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篇1
第三条、凡在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设和管理自然保护区，必须遵守本条例。
第四条、国家采取有利于发展自然保护区的经济、技术政策和措施，将自然保护区的发展规划纳入国民经济和社会发展计划。
第五条、建设和管理自然保护区，应当妥善处理与当地经济建设和居民生产、生活的关系。
第六条、自然保护区管理机构或者其行政主管部门可以接受国内外组织和个人的捐赠，用于自然保护区的建设和管理。
第七条、县级以上人民政府应当加强对自然保护区工作的领导。
一切单位和个人都有保护自然保护区内自然环境和自然资源的义务，并有权对破坏、侵占自然保护区的单位和个人进行检举、控告。
第八条、国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。
国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。
国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。
县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。
第九条、对建设、管理自然保护区以及在有关的科学研究中做出显着成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。
第二章、自然保护区的建设
第十条、凡具有下列条件之一的，应当建立自然保护区：
（一）典型的自然地理区域、有代表性的自然生态系统区域以及已经遭受破坏但经保护能够恢复的同类自然生态系统区域；
（二）珍稀、濒危野生动植物物种的天然集中分布区域；
（三）具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠；
（四）具有重大科学文化价值的地质构造、着名溶洞、化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹；
（五）经国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准，需要予以特殊保护的其他自然区域。
第十一条、自然保护区分为国家级自然保护区和地方级自然保护区。
在国内外有典型意义、在科学上有重大国际影响或者有特殊科学研究价值的自然保护区，列为国家级自然保护区。
除列为国家级自然保护区的外，其他具有典型意义或者重要科学研究价值的自然保护区列为地方级自然保护区。地方级自然保护区可以分级管理，具体办法由国务院有关自然保护区行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况规定，报国务院环境保护行政主管部门备案。
第十二条、国家级自然保护区的建立，由自然保护区所在的省、自治区、直辖市人民政府或者国务院有关自然保护区行政主管部门提出申请，经国家级自然保护区评审委员会评审后，由国务院环境保护行政主管部门进行协调并提出审批建议，报国务院批准。
地方级自然保护区的建立，由自然保护区所在的县、自治县、市、自治州人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门提出申请，经地方级自然保护区评审委员会评审后，由省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门进行协调并提出审批建议，报省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院环境保护行政主管部门和国务院有关自然保护区行政主管部门备案。
跨两个以上行政区域的自然保护区的建立，由有关行政区域的人民政府协商一致后提出申请，并按照前两款规定的程序审批。
建立海上自然保护区，须经国务院批准。
第十三条、申请建立自然保护区，应当按照国家有关规定填报建立自然保护区申报书。
第十四条、自然保护区的范围和界线由批准建立自然保护区的人民政府确定，并标明区界，予以公告。
确定自然保护区的范围和界线，应当兼顾保护对象的完整性和适度性，以及当地经济建设和居民生产、生活的需要。
第十五条、自然保护区的撤销及其性质、范围、界线的调整或者改变，应当经原批准建立自然保护区的人民政府批准。
任何单位和个人，不得擅自移动自然保护区的界标。
第十六条、自然保护区按照下列方法命名：
国家级自然保护区：自然保护区所在地地名加“国家级自然保护区”。
地方级自然保护区：自然保护区所在地地名加“地方级自然保护区”。
有特殊保护对象的自然保护区，可以在自然保护区所在地地名后加特殊保护对象的名称。
第十七条、国务院环境保护行政主管部门应当会同国务院有关自然保护区行政主管部门，在对全国自然环境和自然资源状况进行调查和评价的基础上，拟订国家自然保护区发展规划，经国务院计划部门综合平衡后，报国务院批准实施。
自然保护区管理机构或者该自然保护区行政主管部门应当组织编制自然保护区的建设规划，按照规定的程序纳入国家的、地方的或者部门的投资计划，并组织实施。
第十八条、自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。
自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区，禁止任何单位和个人进入；除依照本条例第二十七条的规定经批准外，也不允许进入从事科学研究活动。
核心区外围可以划定一定面积的缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动。
缓冲区外围划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。
原批准建立自然保护区的人民政府认为必要时，可以在自然保护区的外围划定一定面积的外围保护地带。
第三章、自然保护区的管理
第十九条、全国自然保护区管理的技术规范和标准，由国务院环境保护行政主管部门组织国务院有关自然保护区行政主管部门制定。
国务院有关自然保护区行政主管部门可以按照职责分工，制定有关类型自然保护区管理的技术规范，报国务院环境保护行政主管部门备案。
第二十条、县级以上人民政府环境保护行政主管部门有权对本行政区域内各类自然保护区的管理进行监督检查；县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门有权对其主管的自然保护区的管理进行监督检查。被检查的单位应当如实反映情况，提供必要的资料。
检查者应当为被检查的单位保守技术秘密和业务秘密。
第二十一条、国家级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。地方级自然保护区，由其所在地的县级以上地方人民政府有关自然保护区行政主管部门管理。
有关自然保护区行政主管部门应当在自然保护区内设立专门的管理机构，配备专业技术人员，负责自然保护区的具体管理工作。
第二十二条、自然保护区管理机构的主要职责是：
（一）贯彻执行国家有关自然保护的法律、法规和方针、政策；
（二）制定自然保护区的各项管理制度，统一管理自然保护区；
（三）调查自然资源并建立档案，组织环境监测，保护自然保护区内的自然环境和自然资源；
（四）组织或者协助有关部门开展自然保护区的科学研究工作；
（五）进行自然保护的宣传教育；
（六）在不影响保护自然保护区的自然环境和自然资源的前提下，组织开展参观、旅游等活动。
第二十三条、管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。国家对国家级自然保护区的管理，给予适当的资金补助。
第二十四条、自然保护区所在地的公安机关，可以根据需要在自然保护区设置公安派出机构，维护自然保护区内的治安秩序。
第二十五条、在自然保护区内的单位、居民和经批准进入自然保护区的人员，必须遵守自然保护区的各项管理制度，接受自然保护区管理机构的管理。
第二十六条、禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；但是，法律、行政法规另有规定的除外。
第二十七条、禁止任何人进入自然保护区的核心区。因科学研究的需要，必须进入核心区从事科学研究观测、调查活动的，应当事先向自然保护区管理机构提交申请和活动计划，并经省级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门批准；其中，进入国家级自然保护区核心区的，必须经国务院有关自然保护区行政主管部门批准。
自然保护区核心区内原有居民确有必要迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置。
第二十八条、禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动。因教学科研的目的，需要进入自然保护区的缓冲区从事非破坏性的科学研究、教学实习和标本采集活动的，应当事先向自然保护区管理机构提交申请和活动计划，经自然保护区管理机构批准。
从事前款活动的单位和个人，应当将其活动成果的副本提交自然保护区管理机构。
第二十九条、在国家级自然保护区的实验区开展参观、旅游活动的，由自然保护区管理机构提出方案，经省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门审核后，报国务院有关自然保护区行政主管部门批准；在地方级自然保护区的实验区开展参观、旅游活动的，由自然保护区管理机构提出方案，经省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门批准。
在自然保护区组织参观、旅游活动的，必须按照批准的方案进行，并加强管理；进入自然保护区参观、旅游的单位和个人，应当服从自然保护区管理机构的管理。
严禁开设与自然保护区保护方向不一致的参观、旅游项目。
第三十条、自然保护区的内部未分区的，依照本条例有关核心区和缓冲区的规定管理。
第三十一条、外国人进入地方级自然保护区的，接待单位应当事先报经省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门批准；进入国家级自然保护区的，接待单位应当报经国务院有关自然保护区行政主管部门批准。
进入自然保护区的外国人，应当遵守有关自然保护区的法律、法规和规定。
第三十二条、在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。在自然保护区的实验区内已经建成的设施，其污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的，应当限期治理；造成损害的，必须采取补救措施。
在自然保护区的外围保护地带建设的项目，不得损害自然保护区内的环境质量；已造成损害的，应当限期治理。
限期治理决定由法律、法规规定的机关作出，被限期治理的企业事业单位必须按期完成治理任务。
第三十三条、因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成自然保护区污染或者破坏的单位和个人，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到危害的单位和居民，并向自然保护区管理机构、当地环境保护行政主管部门和自然保护区行政主管部门报告，接受调查处理。
第四章、法律责任
第三十四条、违反本条例规定，有下列行为之一的单位和个人，由自然保护区管理机构责令其改正，并可以根据不同情节处以100元以上5000元以下的罚款：
（一）擅自移动或者破坏自然保护区界标的；
（二）未经批准进入自然保护区或者在自然保护区内不服从管理机构管理的；
（三）经批准在自然保护区的缓冲区内从事科学研究、教学实习和标本采集的单位和个人，不向自然保护区管理机构提交活动成果副本的。
第三十五条、违反本条例规定，在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动的单位和个人，除可以依照有关法律、行政法规规定给予处罚的以外，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对自然保护区造成破坏的，可以处以300元以上10000元以下的罚款。
第三十六条、自然保护区管理机构违反本条例规定，拒绝环境保护行政主管部门或者有关自然保护区行政主管部门监督检查，或者在被检查时弄虚作假的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者有关自然保护区行政主管部门给予300元以上3000元以下的罚款。
第三十七条、自然保护区管理机构违反本条例规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门责令限期改正；对直接责任人员，由其所在单位或者上级机关给予行政处分：
（一）未经批准在自然保护区开展参观、旅游活动的；
（二）开设与自然保护区保护方向不一致的参观、旅游项目的；
（三）不按照批准的方案开展参观、旅游活动的。
第三十八条、违反本条例规定，给自然保护区造成损失的，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门责令赔偿损失。
第三十九条、妨碍自然保护区管理人员执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定给予处罚；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十条、违反本条例规定，造成自然保护区重大污染或者破坏事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果，构成犯罪的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究刑事责任。
第四十一条、自然保护区管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；情节轻微，尚不构成犯罪的，由其所在单位或者上级机关给予行政处分。
第五章、附则
篇2
关键词 ：青格达湖自然保护区；野生动植物；名录
新疆青格达湖自然保护区是一个以保护湿地生态系统及其生存的各种珍稀鸟类为主的综合性自然保护区，其对乌鲁木齐市及周边地区气候起着重要的调节作用，被誉为“天然加湿器”和“首府之肾”，具有非常重要的生态作用，是新疆重要的鸟类迁徙地和栖息地。迄今为止，未发现有关于青格达湖自然保护区野生动植物名录的相关报道。本文通过动植物分类学的研究方法，对青格达湖自然保护区野生动植物种类进行调查摸底，建立了青格达湖自然保护区野生动植物名录，并对研究结果进行了分析。
1材料与方法
1.1调查地点与研究对象
调查地点设在新疆生产建设兵团第六师青格达湖自然保护区内。青格达湖自然保护区总面积6095hm2，包括猛进水库、八一水库、沙山子水库和黄家梁水库湿地以及老龙河和猛进干渠部分河段等[1]。该地位于天山北麓准噶尔盆地东南缘，地理坐标44°07′N，87°32′E，海拔450~463m，年平均温度为7.3℃，年平均降水量为178.3mm，多年平均开春期（连续5d日平均气温平均高于0℃）为3月26日，终霜期（日最低气温低于0℃的起始日期）为4月25日，初霜期（日最低气温低于0℃的终止日期）为10月4日，入冬期（连续5d日平均气温平均低于0℃）为11月9日。
本次调查的时间为2011—2013年，研究对象为青格达湖自然保护区野生动植物，调查其种类、分布以及受威胁情况。
1.2研究方法
本研究综合运用动植物分类学的研究方法[2－3]，通过对青格达湖自然保护区内的野生动植物分布地域进行野外踏查、gps定位；个体、种群及其生境拍照；标本的采集和鉴定，汇总保护区的动植物种类及相关研究数据，建立青格达湖自然保护区野生动植物名录。
2结果与分析
根据本次调查，青格达湖自然保护区野生动植物种类共计401种，其中，野生植物2门4纲29目41科100属149种，野生动物共计3门7纲26目66科150属252种。
野生植物划分为5大类：针叶乔木、落叶阔叶乔木、灌木和半灌木树种、草本植物、水生植物。其中，针叶乔木3种，为西伯利亚落叶松、樟子松和侧柏；落叶阔叶乔木42种，包括银白杨、胡杨、白榆、大叶白蜡、新疆小叶白蜡等；灌木和半灌木树种21种，包括灌木柳、淡枝沙拐枣、盐爪爪、无叶假木贼、细穗柽柳等；草本植物65种，包括萹蓄、灰绿藜、异苞滨藜、苦豆子、草木樨等；水生植物8种，包括金鱼藻、达香蒲、芦苇、藨草、水葱等。野生动物划分为7纲，包括哺乳纲、两栖纲、爬行纲、鱼纲、腹足纲、软甲纲、鸟纲。其中，哺乳纲37种，包括虎鼬、狗獾（天山亚种）、野猪、小家鼠（北疆亚种）、普通田鼠等；两栖纲1种，即塔里木蟾蜍（北疆亚种）；爬行纲1种，即捷蜥蜴；鱼纲5种，包括泥鳅、草鱼、鲤、鲫、鲢；腹足纲1种，即螺蛳；软甲纲1种，即南美白对虾；鸟纲16目47科113属206种，包括凤头鸊鷉、大白鹭、大天鹅、绿头鸭、骨顶鸡等。
通过本次调查发现，青格达湖自然保护区有25种动植物列为世界自然保护联盟濒危物种红色名录的濒危、易危和近危级别，本研究对这些物种的受威胁程度、分布特点和生存状况进行了介绍（见表1）。
青格达自然保护区以湿地生态系统为主，植被型为沼泽、水生植被、草甸植被、荒漠和寒温性针叶林，群系有芦苇沼泽、达香蒲沼泽、金鱼藻群落、拂子茅草甸等。生物普遍具有与环境相适应的特性，这种适应性表现在生物的形态、结构和生理等各个方面。该保护区生态系统中的优势物种为胡杨、柽柳、芦苇，常见鸟类以雁雅类、鸥类、小型鸟类居多，秋季迁徙鸟类有绿头鸭、红嘴鸥和鸬鹚等。据统计，保护区年过鸟量为13万只左右。
3小结
通过以上研究，摸清了青格达湖自然保护区的野生动植物资源状况，为晋升国家级自然保护区提供了生物多样性本地调查数据，为保护区工作人员开展湿地生物资源保护工作提供了技术指导，使人们了解青格达湖自然保护区野生动植物资源的优势所在，意识到保护湿地生态系统的重要性，吸引更多的人士支持保护区的发展建设，使其“首府之肾”的功能得到更好的发挥。
（致谢：在科研过程中，六师科技局以及新疆观鸟协会给予了大力支持和帮助。在此一并致谢。）
参考文献
[1]新疆植物志编辑委员会.新疆植物志[M].乌鲁木齐：新疆科技卫生出版社，1999.
篇3
1.材料与方法
1.1试验点概况
依海拔梯度（960、1380、1980和2860 m）选取4个样地，大小为20×20m。
1.2试验设计和测定
选择4种培养基进行真菌的分离：马丁氏培养基（葡萄糖10.0g，蛋白5.0g，K2HPO41.0g，MgSO40.5g，琼脂7.0g，虎红琼脂8.0g，1%链霉素的3.3ml，水1000ml）；PSA培养基（马铃薯200.0g，蔗糖20.0g，琼脂10.0g，水1000ml）；玉米粉培养基（玉米粉20.0g，水1000ml）；PDA培养基（马铃薯200.0g，葡萄糖20.0g，琼脂10.0g，水1000ml）。根据以上结果，选择效果最好的培养基，进行条件优化，设计了7个不同温度和pH处理。稀释平板混菌法测定土壤中的真菌。
1.3数据统计
采用SPSS11.0软件进行统计作图和方差分析（P≤0.05）。
2.结果与分析
2.1培养基对土壤真菌分离效果的影响
4个海拔的样地均以马丁氏培养基的分离效果最好，真菌数量显著高于其它3种培养基，其次是PDA培养基，然后是PSA培养基，玉米粉培养基分离的真菌数量最少。
2.2不同培养温度对分离土壤真菌效果的影响
当培养温度为25℃时，4个海拔的样地的真菌数量均为最多；当培养温度为20℃和30℃时，分离得到的真菌数量也处于较高水平，显着高于35℃和5-15℃的处理，但是显著低于25℃处理。
2.3pH值对分离土壤真菌效果的影响
当培养基的pH值为6.5，分离得到的土壤真菌数量最多，显著高于其它pH处理；当培养基的pH值大于7.5或者低于6.0时，分离得到的土壤真菌菌落数量显著降低。
3.结论
篇4
文章编号：1005-913X（2015）05-0112-02
我国经济发展迅速，但发展的同时却带来了诸多的环境问题，自然环境、生物多样性、生态服务功能遭到破坏，为了更好地解决这些问题，我国建立了自然保护区。为了有效协调自然保护区周边地区经济发展与生态保护的关系，我国建立了自然保护区生态补偿制度，由于该制度仍处于实践探索阶段，理论基础薄弱，还没有形成完整的立法体系，不利于该制度的贯彻实施，因此健全自然保护区生态补偿立法体系是立法机关的首要任务。
一、自然保护区生态补偿相关概念界定
（一）自然保护区与生态补偿的定义
世界保护联盟将自然保护区定义为：“主要致力于生物多样性和有关自然和文化资源的管护，并通过法律和其它有效手段进行管理的陆地或海域。”[1]这是国际上的通说观点， 几乎包含了所有自然物种保护的类型化区域，是广义概念上的自然保护区。我国《自然保护区条例》对自然保护区的定义是：“对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。”，[2]是狭义概念上的自然保护区。综合国际上与我国的定义，笔者认为，自然保护区是指为了保护自然生态物种，在空间上划定的在自然物种或者资源属性上具有独特性的保护区域，并由法律规定的形式加以保障。
在我国，由于生态学、经济学、法学等学科侧重点的不同，不同学科学者对生态补偿的理解大相径庭，对其概念的界定也有多种解释，我国现行立法还没有对生态补偿的涵义作出明确规定。《生态补偿条例》（草案）规定：“生态补偿是指国家、各级人民政府以及其他生态受益者给予生态保护建设者因其保护生态的投入或失去可能的发展机会而进行的补偿。”[3]目前应用最为广泛的生态补偿概念是：“通过对损害（ 或保护） 资源环境的行为进行收费（ 或补偿），提高该行为的成本（ 或收益），从而激励损害（ 或保护） 行为的主体减少（ 或增加）因其行为带来的外部不经济性（ 或外部经济性），达到保护资源的目的。”[4]综合以上两个概念，笔者认为，生态补偿是以保护资源环境和恢复生态服务功能为目的，利用政府干预和市场调节等手段，协调生态系统保护者与损害者之间环境与经济利益关系的一种激励制度。
（二）自然保护区生态补偿的涵义
目前法学界还没有一个较为公认的自然保护区生态补偿定义。综合生态补偿的涵义并参考其他类型生态补偿的研究成果，笔者认为自然保护区生态补偿的定义为：为恢复自然保护区生态服务功能、促进自然保护区的可持续发展，协调自然保护区相关利益者因保护或破坏自然保护区所产生的环境与经济利益关系以达到相对公平的一种激励制度。
二、我国自然保护区生态补偿立法现状及立法缺陷
（一）我国自然保护区生态补偿立法现状
我国目前还没有自然保护区生态补偿的专门立法，立法一直处于理论研究阶段，在国家政策、法律、法规以及地方性法规、规章中有所规定，但过于分散并没有形成系统的自然保护区生态补偿立法体系。
1.宪法的相关规定
《宪法》第9条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”；第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”[5]该两条规定表明国家将生态保护和污染防治放在同等地位，但这仅为自然保护区生态补偿立法提供了指导，宪法中没有相应条款作为自然保护区生态补偿的直接依据。
2.法律法规的相关规定
《环境保护法》（2014年修订）是我国环境保护的基本法，该法第31条第1款规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。”修订后的《环境保护法》将污染治理与生态环境保护放在同等地位，增加了对生态环境与资源保护的原则性规定，首次在环境基本法中明确了生态补偿制度。
《自然保护区条例》对自然保护区生态补偿做了简单规定，明确了补偿由地方人民政府具体执行。如第23条规定“管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。国家对国家级自然保护区的管理，给予适当的资金补助”；第27条规定“自然保护区核心区内原有居民确有必要迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置。”[6]
《生态补偿条例》于2010年1月由国务院列入了立法计划。该条例确立了“谁开发谁保护、谁受益谁补偿、谁损害谁修复”的原则，在补偿资金管理机制上有所加强，扩大了资金来源，强调要协调各部门之间的工作，权责分明，保障法律的有效实施。
此外，一些自然资源单行法也对自然保护区生态补偿做了相关规定：如《森林法》《草原法》《防沙治沙法》《水土保持法》《野生动物保护法》等。与生态补偿相关的行政法规有《森林法实施条例》《退耕还林条例》等。
3.地方规范性文件的相关规定
各地方政府也积极投入到立法实践中，结合本地自然保护区状况，相继制定了与自然保护区生态补偿相关的法规及规范性文件，如云南省的《云南省环境保护条例》、《云南省森林生态效益补偿基金管理实施细则》、浙江省的《生态公益林管理办法的通知》、浙江省的《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》、广东省的《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》等。2014年10月1日起施行的《苏州市生态补偿条例》是我国首个地方生态补偿条例，该条例规定了对生态补偿的适用范围、补偿原则、补偿范围、补偿对象、补偿标准以及审核程序等内容，明确了政府职责，并规定市财政部门应当会同有关部门制定生态补偿实施细则，使补偿能够顺利实施。
（二）自然保护区生态补偿立法缺陷
通过上文分析，我国关于自然保护区生态补偿的立法体系已经初步建立，但就有关法律规定本身和法律实施而言，相关法律规定过于破碎化、原则化，同时由于经济与地域的差异，各省市自然保护区生态补偿的标准、方式也各不相同，不利于我国自然保护区生态补偿实践的有效开展，可能出现不补偿或任意补偿的现象，难以完全适应生态保护和社会经济发展的需要。
1.缺少宪法层面的规定
我国宪法给予了污染防治和生态保护同等的重要地位，规定了我国公民的基本权利，而未规定保护区居民享有基于生存的目的而利用自然资源的权利，从而使自然保护区生态补偿没有直接的宪法依据。
2.缺少中央层面立法的综合性规定
我国立法机关还没有对自然保护区生态补偿专门立法，相关法律法规散见于野生动物、草原、森林、海洋等自然资源保护的单行法规中。如《野生动物保护法》第14条规定了对野生动物造成农作物或者其他损失的补偿；《草原法》第35条规定了对草原禁牧、休牧、轮休区实行舍饲圈养的牧民进行补偿；《森林法》第8条提出建立森林生态效益补偿基金；《森林法实施条例》第15条中明确指出防护林、特种用途林的经营者有获得生态效益补偿的权利。综合分析，中央层面的自然保护区生态补偿立法存在缺陷：首先，各单行法之间协调性不够，没有系统梳理。由于自然保护区分类众多，不同保护区保护的对象不同，针对不同保护对象的单行法不尽相同，导致各单行法之间缺少协调性。其次，关于生态补偿的规定多为原则性规定、可操作性差。各单行法没有明确规定自然保护区生态补偿的主体、补偿范围、标准、方式等重要问题，不利于法律实施。
3.缺少地方立法的普遍性规定
由于没有上位法的统一规定和指导，制定配套的地方法律法规缺少法律依据或陷入困境。我国自然保护区生态补偿实践仅在少数省市开展，自然保护区生态补偿的地方性法规不多。另外，尽管自然保护区生态补偿集中于地方性法规规章，但主要是以政府规章的形式出现，导致自然保护区生态补偿法律规范位阶不高、难以协调统一。同时，在自然保护区生态补偿的下位法规定中，自然保护区生态补偿的法定程序模糊或没有相应的规定，从而造成自然保护区生态补偿实际执行于法无据，难以落到实处。
三、自然保护区生态补偿立法完善
我国应建立完善的、自上而下的由宪法、法律、法规和地方性法规组成的自然保护区生态补偿立法体系，为地方的补偿实践提供具体可行的法律依据。从理论上来说，我国生态补偿立法模式大致可以分为两种，第一种是由上而下的统一立法模式，即制定一部专门的生态补偿法律或条例，在该法律或条例下再制定自然保护区生态补偿单行法；第二种是单项法突破模式，即在现有的多部单行法中对单个生态资源的生态补偿分别进行规定。第一种模式层次多，操作过于复杂。我国目前应用第二种模式，然而各单行法中对某一领域生态补偿规定不够具体，如果要建立生态补偿制度，就需要对各单行法律进行补充修改，工作量之大是对立法资源的浪费，还会导致生态补偿的一些基础性和程序性问题难以协调统一。因此，笔者建议选用层次少又节约立法资源的新模式，即制定一部综合的生态补偿法律为各领域生态补偿立法提供依据，然后结合在自然保护区立法中明确建立生态补偿制度的立法模式。
（一）关于《宪法》修改
笔者认为应当把生态补偿写入宪法作为基本国策，赋予生态补偿最高的法律效力，为自然保护区生态补偿提供直接的宪法依据。可以通过新增宪法修正案的方式，增加有关生态补偿的宪法规定，将生态补偿最为环境立法的重要组成部分，为自然保护区生态补偿制度的建立奠定宪法基础。
（二）制定《生态补偿法》与《自然保护区法》
1.制定《生态补偿法》
一种制度的建立需要立法来指导和制约，生态补偿作为一项新生制度需要立法来确认它在法律中的地位，以规范社会各主体的行为。我国于2010年4月26日开始《生态补偿条例》的起草工作，该草案已经完成，该草案涉及了生态补偿的概念、补偿原则、补偿领域、补偿对象、补偿方式等内容。但条例法律位阶低，针对自然资源法如《森林法》《草原法》《防沙治沙法》《水土保持法》《野生动物保护法》等关于生态补偿的内容发生冲突时，不能进行规范，起不到对生态补偿的统领作用。所以应提升生态补偿法的立法层级，制定《生态补偿法》。
2.制定《自然保护区法》
1994年12月1日起施行的《自然保护区条例》至今已有二十年，由于立法背景等因素，侧重对环境污染者的惩治而未规定对环境保护的激励制度。我国很多单行法律、法规中都涉及到自然保护区生态补偿的相关内容，但是由于保护对象的不同，缺少协调性且难免出现法律法规冲突的现象。此外，这些单行法更侧重于对某一种资源可持续利用的保护，而建立自然保护区的主要目的是保护生态环境和生物多样性，二者在目的上存在偏差。提升自然保护区法的法律层级使其上升到法律层面，制定《自然保护区法》，使生态补偿制度的相关内容在该法中加以明确，可以协调和指导单行法律、法规的相关内容，有利于减少不同位阶、不同地区法律规定的冲突。
3.制定地方性法规
我国各地区经济发展不均衡，环境问题以及自然保护区的种类存在差异，因此生态补偿的任务也不尽相同，要想贯彻落实符合当地实情的自然保护区生态补偿制度，就需要各地立法机关在遵守国家法律法规的前提下，结合本地状况，制定自然保护区生态补偿的地方性法规，在此基础上各地也应确定具体的补偿额度、补偿途径，制定灵活变通的实施细则。
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篇5
第四条县级以上人民政府及其有关主管理部门应当采取有效措施，多方筹措资金，加大对自然保护区的资金投入，把自然保护区管理经费、科学研究经费及必要的建设所需资金纳入当地国民经济和社会发展计划，切实予以安排。
第五条自然保护区实行综合管理和分部门管理相结合的管理体制。
环境保护行政主管部门负责本行政区域内的自然保护区的综合管理，其他有关行政主管部门在各自职责范围内，主管有关的自然保护区。
第六条自然保护区分为国家级自然保护区和地方级自然保护区；地方级自然保护区分为省级自然保护区、地（市）级自然保护区和县级自然保护区。
自然保护区等级的评定应根据自然保护区的自然环境和保护对象的典型性、自然性、稀有性、脆弱性、多样性及科学研究价值、对国内外影响程度等综合评价确定。
第七条建立自然保护区应当按照下列规定申报：
（一）国家级自然保护区申报按国家有关规定办理；
（二）省级自然保护区，由县、市人民政府或省有关自然保护区行政主管部门提出申请，经省自然保护区评审委员会评审后，由省环境保护行政主管部门进行协调并提出审批建议，报省人民政府批准；
（三）地（市）级自然保护区，由县（市）人民政府或地（市）有关自然保护区行政主管部门提出申请，经地（市）自然保护区评审委员会评审后，由地（市）环境保护行政主管部门协调，提出审批建议，报设区的市人民政府批准，并报省环境保护行政主管部门和有关自然保护区行政主管部门备案；
（四）县级自然保护区，由乡（镇）人民政府或县（市）有关自然保护行政主管部门提出申请，由县（市）环境保护行政主管部门进行协调，提出审批建议，报县（市）人民政府批准，并报省、地（市）环境保护行政主管部门和有关自然保护区行政主管部门备案；
（五）跨行政区域的，由其共同上一级人民政府或其有关自然保护区行政主管提出申请。
第八条地方级自然保护区的范围和界线，由所在地县级以上人民政府依据批准文件确定后公告，其区界标志由有关自然保护区行政主管部门或自然保护区管理机构设置。
确定自然保护区范围和界线，应当兼顾保护对象的完整性和适度性，以及当地经济建设和居民生产生活的需要。
第九条自然保护区的撤销及其性质、范围、界线的调整或者变更，应当经原批准建立自然保护区的人民政府同意。
任何单位和个人，不得擅自移动自然保护区界标。
第十条经批准建立的国家和省级自然保护区，有关自然保护区行政主管部门应有相应的管理机构和一定的专业技术人员；省级以下自然保护区可由相应的管理机构或由有关自然保护区行政主管部门指定专人负责管理和保护。
第十一条在自然保护区及保护地带建设项目或设施，必须遵守《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条的规定。
需在自然保护区的实验区和保护地带建设项目或设施的，应当经省有关自然保护区行政主管部门和省环境保护行政主管部门审核同意后，方可按基本建设程度办理有关手续。
第十二条县级以上环境保护行政主管部门和有关自然保护区行政主管部门，应当加强辖区内的自然保护区建设和管理情况的信息统计工作，并在年度环境状况公报。
篇6
1、《湿地公约》的宗旨。1971年签订的《湿地公约》强调的是对湿地单一生态功能的保护，即对作为水禽栖息地的湿地给予特别保护。尽管公约也承认湿地具有调节水分循环和维持湿地动植物的基本生态功能，具有巨大的经济、文化、科学及娱乐价值，但考虑其作为水禽栖息地而给予保护是公约最直接的目的和宗旨。
2、保护区的单一保护职能与生态系统整体性之间的冲突。按照公约的规定，目前东洞庭湖国家级自然保护区机构和权限的设置以对鸟类资源的保护为中心没有什么不妥，用当地人及保护区自己的话说，“是管打鸟的机构”。但保护鸟不只是个关于鸟类资源本身的问题，生态系统的整体性决定了土地、鱼类资源的利用和保护状况与鸟类资源的保护密切相关。一项问卷调查表明，31.1％的人反映保护区内经常有人捕鱼，禁渔期内也有人捕鱼；68.9％的人反映渔民用“迷魂阵”捕鱼，34.4％的人反映渔民用电捕。可见，渔政管理方面明显存在保护不足的问题。过度捕捞，导致渔获量近几年来的持续下降，也导致水禽等动物栖息地的破坏，但保护区的职能范围有限，对此无能为力。这是强调湿地单一生态功能的保护带来的弊端。
3、由单一生态功能保护走向综合生态功能保护的设想。如果根据东洞庭湖的实际情况，由保护区同时执行渔业资源的保护职能，可以在不增设管理机构和人员、不增加管理成本的基础上更好地实现公约目的。这样处理虽然超越了《湿地公约》的要求，却有助于提高湿地生态功能的保护效益。这与公约的基本出发点仍然一致，因为《湿地公约》确定的是一个较低水平的保护要求。
《自然保护区条例》的局限
1、《自然保护区条例》（以下简称为《条例》）未能解决设立自然保护区与不同利益主体发生冲突的情况下如何协调的问题。
就东洞庭湖而言，湿地保护存在多个方面不同层次的冲突：
（1）经济利益和环境利益的冲突。这种冲突异常尖锐。具体表现在：第一，湿地利用过滥加剧生态破坏。如渔民的过度捕捞对渔获量下降的影响；芦苇场的增加在提高农民收入的同时，加速了东洞庭湖的泥沙淤积，湖床抬高；芦苇冬季收割和运输对鸟类栖息地的影响；速生树种欧美杨的种植有可能加速泥沙的淤积，增加洪水隐患，等等。第二，资源保护本身的成本。如保护区管理机构的设置导致政府的支出增加；停止猎鸟导致收入的减少；稻谷被受保护鸟类啄食导致损失等。这种冲突未得解决的后果之一是自然保护的法律政策失效。
（2）跨行政区划的湿地保护和利用引发地方利益的冲突。尽管渔业和苇业资源的利用过滥对渔获量、行洪以及水禽栖息地都已经造成了实际的危害，但保护区受保护鸟类资源单一职能的局限而无能为力。如果保护区同时享有保护鱼类资源和其他生物资源的职能，更有利于制约过度捕捞，促进资源的可持续利用。但这意味着保护区将行使一部分渔政的职权，导致东管会职权的削弱和湖南省岳阳县既得利益的减少，故很难得到实施。
（3）部门利益的冲突。我国自然保护区采取的是分类型、分等级、分部门的多重交叉管理体制，导致了多头管理，各自为政，建设与管理脱节的局面。再加上自然保护区本身可能具备多种类型的生态因子，问题就更为复杂。
（4）长远利益与短期利益的冲突。
第一，“知长行短”的矛盾。问卷调查结果显示，渔民对于鱼类资源的保护及其长远利益是认识有余行动不足：56.7％的人认为应该禁渔，17.8％的人认为禁渔期太短，13.3％的人认为禁渔期太长，只有13.3％的人反对禁渔。其中拥护禁渔的大部分是本地渔民，反对禁渔的多是外地渔民。本地渔民担心禁渔不彻底，导致洞庭湖的鱼在他们这一代手上“绝种”，外地渔民则多是“捞了就走”的心态，洞庭湖的鱼绝种与否他们不像本地渔民那样关切。主张禁渔的渔民表现出矛盾的心理和做法：一方面，他们痛恨害业捕鱼，另一方面，他们基本上都使用禁捕工具。68.9％的人反映渔民用“迷魂阵”捕鱼，34.4％的人反映渔民用电捕，31.1％的人反映保护区内经常有人捕鱼，禁渔期内也有人捕鱼。渔民认为，自己不使用害业，别人会使用，东洞庭湖不使用，长江的其他地方会使用，如果不是在全长江流域采取措施，如果禁渔令执行得不彻底，他们都是“吃了眼前亏”。可见，如果欠缺制度的有效约束，渔民出于实际利益的考虑，多会选择短视的做法而导致资源耗竭的“公地的悲剧”。
第二，不当的管理措施加剧了掠夺式的资源利用。居民反映，主要是水面一年一包的承包经营以及委托代管方式加剧了掠夺式的捕捞。虽然管理层已经意识到了这个问题，但未能普遍禁止。原因是东洞庭湖水域宽广，管理部门人手不够，水面承包和分包可以减轻管理压力，减少管理成本。
第三，《条例》规定的不足。对于上述种种冲突，《条例》是有预见性的（如《条例》第5条、第14条第2款、第27条第2款之规定），但未能提出一个较具操作性的处理方式。在东洞庭湖地区，实践中涉及不同部门和不同地方的利益冲突，通常是由其共同的上级机关或部门成立临时性的协调小组（通常是政府主要负责人），召集各方利益代表会谈，先听取各方意见，经过反复磋商，最后由协调小组拍板处理，即时权威有效，笔者认为这种习惯应以立法的方式确定下来，并应允许利害关系人申请听证，使其更具公正、公开、公平性质。
2、《条例》预留公众参与空间不足。
调查显示，一方面，民间环境保护团体在当地已经引起部分人的注意；另一方面公众参与的意识比较乐观：三到四成的居民认为自己有权参加湿地保护利用和管理活动；近半数的人认为大型建筑工程的兴建应向公众公开，征询意见；少数人要求举行听证和进行环境影响评价则表明其参与意识已经达到了相当的高度，只有14.4％的人认为由政府说了算；涉及反对不利湿地保护的工程或举措上马的方式：三到四成的人选择采取积极而有理有节的方式表达自己的异议；另则，从对于东洞庭湖湿地保护的具体举措和立法建议的问卷调查中，也可看出居民对填注这些答案是很热心的，对于湿地利用和保护有不少自己的见解。甚至有渔民提出愿意成立一个民间基金组织以辅助禁渔令的实施。《条例》没有考虑预留一个公众参与的空间，不能说不是一个缺陷。
3、《条例》未结合综合利用的需要确定保护区的保护方式。
《条例》第26条规定，“禁止在自然保护区的核心区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；但是，法律、行政法规另有规定的除外。”东洞庭湖自然保护区的核心区大、小西湖却恰好在一个交通要道上，每天都有不少于数十辆汽车通过。紧挨湖堤的是稻田和居家农户，种植、放牧、捕捞、养殖等生产活动频繁。据当地居民及管理人员反映，大、小西湖的鱼产量特别高。即便进行封闭式管理，封闭时间也只可能是冬季。因为只有在每年11月到次年4月份时候，成百万只的候鸟到此越冬；如果全时段封闭生产经营活动，反是当地经济的一大损失。当地官民都反映，只要不滥捕滥采，有所节制，则可以达到资源的保护和充分利用的效果。由此反观《条例》这一条的规定，便有失之偏颇之嫌。
国内法之间的冲突
湿地管理体制存在多部门管理，有一部分原因应归于国内法律、法规内容的冲突。东洞庭湖湿地保护涉及的主要相关法律法规包括：《土地管理法》、《水法》、《野生动物保护法》、《渔业法》、《自然保护区条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《水生动植物自然保护区管理办法》等。根据这些法的规定，基本上是一类资源形成一个管理部门。湿地型自然保护区包含有多种类型的自然资源，从而产生管理部门的交叉和重叠。这些规定对于像东洞庭湖既有陆生又有水生动植物保护对象的湿地自然保护区，多部门的分工负责将会引起权力和经费的不适当分散，管理权限的重叠交叉和空白，不利于湿地的综合开发利用和保护。
关于自然保护区土地权属的看法
有学者认为自然保护区的权属不明导致管理过程中出现争端。如湖南省岳阳市人大关于对自然保护区核心区大、小西湖进行封闭式管理的决议实施过程中，东管会提出，对大小西湖进行封闭式管理的前提是由保护区给付一定数额的金钱补偿。自然保护区无力补偿，因而封闭式管理也迟迟不能实施。我们认为：
1、自然保护区土地所有权和使用权依《土地管理法》的确定，权属是清楚的。如大、小西湖的土地属国家所有，由国务院代表行使；使用权属岳阳县。根据《条例》和国家土地管理局1995年《自然保护区用地管理办法》的规定，《条例》仅解决自然保护区的勘界问题，不当然涉及保护区的权属问题。从渊源、效力而言，《条例》是行政法规，《土地管理法》是法律，行政法规也不能变更法律的规定。
2、《条例》未具体规定公共权力的行使与私权的行使发生冲突如何处理。《条例》设定的是一种行政管制权，属于公共性质的权力，而土地所有权和使用权是一种物权，属于私的权利，二者发生冲突的可能性很大。如《自然保护区条例》第26、27、28条都是禁止性规范，包括禁止自然保护区内的生产性活动，禁止任何人进入自然保护区核心区。这一规定即与土地使用权的行使发生冲突。对于这种冲突的解决方式，可以区别保护区的不同范围而设定：（1）核心区：应由自然保护区以依法收回土地使用权的方式取得使用权。环境管理活动是一种公益事业，其土地的使用属于“为公共利益需要”目的的使用，根据我国《土地管理法》第58条的规定，国家为公共利益需要使用土地的，可以依法收回国家土地使用权，并应当给予原来土地权利人以适当补偿。补偿的主体，宜区别保护区的不同级别而分别为国家或地方政府；补偿方式上，可以通过协商灵活采用金钱补偿、土地置换或其他为利益各方所认可的方式。（2）缓冲区和实验区：是否收回视具体情况而定。如果保护区出于资源保护的需要确有收回必要的，也可以通过上述方式取得土地使用权。
结论
综合上述分析，我们认为，湿地保护和可持续利用中许多问题可以在立法层面上得到解决。
篇7
生态环境是人类生存和发展的条件之一，全球性的生态环境遭到破坏，使得环境问题成为各个国家不可避免的重要问题之一。为了保护人类赖以生存的环境，许多国家开始建立国家公园与自然保护法律制度，国家公园的建设已经成为保护自然生态环境多样性的一种重要手段，世界上已经有许多国家建立了国家公园，经过多年的发展已经在管理监督体制、规划与资金投入、法律制度制定方面均积累了丰富的经验。本文通过对美国国家公园法律制度的分析，提出相关建议。
一、美国国家公园与中国国家公园现状
（一）美国国家公园法律制度
美国是第一个提出国家公园的概念，其译为：National Park，主要是指自然保护区的一种形式，为保护生态系统而建立，与自然保护区和旅游景区相区别。最早是由美国艺术家乔治卡特林首次提出，世界上第一个国家公园就是美国的黄石公园。
美国黄石公园遵循的三个原则：环境保护，可持续发展，人与自然和谐相处。美国在国家公园管理体系和立法体系方面主要分为以下几个方面：国家公园基本法、授权法、单行法和部门规章制度。关于美国国家公园的基本立法是1916年制定的《国家公园基本法》[1]，该法律是美国国家公园立法体系中的最为基本的法规，其主要规定美国国家公园的主要职能。在授权法方面，第一部授权法是《黄石公园法》，而在单行法方面的立法是用来弥补美国国家公园其他法律的漏洞，使得国家公园更为有效的管理和发展。
（二）中国国家公园法律体系现状
我国国家公园发展起步较晚，建设与发展仍处于一种迷茫和混沌的状态。众所周知的第一个中国大陆的国家公园是普达措国家公园，然而这是由地方立法机关成立的国家公园。在2008年云南省政府工作报告和2008年2月云南省政府滇西北生物多样性保护工作会议以及后出台的《关于加强滇西北生物多样性保护若干意见》都明确提出，云南省要积极探索建设国际公园保护模式[2]。为此，中国国家林业局要求云南省以具备条件的自然保护区为根本，以科学发展观为依托，遵循“保护优先，合理利用”原则，在保护好生物多样性和自然景观的基础上，全面地发挥自然保护区的生态保护、经济发展和社会服务功能，探索出具有中国特色的国家公园，并且批准云南为国家公园建设试点省。由于普达措国家公园是地方立法机关成立的，并不视为官方认定，至此，我国环境保护部和国家旅游局正式宣布建设中国第一个国家公园试点单位――黑龙江汤旺河国家公园。总体来讲，我国国家公园法律制度不完善，是因为管理权不明确，经营模式过于利益化。
二、美国国家公园与中国国家公园法律制度比较
（一）立法目的不同
美国国家公园法律立法都是以联邦法律为基础，关于国家公园建立的决策以及后期发展都是按照法律规定的程序来进行的。其国家公园管理部门大都是依法保护国家公园资源的责任和义务，并不受法律限制的开发权利。美国国家公园法律体系会根据每一个国家公园不同的发展以及变化而设立，使得国家公园的自然资源充分得到保护[3]。美国国家公园的设立目的只是为了保护自然资源，更好地体现了可持续发展原则，保护自然资源的同时也为后代的利益考虑，这是我们值得学习的。
而我国国家公园没有专门的立法，我国现行的《风景名胜区条例》、《自然保护区条例》及其相关部门规章、地方法规的调整包括了国家公园的相关规定，但国家公园的建立目的和管理制度以及我国现行的自然保护区的法律体系存在一定的矛盾，所以有必要对现行的自然保护区立法进行有效梳理与补充。
（二）法律体制不同
美国对于自然保护区以及国家公园的保护都建立在比较完善的法律体系上，分门别类，以联邦法为基础，到授权法、单行法和部门法，条例清晰，保证了美国国家公园法律体系的连贯性，在一定范围内保证了各个美国国家公园之间法律制度互不冲突，即便遇到了相冲突的情况下，也可采用相关原则，由法院根据立法的目的、国家公园管理局对法律的解释等对其做出判决。美国国家公园法律体制实践性以及有效地解决实际问题，这是我国要借鉴的地方。
我国国家公园法律制度主要是通过《自然保护区条例》对国家自然保护区进行管理和建设，我国现存的风景名胜区和自然保护区在调整的客体中已经包含现存在的国家公园，说明我国国家公园的管理模式是以我国自然保护区为基础的[4]。《自然保护区条例》就是作为关于我国自然保护区的基本立法，是对我国自然保护区管理的基本法律，在自然保护区立法体系中起到重要的作用。但其属于行政法规，在法律体系中，对于其他相关法律的发挥没有起到统领作用，在发生冲突时不能起到协调作用。而其他法律法规，例如《森林法》、《野生动物保护法》等，这些法律并不是针对自然保护区的，对自然保护区的监管也带来很大困难，使得自然保护区的整体法律体系的层次比美国低了很多。由于我国自然保护区并没有统一的国家立法，目前我国的自然保护区法律都是各个部门分别立法，有些法律法规在自然保护区的问题上，内容交叉，缺乏统一的指导思想，没有进行统一的法律规范，法规之间相互冲突，使得我国的自然保护区的法律体系陷入一种困境，所以需要具体的协调机制。
三、对我国国家公园法律制度的建议及启示
（一）确立符合我国国家公园的理念和立法目的
美国国家公园法律体系建立的目的之一就是保护环境，在此基础上同时也要保证子孙后代不受影响以及提供给现代人欣赏的资源，这个目的与我国一直坚持的可持续发展原则相呼应。因此，完善我国国家公园的立法首先就要确立正确的指导思想，在目的上要体现出自然保护区的多种目标和价值，既要保护生态环境，维持生物多样性，保证国家生态平衡，还要实现人与自然和谐相处，促进社会进步、经济发展。在这种指导思想的影响下，我国的自然保护区立法中也要表现出关于可持续发展的思想，可持续发展就是既要满足当代人的需求而又不对后代人满足其需求构成其威胁[5]。自然保护区的可持续发展，在实现生态环境建设和实现社会进步经济发展的可持续发展战略起到了重要的作用，在维持生态平衡、改善生态环境也起到了不可替代的作用。因此，在我国的相关立法中应当体现这种人与自然和谐相处的理念。
（二）对现有的自然保护区立法漏洞的补充
目前，我国现行的《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》等法律法规的立法目的都是为了加强建设和管理，有效地保护和利用自然环境和自然资源。我国自然保护区的范围在不断扩大，包括国家公园、森林公园、湿地公园、地质公园等各种种类，这样不仅强调对生物多样性的保护，对于科研、教育等多种类别的建设和保护区，同时也是对可持续发展原则相呼应，这给现实中法律适用也带来了难题，因此对我国自然保护区的立法漏洞补充成为当务之急。
我国现行立法中没有关于国家公园的相关规定，不管是风景名胜区还是自然保护区，二者都与美国国家公园建立理念都不相同，也存在很大的差异，国家公园并没有完全纳入《自然保护区条例》的调整范围，也没有在《风景名胜区条例》所体现，这给国家公园在实践过程中带来了法律困惑。因此，只有进一步调整现行《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》，才能进行适当的解释，才能满足调整国家公园法律适用的现实需要，另一方需要通过我国专业的学者对于我国国家公园的建立理念以及有益性进一步的解释，才能推动我国国家公园法律法规的制定。
（三）公众参与机制的制定
美国国家公园法律体系中关于公众参与机制的规定在世界上属于排在前列的，而我国正需要学习这种公众参与机制。虽然在我国的环境立法体系中也有关于公众参与制度的规定，例如在《环境保护法》中相关规定：一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。但我国对于此类的规定都过于抽象，没有具体的实施规定和条件，在实践的过程中很难发挥作用[6]，所以关于公众参与机制写入《自然保护区法》是很有必要的，而这方面我国还需借鉴美国国家公园法律制度建立的经验。就我国自然保护区来说，想要真正地管理和发展自然保护区，只依靠政府的力量是不够的，还要发动社会各界的积极性，鼓励他们参与到自然保护区的建设和管理中来。公众参与最主要的是生活在自然保护区周围的居民，其依赖于自然资源生活，对当地的自然资源了解得很透彻，有了他们的参与对自然资源的保护更为有利。而如今我国的自然保护区法律并没有将周围居民放置于一个有利的地位，而是形成一种孤立的状态，缺乏积极性，从而使自然资源也没有得到应有的保护，在一定程度上威胁到自然保护区的生态环境的发展。所以，协调自然保护区与当地居民的关系，通过相关立法使得当地居民参与到自然保护区的保护和管理当中来是重要的条件之一[7]。由此可见，公众参与机制在我国自然保护区法律制度当中是占有重要的地位的，而公众参与也是必不可少的。因此，国家在制定自然保护区的法律时，应具体规定相关公众参与制度，这样不仅提高公民的参与意识，也可以使公民有意识的去保护生态环境，使得法律工作更为有效地展开，从而社会与生态环境和谐相处。
四、启示
我国国家公园在现实中已经开始建设和发展，但都多是有地方政法管理，国家并没有出台具体的国家基本法规进行统一的管理和建设，所以我国现在主要是制定一部关于国家公园的基本法以及完善在自然保护区立法。在吸取和借鉴美国国家公园立法方面，我国应在未来的发展过程中，确立国家公园建立的目的、监督管理机制等方面，提出解决方案，为我国国家公园立法顺利开展奠定基础。
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篇8
一、海洋自然保护区的概况
（一）海洋自然保护区的概念
海洋自然保护区是国家为保护海洋环境和海洋资源，而把一定范围的海域、海岸、河口、湿地或岛屿及其包括的各种海洋生物划出界限加以特殊保护和管理的具有代表性的自然地带，是保护海洋多样性，防止海洋生态环境恶化的措施之一。海洋自然保护区具有生态环境和社会经济的双重功能。
（二）我国海洋自然保护区制度的确立
我国1982年的《海洋环境保护法》中记载，根据海洋环境保护的需要，国务院有关部门和沿海省、自治区、直辖市人民政府，可以划出海上自然保护区，海洋特别保护区和海滨风景游览区，并采取相应的保护措施。国务院在1994年10月9日的《自然保护区条例》于1994年12月1日开始实施 ，其中规定凡在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设和管理自然保护区，必须遵守本条例。此条规定为未来海洋自然保护区管理条例的颁发提供法律依据和实施基础。终于在万众期待下，1995年9月29日国家海洋局以《自然保护区条例》为蓝本，出台了《海洋自然保护区管理办法》。至此，我国的海洋自然保护区制度宣告已经初步形成，初具规模，并且沿用至今。
二、我国海洋自然保护区制度存在的问题
我国海洋自然保护区起步较其他发达国家晚，基础比较落后，随着经济社会的飞速发展，面对经济社会日益复杂多样的情况，它也渐渐凸显出它存在的问题下面就其自身特有的问题进行分析。
（一）总体布局规划不完善
我国海洋自然保护区建设在布局上结构不合理，分布不均，过于集中在某一地带。例如集中选址在南方，以广东、福建和海南为典型，而北方的山东一带的海域却被“冷落”了，原因是什么呢，不是因为保护区多的地区生物多样性更值得保护。相反，被“冷落”的山东一带的海洋自然资源丰富，生态系统活跃多样，具有其他地区不具备的的特有生态价值，完全有资格建立国家级海洋自然保护区。只是问题出在管理办法关于国家级海洋自然保护区的由地方向中央层层递进评审制度的程序漏洞上，包括申报、规划乃至最后的审批。这样导致的结果就是，一些地方海洋自然保护区冗杂繁多，而一些地方海洋自然保护区稀缺。这样是不利于国家用有限的力量尽量去对每个海域都进行公平保护的。
（二）管理体制缺乏合理性
过于复杂的管理体制直接影响到了实施保护的效率，我国的海洋自然保护区管理体制依据自然保护区管理体制的规定，采取综合管理和分部门管理并行的管理体制[4]。即由环境保护行政主管部门综合管理和分别由海洋、农业、国土和林业等部门各自分部门管理。这样，不同部门分管不同类型的保护区，甚至在同一保护区内，不同部门也行驶不同的职权，这样就难以避免出现不同部门为自己部门谋利益，政府部门的内部性局限也就开始显露出来了，即有事就互相推诿，有利就互相争夺。这样的体制在管理过程中容易导致权限不明，职责不清，资金浪费的问题出现。
（三）保护区的保护与开发难以协调
我国的自然保护区实行分区制度，这一制度也适用于海洋自然保护区。根据保护区内的结构，可以分为核心区、缓冲区和实验区。这里要注意的一点是，不能发展与该海洋自然保护区保护宗旨不协调的旅游项目。这种保护制度让很多人都关注周围社区居民对保护区的干扰，却忽视了这样的保护区设置给周围居民带来的生产生活的不便。保护区主要注重保护，但允许适度开发，可适度开发的界线不明确，这样可能会阻碍了当地居民传统的生产模式，损害社区民众的经济收益，让民众对此工作的开展产生排斥心理，不积极配合保护区建设工作，这也不利于保护区的建设与发展。
（四）立法不完备
我国海洋自然保护区建设工作落于人后，立法还很不完善。从1982年的《海洋环境保护法》里，我们只能找到关于海洋自然保护区的一点皮毛，根本就不能作为实践依据。而1995年颁布的《海洋自然保护区管理办法》虽然做了比较全面的规定，但其实践可操作性还是有限的。迄今为止，我国对海洋自然保护区这一块的法律保护力度还是太薄弱，没有出现专门的法律。不能针对现实中出现的一些破坏行为做出相应的规制，使保护区不能得到全面的保护。专门法律的空白，相关配套立法体系的不完备，无法适应海洋这一复杂的领域出现的各种问题，以致出现问题的时候无法可依，手足无措。
三、完善我国海洋自然保护区制度的建议
随着目前的国际形势和我国的社会经济发展，完善海洋自然保护区制度的任务迫在眉睫，完善的制度才能充分发挥海洋自然保护区的保护功能，达到保护海洋生态环境的目的，为社会创造更好的效益。本文谨提出粗浅的几点完善我国海洋自然保护区的建议。
（一）完善保护区布局规划
在总体合理、宏观的规划方针指导下，根据各个区域的特点，综合考虑当地其他保护区建设、当地发展状况及当地民众的支持程度来规划各个保护区的布局，尽可能更全面的照顾到潜在的需要保护的区域。不要过于集中某一区域建立同一类型的几个保护区，避免重复保护而导致经费的浪费，改善分布不均的局面。在保护区类型单一的方面的改进，可以扩大保护区类型范围，例如增加一些具体的稀有生物物种的保护区，以实地考察和研究为根据，以海洋生物多样性为目标，针对性的选择建设保护区的区域。实现海洋自然保护区的建设多样化，维护生态环境的多样化。
（二）调整保护区管理体制
管理体制的改革首先应该在管理模式上进行。我们应该把综合管理这一笼统的概念转变为统一监督管理，在国家层面上设一个由海洋、农业、国土和林业各部门专门人才成立的国家小组，集中各领域人才的智慧，对海洋自然保护区的建设进行统一监督管理。在地方则设立这个小组的分支机构为地方小组，接受国家小组的监督和管理，地方小组的职责也要明确，具体到其所负责的保护区的建设所需，赋予他们执法权，便于执法活动的开展。在这种体制下，还可以吸收社会公益组织团体或企业单位成为管理的主体，将地市级海洋自然保护区委托给他们自主管理，地方小组对其进行监督。这样便于把社会的力量凝聚在一起，更好地贯彻环境保护法里的协同合作的原则。
（三）建立公众参与制度，协调保护和开发
建立完善的公众参与制度，贯彻落实“从群众来到群众中去”的群众路线，切实保障广大人民群众的根本利益。因此，在建设海洋自然保护区的选址确定之前应该进行信息公开，把信息传递给当地民众，再让他们对此进行反馈，保障他们的知情权，参与权和监督权，让他们清楚意识到建立海洋自然保护区他们也有责任，激发他们的参与热情，然后积极对建设工作的开展进行协调合作。各类专业人士，社会团体也可以为保护区的建设提供各种宝贵的意见，这样充分利用了人力物力资源，优化当地保护区的建设。
（四）完善相关立法
我国的海洋自然保护区制度由于缺乏法律规范，很多政策规定无法落实，保护区的保护工作无法达到预想效果，不适应当今复杂的海洋资源问题的发展，因此必须要完善海洋自然保护区的立法，作出专门的立法，填补法律的空缺，配备相应的法律条例，构建健全的法律框架，让建设工作开展有法可依；加强保护区法律权威性，提高执法能力，做到执法必严；明确各种违法行为的法律责任，做到违法必究，保障法律的运行，有效遏制在保护区内非法开发和经营的行为[5]。要明确生态利益第一位的立法原则，遵循生态规律，以此为基础去制定相关活动开展的法律规制。
四、结语
综上所述，结合我国海洋自然保护区制度在海洋自然保护区建设过程中出现的总体布局规划不完善、管理体制缺乏合理性、保护区的保护与开发难以协调、立法不完备等问题，我们应该完善保护区布局规划、建立公众参与制度、协调保护和开发、完善相关立法和提高科研技术。社会在创造经济奇迹的同时也要敬畏大自然，保护大自然，让雾霾，沙尘暴，各种污染的发展恶果从此远离我们，让蓝天和海洋两条“蓝丝带”继续完好地缠绕在地球的两端保护着地球，继续养育着我们一代又一代的子子孙孙。
基金项目：创新强校项目“广东地方海洋法律体系建设研究”和“海洋法基本问题研究”研究成果
参考文献：
[1]中华人民共和国海洋局.海洋自然保护区管理办法中华人民共和国海洋局.海洋自然保护区管理办法[S].1995.
[2]陈兴华.我国海洋自然保护区制度探析[J].柳州师专学报，2005，20（1）：79-82.
[3]孙昭妍.关于完善我国海洋自然保护区法律制度的思考[J].法制与社会，2013（21）：40.
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1.1 生态建设与地方建设存在冲突
贵州省管理机构人事权在当地政府，大部分保护管理工作经常受制于地方的发展需求和地方利益；存在管理薄弱、管理执行难度大，责、权、利不明确；管理机构本身没有执法权，无法直接打击非法活动，而同时协调执法机构执法存在一定难度；现有执法条例缺乏可操作性。例如《自然保护区条例》中的缺乏具体惩罚措施，或者惩罚措施标准过低，没有进行改革，仍然是20世纪90年代的处理方式，造成违法成本很低。
1.2 投入经费少，不足以支撑建设
管理机构严重缺乏日常保护管理经费，政府对自然保护区的经费投入与自然保护区的重要性以及实际需求不匹配，大大低于有效保护管理的需求；贵州省地处我国西南经济欠发达地区，再加上地形地貌的影响，当地经济建设发展受到了严重的阻碍，自然而然的只能用有限的资金投入到少量的林区自然保护区建设当中，但是这少量的资金不足以支撑自然保护区的深度建设，严重地限制林区自然保护区的发展。
1.3 技术不到位
目前，贵州的很多地区由于经济不发达导致没有专业性人才，科学研究工作薄弱，缺乏专业的人员，资金，设备，手段和技术，难以为保护区的政策和管理决策提供信息和基础资料。贵州省自身的经济发展导致当地环境差，再加上国家的扶持力度不够，导致当地缺少技术型人才，管理人员较少，贵州省当地居民没有专业的技术指导，管理能力和水平难以提高。
2 贵州省建设林业自然保护区的有效性建议
2.1 加大投资力度，改善当地的基础设施
一个地区的建设离不开政府的扶持，离不开资金的支持。由于贵州省当地经济条件落后，导致资金缺乏，自然保护区很难进行深入建设。在这个时候，应该多方筹集资金，确保自然保护区的资金投入，完善自然保护区的基础设施建设，服务措施建设和保护措施建设，改善自然保护区的管理条件。筹集资金的途径有：将自然保护区保护管理资金列入各级政府国民经济发展计划，保障自然保护区的日常保护管理工作；管理经费通过政府部门分级别进行投入，建立自然保护区专项资金制度，专项资金用于自然保护区的保护管理相关的建设、管理、评估和监督，不包括开发利用建设经费；多方引介并参与国际合作，申请来自国际或国内的资金支持，向地方报请申请资金等。通过这些途径筹来的资金可以很大程度上改善贵州省的自然保护区建设，从而加强贵州省的生态环境，生态系统服务功能。
2.2 与经济建设相结合，开展生态旅游
贵州省在建立林区自然保护区的同时也可以适当地利用此项资源进行经济建设，但是，切记经济建设不可以以牺牲环境为前提。在自然保护区开发之前要进行科学的规划，根据当地的实际情况，不可发展的过急。可以发展生态农业，绿色农业使用清洁能源，如沼气，风能等，同时针对当地的地理环境和自然环境，进行生态旅游的开发，大力开发自然保护区的生态旅游。同时适当地对当地农民进行生态旅游教育传播，使人们增强服务意识和保护意识，鼓励人们自主加入旅游建设的开发，以此来拉动当地落后的经济，提高人们的生活水平和经济建设。
2.3 加大对自然保护区的认识并予以重视
建立自然保护区是改善贵州生态环境、保护生物多样性、保护珍稀濒危物种和现有天然林资源的有效手段之一。政府应该正确的认识到建立自然保护区的积极作用，并积极投身于对自然保护区的建设。只有政府正确的认识到了自然保护区的积极作用，才能加强宣传教育，鼓励当地人们也认清可持续发展的重要性，形成贵州省统一的保护环境，建立自然保护区的群众战线，为贵州省的繁荣发展贡献自己的力量。
2.4 改善生态建设与地方建设矛盾
贵州省应由省级以上人民政府统筹解决自然保护区管理机构的人员编制；制定明晰的非法活动惩处条例；自然保护区所在地的执法单位，须在自然保护区内建立相应的执法队伍，负责自然保护区内的执法工作，并受自然保护区管理机构的业务指导；每个自然保护区管理机构制定和定期更新管理计划，经上级业务主管部门批准后对外公开并严格实施。
3 结语
加强贵州省林区林业自然保护区建设，从当地的实际情况出发，在资金力度，政府支持力度和技术支持等方面进行改进，尽管困难多多，但我们相信在政府和人民的共同努力下，贵州省的林区自然保护区将建设的越来越好，达到一个全新的高度。
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第三条湿地保护工作遵循保护优先、突出重点、合理利用、持续发展的原则。
第四条各级人民政府应当将湿地保护工作纳入国民经济和社会发展计划，制定和组织实施湿地保护规划，根据湿地保护需要安排专项资金，用于湿地保护工作。
其他规划涉及湿地的，应当有湿地保护的内容。
第五条湿地保护工作实行综合协调、分部门实施的管理体制。
县级以上人民政府林业行政主管部门为湿地保护的行政主管部门，负责湿地保护的组织、协调和监督；县级以上人民政府农（渔）业、水利、国土资源、环境保护等行政主管部门按照各自的职责，做好湿地保护工作。
第六条各级人民政府及其林业、农（渔）业、水利、国土资源、环境保护等行政主管部门，应当加强湿地保护的宣传教育，提高公民的湿地保护意识。
第七条省人民政府林业等行政主管部门应当依照国家有关规定，加强湿地保护国际合作，做好国际援助项目的实施工作。
第八条公民、法人和其他组织应当遵守国家湿地保护规定，对破坏、侵占湿地的行为有权检举和控告。
对因保护湿地而受到损失的个人或者单位应当依法给予补偿，具体办法由省人民政府另行制定。
第九条湿地分为一般湿地和重要湿地。重要湿地包括国际重要湿地、国家重要湿地和省重要湿地。
省人民政府林业行政主管部门应当会同农（渔）业、水利、国土资源、环境保护等行政主管部门，对本省湿地资源进行普查，组织有关专家制定一般湿地和省重要湿地标准，提出一般湿地和省重要湿地名录报省人民政府批准并公布。
洞庭湖等国际重要湿地、国家重要湿地的保护范围按照国家有关规定划定；省重要湿地的保护范围，由所在地设区的市、自治州人民政府组织有关部门根据保护规划划定；一般湿地的保护范围，由所在地县级人民政府组织有关部门根据保护规划划定。
第十条严格控制开垦或者占用湿地。因重点建设等原因需要开垦或者占用湿地的，必须依法进行环境影响评价；土地管理部门在办理用地审批手续前应当征求同级林业行政主管部门和其他相关部门的意见。
第十一条县级以上人民政府应当采取措施，对退化的湿地进行恢复改造。
鼓励和支持自愿从事湿地恢复改造的活动。
第十二条县级以上人民政府应当采取措施保护湿地水资源；制定水资源利用规划时，应当兼顾湿地生态用水的需要。
省人民政府林业行政主管部门应当会同省人民政府水利行政主管部门对可控水位的重要沼泽类型湿地确定合理的水位。当水位出现异常时，当地人民政府林业、水利行政主管部门应当采取恢复合理水位的相应措施。
除生活用水、农业生产用水和抢险、救灾外，在重要湿地取水或者拦截湿地水源，不得影响湿地保护最低用水需要或者截断湿地水系与水系的联系。
第十三条县级以上人民政府环境保护、林业、农（渔）业、水利等行政主管部门，应当按照各自职责加强对湿地环境的监测。
禁止违反环境保护法律、法规向湿地排放废水和倾倒固体废弃物等污染物。对农用薄膜、农药容器、渔网等不可降解或者难以腐烂的废弃物，其使用者应当回收。造成湿地环境污染的，应当按照谁污染、谁治理的原则，依法采取治理措施。
第十四条禁止在湿地狩猎、捕捞、采集国家和本省保护的野生动植物。
重要湿地所在地的县级以上人民政府或者有关部门应当依照有关法律、法规确定并公告湿地禁猎区、禁渔区、禁采区和湿地禁猎期、禁渔期、禁采期。
禁止捕杀候鸟。在候鸟越冬、越夏期，不得在候鸟主要栖息地进行捕鱼、捡拾鸟蛋等危及候鸟生存、繁衍的活动。候鸟主要栖息地和越冬、越夏期的起止日期，由候鸟主要栖息所在地的县级以上人民政府确定并公告。
第十五条向湿地引进外来物种的，必须按照国家有关规定办理审批手续，并按照有关技术规范进行试验。
县级以上人民政府林业、农（渔）业行政主管部门应当对引进的外来物种进行动态监测，发现其有害的，及时报告同级人民政府环境保护行政主管部门和上一级林业或者农（渔）业行政主管部门，并采取措施，消除危害。
第十六条开发利用湿地资源，应当坚持经济发展与湿地保护相协调，维护湿地生态平衡，严格按照湿地保护规划进行，不得超出湿地资源再生能力，不得破坏野生动植物的生存环境。
第十七条对下列重要湿地，应当按照自然保护区法律、法规的有关规定建立湿地自然保护区并设立管理机构：
（一）有代表性的自然湿地生态系统的；（二）生物多样性丰富、生物高度聚集或者珍稀、濒危物种集中分布的；（三）国家和省重点保护鸟类的繁殖栖息地或者重要迁徙停歇地；（四）其他有特殊保护价值或者重要科学研究价值的。湿地自然保护区可以按照有关规定划分为核心区、缓冲区和实验区。
第十八条未经批准，任何单位和个人不得进入湿地自然保护区核心区。因科学研究的需要，必须进入核心区从事科学研究观测、调查等活动的，应当事先向湿地自然保护区管理机构提交申请和活动计划，并经省级以上人民政府有关湿地自然保护区行政主管部门批准。
湿地自然保护区核心区禁止人口定居，原有居民由湿地自然保护区所在地县级以上人民政府限期迁出并妥善安置。
第十九条因科学研究需要进入湿地自然保护区缓冲区从事科学研究、教学实习和标本采集等活动的，应当事先向湿地自然保护区管理机构提交申请和活动计划，经湿地自然保护区管理机构批准。禁止在湿地自然保护区缓冲区内开展不利于湿地保护的生产经营活动。
第二十条在湿地自然保护区实验区开设参观、旅游项目的，由湿地自然保护区管理机构提出方案，经省级以上人民政府有关湿地自然保护区行政主管部门批准。禁止在湿地自然保护区的实验区开设不利于湿地保护的参观、旅游项目。
第二十一条在湿地自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。
在湿地自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏湿地资源的生产设施；建设其他项目，其污染排放不得超过国家和本省规定的污染排放标准。在湿地自然保护区的实验区内已建成的设施，其污染排放超过国家和本省规定的排放标准的，应当限期治理；造成损害的，必须采取补救措施。
第二十二条因防治血吸虫病等向重要湿地施药，负责施药的单位在施药前应当通报当地人民政府林业、农（渔）业行政主管部门和湿地自然保护区管理机构，共同采取防范措施，避免或者减少对野生动植物和生态环境的破坏。
第二十三条县级以上人民政府林业、农（渔）业行政主管部门和湿地自然保护区管理机构应当建立健全珍稀野生动物救护机制，及时受理有关救护报告，对受伤、搁浅或者被困的珍稀野生动物采取紧急救护措施。
第二十四条对有特殊保护价值但不具备划定为湿地自然保护区条件的湿地，可以由湿地所在地县级或者设区的市、自治州人民政府批准建立湿地保护小区，或者由省人民政府林业行政主管部门会同有关部门批准建立湿地公园。
第二十五条省人民政府林业行政主管部门应当会同农（渔）业、水利、国土资源、环境保护等行政主管部门建立全省湿地资源监测指标及技术规范，建立湿地资源档案，开展湿地资源动态监测和研究，发现湿地资源受到破坏时，应当及时采取措施。
第二十六条县级以上人民政府应当加强对湿地保护规划制定和实施情况的监督检查，督促林业、农（渔）业、水利、国土资源、环境保护等行政主管部门执行本条例。
县级以上人民政府林业行政主管部门应当于每年初向本级人民政府和上级主管部门报告上年度湿地保护情况。
第二十七条违反本条例第十二条第三款规定，影响湿地保护最低用水需要或者截断湿地水系与水系联系的，由县级以上人民政府水行政主管部门会同林业行政主管部门责令改正，可以处三千元以上一万元以下罚款；情节严重的，可以处一万元以上五万元以下罚款。
违反本条例第十四条第三款规定，在候鸟主要栖息地进行危及候鸟生存、繁衍活动的，由县级以上人民政府林业行政主管部门责令改正；情节严重的，可以处一千元以上一万元以下罚款。
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陕西佛坪国家级自然保护区位于秦岭南麓的佛坪县境内，地处东经107°40′～107°55′，北纬33°33′～33°46′，周边与洋县、太白、周至3个县及佛坪县岳坝、长角坝2个乡镇6个行政村接壤。保护区最低海拔980 m，最高海拔2 904 m，相对高差1 924 m。保护区原区划面积3.5万hm2，现实际面积28 586.27 hm2，森林覆盖率97%以上，是1978年经国务院批准建立的以保护大熊猫及其栖息地为主的森林和野生动物类型的国家级自然保护区。
得天独厚的地理位置和气候条件，蕴育了丰富的野生动植物资源，使该区域成为具有国际意义的中国陆地生物多样性保护关键地区，也是全球自然保护的旗舰物种、我国特有珍稀孑遗物种大熊猫在陕西省的重点分布区和大熊猫秦岭亚种在该省的核心分布区。据调查，区内共有种子植物1 300余种，脊椎动物339种，其中国家重点保护野生动物61种，国家重点保护植物55种[1]，大熊猫、金丝猴、朱鹮、羚牛、红豆杉、独叶草等都是国际瞩目的珍稀物种，备受国内外野生动植物保护组织和专家的关注。可以说陕西佛坪国家级自然保护区是一个名符其实的天然动物园和秦岭中段的野生植物王国，2004年被联合国教科文组织批准加入世界人与生物圈自然保护区网络。
严格执行国家法律法规，有效地保护辖区自然资源和生态环境，是陕西佛坪国家级自然保护区林业行政执法的主要任务，也是历史赋予的光荣使命。
1 林业行政执法工作现状
陕西佛坪国家级自然保护区现有职工69人，其中局机关工作人员48人，基层保护站工作人员21人。全局具有林业行政执法资格的工作人员26人，其中基层保护站17人。管理局下设资源保护科、科研科等9个科室和龙潭子、岳坝、大古坪、西河、三官庙、凉风垭6个基层保护站，各保护站平均管辖面积4 764.38 hm2。
（1）林业行政执法背景。陕西佛坪国家级自然保护区西部和陕西长青国家级自然保护区交界，西北部与陕西省太白林业局接壤，北部跟陕西老县城省级、周至2个国家级自然保护区相连，东部与陕西省龙草坪林业局毗邻，南部和佛坪县岳坝镇的岳坝村、大古坪村、龙潭子村、庙坝村以及长角坝镇的小南坪村接界。接界地段地形复杂，峰岭参差，沟壑纵横，且大多靠近社区村庄，人为干扰频繁，野外用火、割竹、掰笋、挖药、采集、安夹放套、乱捕滥猎、盗伐林木等各种破坏活动屡禁不止，森林和野生动植物资源安全面临巨大威胁。同时，随着保护区周边道路交通状况的不断改善以及佛坪县地方政府对凉风垭景区的建设和开发，使得进入保护区的人数逐年递增，对区内资源的破坏有增无减，并呈现多元化的趋势，资源保护工作面临巨大压力。
（2）林业行政执法依据。陕西佛坪国家级自然保护区依据陕西省林业厅《林业行政处罚委托书》（陕林罚委字〔2010〕10号）实施林业行政执法。除法律授权外，对辖区内违反下列法律法规进行行政处罚工作：一是《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施细则》《陕西省森林管理条例》；二是《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》《陕西省实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》；三是《中华人民共和国野生植物保护条例》；四是《森林防火条例》《陕西省实施〈森林防火条例〉办法》；五是《中华人民共和国自然保护区条例》《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》《陕西省自然保护区管理暂行办法》。
（3）林业行政执法体系建设。陕西佛坪国家级自然保护区虽然建立的比较早，但林业行政执法体系也是在逐步发展过程中不断得以完善的。目前，保护区的林业行政执法体系由执法培训、执法管理、林政执法及执法监督等几部分组成，其中执法培训和执法管理由管理局资源保护科负责和指导，林政执法由龙潭子、岳坝、大古坪、西河、三官庙、凉风垭6个保护站具体实施，执法监督由管理局法制工作领导小组及其下设办公室负责。各保护站严格按照要求统一配发了全套林业行政处罚文书，并制定了详细的执法考核、举报奖励、责任追究、报告程序等执法工作制度。
（4）林业行政执法的目标、对象和范围。陕西佛坪国家级自然保护区的总目标，也就成为保护区林业行政执法的目标，其内容是：保持生物多样性的完整性，特别是保护大熊猫及其栖息地，结合自然保护事业开展相关科研活动，为保护区的持续发展和合理利用自然资源提供科学依据和经验。
林业行政执法的对象是：依法制止和打击盗伐林木、割竹、掰笋、挖药、采集、安夹放套、乱捕滥猎、野外用火等不法行为，确保辖区森林和野生动物资源的安全，确保大熊猫及其栖息地不受人为破坏。
林业行政执法的范围：陕西佛坪国家级自然保护区于2004年12月获得了佛坪县人民政府颁发的林权证书，辖区边界四至清楚，执法范围明晰。
2 林业行政执法中存在的问题
（1）社区村民生产生活、宗教民俗等活动中的用火行为，如烧地边、煨火肥、烤火取暖、吸烟、上坟祭祀点香烧纸、燃放烟花爆竹、小孩和低智人员玩火等极易造成森林火灾，对大熊猫及其栖息地构成巨大的威胁，行政执法压力大。
（2）资源保护与利用的矛盾突出。居住在保护区境内及其周边的社区村民，长期以来养成了靠山吃山的传统生产生活方式，紧紧依赖保护区丰富的自然资源而生存，保护区的建立在一定程度上限制了村民对自然资源的利用，严重影响了社区村民正常的生产生活，加之居住偏僻、交通不便、通讯不畅、文化教育落后、思想观念陈旧、法律意识淡薄等因素的影响，使他们很难摆脱靠山吃山的传统生产生活方式，为建房、制作家具、安葬、生产等需要而伐木、割竹，为生活、医病、增加家庭收入而掰笋、砍柴、采集、挖药、猎捕，对区内森林和野生动物资源造成很大的破坏，而且随着区内和周边社区村民人口的不断增加以及市场经济的日益活跃，这种趋势将愈演愈烈。
（3）随着佛坪县旅游业的兴起和对凉风垭景区的进一步开发，将有更多的人员进入保护区，使森林火灾的隐患增加，自然资源和生态环境遭破坏的威胁增大，同时也加大了林业行政执法的难度。
（4）保护区高素质、大数量的人员集中在管理局机关，基层保护站人员数量偏少，文化及综合素质普遍不高，再加上林业行政执法培训较少，林政执法实践不多，以及林政执法制度建设还不够完善，执法监督明显滞后，导致基层保护站林政执法力量薄弱，执法水平普遍偏低，普遍存在重实体轻程序现象[2]，林政处罚案件法律文书制作欠规范，林业行政应诉案件极易发生，给森林和野生动物资源保护管理工作极易造成不应有的损失和非常不良的影响。
3 林业行政执法工作对策
（1）在社区村民中广泛开展自然保护法律法规的宣传教育，结合典型案例现身说法，进一步提高社区群众的法律意识，使他们知法、懂法、守法，尽量减少和杜绝治安案件和刑事案件的发生，维护林区良好的社会治安秩序，确保森林和野生动物资源安全。
（2）进一步加强社区共管工作。积极扶持社区群众有计划地开展山茱萸、天麻、猪苓等中药材的人工种植以及木耳、香菇的袋料栽培。引导社区群众充分利用山区蜜源植物丰富的特点，大力发展养蜂等绿色产业。帮助社区群众开办旅馆、农家乐等旅游接待服务，让他们参与到保护区的旅游开发中来，实现利益共享，互利双赢。尽量吸纳社区群众担负保护区巡护监测、科学研究、旅游观光等活动的向导、背运服务等，以增加社区群众的收入，提高他们的生活水平，改善他们的生存质量，从根本上减少和消除他们对保护区自然资源的依赖与威胁，减轻保护区内自然资源和生态环境的压力。
（3）加强林业行政执法队伍建设，全面提高执法队伍的整体素质和执法水平。将法律法规的学习和执法实践紧密地结合起来，将集中培训和平时的自学紧密结合起来，将思想素质教育和技能培训紧密结合起来，将执法办案和经验交流紧密结合起来[3]，以实践为师，在学中用，用中学，不断提高林政执法人员的业务素质和专业技能，培养造就一支高素质的林政执法队伍。
（4）建立健全林业行政执法制度建设，不断完善林业行政执法办案制度、法制审查制度、考核考评办法等各项规章制度，制订严格的岗位工作职责，规范林业行政执法法律文书和相关票据，建立健全执法监督机制，进一步规范林业行政执法行为，强化管理，努力做到严格执法，依法行政。
（5）落实执法责任，成立林业行政执法审查监督机构，完善内部执法监督机制，加强对林政执法人员的管理，规避执法人员、行贿受贿、包庇纵容、、等违法行为，使执法工作公开、公正、公平，林政执法做到事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，案件办理符合法定程序，法律文书制作规范，案卷资料保存完整齐全[4]。
4 参考文献
[1] 刘新玉，马亦生.陕西佛坪国家级自然保护区生物多样性研究文集[M].杨凌：西北农林科技大学出版社，2012.
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1 中国野生动物保护与管理
我国野生动物的保管与管理始于20世纪50年代，而我国野生动物保护与管理的稳步发展阶段，则是在的改革开放后。取得的成果具体如下：
1.1 法律法规体系的构建
法律法规体系中，《野生动物保护法》为核心，在其前后还分别颁布了《森林法》、《陆生野生动物保护实施条例》、《自然保护区条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》等，在中央颁布的行政法规的基础上，各省、各市也相应出台了一些带有地方性的法律法规。以《野生动物保护法》为核心的法律法规体系在我国初具规模。
1.2 自然保护区建设体系的完善
野生动植物保护及自然保护区建设工程的实施，在解决野生动植物保护、自然生态环境保护方面发挥了巨大效用，自然生态系统的保护、珍稀濒危野生动植物的保护以及生态脆弱区动植物的保护都纳入了该工程的保护范围内。
1.3 野生动物拯救工程获得了一定的成效
野生动物的拯救工程集中体现在我国对濒危野生动物的“七大拯救工程”，分别是大熊猫拯救工程、扬子鳄拯救工程、海南坡鹿拯救工程、高鼻羚羊拯救工程、野马拯救工程以及麋鹿拯救工程。林业部于2008年制定并出台的《保护大熊猫及其栖息地工程》，将完善我国对现有的13个大熊猫保护区的建设和管理，同时也将拟14个新的大熊猫保护区，总面积高达4242km2，大熊猫栖息地2479km2。同时建立17条大熊猫种群间走廊带，32处大熊猫栖息地管理站，强化对大熊猫的保护。而朱q保护工程中，林业部业也制定了相关的计划，计划中提到将要家里13个朱q保护地，总面积高达4130hm2，在保护朱q生活环境方面也出台了一些政策，控制朱q保护地区的人口增加，恢复湿地，改善朱q的觅食环境，同时，结合人工饲养繁殖种群，保护野生动物。
2 野生动物资源统计工作初见成效
1949年后，我国对野生动物资源调查方面加大了调查的力度，曾多次进行全国范围内的野生动物资源调查和区域内的野生动物资源调查，积累了大量的野生动物资源，奠定了我国野生动物保护的基础。而在我国的《野生动物保护法》中明确对我国野生动物资调查进行了规定，即“组织野生动物资源调查，建立资源档案”，突出强调了野生动资源调查工作的重要，同时也影响了我国野生动物资源保护工作的进展。
3 野生动物保护的国际影响越来越大
后，改革开放的浪潮下，我国也相应的加入了国际野生动物保护组织，如《并未野生植物种国际贸易公约》、《湿地公约》、《生物多样性公约》等，在6项双边保护协定的签订中也取得了一定的成效，先后与日本、澳大利亚、美国等国家签订，同时在国家交流、合作方面也有一定的发展，开展了与世界银行的交流合作，与联合国开发计划署的交流合作等。
4 全国野生动植物保护及自然保护区建设工程的全面启动
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根据《中华人民共和国海域使用管理法》规定，凡在找国内水和领海持续使用特定海域3个月以上的排他性用海活动，均应纳入《中华人民共和国海域使用管理法》的管理范围。《报国务院批准的项目用海审批办法》（国函［*〕44号）进一步明确，自然保护区内的项目用海,应依法履行报批手续。自然保护区用海,是海域使用的重要类型之一，必须依法办理海域使用申请审批手续。有关部门在选划、新建或调整自然保护区时，如涉及使用海域的，还应当符合海洋功能区划,并征求同级海洋行政主管部门的意见。
二、对自然保护区内不同区域的海域使用活动采取不同的管理政策
对自然保护区的核心区，禁止任何形式的开发利用活动用海。核心区用海，属非经营性公益事业用海，海域使用权由自然保护区管理机构申请取得，并可依法申请免缴海域使用金。
自然保护区的缓冲区，经批准允许开展科学研究、教学实习、标本采集等活动，其活动用海的海域使用权，由进行该项活动的单位或个人申请取得，并可依法申请免缴或减缴海域使用金。
自然保护区的实验区，经批准允许参观和旅游等适度开发活动，其活动用海的海域使用权，由进行该项活动的单位或个人申请取得，并依法缴纳海域使用金。
三、明确自然保护区内海域使用的申请审批程序
自然保护区内的项目用海,其海域使用申请由批准建立该自然保护区的人民政府的海洋行政主管部门受理，经审核同意后报同级人民政府审批;对超过审批权限的项目用海，应依法报有批准权的上级人民政府审批。
在自然保护区缓冲区和实验区内进行有关活动申请使用海域的,其活动应依据《中华人民共和国自然保护区条例》等有关规定，取得该自然保护区管理机构或自然保护区行政主管部门的批准。否则,有关海洋行政主管部门不得受理上述区域内的海域使用申请。
自然保护区核心区的用海,在自然保护区获得批准后2个月内；由自然保护区管理机构向批准建立该自然保护区的人民政府的海洋行政主管部门提出海域使用申请,报同级人民政府审批。
自然保护区级别晋升后，原有经法定程序批准的项目用海，应当由海域使用权人在3个月之内到批准升级该自然保护区的人民政府的海洋行政主管部门办理换发海域使用权证书手续。
自然保护区核心区的海域使用权期限最长不超过40年。自然保护区内的有关活动用海，一次批准海域使用权的期限应当与自然保护区行政主管部门批准的活动许可期限一致，最长不得超过3年。海域使用权期限届满的,海域使用权人可依法申请海域使用权续期。
四、加强对自然保护区内海域使用的监督检查
