中
对于城市正规就业人群来说，基本上不存在“8%”的缴付压力和15年年限的制约，但是，他们的养老保险问题也很“悬”。
养老保险制度提供给投保者的养老待遇过低。国有企业老职工退休后所能拿到的养老金平均只有三四百元，有些甚至不能保证基本的生活。而一般职工也只能拿到退休前工资的60%，对于机关、事业单位的退休人员来说，差距则更大。这种状况已经成为一个全国性的问题。
目前实行的养老保险是省级统筹，但一些地方连省级统筹也没有做到，造成不同地区保障水平差异很大，富裕地区不愿意为从穷地区转移来的人负责，再加上各个地区因管理机制不统一，不能做到很好地衔接。同时，制度体现在，由于国家公务员的养老保险与企业社会养老保障分属不同体系，前者的待遇水平要远远高于后者，造成流动困难。另外，事业单位的养老保险虽然由劳动保障部门负责，但保险体系没有改革，没有与企业保险统一起来，也表现为前者的保障水平大大高于后者，使得许多人因此不敢轻易跳槽。
另一个关于养老金风险的问题却让入保者不得不忧心。已入保的职工每个月都在为自己的养老保险帐户“充钱”，但自己的帐户却是空的。因为这笔从在岗“年轻人”手中收来的钱被用来支付给当年已退休的“老年人”了。这种名义上的个人帐户，仅仅只能作为一种记帐单位，没有任何基金积累，究其实质，仍属于现收现付的筹资模式，体现为政府强制力主导下的代际间的收入再分配。并非真正意义上的个人自我积累、自我保障，仍是政府主导下的代际赡养。体现了养老成本在代际间的分担，因此这种制度设计在实践中会遇到较大阻力，逃避缴费的企业和个人会增多。为什么要设立个人帐户？其吸引人之处是由个人帐户中的钱形成的储蓄基金可以通过投资来保值增值，在投保人退休后，他可以以年金的形式领取其本人投入的本金再加上可观的利息来安度晚年，如果社保基金不能保值增值，个人帐户也就毫无意义了。当下养老保险制度的尴尬就在于：一方面坚持搞个人帐户；一方面却对基金的保值增值苦无良策。
随着计划生育政策的实行，人口结构的改变，这种“空帐”运行状况难以得到缓解。因为现行的筹资模式是建立在人口结构相对稳定的基础上。全国社会保障基金理事会理事长项怀诚称：“中国养老体系面临严峻考验，未来养老金缺口高达9.15万亿。”对于这一巨额赤字，如果仅靠提高缴费来弥补，个人缴费率将不得不提高到缴费工资的37%，是现在个人缴费的4倍多。③
按现行的养老保险体制，处于中国人口出生高峰期的70、80年代生人，在30年后大部分均处于或接近于退休年龄，当这些人都面临退休的时候，他们的下一代由于中国的计划生育政策的实行，即1：4的家庭结构的出现，又如何能负担得起这样庞大的养老金支出？而且目前，人口老龄化趋势已日趋明显。这笔钱会不会由后来的投保者来出？我们明天会不会无钱养老？即便最终由国家买单，投保者也要担负货币贬值的风险。对于养老基金保值、增值问题，目前国家还没有相关的保障措施。（就目前情况看，所缴的养老基金）明的是增加了，但因为物价、宏观经济及
金融环境等因素影响，实际是贬值的。即便最终由国家来填补养老金缺口，付出的改革成本是不是过于巨大？
二、困境：
1、法律介入缺失或微弱。当下立法层面主要表现为一些法规、规章或通知、地方条例等形式。养老保险基本法尚未出台，而且由于这些立法形式政策性较强，经常变动，且存在明显的地方差异，缺乏法律规范应有的严肃性、规范性及权威性，且不利于中央宏观调控及全国统一劳动力市场的形成。征收工作缺乏法律依据，仅靠行政手段，对单位或个人缺乏约束力。
2、缴费主体疲软。对于缴费主体企业来说，由于亏损等原因，一方面使越来越多的企业无力缴纳正常的保险费，欠、逃费现象严重；另一方面，为了维持制度的运行，退休基金供款率需要不断上升，有些地方的供款率已达到工资总额的30%左右。这样，高费率，高逃费率，再提高费率已在一些地方形成恶性循环。
3、政府责任缺位。由于退休金保障制度的法制和资本市场不成熟，基金被挪用、滥用现象时有发生，基金安全问题凸显政府监管缺位。一个负责任、有决心的政府不可能因为财力的限制而承担不起人民基本生存费用，尤其是在成就了二十多年高速增长的中国，更没有理由拒绝通过充分参与和全民社保来彻底解决民生问题，造成财政缺口的不是经济落后，而是政策、管理滞后，贪污渎职等等。谁都算不清巨额的资产流失和浪费的黑洞有多大。不是没钱，是钱被花在了不应该花的地方或被少数人掠夺。而且，由于现有的制度是以城市为单位，由政府社会保障部门来管理基金，管理的手段被严格限制于银行存款、国债投资等，保值增值困难，致使广大应保未保人员处于制度的边缘地位。滞纳金制度形同虚设，而且提供了“寻租”的可能。
4、相关制度供给的缺陷。面对日趋严重的结构性失业、科技的发展和产业的升级，以及国企改制的推进，失业率逐年飙升。由于失业保障和救济制度滞后，转换机制困难，深化改革受到约束，已成为国企改革的制度“瓶颈”。现行的统筹政策分为城市和行业，起不到对新旧城市、不同行业、垄断行业和竞争性行业等之间的收入再分配作用，而且经济效益好的行业从各地社会保险制度中游离出去，影响了再分配的功能，弱化了社会保险的安全作用。由于企、事业单位的差距较大，且难以消弥，一些人便想方设法往行政事业单位挤，在这样的制度惯性下，企业领导在退休的时候要求个行政级别、复员军人不愿到企业，也在客观上造成了行政事业单位机构膨胀。而所有这些目前仍没有一部相关的统一的法律来规范，各地都是从现有经济条件出发，制定相应条例并按各自的条例执行，有差别也就不足为奇了，正是这种各自为政的状况限制了地区和人员之间的正常流动和养老保险的转移，从而共济难以实现。当前，在企业改制中，对40、50人员实行退养，并对退休及这部分退养人员的养老金实行预留10年的政策。但大部分国企在改制过程中面临成本高、缺口大的问题。致使改制难以进行，很多地方政府为了甩包袱，使改制进行得下去，对这部分养老金实行只计不提的办法，这样，当一部分在改制时尚未来得及退休的40、50人员在真正面临退休时由于重组或改制后企业未缴足该部分钱而无法按正常程序办理养老保险手续。从而积发了新的社会矛盾。
5、改变现有模式困难
5•1、我国目前的养老体系模式是从1995年开始由原来的“现收现付”转换为现在的“部分积累”模式。把当年从没退休的人手里收上来的钱给已经退休的人发养老金就是现收现付。部分积累就是适当提高国家、企业和个人的缴费标准，以便滚雪球样的慢慢积累一部分基金，来适应人口结构变动的需要。在此意义上，部分积累制确实是一个较好的政策选择。但由于目前养老保险基金绝大部分用于当年养老金发放，我国的养老保障体系实质上仍然是“拆东墙补西墙”的现收现付模式。而且基金管理的经济成本和机会成本很大，不少地方甚至悄悄打起了这部分积累基金的主意而任意挤占挪用，贪污。
5•2、在农村，我国养老保险体制实际上已处于停滞状态，而在城市，有很大一部分应保对象游离于该体制之外，而占全国人口总数2/3的农村人口，这一制度的覆盖范围实际上已经小得可怜，据资料：目前，我国公共养老保障体系的覆盖面只占人口总数的15%，低于世界劳工组织确定的20%的国际最低标准。就制度惠及主体的城镇各类就业人员而言，现有的养老保障制度也仅仅覆盖城镇职工的55%。占中国绝大多数人口的农村人口基本上只能依靠土地和家庭养老，仍游离于社会化和共济性的社会保障体系之外。在此意义上，社会保障作为一种公共服务表现为供给严重不足。这也正符合当下我国由生存型向发展型社会转变过程中公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、公共产品严重短缺之间的矛盾。按照社会正义的需要原则，社会保障应重视由于其大量需要而离常态最远的那些人。②即通过“社会统筹”的功能尽可能更大范围地实现社会公平，以最大可能地化解社会风险。
5•3、尽管面临当前的改革困局，现有养老模式将难以改变。除了制度的惯性外，还有一个巨大的转换成本问题。10年前我国养老体系转换为现在的部分积累模式后，国家付出了几万亿甚至几十万亿的改革成本，如果再次转换模式，同样要付出沉重的代价。“养老保险制度因在改革之初就存在着巨大的设计缺陷，导致现在的问题较多。
三、基于现有模式层面的政策选择：
1、推迟退休年龄。老龄化是目前一个政策两难的命题：推迟退休年龄会立即加剧已有的就业困难；不推迟又使养老金储备不堪重负。但迫于就业压力而放慢科学技术的发展和产业升级的速度，对迫切需要经济独立、安全的中国，实属下策。何况，劳动密集型的生产衰落是大势所趋。因此，政策选择的一个方向是适当推迟退休年龄尤其是持推迟女性的退休年龄。退休年龄是
影响赡养率的重要因素，由于生活质量的提高、医疗水平的发展等原因，人口的平均寿命得以增长，为推迟退休年龄提供了可能，退休年龄规定得较高，则在职职工人数增加，退休人数相应减少，赡养率就较低；反之，赡养率就较高；同时，可提高基金积累数额、减少养老金的支出年限，化解“空帐”风险。随着女性受教育程度的提高，从防止资源浪费的角度，适当推迟女性退休年龄值得考虑。
2、强化政府责任。政府为什么要把教育和房地产做成产业，是因为内需不足，内需不足的根本原因是因为老百姓没有保障不敢花钱，把钱都存银行里了，如果社会保障到位了，老百姓是敢于消费的，老百姓敢于消费就会拉动投资的增长。所以加大财政投入，实行全民社保。对于不同行业、不同性质单位养老金差额实行补足的政策。给予一些特殊人群如复员军人、企业领导等按贡献给以不同程度的养老金补足，以缩小行业间、部门间、以及企业和事业单位之间差距过大现象。同时，克服各部门、各地区利益对社会保障体制所造成的分割局面，在全国范畴内协调养老金的公共帐户，在地区之间、行业之间进行共济。全国统一的社保体制不仅具有再分配个人收入的功能，而且具有缩小地区和产业差别的功能，而且可真正实现“东部支持西部”。
3、降低缴费比率。多渠道地适当降低缴费率以拓宽养老金制度覆盖面，从公有制部门扩大到私营部门及城市流动人口、农民工等弱势群体。通过覆盖面的扩大和全社会的统筹来分散成本和社会风险、扶贫济困并强化其共济功能，化解隐性社会保障债务问题。并确保企业在改制后必须缴清所有预留保险费。同时，拓宽筹资渠道，可将个人所得税及遗产税作为筹资的主渠道之一。由于个人所得税开征点已提高，而目前收入差距正日益拉大，开征遗产税的条件已成熟。开征这两种税可以平抑企业的缴费率，又可以吸引更多的企业参与到养老体系中来，降低了经营成本。更强化了政府的再分配和资源配置功能，既提高了效率又实现了公平！另一方面，可发行社会保障福利彩票。在当前，财政供给不足的情况下，发行社会福利彩票筹资也是不错的选择。
4、让基金保值增值。把个人帐户实行企业化经营，与资本市场对接，由投资公司经营管理，可投资于国家长线重点工程项目如重大水利设施、高速公路等。政府加强监管。对于养老金等普惠性基金，可考虑在人大设立专门的监督机构，定期监管，可以控制政府消费倾向的扩张，完善资本市场和金融市场。
5、加快社会保障制度立法。政府应该用强力作为的形象去管理社保基金。形成一部全国统一的养老保险基本法。明确缴费的权利义务关系，把养老金作为一条高压线，人民法院对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件要依法及时审理，对拒不缴纳法定的社会保险费，不适当使用保险基金、贪污挪用、侵占保险基金的行为人，要从重从严依法追究其刑事责任、行政责任和民事责任。
6、征收社会保障税。改按比例征收养老保险费为按比例征收社会保障税，由于国企改制的推进，国退民进成为事实，而且现在很多县、市已基本不存在国有企业。因此，改征社会保障税具有现实意义。且有利于解决地区之间、企业之间、行业之间的保额差距问题，同时，有利于财税部门介入，有利于加强基金的监管。
结语：
制度出生产力。其实任何制度的配套使用效用均会大于其单独之效用。提高政策的配套功能，充分发挥其整体效应，是决策者的应有之义。同样，单纯依靠某一项制度显然难以解决养老保险问题的困境。中国的改革——哪怕移动一张桌子，也会引起全身的反应。在现今各方都不甚完善尤其是相关法律缺失的条件下，多管齐下，或许是应对养老保险命题的理性选择。
参考文献：
篇5
养老社会保险和劳动保险是什么关系?二者有无区别?许多人并不完全清楚，以致有些省的社会保险基金经办机构长期叫“劳动保险公司”，有些政府机构内部和企业事业单位内部至今还设“劳动保险科(股)”，说明有将二者关系弄清的必要。此外，弄清二者关系也有助于正确认识和解决过去劳动保险遗贸下来的巨额历史隐性债务问题。
养老社会保险同过去的劳动保险(简称“劳保”)本质相同，即都是政府行为(“”中变成了企业行为，由企业办劳动保险)，都以追求公平和社会稳定为主要目的，都强制参保；但二者也有区别；第一，保险对象不同，劳动保险只覆盖职工及其家属，养老社会保险则覆盖职工、自由职业者、个体劳动者(包括外来打工人员)。第二，劳动保险基金完全由国家或企业负担，养老社会保险基金实行社会统筹，由单位和个人按比例缴纳，政府财政负责兜底。可见，有些地方的社会保险经办机构叫“劳动保险公司”，有的单位内部设“劳动保险科”，是不准确的。
弄清养老社会保险和劳动保险的关系有重要意义：第一，正确认识和处理过去劳动保险遗留下来的巨额历史债务问题，即过去劳动保险由国家负担，因而这笔债务也应该由国家财政承担。第二，正确认识和积极缴纳养老保险费，不能象计划经济时期那样依赖国家。
二、养老保险资金缺口巨大及其解决
据有关部门统计，“十五”时期我国各项社会保险基金缺口共达1000亿元。此外目前我国养老保险个人帐户空帐已将近2000亿元，这2000亿元到将来职工退休时迟早都得支付。
如此巨大的资金缺口是怎么形成的呢?主要有三点原因：第一企业缴费能力低，养老保险覆盖面和基金征缴率不够高。第二，计划经济时期欠帐多。实行养老保险制度时，职工已有的工龄“视同”缴费年限，退休后享受养老保险待遇。而计划经济时期没有提留“劳动保险”基金，这是一笔历史遗留的隐性债务，共约30000亿元。第三，养老保险负担系数高，增长快。我国已进入老龄化社会，据全国第五次人口普查数据显示，目前，全国60岁以上人口达1．32亿人，占总人口的10％；预计到2040年，中国60岁以上老人将达到约4亿人，占总人口的26％，在城市里大约每2—3人中就有一位老人。1998年全国参加养老保险(即缴费)的职工比上年增加了36．6万人，而离退休人员比上年增加了264万人。近几年我国参加养老保险社会统筹的企业离退人员每年增加200万人。职工的负担系数由0．273上升到0．288。1999年在职职工与离退休人员之比按参加社会保险基金统筹口径计算为3．1：1。按人口模型预测，到2010年，这一抚养比例将达到2—2．5：1，而且将持续30—40年时间。我国现有的社会保险筹资办法将难承受这一人口老龄化和退休高峰的冲击。
解决社会保障资金缺口问题，应该开拓思路，拓宽渠道，采取多种措施。主要有：
第一，依法扩大养老社会保险覆盖面，覆盖面越广，缴费企业和职工越多，社会保障基金也越多，根据大数法则，就越能分散劳动风险。资料表明，依法扩大社会保险覆盖面还大有潜力。1999年底，国有企业和职工参保率达95％，但其他所有制企业和职工参保率却在50％以下，其中外商投资企业和私营企业参保率不足20％，其员工参保率不到30％。
第二，对挤占、挪用、违规的社会保险基金实行有效的追缴回收政策，提高清理回收率。具体办法：一是允许对挤占挪用的基金采取实物资产回收形式，以解决“要钱没有”的问题。二是允许将回收的实物资产投入经营或再次变现。
第三，搞好社会保险基金的运营和增值。一是积极探索基金的运作渠道，合理确定基金在各渠道的最高运作比例。二是建立基金投入运营准入制。一些收费性大型基础设施项目如大型电力、通讯设施等项目，因其具有较高的经营稳定性，风险相对较小，可允许社会保险基金投入运营。三是政府应对社会保险基金运营制定保护性政策措施。如按照国际惯例，对基金采取保护性银行优惠利率；对基金投资实行税收优惠利率；允许基金参与上市公司原始配股和公积金委托贷款；允许基金购入国有银行优先股等。
第四，将部分国有资产变现。这是党的十五大提出的解决社会保障基金不足问题的重要途径之一。这样做的可能性在于，目前国有企业停产、半停产和开工不足的现象比较多，有大量的厂房、设备和场地处于闲置状态，其中“闲置设备约占总资产的20％”(2000年2月18日《中国乡镇企业报》)。对于那些闲置的和陈旧的国有资产，可以变现用于弥补社会保险资金缺口。
对于变现部分国有资产筹措社会保障基金的必要性，人们往往从“财政兜底”的意义上理解，这是不言而喻的；其实在我国还有一条很重要的原因，就是它属于偿还历史欠帐。在计划经济时期，我国长期实行“低工资，高积累”的方针，国家对职工的劳动贡献在作了“必要的扣除”之后，并没有将职工应得的劳动报酬全部分配给职工，而是用作于积累形成了国有资产。以国有企业众多的老工业基地沈阳市为例：在1984年以前，沈阳市技术工人的平均技术等级约为4至5级，4级工的月工资标准为52．9元；而当时沈阳市技术工人平均每小时生产出产品的价值约为48元，一天为384元。这平均每人一天生产产品的价值，就是工人月平均工资的7．3倍，可见大量剩余价值被国家和企业用作积累了。所以，应该将部分国有资产变现用于养老等社会保障和国有企业下岗职工再就业。
第五，建立正常的财政提留投入机制。各级财政承担社会保险基金支付风险，需要在企业和职工缴费之外，建立稳定的财政提留机制，并形成积累。应从利息、特种消费税中提留一部分，还应从国有资产转让和土地使用权转让等收入中提留一部分，充实养老等社会保险基金。
第六，发行社会保障公债和社会保障福利彩票。如前所述，我国仅职工养老保险历史欠帐就约达3000亿元，占GDP的50％—60％。如此巨大的缺口，需要发行社会保障公债来弥补。这样会不会威胁财政安全和引发新一轮通货膨胀?看来不会。近三年我国共发行国债2100亿元，1998和1999年国债余额占
GDP比重为10％，赤字比重10％，均属安全范围。尽管2000年又增发国债500亿元，但随着GDP的增长，国债占GDP的比重仍为10％左右，在此基础上再发行社会保障国债不会引起通货膨胀。
发行社会保障福利彩票，符合全社会都来参与社会保障的原则。彩票不同于国债，国债是国家向人民借钱，到期还本付息，彩票则相反，因此发行福利彩票，财政没有任何风险，更具有可行性。
第七，基本养老金标准应改为两年调整一次。国家现行政策规定：离退休人员的基本养老金根据统筹地区经济发展水平和养老保险基金的承受能力，按照统筹地区上年职工社会平均工资增长率的一定比例每年调整一次，职工平均工资负增长时不作调整。这个规定的问题在于，当社会平均工资负增长时，即养老保险基金收入随之减少时，由于发放的基本养老金标准不变，很容易给养老保险基金造成缺口。近几年，由于养老金标准多次上调，已造成养老保险基金沉重的负担和压力，许多地区已不堪重负。建议将基本养老金标准由一年调整一次改为两年调整一次，条件容许的地区仍可每年调整一次，这样可以减少基金缺口。
第八，提高养老保险统筹层次，从长远来看，我国基本养老保险应该实行省级统筹乃至全国统筹，这是大势所趋。
第九，调整养老保险缴费年限。国家现行养老保险政策规定，职工缴纳养老保险费满]5年并达到国家法定退休年龄，就可以享受养老保险待遇。以某市个体户缴费为例，每人每年缴费1032元，15年缴15480元，加上利息共约1．6万元。该个体户退休后每月300元退休金，每年3600元，约4．3年就将他15年缴纳的养老保险费(含利息)全部领完，此后他领取的养老金就得全靠政府和社会为他个人“兜底”。建议调整为25—30年。
第十，尽快将公务员、事业单位职工的养老保险制度与企业养老保险并轨。并轨后有利于资金调剂和人员流动。
第十一，用货币手段解决养老保险历史负债问题。职工在计划经济体制下形成的养老保险权益，既是一种历史负债，也是一种改革成本，应该由社会负担。而实现全民负担的最有效途径，就是对养老保险历史权益实行货币确认，既增加货币投入。当前，通过积极的货币扩张补充养老保险基金的缺口，既是及时雨，又具有可行性。
三、制止违规提前退休
据统计，1998年1月至1999年末，我国地方新增退休人员122．9万人，其中违反国家规定提前退休的有27．5万人，占22％。原行业统筹单位提前退休问题更为严重，据30个省市报送的数据，1998年1-8月份，行业统筹移交地方新增退休人员29．6万人，违反国家规定的达43．8万人，占55％。
违规提前退休的途径有两种：第一，办理因病丧失劳动能力的假证明和提前出生的假出生证明。经抽查某单位55名“丧失劳动能力”的退休人员，符合国家规定标准的只有5名，占9．1％；其余50名全部不符合国家规定标准，占90．9％。第二，降低从事特殊工种职工可以提前退休的条件。国家规定，在特殊工种岗位上工作满8～10年才能提前退休。有些企业先把职工调到有毒有害岗位上，工作20天后就按特殊工种办理了退休。
一般地说，提前退休对就业有促进作用。尤其在就业压力大的情况下，让一部分接近退休年龄的老职工提前退休，能为年轻人腾出一些就业岗位，有利于减轻就业压力。1978年，我国7000万知识青年返城，就业压力特别大，国家果断决定让部分老职工提前退休，一部分老干部离休，允许子女顶替父母的编制“接班”就业，对安排知识青年就业起了巨大的作用。
但是，提前退休不是解决就业问题的关键。因为，第一，目前我国劳动力虽然数量上供大于求，在质量上却供不应求，尤其不适应产业结构升级、产品更新换代和知识经济时代的要求。如果我国劳动力能在质量上有明显提高，就业压力就会明显减轻。目前我国劳动力求大于供的行业和企业是：一些新兴产业和行业，如邮电通讯、金融保险、房地产、信息咨询、计算机应用和科学技术服务。据2000年北京世界计算机大会报道，在微电子行业的复合型人才，中国只有3000人，而美国有40万人，相差百倍之多。男职工50岁左右、女职工45岁左右正是精力比较充足的时期，让这部分人提前退休，而让经验不足的年轻人取代他们，会造成劳动力资源浪费降低劳动效率。第二，提前退休会增加老年人的劳动参与率，与年轻人“抢饭碗”。目前，我国60岁以上老人的劳动参与率超过40％，共2218万人。如果实行提前退休，我国退休人员的社会保障水平比较低，他们的劳动参与率会更高，会有更多的退休人员在社会上与年轻人争抢劳动岗位。第三，提前退休会加重社会保障负担。提前退休一方面会使交纳社会保险费的人数减少，减少社会保险基金收入；另一方面会使享受养老保险待遇的人数增加，加大保险基金支出，使社会保障负担更加沉重。第四，发达国家的退休年龄有后移的趋势。美国的退休年龄正从65岁向70岁推延，德国计划2001年退休年龄推迟到65岁，日本也将退休年龄从60岁后延到65岁。据测算，如果退休年龄从60岁推迟到65岁，退休金的支付总额可以减少50％。
四、有能力的企业应发放统筹外的各种补贴
篇6
北欧国家保障每个公民的社会福利。北欧的文化根基是建立在充分尊重公民权利，注重公民平等基础上的，由于北欧各国强调以公民平等为基础，养老保险政策是保证每个居民平等地享受社会福利。因此，在包括养老保险政策在内的社会福利分配中，北欧政府的作用大于市场的作用。政府以立法的形式，承担了每个公民一生的全部福利。当然这种社会福利制度是建立在深厚的文化背景之下的，有利有弊。一方面在这种福利制度的保障下，社会稳定，利于政府的管理。另一方面，这种全覆盖的社会福利制度，无形中成为政府财政的沉重负担，一旦经济发展速度下滑，政府的财政压力加大，也会造成社会危机。前一段时间希腊的财政危机就是典型的例子，希腊地理位置上虽未处北欧，但是也采用与北欧类似的福利模式，财政危机与全覆盖的社会保障模式存在矛盾，解决起来相当棘手。
（二）注重自由竞争的美国模式
美国是崇尚自由竞争的国度，在经济、社会政策方面，强调市场调节。美国人认为全覆盖的社会福利政策会导致懒惰。这种福利措施利于刺激经济发展，但是也容易导致贫富差距加大。在这种理念的支持下，美国的养老保险形成了特殊的体系。其养老保险分为三个部分，即联邦退休金制度、私人年金计划、个人退休金计划。美国的社会保险由联邦政府的社会安全（保障）部署集中管理，统一而集中。这种养老保险模式是值得借鉴的，优点是社会保障体制健全完备，统一管理，强有力约束；使用法律和经济双重手段调控退休年龄，力度大，效果好；基本养老待遇替代率控制在较低的水平，有利于多层次保障的发展；充分利用高新技术，社会化程度高。
（三）介于北欧与美国模式之间的德国和英国
这两个国家的养老保险制度介于北欧体系和美国体系之间，尤其是德国的养老保险体系，严谨而灵活，根据经济和社会发展情况适时改革与调整。总体而言，西方养老保险制度是三位一体的，即由政府、企业和个人共同承担责任。社会保障资金主要来自于企业的雇主和雇员，双方根据法律规定向国家社会保险机构交纳保险税；社会保障开支的一部分，特别是支出大于收入的部分，由政府财政买单，从国家税收中支出以弥补不足的部分。因为国情、文化基础等差异，各国采取的养老保险措施出发点不同，政策执行方式不同。
二、养老保险的管理方式分析
篇7
2.待遇保障水平偏低
根据安化县城乡居保养老金测算办法，一位参保人按照最高档3000元的年缴费标准缴纳养老保险费，缴费年限15年，他每月领取的养老金待遇为(按照现时银行1年期利率3.25%计算，每年结算一次)：55+(15×3000+60×15+11914.63)÷139=470(元/月)，全年能获得5640元，而安化县2013年全年城乡居民人均生活消费支出5639元，在不考虑通货膨胀等因素的情况下，该参保人领取的养老金刚好能满足基本的生活消费支出。根据《中华人民共和国2013年国民经济和社会发展统计公报》，全年居民消费价格比上年上涨2.6%，其中食品价格上涨4.7%，且农村居民消费价格上涨得比城市更快，农村为2.8%，城市为2.6%，其中价格上涨主要集中在食品等生活必需品上。在物价不断上涨的情况下，参保人每月领取的养老金保障不了基本生活。重度残疾人等困难群体参保人，其个人缴费由县财政按最低缴费档次标准全额代缴养老保险费至60周岁，但最多不超过15年，按测算一个月只能拿到最低的待遇标准72元。对于这部分十分贫困、自保能力有限、最需要重点扶持的人群来说，这一点养老基础金只是杯水车薪。且城乡居民养老保险养老金与其他群体的养老金相差悬殊，2013年，调整后的安化县企事业单位退休员工月人均养老金为1625元，而企事业单位退休员工的养老金又不及退休公务员的退休金，这意味着每月470元的城乡居民养老保险养老金，不到企事业单位职工退休金的三分之一，只有公务员退休金的五分之一。
3.险种之间的衔接不配套
目前，新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险合并实施，基本解决了城乡居民社会养老保险制度衔接问题，但城乡居保制度与城镇职工基本养老保险制度之间的衔接还存在一些问题。一是重复参保现象难以避免。国家审计署今年8月的社保审计报告显示，截至2011年底，我国有112.42万人重复参加三类养老保险(新农保、城居保、职保)，9.27万人重复领取养老金6845.29万元。[3]安化县也存在这种现象，2013年清理重复参保1513人，2014年清理重复参保300人。造成这种现象的主要原因是不同制度的实施强度以及参保缴费的具体规定都有所不同。二是跨省转移接续不便利。安化县是一个劳务输出大县，每年外出务工人员26万多人，且多为跨省务工，每年有100多人从外省转回社保。由于我国各省市目前社会养老保险政策不统一，保障水平不一致，当在外务工并在当地参加了职保的人员返乡办理省外养老保险转移时，只能转移个人账户金额，不能转移统筹基金，从而影响了其待遇的发放水平。
4.管理有待加强
在城乡居保试点初期，安化县城乡居保参保人数迅速增加到35.72万人，发放养老金人数达到12.56万人，各项业务快速发展，工作量非常大。但信息化水平低，所有工作几乎都通过人手操作，且人手严重不足，管理效率低下。除了县一级具有专职负责经办机构和工作人员外，乡镇一级无经办机构，人员多为兼职，一人要兼顾多项社会保障工作，村级一般由一两个村干部担任协理员，负责此项工作，使得工作效率和质量大打折扣。安化县目前还没有构成一个资源共享同用的管理信息平台，城乡居保经办机构之间、经办机构与决策部门、监督部门、相关部门之间缺乏有效的协调与沟通。
二、原因分析
1.政策体系不完善，配套制度不健全
安化县实施城乡居民社会养老保险制度中，城乡居民养老保险个人账户基金实行省级集中管理方式，而湖南省目前尚未制定基金投资管理办法，且从省至县，社保基金行政部门和基金管理部门不相分离，没有建立统一、独立的强势监管主体，使得基金管理运作存在一定程度的制度缺失。另外，从城乡居保养老金的发放方法来看，并没有明确规定基金增值所带来的收益如何运用到城乡居民养老保障中去，就算基金得到有效的运营，基金增值所带来的收益并没有体现在居民收益的提高，这也降低了政策本身的激励性。《意见》没有明确对集体补助的鼓励政策，集体补助的作用难以体现。按照政策规定，城乡居保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴三部分构成，有条件的村集体经济组织，可自主决定对所属参保人给予不定额的补助。并鼓励其他社会经济组织、公益慈善组织、个人为参保人缴费提供资助。但从中央到地方均没有制定具体完善的集体补助及社会资助的鼓励政策和管理办法，忽视了它们的筹资作用，这使得集体补助难以操作，很多村集体经济较发达的地方都不愿意提供补助，并没起到应有的理想效用，使得城乡居保资金筹集的重担基本落在城乡居民和政府身上，村社集体的作用基本没有体现。
2.县域经济发展水平落后
安化县是国家级重点贫困县，地处偏僻，交通不便，信息闭塞，经济水平比较落后。表1显示了安化县2011至2013年地区生产总值及其增长速度，表2显示了益阳市各区县市2013年地区生产总值、增长速度和人均GDP，可以看出，安化县近三年来经济保持了适度快速增长，但在益阳市六区县市中，其生产总值位列第四，增速排名第三，而人均GDP则屈居末位，其经济发展水平在益阳市是相对落后的。安化县城乡居民收入普遍偏低，且安化县城乡居民社会养老保险参保人中农民比例较高，占到总人数的75%以上，2011年至2013年，安化县城镇居民及农民的年收入都逐年增长，而我国2011年至2013年消费物价指数(CPI)分别为5.4%、2.6%、2.6%，扣除消费物价指数的影响，城乡居民收入增长十分有限，这使得安化县城乡居民个人缴费能力弱，普遍选择较低档次缴费。
三、解决制度实施过程中问题的对策
1.合理划分各级政府财政责任
明确各级政府在城乡居民社会养老保险制度建设中的责任，合理设计和划分各级财政的筹资比例，加大中央和省级财政的转移支付力度。
2.建立基础养老金正常调整机制
目前，北京市、浙江省分别建立了基础养老金随经济社会发展水平正常调整机制，从2009年到2013年，北京市、浙江省分别将基础养老金金额由280元、60元，上调至390元、90元，北京市累计提高幅度达近40%，浙江省各地市累计提高幅度达50%。从今年7月起，湖南省在国家规定的每人每月55元基础养老金的水平上增加了5元钱的补贴。目前，湖南省宁乡、长沙等经济较发达的地市县在国家标准之上提高了基础养老金水平，但是大部分市县囿于财力，仍然没有建立基础养老金随经济社会发展、物价水平变动上调的机制。中央和省级政府要率先建立基础养老金正常调整机制，并要加大对经济落后地区的专项转移支付力度。
3.完善参保激励机制，提升缴费档次
根据安化县人力资源和社会保障局对城乡居民养老保险缴费档次的调查统计情况，安化县80%以上的城乡居民在选择缴费档次时，选择较低的缴费档次，即100元一500元几个档次，选择最低档次(100元)的又占了大多数。对于低缴费档次的存在，从短期看，可能会减少政府财政的补贴支出，减轻政府财政的负担，但是从长远看，城乡居民缴费水平过低，则其年老后领取的养老保险金额同样较低，较低的养老金若不能保障其基本的养老需求，仍然会影响到社会的稳定，需要政府财政进行埋单支付。所以要通过制度设计的方式，上调城乡居民的缴费档次、舆论宣传等方式，鼓励城乡居民选择较高的缴费档次、多缴费，以便参保人年老后领取的养老金能保障其基本的养老需求。一方面可实行“多缴多补”政策，地方政府可根据各地的实际情况，区别补贴的档次和标准。另一方面可建立“长缴多补”制度。目前安化县的政策是缴费年限满15年的，每增加一年缴费，其基础养老金增加0.5元，这样的补助力度还应该加大。如云南省普洱市等9个试点县规定，从参保人缴费第16年起，每年给予120元缴费补贴。鼓励城乡居民选择较高的缴费档次，多缴费，有助于实现参保人年老后领取的养老金能基本满足其基本养老需求。
4.改进和完善制度衔接办法
一是逐步缩小城乡居民社会养老保险与城镇职工基本养老保险制度间的差距，充分体现社会保障制度的公平性。目前，机关事业单位和城镇职工基本养老保险除待遇标准高，还制定了丧葬补助政策，建议在城乡居民社会养老保险制度中也应适当考虑丧葬补助金的安排。二是尽快落实失地农民养老保险优惠政策。2014年5月，湖南省政府办公厅转发了省人力资源社会保障厅《关于做好被征地农民社会保障工作的意见》(湘政办发[2014]31号)，文件中对失地农民的养老保险问题给予了明确规定：被征地农民可自愿选择城镇职工基本养老保险或城乡居民社会养老保险。农民失去集体土地时，由政府提供缴费补贴，补贴标准为全省上一年度在岗职工年平均工资的60%(或100%)×12%(或20%)×补贴年限。各级政府应尽快落实《意见》要求，保障被征地农民的养老保险待遇。
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Keywords:old-ageinsurance;audit;problem;response
前言
中央党校社会主义和谐社会研究课题组近期进行的问卷调查显示，“社会保障问题”被51%的被调查者认为是当前和今后一段时期构建社会主义和谐社会要重点解决的社会问题，居第一位。其次是“腐败问题”、“城乡差距问题”和“贫困问题”。而社保基金是是社会保障制度的生命线，基金问题始终是社会保障的首要问题，它不仅直接影响到社会保障制度的健康发展，也直接影响改革的成败和社会的稳定。由于我国社会保险事业起步较晚，发展迅速，因而客观上存在着相关的立法滞后、制度不完善、操作不规范、监管不到位等问题，一些单位和个人在利益的驱动下把社保基金当成“唐僧肉”利用挤占、挪用、瞒报、冒领、欺诈等手段，侵吞、蚕食社保基金，造成基金流失。社会保险稽核就是通过对缴费单位履行社会保险缴费申报，缴费义务的情况进行调查和检查，防止和杜绝缴费单位瞒报、漏报和拖欠社会保险费；通过对享受社会保险待遇者的资格、待遇水平进行核查，防止冒领、骗取社会保险费；通过对社保经办业务各关键环节进行监督、控制，防止单位和个人挤占、挪用、贪污社会保险费的社会保险监督检查工作。简单的说社会保险稽核就是在社会保险领域进行反欺诈行为。
一、养老保险稽核工作中常见的问题及难点
(一)在养老保险征缴稽核方面
1．缴费基数核定标准不规范、不统一。多年来，一些企业把“少报”，“漏报”社会保险费作为企业降低成本，追求利益最大化的一个重要手段而且屡禁不止。就其原因是：除一些单位和个人法制意识淡薄，逃避应当承担的社会责任外，缴费基数核定标准不规范、不统一、政策缺乏可操作性也是原因之一。
国家对缴费工资基数较明确的解释是，国发（1995）6号文《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，这个文件有两个附件，对缴费工资的解释略有区别。附件一：职工本人上年度月平均工资为个人缴费工资基数，企业按职工工资总额的一定比例交纳基本养老保险费。附件二：职工本人上一年度月平均工资为个人交纳基本养老保险费的基数，企业以全部职工缴费工资基数之和为企业缴费工资基数。附件一允许企业缴费工资和个人缴费工资总额不一致。因此一些师（局）为了眼前的经济效益和政绩，用养老统筹金来平衡利润，在制定统筹方案时，只考虑当期发放，人为降低企业缴费工资总额，出现个人缴费工资总额远远大于企业缴费工资总额。这也是养老统筹比例居高不下和养老基金没有积累的原因之一。如果均按附件二核定企业缴费工资基数时，在这种情况下，如何确定各企业的缴费工资基数呢？最准确的办法，就是对每个职工上年各月实发工资进行统计，累计计算全年平均工资，再与上年社会平均工资的60%～300%相对比，以缴费工资大于等于上年平均工资的60%，小于等于300%的范围进行调整，确定某职工的缴费工资。这种办法，对于数千人的企业，耗用的人力是相当大的。在现有稽核人员不足的情况下，缺乏可操作性。
兵团对职工个人缴费工资基数较明确的解释是，新兵社薪险发[2001]10号《关于规范职工个人缴纳社会保险费基数工作的通知》，文件对企业职工缴纳社会保险费基数的确定原则、审核程序、农牧一线职工实际承包收入的计算办法等问题都作了原则性的规定。但是，随着兵团经济体制改革的不断深化，职工身分出现了“协保”、“内退”、“自养”、“团场内部打工”等多种变化，生产经营形式有“两费部分自理”、“两费全自理”、“租赁承包”等。产品售销方式多样化：有的产品由团场统一收购（如棉花），但承包户用现金支付的短工费、拾花费、部分生资费没有进入承包户的生产成本账目中。有的产品直接由承包户自己售销（如果产品、畜产品、棉花）。因团场基础管理工作跟不上，很难计算出职工的实得收入，所以在确定职工缴费基数时，有的单位采取职工自报缴费基数的做法，造成接近退休的职工虚报高基数，年轻职工少报缴费基数，从而导致年轻的少缴社会保险费，年龄大的以后多套取养老金的违规行为。仅凭社保经办机构想把全师几万承包职工的缴费基数核查清楚几乎是不可能的。
2．缴费稽核偏重欠费收缴，轻视基数核定。目前，各师社会保险经办机构的稽核体系已基本建立，稽核业务已逐步开展起来。但对基本养老保险缴费的稽核常常偏重欠费稽核，没有将各缴费单位申报的缴费基数纳入日常稽核业务。由于部分企业没有及时建立健全各种统计、财务制度，工资发放随意化、多样化现象比较普遍。这些企业很难统计出一个准确的职工工资总额，给核定缴费基数带来了较多的困难。目前又没有专门的法律来规范社会保险事务，仅凭条例、文件等政策缺乏强有力的约束力。甚至个别缴费单位主观上希望有关业务管理混乱，为缴费基数核查制造人为障碍，为瞒报、少报缴费基数和参保人数创造条件。
3．非公企业参保滞后，部分灵活就业人员游离在养老保险范畴之外。多年的养老保险改革的制度构建，并没有完全走出传统的思维定式和传统体制范围的圈子。在市场经济迅速发展的今天，企业所有制形式多元化已基本实现。因此，一切形式的企业都是养老保险的覆盖目标。参加养老保险是所有企业与劳动者应尽的义务，缴纳养老保险费是所有用人单位和劳动者共同的必须履行的义务。法律不允许有任何超出其范畴之外的特区，非公企业也不例外。近几年，各师社会保险机构将非公企业列为扩大覆盖面的重点。但由于种种原因，收效甚微，扩面进度缓慢，部分非公企业从业人员和灵活就业人员仍游离
于养老保险的覆盖范围之外，这就使部分缴费基数流失。同时又使部分从业人员的切身利益受到很大损害，并造成不同所有制企业间负担的不平等，在一定程度上加剧了不公平竞争的态势。虽然兵团统筹区内城镇个体工商户和灵活就业人员参加养老保险人数从2001年的1048人上升到2005年的12.87万人。但与国有企业相比，非公企业和灵活就业人员参加基本养老保险的现状不容乐观，在总体上处于滞后状态。
(二)在养老保险支付稽核方面
1．社区建设滞后，对离退休人员的服务管理跟不上形势的发展。虽然兵团各企业社区都设有劳动保障站，但由于没有人员编制，没有经费。因此，大多数社区劳动保障站只是挂了牌没有专职工作人员。养老保险实行统筹和社会化发放后，部分单位放松了对离退休人员管理，对长期异地居住离退休人员的人数、居住地的详细地址、生存状况等情况不了解不掌握。给离退休人员生存认证工作造成困难。
2．异地离退休人员生存认证工作质量不高且费用较高。由于社保经办机构是全额拔款的事业单位，经费是上级按人员编制下拔，没有其它来源，因而办公经费紧张。实行养老保险兵团级统筹后，异地离退休人员生存认证责任全部落在了社保机构身上，加之养老保险还没有实现全国统筹，社保经办机构条块分割，各自为政，对居住在兵团辖区以外的离退休人员生存认证工作只能由发放养老金的社保经办机构独自完成。按照兵团和劳动保障局〈关于转发劳动和社会保障部《关于进一步规范基本养老金社会化发放工作的通知》的通知〉要求，凡异地离退休人员年龄在70岁以上人员每年比对指纹3次；年龄在60～69岁之间的，每年比对指纹2次；年龄在59岁以下的，每年比对指纹1次。据统计2006年未农二师异地安置或异地居住的离退休人员达1.1万人。如果采用指纹比对的方法进行生存认证，每人次费用在2元左右，全年费用需5.5万元。由于使用的指纹识别系统落后，离退休人员按捺指纹不规范，比对的成功率低，费用高。因此，大多数师每年对异地离退休人员指纹只比对一次，有的师甚至2～3年才比对一次指纹。造成异地离退休人员生存认证工作质量不高。
3．违规办理提前退休，增加养老保险负担。一些单位为了减轻负担，擅自更改有关记录，为一些要求提前退休的人员提供方便。一些单位档案管理混乱，给退休年龄的认定工作造成很大困难。还有一些单位将临近50岁的女性个体参保人员挂靠在单位，成为单位的在职职工而提前退休。因此类问题没有相关的政策规定，处理难度较大。
（三）在养老保险稽核能力方面
1．稽核人员少，稽核队伍不够健全。按稽核办法，实施稽核必须有两名以上的稽核人员共同进行，由于目前各社会保险经办机构大多只配备了一名专职稽核人员其他为兼职，很难抽出人员对统筹区进行全面实地稽核。
2．稽核人员业务不熟练，稽核程序不够规范。社保稽核是一项新的、具有挑战性的工作，不仅需要稽核人员有敢想敢干、实事求是的精神，坚持原则、作风正派、公正廉洁的品德，还要掌握财会、审计专业知识，熟悉有关社会保险的法律、法规和政策。由于现有的稽核人员大多没有经过专业培训，稽核业务不熟练，在稽核工作中不易发现问题，有些问题因稽核程序不规范,增加了处理的难度。
二、解决存在问题的方法和途径
（一）加快社会保险法律建设步伐
我国正在进入法制社会，法律观念已日益深入人心，依法办事逐渐成为准则。因此，国家应尽快出台《社会保险法》，以法律的形式，建立起完善的缴费基数管理、稽核程序，堵塞漏洞，以强化缴费单位据实申报和社会保险经办机构对此项业务核定的约束力和严肃性。
（二）将实施稽核与政策宣传结合起来，清理参保真空，促进企业平等竞争，维护社会公平
非公企业员工普遍年轻，企业和员工对养老保险认识不足或有偏差。目前，非公企业和企业从业人员游离于养老保险统筹范围之外的主要原因有以下几点：一是企业缴费比例比较高，负担重；二是企业和员工对参加养老保险的重要性认识有偏差；三是企业用工不规范。企业与员工没有签订劳动合同；四是员工流动比较大等等。要制定相应的措施，加强对非公企业参保的管理。一方面要做好宣传发动工作，另一方面要按照有关规定，对拒不参保的单位和个人，相关部门要采取吊销其营业执照，取消纳税人资格等强制手段。促使这部分非公企业及其从业人员尽快纳入养老保险的统筹范围。
（三）建立社会保险信用等级和信息披露制度
各师劳动保障部门社会保险经办机构应对本统筹区参加社会保险两年以上的所有用人单位、个体工商户进行信用等级评选。单位信用分ABC三等级经过稽核确认，连续两年符合评定标准的为社会保险A级信用单位；基本符合评定标准要求并能及时足额缴纳社会保险费，或确因生产经营状况不佳已停产或半停产造成暂时未能及时足额缴纳社会保险费，但已制订还款计划并能自觉执行的，为社会保险B级信用单位；基本不符合评定标准要求，或生产经营状况正常却拒不履行及时足额缴纳社会保险费义务，或拒绝、阻挠社会保险稽核的，为社会保险C级信用单位。两年内未经社会保险稽核的，视为B级管理。C级信用单位每年重点稽核
在无被举报及相关部门提请稽核的前提下，社会保险A级信用单位连续两年免予社保稽核、优先办理社保结算业务。社会保险B级信用单位每两年社保稽核次数不超过两次。社会保险C级信用单位将每年实行一次以上社保稽核，并可根据情况重点稽核、对其上报的资料进行逐项严格审核、提请劳动保障监察部门对其遵守劳动保障法律法规情况进行全面检查。同时，可将其违反社保法律、法规的情况进行公告。
（四）加强缴费工资基数的公示制度，接受参保职工的监督，提高缴费工资的准确性
（五）加快社区建设，将实施稽核与加快社会化服务结合起来
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（二）养老保险制度的支撑结构
单一据人力资源与社会保障部的《2011年人力资源与社会保障事业发展统计公报》数据显示，2011年中国基本养老保险金为1.95万亿元，占养老金总资产比重为84.8%，企业年金占15.2%。可以看出，基本养老金仍然是绝大多数退休人员养老保险的最主要来源，养老保险制度的支撑结构相对单一。形成这种单一的支撑结构的主要原因：一是人们基于惯性思维认为，基本养老金应该是政府承担全部养老保障责任。由此强化了退休人员对基本养老待遇的依赖，也增加了基本养老保险基金的支付压力。更加严峻的是，基本养老金的持续上调，已经使得离退休人员对此有了强烈的预期。二是补充保险需要另外缴纳费用，不具备吸引力。由于建立补充保险需要企业和个人在基本养老保险费以外单独缴纳费用，减少了企业利润和职工个人的当期收入，对于一些盈利能力较低的企业或者非公有制企业来讲，补充保险不具备吸引力，实施情况并不理想。三是通过财政转移支付提高企业职工基本养老金，巩固了基本养老保险“一枝独秀”的地位。经济持续高速增长带来的财政积累并没有通过税收优惠等途径，用于补充养老保险的建设，而是更多用于提高基本养老金标准，从而形成了基本养老基金的刚性支出趋势，客观上进一步强化了基本养老保险制度在多层次制度体系中的绝对主导地位。
（三）基本养老保险的激励机制
陷入两难境地为了调动参保人员的缴费积极性，从1997年起，基本养老保险计发办法中逐渐增加了更多的激励因素。短期来看，职工为了获得更高的养老金，会按照较高的标准缴纳养老保险费。但从长远来看，过高的激励可能反而不利于养老保险制度的持续健康发展。典型的表现就是，随着人们收入水平的不断提高，目前基本养老保险的激励机制陷入一种进退维谷的尴尬局面：如果保持养老金待遇差的比例不变，待遇差的绝对额会逐渐增大，在职期间低收入人员养老金仍然会很低；如果将待遇差的绝对额控制在一定水平，则会降低制度的激励性，导致很多人员不再按照实际收入缴纳养老保险费，基金收入减少。
（四）企业和职工缴费能力
波动在市场经济和经济全球化背景下，经济发展的不确定性是客观存在的。在经济增幅减缓时，企业盈利能力下降，养老保险费征缴就会面临困难，进而造成养老保险基金的支付压力，养老保险制度可持续运行也受到影响。近年来，受到国际经济波动的影响，国内企业的盈利能力出现下降，迫使一些企业选择降低缴费基数甚至直接断缴。据中国社科院的《中国养老保险发展报告2013》显示，截至2012年底，城镇职工基本养老保险总参保人数为3.04亿，比2011年增加了7.17%，但增速慢于上一年的10.44%。其中参保职工人数为2.3亿，比上年增长6.57%，增速回落了4.58个百分点。
（五）个人账户没有起到积累作用
个人账户制度的实施构建了待遇与缴费挂钩的激励机制，调动了职工缴费积极性，但并没有实现真正意义上的部分积累制。在建立个人账户之前，缴费办法是按照“以支定收、略有结余”的原则确定的，单位和个人缴费全部用于当期的待遇支付。建立个人账户之后，缴费办法和待遇水平过渡平稳，基金收支规模没有太大变化。因此，要在不增加缴费的前提下，为了确保养老金按时足额发放，许多省市地区在职职工的个人缴费被用于当期发放，而没有形成积累，由此产生所谓的“空账”问题。
二、制约养老保险制度可持续发展的主要症结
长期以来，养老保险制度在运行中难以避开的一个难题，就是“福利刚性”对其可持续发展的制约。简言之“，福利刚性”是指大多数人对既得社会福利待遇具有只允许其上升、难以接受其下降的基本心理预期。正是由于社会福利的这种刚性特征，导致各类基本公共服务，特别是由政府承担主要供给责任的社会保险，严重缺乏弹性。任何一项旨在降低时下社会福利水平的公共政策，往往都会面临巨大的社会压力，甚至是政治风险。在这种情况下，社会福利水平一旦提升到某个层次以后，就很难再根据经济形势和政府财力的变化做出向下的调整。这里的问题是，在经济全球化背景下，经济发展的周期性波动很难避免。对于一个国家而言，一旦增长速度放缓，劳动者收入减少，支撑社会保险事业的基金和税收就会减少。然而在“福利刚性”作用下，公众对公共服务的需求又很难会因为经济状况的恶化而降低，从而导致公共政策骑虎难下。要消解“福利刚性”对养老保险制度可持续健康发展的影响，可以从两个方面着力：首先，要对“福利刚性”作用下养老保险制度的基本运行趋势做清晰的预判，在制度设计上、资金筹集上和收支平衡上作必要的准备，以应对社会经济可能出现的波动，为日后的经济发展以及财力增长预留出必要的弹性空间。尤其要注意避免超出制度发展阶段的承诺或覆盖范围不适当地扩大化和零碎化，以至于对经济发展和政府财力的持续增长构成不必要的压力。其次，要加快构建多层次、多元支撑的养老保险制度体系。目前，多层次养老保险体系成为发达国家的普遍发展趋势，世界银行将此类模式概括归纳为“三支柱”养老保险体系：第一支柱是由法律强制推行、政府管理、以税收支持的具有再分配性质的基本养老保险计划；第二支柱是采取市场化模式运行、完全积累且养老保险与缴纳金额相结合的各类补充养老保险，各类职业年金是其典型代表；第三支柱则是为需要更高水平养老金的人们所设计的，自愿参加的商业保险性质的个人养老保险计划。要大力培育发展企业年金，构建可持续发展的多层次养老保险体系。四、促进养老保险制度可持续发展的建议目前，围绕养老保险制度可持续发展这一基本政策目标，中央政府正在研究采取全国统筹、延迟退休、做实个人账户、养老保险基金保值增值等措施，借此增强养老保险制度的可持续发展能力。养老保险制度的可持续发展就是要在促进经济社会可持续发展的基础上，以可持续发展为基本特征，形成一套促进养老保险制度不断发展的政策、方法和制度体系。同时，要结合实际情况和存在问题，明确改革的基本原则，消除参保人员的后顾之忧。
（一）大力推动中国版的401(k)计划
壮大第二支柱目前，美国、法国、德国、日本、英国等养老保险制度运行情况较好的发达国家都将基本养老保险替代率控制在较低水平，分别为51%、62%、52%、49%、47%。在基本养老保险替代率不足的情况下，各国则均采取建立第二、第三支柱的方式，以维持公众退休后待遇的相对稳定。相反，作为欧债危机的重灾区，以希腊为代表的部分欧洲国家，由于养老保险制度体系过于依赖第一支柱，即基本养老保险的支撑，基本养老金平均替代率高达80%以上，政府财政压力异常沉重，最终成为引发债务危机的重要诱因。而中国早在1991年已经提出建立三支柱的养老保障制度体系，但由于制度和思维的惯性作用，目前基本养老金仍然是绝大多数退休人员的最主要收入来源。“三支柱”式养老保险体系的基本作用是降低基本养老金在公民养老保险中的地位，进而降低“福利刚性”作用下公众对基本养老金的持续上涨预期，缓解基金的运行压力。
（二）逐步补充个人账户缺口
提升平衡能力在目前的基本养老金制度中，个人账户资金被社会统筹账户借支，导致个人账户“空账”运行。应尽快完善个人账户制度，逐步补足个人账户缺口。补足缺口，是个人账户基金通过市场化投资运作，实现自我积累，提高保障能力的前提条件。一是通过划转国有股权补充个人账户。目前中国上市国有企业股份的市值约为12万亿以上（含境外上市企业），可以考虑将部分股权划拨给养老保险基金，通过适当途径实现稳定回报。二是通过国家财政加大转移支付，逐步补足个人账户，承担制度转型成本，提高基本养老保险制度的自我平衡能力。促进个人账户基金的保值和增值，提高收益水平，有利于保障参保人员的待遇水平不降低，有利于弱化对基本保障制度的依赖。
（三）鼓励发展个人储蓄性养老保险
提升支撑功能纵观欧美发达国家的养老保险体系，个人储蓄性养老保险发挥着重要作用。如美国的个人退休账户已经成为近30年来美国养老金资产持续增长的最主要来源，其优势在于，享有税收延递或者免税等优惠政策。个人参与者每年可将一定免税额度的资金存入账户，根据个人的风险喜好配置资产，而且投资收益免税，退休领取时缴纳个人所得税。目前中国资本市场不断发展和完善，金融机构管理资产经验逐步成熟，具备了发展养老金理财产品的条件。而且居民财富不断增长，也具备了一定的个人养老理财能力。可以借鉴美国的个人退休账户经验，尝试开展个人税收递延养老金投资账户试点。这样既可以激励个人商业养老保险的发展，也有利于满足个人养老保障需求的多样性，提升第三支柱的支撑作用，进而优化养老保险体系的结构。
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我认为我国农村社会养老保险的可持续可以通过以下方式实现，
第一，农村社会养老保险想要很好的发展就必须从制度安排上为其创建一个良好的环境，这其中囊括了:相关管理部门的完善，搞清楚到底是归社会保障部门管理还是归民政部门管理的问题;通过加速制定相关的法律法规来完善相关的法律体系;要结合农村的具体情况来统筹规划经济发展与农村地区居民养老的基本情况，科学的拟定养老保险费率;由于我国农村地区是储蓄积累型的社会养老保险制度，所以要为每位参保的居民设立独立的账户，将个人缴费与国家的补助以及储值的增值部分均计入其账户名下，以增加透明度和公信力;要秉持谁负责谁完善的机制，劳动保障部门接手农村社会养老保险的事物，就要负责完善其服务网络，从而更好地为农村地区居民的养老服务，使制度能良好运行;农村社会保障的一个重要部分就是农村社会养老保险，所以其他的社保项目要积极配合其发展，因此，其他的农村社保业务也需要在完善农村社会养老保险制度的同时配套施行。
第二，要想方设法地确保农村地区社会养老保险基金的保值和增值，以此来消除参保村民的猜疑，实现对村民的承诺，树立威信与公信力。它包含:农民养老保险金的计算方式应该按其当年的人均纯收入的特定比例来执行，从而确保险金的筹备与未来村民养老的基本需求相均衡;将农村社会养老保险保险基金的管理与运营部门分别设立在省、自治区和直辖市，由这些部门来专门负责险金的投资和运营，从而规避了基层部门管理及运营中发生的种种问题，诸如储蓄规模小以及投资渠道少等，国家理应不断拓宽农村社会养老保险基金的投资路径，让养老保险基金投资模式呈现出多元化的局面，包括但不限于银行储蓄和国债等形式，甚至可以尝试将部分资金流向金融债券、资本市场以及抵押贷款等;在我国发展前进的历史上农村居民通过向国家缴纳农业税以及工农产品不等值等方式为我国做出过非常重要的贡献，因此，伴随着我国经济发展的良好势头，国家经济实力的切实增长，应该在农村养老保险金方面对农村居民予以适当的补偿;我们理应综合考虑经济发展与通货膨胀的双重效应，制定出对农村地区社会养老保险的有效补偿机制，以抵消物价上涨使险金价值贬值的风险，确保政府对村民的承诺，使农村居民参保后的老年生活质量不致下降。
第三，我国是典型的“二元社会”，即城乡社会发展差距显著，由此导致城镇居民和农村地区居民在社会养老方面的巨大差距，所以，我们一定要按部就班的将城镇与农村的社会养老保险有效衔接以兼顾城乡地区经济发展的差异性，逐步建立城乡居民社会养老保险的一体化的社会养老机制。
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一、养老保险基金管理中存在的问题
（一）急于求成的制度转轨带来了超重的历史债务。1995年国务院了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，标志着我国企业职工基本养老保险从现收现付制开始向“统账结合”的模式转变。在转制过程中，由于“老人”和“中人”的退休金权益并没有以养老金的形式形成积累，于是就出现了“转制成本”。由于统筹基金无法填补这一缺口，所以我们就采用了混账管理的模式，统筹账户挤占个人账户资金，实行个人账户的空账运行。
（二）基金征缴不力导致的新债务。养老保险基金征缴是养老保险制度运行的核心。但基金征缴不足已是不争的事实，这方面的问题主要表现为以下几种情况：
其一，基金征缴中的“打折征收”，导致了“新隐性债务”。目前，我国一些地方对社会养老保险缴费采取“优惠征收”、“打折征收”的办法，加上我国在养老保险缴费年限等方面存在的“政策漏洞”，形成新参保人员“缴费少、受益多”的财务失衡状态，“新隐性债务”正在大面积生成。
其二，社会保险费拖欠、拒缴严重，养老保险基金征缴率低，导致供款不足。据国家劳动和社会保障部公布的数据，2001年1月8日全国企业欠缴基本养老保险费千万元以上的有20余家。国务院体改办宏观司2000年5月的相关数据显示，当时全国累计发生企业欠缴养老金已达376亿元。另外，参保不缴费的情况比较严重，有的省区高达20%，全国总计达800万人。
（三）人口老龄化、高龄化趋势，养老保险基金负担系数提高。人口老龄化是全球问题。但我国由于人均寿命的延长和计划生育政策的实施，使得老龄化问题尤为严重，并呈现出以下两个特点：即相对于发展中国家而言，我国的老龄化速度是最快的；相对于发达国家而言，我国是在人均收入水平最低的条件下进入老龄化社会的。所以，我国当前面临的老龄化形势最为严峻，其对我国养老保险基金财务平衡的冲击也最为严重。
（四）提前退休带来的养老保险基金的收支剪刀差。由于提前退休现象对养老保险基金具有少缴多支双重侵蚀，所以成为当前我国基本养老保险基金财务危机的主要根源。
（五）基金投资管理不善，无法满足养老保险基金刚性调节增长的需求。目前，我国的养老基金几乎全部用于银行存款和购买国债，受银行存款利率不断下调及国债期限结构的影响，基金收益甚微，保值增值困难。个人户收益也不理想。以辽宁的试点为例，2002年底个人户基金全年收益率只有2%，2003年通过协议存款等方式，个人户基金年收益率提高到了2.45%，但都远低于7%的平均工资增长率水平。在滚存结余基金的管理方面，也存在管理不善、使用不当的问题，挤占、挪用、虚报、冒领养老保险基金的情况比较严重。
二、完善我国养老保险基金管理的建议及对策
（一）变当前的“统账结合”制度为“统账分离”制度。统账结合模式下的混账管理导致了空账问题，空账的恶性循环是本质上的现收现付，既有可能导致即期养老金待遇的扩张性支付，也无法应对老龄化危机，同时还会阻碍劳动力正常流动。因此，必须实行“统账分离”制度，推行个人户“实账化”，并完善个人账户的有效管理，利用社会和市场的力量，提高个人账户的经济效益，使个人账户资金能够名副其实，能够有效地化解人口老龄化带来的养老金债务危机。统账分离后统筹基金的资金支付缺口通过盘活国有资产（包括居民的福利住房）等方式筹集资金解决。
（二）加强基金征缴工作。一方面要扩大养老保险覆盖面，提高资金来源。扩大全社会参保范围有利于筹措资金，而且还可以更好地保护劳动者合法权益，稳定社会。因此，只要符合参保条件，外商投资企业、港澳台商企业、集体企业、事业单位、非公有制经济、自由职业者等都应作为扩面的范围和重点，做到应保尽保。在养老保险征缴方面，新经济组织的职工要和国企职工一视同仁；另一方面要规范征缴基数，杜绝渗漏。目前，参保单位通过瞒报、漏报缴费工资基数逃费的情况比较严重，抽样测算过程中发现，1999年缴费工资比1998年降低了5.7%（下降545元），而统计局统计的平均工资增长了11.6%。根据全国参保单位缴费工资与平均工资的统计比较，前者比后者也低了10个百分点。如果将参保单位缴费工资基数严格核实，至少可以使基金增收10%。
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（二）与企业合谋，不缴或少缴费用；或是对企业的逃费行为不举报。由于我国当前多种经济形式并存，因而用工形式也五花八门。特别是非国有企业，往往人员构成复杂，分布面广，流动性大，队伍不稳定；同时，约束企业的劳动法律制度也不健全。如集体合同和劳动合同不按规定操作、用工合同不规范等，直接给参保工作带来困难。这类企业员工中有相当一部分来自农村，他们缺乏劳动风险意识和劳动风险损失补偿意识。非公有的许多企业用工制度极不规范，相当多农民工往往不签订合同或只签短期合同，且条件苛刻。这些身份为临时工或季节工者，一遇经济波动，首先被解雇，企业福利待遇也无权享受，更不能参加社会保险。一些外企、私企聘用的下岗职工仍与原单位保留劳动关系，这就加大了参保登记工作的难度。当企业知道职工认识到需要缴纳养老保险费用的时候，企业会与职工达成协议，用少量的代价换取职工的隐瞒或不举报。当职工知道企业扣留了他们应该缴纳的养老保险费用时也因为怕失去工作而不向社会保障机构检举，从而造成了养老保险费用的流失。
二、职工个人逃费原因
（一）客观原因。客观原因主要包括以下两个方面：一是企业原因导致职工逃费。部分企业经营困难，效益不高，处于停产或者半停产状态，造成相当部分国有企业无力承担起为全部职工缴纳养老保险费的责任。还有一些企业由于历史原因导致职工客观逃费。20世纪末由于体制改革的不断深入，一些国有企业以及传统集体企业纷纷改制，从新确立与职工的劳动关系。一些企业由于改制较早，在我国养老保险制度正式确立以前便已完成改制，企业改制中并没有考虑到职工的养老保险问题，没有预留职工养老保险应缴纳的费用，等职工意识到养老保险问题时，企业已经破产或者清偿，已经没有能力来负责原有职工的养老保险费。此时，如果职工想要确立养老保险关系，必须补缴前期本应是企业为自己所缴纳的那部分欠费。而这笔费用往往数额巨大，因此职工往往放弃。二是制度原因导致职工逃费。《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）中规定：在文件实施后参加工作、缴费年限（含视同缴费年限，下同）累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。因为最低缴费年限规定为15年，那么理论上来讲，只要是职工缴费年限达到了15年，那么他就拥有了享受基本养老金的资格，而是否继续缴费只是在基础养老金的基础上有所调整而已。于是部分职工在达到15年的最低缴费年限后，不再继续缴费。而一些下岗职工再就业或者是年纪较大的农民工由于此前没有参保或者由于某些原因没有缴费年限记录，而一旦参加工作则必须从新缴纳养老保险费，缴费年限从零开始计算。但是由于这些职工年龄普遍偏大，即使缴费到法定退休年龄，也满足不了15年的最低缴费年限，因而无法享受按月领取养老金的待遇。只能按规定将个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系，而企业所缴纳的养老保险部分则划入统筹基金。这种情况下，职工往往很容易与企业合谋，逃避缴纳养老保险费。
（二）主观原因
一是职工对国家基本养老保险政策不了解，曲解、误解了国家的政策法规。一些职工在退休前往往对国家基本养老保险制度不了解或者对该制度一知半解，也不会主动去关心该制度，因此他们会容忍雇主的逃费。同时，有些雇主为了自身利益向职工散布消极言论，使职工产生政府乱收费、转嫁国企改革成本的错误认识，从而使他们对养老保险产生排斥感。
二是职工的个人短视。许多年轻职工缺乏风险意识，对养老问题等后顾之忧考虑甚少，不为自己进行老年储蓄。这主要是由于一些职工不会主动为退休的生活保留足够的积蓄，往往因为当前的需要而更注重眼前利益，认为既得工资比缴纳养老保险费更重要。
三是职工的贫困或临时财务困难。较低的工资收入使得贫穷的职工连眼前的基本生活需要都难以满足，这个时候进行养老储蓄更是无从谈起。对他们而言，度过眼前困难期远比缴纳数量不小的养老保险费用重要，尤其是未来的养老保险金是个未知数的时候。而目前收入勉强能够保证生活需要和养老保险缴费的职工，则会因为发生某些变故而导致产生临时财务困难，这个时候逃费就不可避免地发生。
四是职工对养老待遇回报的期望值较低。从当前养老保险的计发办法来看，仅凭职工目前的缴费年限与工资是不能够精确的计算出将来养老金的准确金额的。由于养老保险缴费期限长，在缴费与待遇关系不明确、职工很难准确预知自己未来的养老金收入的状况下，职工就会对养老金的预期收益产生较低期望值。另外，养老保险的回报率可能远远低于股票、基金等投资手段的回报率，有时甚至低于银行储蓄的收益回报率。因此，部分职工对参加养老保险有抵触情绪。
五是对养老保险制度没有信心或认为该制度不公平。我国养老保险制度还处于发展阶段，至今还没有遇到资本主义国家养老保险所遭遇的各种问题，但是由于在上世纪九十年代，因为体制改革的原因，导致大量企业与职工解除劳动关系，由于当时法律法规不健全，企业在解除职工劳动关系的时候完全忽视职工的养老保险权益，采用经济补偿的办法强制解除职工的养老保险关系，极大地损害了养老保险在职工心目中的地位，导致职工对该制度失去信心从而导致逃费。同时，也有相当一部分年轻职工因为觉得缴费时间长而获取待遇回报的时间遥遥无期、相对价值低或者他们得到回报的可能性很小，或是觉得让他们承担两代人的退休金负担是不合理，而一些职工可能预期不能活到退休之后而选择逃费。
篇13
我国是当今世界上人口最多的国家，按国际通用标准，60岁以上人口占人口总数的10%以上就属老年型国家，而我国1999年已经步入了这个行列。中国老年人口正以每年高于3%的速度增长，面对日益严峻的人口老龄化挑战，给我国现代化建设和社会保障体系改革带来了许多新的问题，世界银行预测，到2050年，中国将有3亿退休人员，如何解决如此众多的人员的养老问题，是国家和企业以及社会都必须面对的实际问题[1]。
当前世界性的经济危机对我国的经济建设带来了影响已经显现端倪，也将逐渐蔓延到对养老保险制度和实施的影响上，如何在经济危机大潮中继续发展我国的社会保障体系，巩固养老保险制度取得的成绩，提高企业年金在养老保险中的作用将是我们面临的新课题。
2养老保险与企业年金
2．1养老保险和企业年金的内涵
（1）养老保险是指由政府立法确定社会劳动者在年老失去劳动能力或退出工作岗位时享有退休养老的权利，并依靠政府和社会获得物质帮助，以维持其基本生活水平而建立的一项社会保险制度。
（2）企业年金是企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自愿建立的补充养老保险制度。是对基本养老保险制度的重要补充，其直接的目的是提高退休职工的养老金水平，提高员工退休后的生活水平，有利于企业更好地吸引人才、留住人才，减轻政府的社会养老压力，促进资本市场发展。
2．2我国养老保险机制和实施方面存在的问题
（1）养老保险机制不完善
当前中国养老保险机制的最大问题，是社会保障体系不完善。我国的养老保险机制跟不上社会的进步和经济的发展，目前运行的单纯的依靠社会保险养老和企业保险养老已经不足以保障退休人员能够渡过幸福的晚年。
（2）个人投资养老保险意识淡簿
在各种寿险中，人们往往陷入一个很大的误区，就是重财轻人，相当多的人宁愿给家庭财产保险，不愿给人保险。
（3）我国企业年金机制还不够完善
目前企业年金的运作模式主要有三种：企业自行管理、社保机构经办和保险公司经办。缺乏有专业资格的管理人员和投资技术，影响了企业年金的运行质量和效率。
（4）企业没有在养老金运作中充分发挥作用
企业制度不完善会给养老基金运作带来极大的困难，养老金运营措施不透明，企业员工无法参与养老金的运营的决策和监督。
（5）企业年金管理制度不健全，缺乏有经验的专业机构和专业管理人员
企业年金是由委托人、受托人、托管人、个人账户管理人、投资管理人这五类机构的委托关系所组成，在管理制度方面缺乏有效地内部和外部监管，无法在养老金运作中以提供客观公正的监督。
我国企业年金制度基础薄弱，缺乏经验，更缺乏大批有专业技能的经营管理人员。
（6）员工对企业年金计划认识不够
长期以来，员工“养儿防老”、“储蓄养老”的传统观念还没有根本改变，普遍缺乏对制度性养老的认识；企业年金费用的缴纳被误以为是企业额外收取的费用；一些员工参与企业年金的积极性不高。
3完善我国养老保险体系的几点思考
3．1加强政府对养老保险的指导和监管
发展养老保险事业具体的措施包括：（1）建立不同管理服务机构的相互制衡制度；（2）建立报告和信息披露制度；（3）建立投资管理安全保障制度；（4）建立主动监管制度。主要采取的是由人力资源和社会保障部、证监会、银监会和保监会四个部门联动监管，最终由社会保障部门负全责的多部门监管机制。
企业年金是企业实施养老保险计划中一项重要工作，政府要加强对企业的监管和约束，鼓励和推动企业发展年金，主动为养老保险增加投入，可以通过立法，推动建立符合社会公共利益的养老保险制度。
3．2提高社会对养老保险的关注与重视
社会对养老保险的关注和重视主要来自已经退休的人群和接近退休的人群，我们要大力宣传养老保险的意义，积极推进养老保险制度的完善。
3．3提高人们主动参与养老保险的认识
我国传统的“生儿养老”的家庭养老观念是根深蒂固的，许多人宁可把钱放在家里，也很少买保险和进行养老保险投资，要解决这一问题，除了要健全养老保险的法律和制度，还要大力宣传养老保险的好处，企业年金是一种长期投资，可以带来投资收益的复利增长，补偿通货膨胀带来的个人实际收入下降，提高老年生活质量等，员工和企业自然愿意接受企业年金并乐于推动。从而，加快我国养老保险制度的深入发展。企业职工要想提高退休待遇，必须走企业年金的道路。企业年金对提高养老保险征缴额，完善多层次的养老保险体系，减轻政府负担有着重要意义。
3．4完善我国的企业年金和税收优惠措施[2]
实行企业年金税收优惠政策，提高企业和个人缴纳企业年金的缴费率，是发展企业年金的一项关键性激励措施。税收优惠使建立企业年金的企业能够获得规避税收、增加收益的好处，因此是政府鼓励企业年金发展的最有效措施。
给予企业以年金上的优惠政策，可以提高员工在养老保险的实惠。例如企业和员工分别为该企业年金计划缴费100元，企业所得税和个人所得税税率分别为33%和20%，投资收益的税率为20%，员工计划在三年后退休，采用企业年金投资管理模式的启示税前名义投资回报率为10%。
3．5强化企业年金可增强企业的凝聚力
企业年金能够增强企业的凝聚力，是以年金方案中运营年金资金直接或间接持有自身企业股票为基础的，这种做法将企业与员工更紧密结合在一起，增强了员工的企业主人翁责任感，更能促进生产效率的提高。
3．6完善我国企业年金模式建设
就我国养老保险和企业年金的现状，我国的企业年金的发展应鼓励DC计划与DB计划的共存模式，开发多种年金计划条款，实行混合型计划，增强制度的适应性，以满足多样化的养老需求。
3．7加强养老保险人才队伍培养和法制建设
企业年金需要有专业机构和专业人才进行管理和运营。我国要加快补充养老保险队伍培养和专业投资机构建设；要加快保险业和资本市场的开放步伐，大力引进外资、人才和国外专业投资机构，加快企业年金市场化和国际化。加快制定企业年金法等有关的法律法规，为企业年金的发展创造稳定的、公平的外部环境。
