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篇1
尽管我国经济已经得到了长足的发展，但是现实国情是我国人口多，底子薄、经济水平不高，发展不平衡。根据我国目前农村经济现状和农民人均收入水平、集体经济实力以及国家财政等现状，笔者认为较为合理的做法是让农民缴纳资金的40-50%作为医疗资金来源，同时国家也要为农民承担20-30%的医疗保险。最后剩下的部分由集体或者通过社会其他的筹资渠道交纳，这一做法符合我国的基本国情。
首先，农民自己作为受益者，缴纳足够的保险费是合理的。享受权利与承担义务必须相互结合，从现有的农村现状来看，农民的收入水平相对以前，已经有大幅度提高，承担一定的保险费是必须的，也是合情合理的。
其次，政府作为这项事业的主要倡导者，也应为农民参保承担一定的费用。根据我国的财政收入情况，笔者认为可以拿出1%的财政收入来为农民缴纳医疗保险。这样做，一方面有助于政府树立执政为民的理念，另一方面，也使社会变得越来越和谐。
最后，有关部门还可以积极动员社会力量进行援助，这是基金筹集的有益而必要的补充，应积极鼓励社会实业团体、各界人士根据能力大小无偿捐款资助。
2农村新型合作医疗筹资存在的问题
2.1我国农村医保一直以来是以"大病统筹"为主的模式，这种模式难以从根本上解决我国农民医疗问题。众所周知，农村的医疗保险主要是针对大病而定的，参保原则也是自愿。对小病没有多大优惠政策，这样做的初衷是好的，它是希望使那些患重病的人能及时得到救助。但是他们忽略了一些现实情况，每人10元的统筹医疗费用虽然不会对哪位农民带来较大的经济负担。然而，按照这种模式，来参保的基本上都会是老年人，对于那些基本上不会患病的年轻人来说，他们会参保根本不感兴趣，这使得我国农村医疗自筹资金偏少，最终可能造成资金匮乏，筹资入不敷出的现状。使我国的新型农村医疗制度无法顾及到那些患病者，农村的医疗状况依旧得不到改善。
2.2农民自愿参合的积极性不高。虽然有些地方的统计一再证实，农民对新型合作医疗的参合积极性很高。但这只是表面现象，并未能反映出我国农民参保意愿的真实情况。如果细心观察，我们就能在其间不难发现统计数据往往是经济较好的农村地区。并且政府在当地做了大量的宣传工作，有相当一部分人交款还存在跟风行为，并不明确交费的意义何在，也不知道能带来多大的实惠。
2.3农村合作医疗筹资效率低下，成本过高。由于对新型农村医疗合作制度了解的农民不多，大多数农民都不了解这项制度到底会对自己带来什么样的好处。政府工作人员多是采用上门走访的形式来宣传，鼓励农民参保。但是，由于农村地区居住人员分散，还有许多农民外出打工，无法联系上；同时，有的工作人员怕麻烦，不愿意挨家去宣传，或者只是发放一下宣传单，做一些很简单的工作，把这项工作流于形式，这使得本来就不了解这一政策的农民失去了参保的积极性。
2.4农村医疗机构服务监管不完善。目前，新农合医疗费用报销基本上只能在公立系统，在选择定点医疗单位时未能引入竞争机制，这就保护了落后的公立卫生机构，不利于医疗行业的公平竞争和医疗机构工作水平的提高。而且据有关部门调查显示，有的公立医院得到了所谓的"特殊的照顾"采取了许多不合理的收费政策，不合理用药、小病大治、无病当有病治，这不仅使该得到救济的人未能得到救济，也使医疗行业市场混乱。更有甚者，有的医疗工作人员和患者合起伙来骗取医疗保险费，使得我国医疗财政支出紧张。并且由于农村公立医院借助其医疗的垄断地位，在没有任何压力的状况下，提高自身业务水平的步伐缓慢，使农民的医疗状况得不到改善。
3.解决农村合作医疗筹资问题路径
3.1加大对农民的思想宣传工作力度。通过对政府工作人员工作能力的培养，和政府人员工作作风的转变，积极宣传参保的益处，使农民意识到这项制度是对自己有利的，并且确实能给人民带来实实在在的好处。
3.2探索建立稳定的合作医疗筹资机制。首先，我们要明确的是此项任务的筹资活动的原则是自愿，然后在此基础上，根据各地区、各家庭收入实际情况，制定比较合理的缴费标准，对于高收入家庭，可以适当多增收，对于家庭较困难的家庭，应尽可能少增收，甚至不收费，以体现一方有难，多方支援的人文主义关怀理念。
3.3形成科学规范有序的合作医疗统筹补偿方案。统筹补偿方案是农村新型合作医疗制度的最关键部分，这也是吸引大多数农民参保，或者说国家制定此政策的关键，要对那些比较常见的大病，重病进行必要的保护，尤其是要保护好那些参保的弱势群体的权益。必要时，可以在补偿方案中适当向他们倾斜，以便让他们感受到社会的温暖和形成人们相互关爱的氛围。
3.4加强合作医疗基金运行管理和经办能力建设。随着新型合作医疗制度的全面推进，资金数量越来越大，监管任务也越来越重，财政部、卫生部要研究制订各项制度，各地区各部门要不断规范基金监管措施，使基金得到妥善的管理。形成透明有效的监管机制。审核报付作为基金运行中的重要环节，要不断予以改进，尽可能地为参保农民提供方便。
3.5积极拓展筹资渠道:新型农村合作医疗制度的资金筹集除了可以依靠政府、集体组织和农民个人以外，还可以鼓励社会捐赠,引导社会资本投入于其中，并且随着国家经济实力的增强和科技的进步,新型农村合作医疗制度的筹资渠道还可以进一步拓宽,以此更好地缓解筹资压力，在新型农村合作医疗制度推行的过程中,要确保各级财政不挪用本医疗制度中储存的费用。确保专款专用。
从上面对新型农村合作医疗制度的分析，我们不难看到，我国新农村医疗事业在前进中确实遇到了许多方面的问题，完善我国的医疗卫生事业，使其朝着与我国的农村现状相适应的轨道发展，尤其是当前我国经济基础比较薄弱的条件下，仍是一项比较繁重的任务。相信随着我国财政实力的增强，财政对医疗投入的进一步加大，政府对农村医疗事业的重视度的进一步提高，医疗保险覆盖面范围的进一步扩大，新农村医疗事业一定能有较好的发展，从而真正为我国政府所说的病有所医的目标迈出坚实的步伐。
参考文献
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正确理解和处理好农民自愿出资参加新农合，是推行新农合的基础性工作。农民参与新农合的意愿要靠社会方方面面去引导，要大力宣传合作医疗的重大意义，使广大农村居民了解发生在周围的因病致贫后参加新农合优越性的典型事例，使新农合制度深入人心，不断为农民群众所理解和接受，形成自觉参加新农合的行为;在实际工作中，进一步加大对新型农村合作医疗基金政策的宣传力度，把新型农村合作医疗基金政策、规定和报账程序等相关知识宣传到每一户农民家中，使之家喻户晓，农业人口尽可能参保。在大力做好宣传发动的同时，积极引导群众转变思想观念，增加健康投入，但决不能以行政命令强制推行或搞简单化的一刀切。要通过宣传教育，转变单纯受益的观念，参加新农合不应一味地追求眼前利益，而应以长远利益和社会利益为重，暂时的不受益意味着长远的最大的受益，要使新农合参加者消除思想疑虑，不断强化风险共担意识。
二、建立稳定合理的筹资机制
为使新农合基金筹集科学化、规范化，应根据当地农村居民的医疗需求量，结合社会经济发展水平和个人、集体经济的承受能力，通过确定适宜的补偿比例，测算人均基金筹集标准;新农合基金的筹集，要坚持民办公助的原则，建立政府引导支持、集体扶持、个人投入为主的筹资机制，以体现政府的责任意识、集体的参与意识和个人的费用意识。因此，各级政府要重视加大对新农合的投入比例，把以往重视对医疗服务供方的扶持逐步转变到加大对农民群众医疗服务利用需方的支持上，提高卫生服务的利用率，逐步使各级政府在财力允许的情况下把建立新农合专项资金制度化。在集体扶持方面，要在村提留公益金中安排一定数额用于新农合;在乡镇集体经济较发达的地区，鼓励增加对新农合经费的支持水平，有条件的地方争取将乡村医生的报酬纳入集体经济分配范围，使乡村医生的收入与业务工作脱钩，以避免不规范医疗行为的发生。
三、加强对新农合的监管
要建立健全新农合管理组织、参保者和医疗单位三方制约机制，规范新农合保险的运作，提高资金的使用效率;保护广大农民的利益，减轻农民的医疗费用负担;对医疗机构的诊疗服务行为也要进行规范，控制医疗费用不合理的增长，要制订保证资金保值、增值的政策措施，探索医疗费用支付结算的新路子。要积极探索建立家庭医疗账户与大病社会统筹相结合的方法，把以往基本医疗服务以村、乡为单位改为以户为单位结算，家庭账户年终结余的费用在账户内储存，并转下年使用，超支部分由本户自理。规范医疗机构服务行为，建立和完善各种诊疗规范和管理制度，各乡镇必须按规定要求建立台账。各定点医疗机构坚决杜绝小病大治、大处方、滥检查的现象发生，一经发现，应对责任人进行处理处罚，切实解决农民看病难、看病贵的问题。
四、健全新农合补助、就诊、结算制度
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中图分类号:F840.6文献标识码:A
我国广大农村建立新型农村合作医疗制度,是全面建设小康社会,实现经济社会和城乡协调发展,解决“三农”问题的重大举措,也是保障农民身体健康,保护农村生产力,实现农村经济可持续发展的内在要求。
河北省从2003年开始推行新型农村合作医疗试点工作,充分缓解了农民“看病难、看病贵”的问题。截至2007年底,河北省新农合参保人数达到4,176.43万人,占全省农业人口的80.4%。2008年参合率达到86.3%,参合标准由每人30元到50元,再到100元,其中,个人缴费由10元提高到20元,中央和省、市、县(市区)财政补助资金分别由每人10元提高到20元,再到40元。2008年实现了全覆盖,新农合工作初见成效。然而,从试点和推行情况来看,新农合在运行过程中出现了诸多问题,其中比较突出的是稳定、长效的筹资机制不完善,特别是在经济落后地区,筹资难已经成为制约新农合可持续发展的最大障碍。
一、河北省新型农村合作医疗筹资发展及现状
新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导和支持,农民自愿参加,个人、集体和政府多方筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。与旧时期的合作医疗筹资制度相比较,新型农村合作医疗在筹资中加大了政府支持力度。在筹资方面,河北省采取由政府和个人共同负担的方式。
2003年试点之初,河北省新型农村合作医疗基金筹集规模是每人每年30元,由中央财政、地方财政和参加新型农村合作医疗制度的农民分别出资10元;从2006年起,中央和地方财政补助资金分别提高到了20元,参加新型农村合作医疗制度的农民仍缴纳10元,每人每年共50元,组成合作医疗基金;2008年根据卫生部、财政部《关于做好2008年新型农村合作医疗工作的通知》规定:各级财政对参合农民补助标准提高到每人每年40元,农民个人缴费20元,共100元,河北省参合标准2008年也达到了100元标准。
2010年河北省新农合补偿水平再度提高,按照我省医改方案规定,2010将新农合筹资标准提高到每人140元,其中各级财政补助标准由原来40元提高至60元,农民个人缴费仍保持20元。通过采取综合措施,引导农民自觉自愿参合,确保参合率稳定在90%以上。各地卫生行政部门根据省统筹补偿方案基本框架,适当提高补偿比例和封顶线,提高参合农民受益水平。同时,推行省、市定点医疗机构住院医疗费用即时结报,以方便参合农民补偿报销。
二、河北省新型农村合作医疗筹资存在的问题
通过实地调查和资料分析,发现河北省新型农村合作医疗尽管筹资规模不断扩大,但是在筹资机制上仍存在许多问题。
1、筹资困难,筹资成本高。新型农村合作医疗制度明确指出,农民参合以自愿为原则。由于历史上存在诸多以“合作”为名目的乱收费等原因,造成部分农民对乡镇干部上门做工作持逆反心理,加上一些乡镇干部本身素质不高,政策宣传不当,导致筹资困难程度增加。
新型农村合作医疗制度的筹资方式采取一年一筹的现收现付制,各试点地区大多采取年前组织印发宣传资料、以户为单位上门宣传发动、签订协议,或用农业税卡代缴的方式,或是基层干部上门、财税人员上门收缴的方式,工作量大,组织成本高。据估计,从农民手中每收取10元合作医疗基金,其成本大概是1.5～2.5元之间。这样的高成本对于本身就已捉襟见肘的合作医疗基金而言是无法长期承受的。
2、筹资水平低,与农民的实际需求有差距。目前,新型农村合作医疗基金的筹资水平就农民的需求而言,相对偏低。本次对5个县10个村的916户参合农民的实际医疗支出的调查表明,样本农户的年实际医疗支出(包括大病和门诊)从0元到5,000元不等,相差很大,年人均实际医疗支出约为400元。合作医疗基金的人均筹资水平与农民的实际需求存在较大差距。
3、财政投入中,省市县三级负担结构不合理。新农合财政投入中,基层政府财政负担较重,河北省地方补助的40元中,省、市、县三级财政的分担比例为:非扩权县中扶贫开发工作重点县为11∶6∶3,非扶贫开发县为8∶6∶6;扩权县中扶贫开发重点县为17∶3,非扶贫开发县为14∶6。表面上看起来省级财政承担了大部分合作医疗补助资金,但是推广此项制度的成本,基本上由地方政府尤其是县级政府负担。如果算上这部分成本,则县级财政负担比例非常重。新型农村合作医疗制度的推行确实增加了县乡级政府的财政负担,这与“原则上以不增加基层地方政府的财政压力”的基本改革精神存在着一定程度的偏离。
4、制度不完善,对困难群体救助措施不足。在从未参加或者已经参加现在又退出新农合的农户中,有43.45%是由于“经济困难,付不起参合费”。而在致贫原因的调查中,61.72%的人选择了因为疾病或损伤所致,这些都表明医疗消费支出对农民经济状况的影响非常大,是导致贫困的最主要原因。但目前政府针对困难群体(如“五保户”、特困残疾人)等尚无具体和长效的保障手段。
三、完善河北省新农合筹资机制的建议
针对河北省新型农村合作医疗筹资现状及存在的问题,笔者提出以下建议,以供参考:
1、采取合理的征缴形式,降低筹资成本。采取合理有效的征缴形式是合作医疗有效筹资的重要环节。通常情况下,让那些与农民有密切利益关系的机构去征收医疗保险费的效率较高,也较为便捷。例如,湖北省采取的方式是在农民自愿的基础上签约,委托农税机构在秋粮收购时代收,然后转入通过招标确定的银行专户储存,专账管理,由县(市)新型农村合作医疗经办机构审核、汇总支付的费用,由财政部门开具支付凭证,由银行直接划拨,实行封闭运行。
对于当年发生疾病报销医疗费用的农民,在自愿原则的基础上,用报销所得的部分费用预缴次年的参保资金,如江苏省赣榆县在新农合试点过程中所建立的农民滚动式预缴费制度,取得了具有说服力的成效,值得各地借鉴。该制度的设计是参合农民在镇或镇以上医疗卫生机构就诊后,再到镇合管办报销或向所在镇合管办或村卫生室预缴该户次年参合资金。农民滚动式预缴费制度建立在知情自愿的基础之上,在得到实惠的时候提前缴纳次年参合资金,迎合了农民参合心理,农民在受益的前提下,信任新农合,一般是乐于预缴费的。
2、科学测算,提高筹资水平。随着社会经济的发展,在考虑发病率、医疗通货膨胀率、农民和各级财政承受能力的情况下,稳步提高新型农村合作医疗的筹资水平。比照城镇职工基本医疗保险缴费率,大约2%的个人缴费率和6%的企业缴费率,2006年农民个人的年缴费额应该在76元左右,而目前河北省农民个人的年缴费额为20元,缴费额还有很大的提高空间。比如,根据当地农民对新农合制度的认知度和经济状况,突破每人每年20元的筹资标准,实行参合农民可自愿选择按每人每年20元、30元、40元三个不同的标准缴费,对30元、40元标准筹资的参合农民,提高医药费用补偿比例。
2006年各级财政应该每年为每个参加新型农村合作医疗保险的农民补助资金228元左右,但目前河北省各级财政对新型农村合作医疗的补助资金是每位农民每年80元,也有较大的提高空间。今后可以逐步提高农民的缴费额度及财政的补助水平。
3、在地方筹资中应明确以省级财政承担主要责任。地方财政中省、市、县(区)三级财政共同分担除去农民缴费后的剩余筹资额,但是由于制度设计上没有一个清晰的权利与义务界定,造成筹资分摊上随意性较大。按照现行分税制,财力分布呈现逐级向上集中的态势。因此,以省级财政承担地方筹资的大部分份额较为合理。
目前,一些地方已在这方面做了有益的探索,如天津市在试点中规定,市、区县的补助各为10元,而乡镇、村的补助各出5元,制定出较为合理的筹资标准。湖南省决定,从2004年起,省、市(州)、县(市)三级财政对农村合作医疗补助的10元在三者分担的比例,由原来的3∶3∶4改为4∶3∶3,即省级财政出大头。这些经验和做法值得在全国推广。
4、建立医疗救助制度,兼顾特殊群体。特殊弱势群体,如“五保户”、特困残疾人等,其患病率较高,是最需要参加合作医疗的一个群体,但同时又由于其经济困难,又成为最不可能参保的一个群体。为此,新型农村合作医疗的实施还应该有医疗救助制度相配套来解决弱势群体的入保筹资和自付费用问题。(1)民政部门应把贫困农民入新型农村合作医疗个人缴纳的资金列为扶贫项目,按时足额地给予拨付,让救助对象人人都参加新型农村合作医疗;(2)号召社会捐赠资助贫困农民参合的资金,贫困农民因经济困难不能参合,这不仅是贫困农民自己的事也是全社会的事,应将贫困农民参合纳入“先富帮后富”、市民支持农民、城市支援农村的具体行动;(3)财政应加大对贫困地区的转移支付力度,把绝对贫困农民个人参合应缴费用列为一项重要内容。
(作者单位:1.河北大学经济学院;2.保定职业技术学院)
主要参考文献:
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一是大力宣传新型农村合作医疗制度。为了将新型农村合作医疗制度这一惠及广大农民的政策宣传到千家万户，区卫生局下发了宣传工作方案，并根据方案制定了督导计划，卫生局领导包村包片，督导各镇（办）及村（社区）宣传工作的开展。区合管办印制了合作医疗各种宣传彩页4万余份，采取一系列措施，广泛宣传新农合的有关政策、程序及补助办法，为筹资工作奠定了基础。
二是资金收缴尊重农民意愿，发挥医疗救助，确保困难群众参合。由于受农村合作医疗工作“三起三落”的影响，农民对农村合作医疗政策不理解，还处于等待观望阶段区政府要求，筹资工作坚决贯彻农民自愿参加的原则，严禁盲目追求数量、指标和进度。对于筹款难度较大集体经济薄弱的8个行政村，区政府按照每位参合农民每年10元的标准，为共计14459人代缴了144590元的合作医疗费用，确保具备参合资格的农民都能享受到新型农村合作医疗制度。
三是抓住重点，确保参合农民信息质量。为了使《新型农村合作医疗微机管理系统》内的参合农民资料更加完善，使系统内图像和合作医疗证上的照片保持一致。我们克服参合农民多，较难组织等困难，委托摄影部统一对三个镇（办）的参合农民进行影像采集。同时，为了确保参合信息的准确性，促进工作开展，我们想方设法，多方协调，委托河南省新华电脑学校专业学生进行信息录入，并组织医疗机构、各镇（办）、村三方合作医疗专干对参合人数、个人信息先后进行了4次审核，保证了录入信息的准确无误。
三、加强建设，以人为本
一是规范医疗行为，加强制度建设。卫生系统尤其是定点医疗就构是否规范运行，是否履职尽责直接关系到合作医疗的成败。为了确保参加新型农村合作医疗人员的基本医疗权益，为参合农民提供优质、价廉、安全、高效的医疗服务，我区多次召开各级定点医疗机构会议，相继下发了合［2015］3号、4号、5号文，加强对定点医疗机构的管理。要求医院进一步完善落实各种诊疗规范和管理制度，逐步实现医疗服务程序化，用药检查合理化、报销制度化。
二是“优质、优惠、便民、为民”公开承诺。为使参合农民能够得到质量优良，价格合理、方便实惠的医疗服务，卫生局在全区开展了“患者一进院，其余由我办”优质服务活动，要求一切服务都以参合农民为重，实施人性化的管理和服务，参合农民持新农合医疗证在定点医疗机构就诊，可直接到报销窗口，按照相关规定报销医疗费用。合管办与各级定点医疗机构签订的《新型农村合作医疗定点医疗机构医疗服务协议书》，辖区的市中心医院、市中医院、各区级医院、乡（镇）卫生院等9家定点医院和45家定点村卫生所纷纷为参合农民做出承诺，到市级定点医疗机构就诊，可享受免收普通挂号费、检查费，治疗费免收10％的优惠，到区、乡两级定点医疗机构就诊可享受免收挂号费、诊断费，药费免收5％，检查费、治疗费、手术费免收10％的优惠。此举措的实施，预计每年将为参合农民节省医药费用20余万元。
三是加强人员培训、提高业务素质。区卫生局通过专门会议、以会代训、在其他会议中穿插合作医疗培训内容等形式，对不同层次、不同类别的医务人员分别进行多次培训。同时，各医疗机构均对院内医务人员进行了合作医疗与理论、合作医疗工作制度、管理制度、报销补助办法、微机操作等内容的全面培训，一定程度上提高了医务人员政策水平、计算机操作能力，促使其认真履职尽责，认真做好医疗服务工作。
四、抓住关键，扎实工作
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1数据来源
本文采用调查抽样方式，采取分层和非严格概率抽样方法，分别对两次调查抽样方式是基本相同的，即都是采用经验分层和非严格概率抽样方法对浙江、江苏、福建、河北、湖北、河南、安徽、广东、广西、四川、陕西11省38个行政村进行调查。
2福利感受
按当前新型农村合作医疗的制度安排，中央财政每年通过专项转移支付对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民按人均10元安排补助资金，地方财政每年对参加新型农村合作医疗农民的资助不低于人均10元，具体补助标准由省级人民政府确定；从2006年起，中央财政对中西部地区参加新型农村合作医疗农民的补助提高到20元，并规定地方财政也要相应增加10元。农民缴纳筹资总额1/3的费用就可以享受到筹资总额是40元（2006年）标准的医疗待遇，而且根据大数法则原理，新型农村合作医疗对农民的大病医疗费用可以报销40%以上。从制度来讲，新型农村合作医疗具有明显的福利性质或公共产品特征[1]。但调查数据说明，农民对新型农村合作医疗的福利感受并没有我们想象得那样强烈（完全肯定的人仅占15%），甚至有人认为完全不是农民福利。这一问题可从农民针对“你认为新型农村合作医疗制度的最大受益者是谁”的回答中得到较为充分的解释。除54.4%的农民认为最大受益者是农民外，分别有7.7%、10.7%和20%的农民认为是这项制度的最大受益者是乡村医生、乡镇卫生院、县级医院等医疗机构，甚至有7.1%的农民认为新型农村合作医疗的最大受益者是乡镇干部和政府。从农民对新型农村合作医疗的福利感受与对最大受益者认识两个变量存在着高度的相关关系（Lambda系数达到0.533），且这种关系在总体中也相当显著（sig.=0.000）。说明认为新型农村合作医疗最大受益者是农民的人有着更强烈的福利感受，换言之，那些并不非常认同新型农村合作医疗制度的福利性质的农民，较大可能是因为他们认为新型农村合作医疗制度的受益者是医疗服务提供方或政府。
3新型农村合作医疗保险中现存的问题
3.1筹资机制不稳定，筹资水平低 在我国新型农村合作医疗报纸中筹资问题是相对比较重要和关键的问题之一，稳定的筹资机制能够保证我国新型农村合作医疗保险的顺利推进。但是，当前我国新型农村合作医疗保险中并没有建立相对比较科学的筹资机制，并且常用的筹资水平也比较低，并且这种筹资机制和农民快速提升医疗需求存在较大的差异，再加上基层的资金筹集工作压力大。同时，我国新型农村合作医疗保险中筹资机制不稳定也是比较突出的问题。目前，我国各地区农村经济发展水平、农户生活水平等尚存在较大的差异，政府在短时间内很难建立稳定、统一的筹资机制，加大了筹资难度[2]。
3.2保障水平低，范围小 随着我国经济的飞速发展，环境污染相对比较严重，再加上饮食安全等造成一些疾病，如：呼吸系统疾病、肿瘤等发病率较高，再加上人口老龄化日趋严重，使得农村人口发病率提高。在农村少量的资金、较高的发病率等很难满足“保大病”的目标，尤其是对于经济发展相对较慢地区，这也是造成患者家庭困难的主要原因。并且，这种也使得家庭陷入到一种恶性循环中，农村由于疾病等原因缴费较少，使得资难，保障水平低导致农户因病致贫。同时，新型农村合作医疗保险制度的推进对于政府的补贴是和农民自愿相互联系的，部分患者由于贫困或法律意识差等造成他们并没有缴纳保险的意识，当疾病袭来，只得自费医疗，承担高昂的医疗费用[3]。
3.3医疗资源配置不合理 我国是一个多民族国家，地区发展差异比较显著，国家在设立医疗服务网点时更多的是根据行政区划分和设立的，对于不同地区的经济和认可差异考虑欠佳，从而造成医疗资源与人员在地区间分配的不平衡，对于人口较多、医疗服务需求大等地区获得较少的医疗服务；而对于人口较少的地区则出现医疗资源的浪费。同时，乡镇医院医疗资源闲置现象比较严重，县级医疗卫生体系相对比较繁琐，层层相扣等，使得医疗资源进一步浪费。随着我国经济的飞速发展，农民对医疗服务也提出了更高的要求，传统的体系已经不能适应新农合的服务，新农合服务也应该更上台阶，促进我国医疗资源的合理配置。
4结论
农村合作医疗制度我国医疗事业的重要组成部分，它是由我国农民创造的一项互相共济的医疗制度，它在窝工农民卫生服务、解决农民看病难等问题上发挥重要的作用。农村医疗合作制度的实施和推广能够为世界其他发展中国家建立相应的制度提供参照，促进世界共同发展。
参考文献：
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二、新型农村合作医疗特点分析
新型农村合作医疗是传统农村合作医疗的完善与延伸，它既借鉴了传统合作医疗的成功经验，又在其基础上有所创新，并表现了一定特征，具体如下[2]：（1）筹资渠道多元化。与传统农村合作医疗相比，新型农村合作医疗在筹资渠道方面体现了多元化特征。传统合作医疗筹资主要是以个人投资为主，而新型农村合作医疗则将集体扶持、个人缴费与政府资助充分结合起来，有效扩充了筹资渠道，为合作医疗实施及发展提供了基础。同时，随着新型农村合作医疗的关注度及重视程度愈来愈高，政府与集体组织也加大了投资力度，保证了资金的持续性支持，让农民长久看病的问题得到了缓解。（2）政府承担责任有所增加。传统农村合作医疗主要是农民自发组织的，其筹资责任由集体或个人承担。然而，新型农村合作医疗中明确指明了政府所承担的责任与义务，无论是资金资助、监督管理，还是制度构建、宣传推广均由政府负责。通过政府调控、引导，为新型农村合作医疗发展提供了根本性的支持。在新型农村合作医疗运营过程中，政府发挥了绝对性的主导作用，在其作用下，让医疗基金变得更加透明化、制度化，并通过政策扶持，为农民看病提供了良好的环境支持。（3）监督工作更加透明化。新型农村合作医疗工作开展过程中强调了监督工作的重要性，要求把监管权、知情权赋予农民群众。对于农村合作医疗而言，农民群众才是其构成主体与核心，是最为重要的参与者与受益者，他们完全有权对医疗基金去向充分了解。地方政府通过成立农村医疗协调小组，并配合乡镇机构充分落实相关监督工作，让医疗资金落到实处。同时，地方财政部门及审计部门会定期或不定期地将医疗基金使用情况、用药情况、补助方式等公开展示，以增加新型农村医疗工作的透明度，使其能够真正取信于民、服务于民。总之，通过落实相关监督工作为新型农村合作医疗发展创造了一个公平、公正、公开的环境，为其持续发展提供了重要保障。
三、促进新型农村合作医疗发展的相关策略
尽管新型农村合作医疗近年来发展较快，并取得了一定成果，但在部分环节上依然存在改进空间，具体如下。
1.加强合作医疗机制建设
合作医疗机制在新型农村合作医疗工作开展过程中发挥了导向性作用，为促进新型农村合作医疗深入发展，必然要加强合作医疗机制建设，通过完善相关机制，为新型农村合作医疗指明发展方向。在加强合作医疗机制建设的过程中，应遵循公平与效率相统一、权力与义务相平等、收支平衡等原则，以保证合作医疗机制充分发挥作用。通过建立多层次的农村医疗保障制度体系，以适应各类发展需求。例如，可先建立分阶段农村医疗保障体系，再逐渐过渡至城镇一体化的全民医疗保障体系，以实现农村医疗与城市医疗相互融合，让农村医疗与城市医疗同步发展。另外，需要将农村合作医疗制度与农村医疗救助制度结合起来，为部分困难农民或弱势群体提供帮助，让更多农民享受到农村合作医疗服务。
2.完善合作医疗服务
在新型农村合作医疗发展期间，服务质量优化与制度建设必须同步进行，才能让相关工作充分发挥作用。但从当前现状来看，服务质量较制度还存在着一定的滞后性。对此，可通过加强机构人员素质培养、加大医疗设备投资、转变服务理念及模式等措施，进一步提升合作医疗服务质量。与此同时，还应该完善合作医疗信息化平台建设，由此来提升服务工作效率，让农民群众能够第一时间准确掌握合作医疗动态情况。利用合作医疗信息平台还能促进互动工作顺利开展，这对农民医疗电子信息档案建设也具有促进作用，应给予密切关注。
3.重视合作医疗宣传工作
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3、推行科学合理的农民参合补偿机制。合作医疗基金的支付，有很大的不可预见性，如果补偿比例过低，基金沉淀较多，则农民受益太小，影响参合群众的积极性；如果补偿比例过高，补偿面过大，很容易出现“漏底”，导致试点失败。建议将基金分为门诊补助基金、住院补助基金、大病二次补助基金、风险基金四个部分。制定了补大又补小、稳妥又积极的“个人家庭门诊账户 大病统筹 二次补偿”运行模式。即将农民缴纳的“小钱”建立家庭账户，用于门诊费用报销，增加参合农民受益机会，扩大受益面；将各级财政补助的“大钱”列入大病统筹基金，用于报销参合农民的住院费用，年终根据基金结余情况，在留足风险金和健康体检金的前提下，对花费医药费超过一定数额的重大疾病患者，再给予一次补偿。这样，既能让更多的参合农民受益，提高参合积极性，又能确保基金不出缺口，更能体现“新农合”以大病统筹为主的性质。
同时要考虑提高参合农民的受益水平和受益面。进一步提高补偿比例，进一步降低住院补助起付线，提高住院补助封顶线。同时，将慢性病纳入统筹报销范围，并增加慢性病门诊补助的病种。修订《药品目录》，调整新农合用药种类，增加可报销诊疗项目范围，满足参合农民的基本用药和诊疗需求。
4、建立健全参合基金管理制度。新型农村合作医疗基金是农民的“救命钱”，且数额巨大，一旦出现问题，不仅砸了合作医疗的牌子，更会伤了群众感情，毁了政府形象。为此，要建立合作医疗基金收、管、存分离和封闭运行的管理体制，做到专户储存、专账管理、专款专用，真正实现了“收钱的不管钱，管钱的不摸钱，付钱的不管账”，保证了合作医疗基金安全运行。
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一、新型农村合作医疗会计账务处理的现状
(一)会计制度不健全
我国新型农村合作医疗制度施行时间并不长，目前仍然处于进步发展阶段，因此对会计制度的制定仍然还不健全，许多地方目前使用的会计制度还是城镇医疗的会计制度。但城镇医疗制度本身就与新型农村合作医疗的制度不同，无论是管理方式还是财务单据都有所不同，城镇医疗的会计制度同样也不适用于新型农村合作医疗制度。就目前来看，新型农村合作医疗的会计制度较为单薄，横向来说，会计的财务统计功能不够宽泛，适用范围很小，不能应对一些特殊财务状况;纵向来说，会计的分层制度不够合理，虽然新型农村合作医疗所服务的都是乡镇村落，但仍然需要对会计进行合理分工，各有分管，不能仅由一两个人来承担整个财务处理过程，纵向管理的不深刻将会导致财务处理的误差产生，从而造成整体新型农村合作医疗的财务处理发生漏洞，导致国家经济和合作医疗基金的流失[1]。
(二)账务依据不明确
目前在我国大部分地区，新型农村合作医疗的财务核算数据起始日期都是由会计开始核算财务时起计，一直到第二年的相应日期为止的一年，这样的财务数据核算起止日期计算方法虽然能够一定程度上加强农民参加新型农村医疗合作的积极性，拓宽新型农村合作医疗的覆盖范围，但却缺乏计算起止日期的有力依据，实际上是不合理和不科学的。新型农村合作医疗会计财务管理仍然存在着时间依据上的混乱，这种情况非常容易导致会计财务处理环节出现问题，影响会计财务处理的科学性和有效性，对新型农村合作医疗的财务处理造成困扰，也对新型农村合作医疗的未来发展进步产生不利影响[2]。
(三)会计基础不牢固
新型农村合作医疗面对的是乡镇村落，而这些地方地理位置普遍较为偏远，交通不发达，生活水平差，这就导致了对新型农村合作医疗账务进行处理的会计任免上的困难。有经验的工作人员不愿意到偏远乡镇工作，因此对新型农村合作医疗进行核算和账务管理的基本都是会计经验不丰富的新手，会计基础不牢固，导致了新型农村合作医疗账务处理上的不方便。
另外，目前我国的会计审核工作也缺乏基础，经常产生各种各样的矛盾点，影响会计核算工作的顺利进行，上升到宏观层面，则会产生新型农村合作医疗的整体架构的不稳定因素，国家政策不能得到有效的实施，对我国和谐社会的构建造成不利影响。
(四)账务核算难进行
新型农村合作医疗的会计账务项目较为繁杂，涉及到个人缴费、门诊支出、收入过度等，由于新型合作医疗目前仍然处于发展阶段，会计账务处理的流程尚未成熟，因此对账务的核算造成了很大难度[4]。一些用户不仅参与了新型农村合作医疗，也自行购置了其他相关的商业保险，但商业保险的流程需要依托新型农村合作医疗的账务核算流程为依据，基本都会要求用户出示看病就医时的原始票据凭证和相关财务账目，而用户为了保证商业保险能够正常使用，只能将相关医疗手续票据进行复印后上交复印件，复印件的风险客观存在，如果商业保险公司对手续票据的审核不严格、不过关，极有可能出现个别用户利用二者之间的差异流程进行虚假报销的现象，会计账务难以进行科学顺利的核算，新型农村合作医疗的重要功能就难以实现。
二、新型农村合作医疗会计账务处理的办法
(一)健全会计制度
在会计制度方面，为适应新型农村合作医疗的进步和发展，需要将原本适用于城镇医疗的会计核算和账务处理制度进行有针对性的改革，结合当今国情和社会发展程度，以及各个地区发展的实际情况，创设和健全全新的适应新型农村合作医疗的会计账务处理制度。具体来看，应当对新型农村合作医疗的深入研讨，对新型农村合作医疗存在的问题提出相关解决对策，让会计账务处理人员在实际工作中发现问题并且随时提交，建立好账务处理的相关档案，进行信息化的会计账务处理管理，利用计算机对会计账务考察和审核，一旦出现漏洞能够及时发现并处理，保证会计账务处理的有效性和即时性。
(二)明确财务依据
会计账务处理的依据不能与传统形式一样从实施日期时开始，再由第二年该日期截止，应当规范依据，使用整年计算的方式，将每年的一月一日定为会计账务核算的第一日，截止于当年的十二月三十一日，这种改革方式能够让核算日期达到规范的统一，并且更加具有科学性，避免了因日期起止问题而产生纠纷。对会计财务处理依据进行有效严格的管理，才能保证核算日期更加正规，从而有效促进会计账务处理达到理想的效果[5]。
(三)巩固会计基础
新型农村合作医疗的实质与城镇医疗并不相同，因此需要对操作人员进行专业的培训考核，使其适应新农村合作医疗的账务处理工作。不仅如此，新型农村合作医疗的会计人员需要重视基金支出与收入以及结余，及时披露现金的来源及出处，保证基金收入对会计收付不产生任何影响，并根据相关依据对用户的个人收入以及扶持收入进行单独披露，确保基金收入并不会影响基金会计信息，严格对会计自身的基础进行规范培训，保证会计人员在进行新型农村合作医疗会计账务处理时充分遵照流程。
(四)完善核算项目
各个地区的新型农村合作医疗发展进度不能完全同步，会计账务的处理也同样很难同步[6]。根据规定，应当严格要求各地在进行会计账务处理设置项目，禁止除基金、资产、收入、负债和支出五项之外的会计账务处理项目的制定，完善会计账务项目的核算，使新型农村合作医疗中会计账务核算的具体项目达到各地统一的标准，不仅能保障国家对账务的审核查验更加规范有序，同样也能促进新型农村合作医疗各个会计账务项目的可持续发展，为更广大的农民提供更便捷的农村合作医疗服务。
三、结论
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（会泽县茚旺高级中学 云南省曲靖市 654200 ）
内容摘要：随着城乡二元经济结构的不断合理化，城乡经济得到不断融合、发展，以前的“以农补工”的政策逐渐发生改变。时下“以工促农，以城带乡”“以工哺农，劝富济贫”思路方兴未艾。为了更好的建设新农村，完善小康社会，国家、政府也更多到投入到“三农”问题中，并且逐年加大力度，加大投入。在这样一个大好的时机和前提下，国家和政府在搞好全面取消农业税、取消除烟叶以外的农业特产税、对农民实行粮食直补、良种补贴和农机补贴等等工作外。现在，又在为实施新型农村合作医疗制度而不遗余力，笔者下面将详细阐述新型农村合作医疗制度的由来、实施的意义以及它的制约因素和针对制约因素提出的新型农村合作医疗制度的发展对策。
关键词：新型 农村合作 医疗 发展对策
一、新型农村合作医疗制度的由来
农村医疗保障制度是由政府通过制度设计与维护、基金筹集与管理、卫生维护调控与监督的，保障农村居民获得基本医疗和预防保健服务的一种综合性医疗保障制度。随着中国改革开放后经济的飞速发展，中国在各个方面的建设也逐渐完善，但中国的社会保障事业发展的却显得相对缓慢，尤以农村医疗保障问题突出。现阶段农村医疗保障制度的现状主要表现在以下两个方面：第一、农村医疗条件问题。我国大多数乡（镇）卫生院房屋破旧，缺乏基本医疗设备，从业的卫生技术人员相当一部分业务素质不高，缺乏必要的专业医疗知识，导致不必要的医疗事故。第二、农村医疗保障的费用问题。我国农民的人均收入也就几千元，也些地方低的可能就几百元，农民一旦生病住院，一年所有的收入还不够。局部地区农村贫困户中因病致贫、因病返贫的比例高达50%，成为影响农村经济发展和农民脱贫致富的制约因素之一。现在的医疗费用又不断上涨，农村医疗保障存在的资金短缺问题是一个很大的瓶颈。这些现状也就需要一种新的制度来填补时下农村医疗保障制度的缺陷和漏洞，新型农村合作医疗制度应运而生了。
二、新型农村合作医疗制度的实施意义
新型农村合作医疗制度是农民自愿参加的，政府有组织、有投入的一种互助共济制度。是一种基本的医疗保障机制。作为社保的重要补充，完善了社保机制，改善了农业居民的生活，促进了和谐社会，有利于打破城乡二元经济结构，它的具体意义主要体现在：
首先、有利于为农民减负，缓解农民压力。对于缓解农民家庭经济压力作用是明显的。国家和政府的投入，说到底，是一种政策的倾斜，财政税收的倾斜。这样一种倾斜完善了农村医疗机制，改善了农民自己的生活，缓解了农村因病致贫和看病难问题，促进广大农民致富奔康。
其次、有利于引导农民进行合理的健康投资，提高农民的健康水平，合理利用农村卫生资源，促进农村卫生事业发展。
第三、有利于打破城乡二元经济结构。城乡二元经济结构依然还将在一段时间内长期存在。时下，随着农村实施这项新型农村合作医疗制度，使得城乡医疗体制得到不断的融合，农民得病也可以得到像城市居民一样的医疗对待。同时，这种“多方筹资”的制度还会部分避免因病致贫、因病返贫的问题；减少经济差距；完善城乡二元的医疗结构；有利于城乡的交融。
三、新型农村合作医疗制度的制约因素与发展对策
新型农村合作医疗制度的实施，是党和政府“以人为本”、“执政为民”执政理念的体现，是解决“三农”问题、提高农民健康素质、统筹城乡经济社会协调发展、全面建设小康社会的重大举措。随着新型农村合作医疗制度10多年的发展历程，农村“看病难，看病贵”的现象在一定程度上得到好转。但是，也存在一些制约因素：主要表现在农合资金筹集难、农村医疗服务资源匮乏以及管理与监督机制不健全。
针对这些制约因素，笔者认为应该从五个方面来进行应对。
（一）正确认识新型农村合作医疗制度
一是要充分认识建立新型农村合作医疗制度的艰巨性和复杂性。二是要正确认识新型农村合作医疗制度的性质和发展方向。新型农村合作医疗制度由于增加了政府筹资责任，突破了原有村级社区限制，提高了社会化程度。可以说新型农村合作医疗制度是原有社区型医疗保障与社会医疗保障制度之间的过渡形式，是农村社会医疗保障制度的初级形式。这种初级形式已经具有了未来社会保障制度的相关因素，其发展方向是具有浓厚中国特色的农村合作医疗保险制度。
（二）加强政府支持
一是宣传支持。政府拥有宣传的资源，并具有权威性，宣传的同时表明自己的承诺。政府在宣传中应避免夸大，力求客观，以免误导农民。二是资金支持。三是组织管理支持。此外，政府要在多元化农村卫生保障制度中，引进国内外保险公司进入农村医疗保障市场，以弥补社会医疗保障的不足，提高农村合作医疗制度的运作效率。
（三）提高农民对医疗服务的有效需求能力
一要发展农村经济，增加农民收入。这是增强农民支付能力的最根本途径。同时，农村的税费改革以及部分省取消农业税的做法，都在一定程度上减轻了农民的负担，为农民更好地就医创造了经济条件。二要维护新型农村合作医疗制度的信誉。地方政府要通过各种途径及时向农民通报相关信息，使合作医疗实施过程公开化、透明化，并自觉接受农民的监督。三要改变农民的医疗消费观念。包括医疗保障在内的农村社会保障制度，长期以来深受中国传统的家庭保障的影响。应帮助农民了解，这种自发的低水平的保障办法，已经不能适应医疗费用提高、疾病风险增强的现实，要充分调动他们参加新型农村合作医疗制度的积极性。
（四）实行有效的管理制度
一要重视初始制度的设计和论证。新型农村合作医疗制度是农村的医疗保障制度，是农村社会保障制度的重要组成部分，是关系到收入分配和宏观调控的大问题，严格论证和设计是必经步骤。新型合作医疗试点取得一定成果后，要以法律法规的形式使其成为正式制度，保证其稳定性。二要规范新型农村合作医疗的运作制度，提高制度效率。可通过医疗费用支付制度、补贴医生劳务支出等方式，将医生收入与药品数量脱钩。实行起付线基础上的医疗费用共付制，可抑制消费者的道德风险，控制卫生总费用水平。三要实现新型农村合作医疗制度的系统管理。
（五）提高农村卫生医疗服务质量
首先要加快推进乡镇卫生院管理体制改革。其次，加大县乡对医疗卫生服务基础设施的投资力度，这是吸引农民参加合作医疗的有效途径。第三，引导农村村级卫生服务机构向社区卫生服务中心方向转变。
建立农村合作医疗制度是执政为民、稳定农村、关心农民的民心工程，是实践“三个代表”重要思想和构建和谐社会的体现，是政府的责任。这项制度作为当前农村社会中政府实施政策当中的一朵奇葩，是国家和政府建设社会主义新农村中的重要一环。它解决了多年来遗留下来的重要问题，“看病难，看病贵”现象得到很大程度的解决。
相信新型农村合作医疗制度会在农村医疗体制改革中发挥更大的作用，能够更好的促进城乡一体化进程，减小城乡差距。
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二、实施步骤
㈠制订方案（10月20日-10月25日）。成立由镇长任组长，分管领导为副组长，各村负责人及合管办负责人为成员的合作医疗资金筹集工作领导小组，下设办公室，办公室设在镇卫生院，联系人:周士军。
㈡宣传培训（10月26日-10月28日）。全面、深入地开展宣传发动工作，充分利用广播和告全县农民朋友书，全方位、多层面地宣传推行农村合作医疗目的、意义及合作医疗相关的知识，在全镇范围内营造浓烈的工作氛围；召开不同层次的会议，学习贯彻省、市、县关于新型农村合作医疗工作的会议精神。组织开展筹收业务知识培训，明确筹收要求和工作步骤。
㈢组织筹资（10月29日-11月20日）。镇合管办统一组织筹资工作，各村为筹资主体。各村按照筹资目标任务数，按年人均70元标准，以每个村（居）为单位，由村主任具体负责筹资工作，筹资领导小组成员分片包干，对筹资工作进行督导并协调化解工作中遇到的矛盾。在资金筹收过程中，以户为单位开具全省统一的新型农村合作医疗收款收据。镇合管办将以村为单位做好人员花名册。各村以花名册为基础按户筹收。各村花名册由各村卫生室在电脑上进行审核录入，负责筹资的人员每天将筹收的资金和名单报镇合管办，镇合管办必须由专人做好登记和统计工作。11月25日前镇合管办将所筹资金和参合人员名单统一上缴县合管办。
㈣督查总结（11月21日-11月30日）。由镇合管办牵头定期检查全镇新型农村合作医疗资金筹集情况，对筹资中遇到的问题及时指导解决。对工作进度快，完成任务好的村将给予一定的奖励，对进度慢，未按时完成工作任务的村依据实际情况予以一定的惩罚。
三、工作要求
各村、各有关部门要切实加强领导，落实责任，积极组织，快速实施，确保顺利完成资金筹收任务。
一要营造舆论氛围。要加大合作医疗宣传力度，扩大农民群众对新型农村合作医疗的认知度，强化农民群众自我保健意识、风险规避意识和互助共济意识，消除他们的思想疑虑，坚定他们的参合信心，从而为资金筹收奠定扎实的基础。
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（二）农民对制度的不认同。新型农村合作医疗制度在试点中取得的成绩是可以肯定的，但是很多问题也随之出现。第一，农民主动参加合作医疗的意愿较低。合作医疗提供的保障范围较窄、保障水平低，无法为大多数参加者提供较高的补偿。由于乱收费、乱集资现象的存在使得农民对主管部门不信任。很多农民怕交了钱不能受益，也害怕出现“领导干部吃好药，农民群众吃草药”的现象。另外，农民对合作医疗政策、对自己的权利和义务不甚了解，也是原因之一。第二，农民的逆向选择问题。由于国家规定必须坚持农民自愿原则，这就体现出其制度本身存在的弊端：身体健康状况差，疾病风险大的农民，倾向于参加合作医疗；而身体健康、疾病风险小的农民，利用医疗服务的概率低，预期效用低，因而不愿意参加合作医疗。如果参与合作医疗的多为健康状况差的人，那么医疗基金的使用必定加大，可能导致新型农村合作医疗陷入入不敷出的困境，抗风险的能力更小，整个制度将难以正常运行。第三，合作医疗基金筹集困难。合作医疗基金的主要来源是农民自己筹资，但农民大多数位于贫困地区，收入水平相对较低，其经济收入只能满足基本生活需要，几乎没有多余的资金可以投入到合作医疗中。第四，许多基层干部本身对医疗保障制度在认识上有所偏差，还有一些干部甚至对合作医疗制度有畏难情绪，认为收费难、管理运作难、使群众满意更难，所以在推广合作医疗的过程中缺乏主动性，这些问题致使大多数农民对农村医疗保障仍然抱着观望的态度，影响了农民参加合作医疗的积极性。
（三）法律制度的缺失。我国至今还没有一部单独的法律法规出台，专门规定新型农村合作医疗制度的问题，只是正在一些农村地区进行试点，并出台了一些相关意见。如，2003年1月卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》规定了新型农村合作医疗制度的概念及到2010年实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度的目标；2003年12月卫生部、民政部等联合的《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的意见》，充分肯定了创建新型合作医疗对解决三农问题的重要作用，并提出试点工作的主要目标任务。但是上述意见只在宏观层次具有指导意义，本身并没有上升到法律层次，没有规定具体的权利、义务及职责。可以说，我国目前的农村合作医疗制度基本上处于无法可依的状态。立法滞后势必造成新型农村合作医疗制度在实施过程中缺乏足够的法律依据，仅仅依靠政策规定和行政手段推行，则不能适应社会主义市场经济发展的需要。同时，我国农村医疗保障制度的法律实施和法律监督机制相当薄弱。例如，筹资机制，尽管中央政府明确表示将对农村医疗给予资金扶持，但关于扶持比例是多少、资金如何到位等这一系列问题缺乏相应的责任规范和制裁办法。在实际运作过程中主要是地方政府使用其行政手段加以实施。而由于缺乏强有力的监督机制来确保政府为农村医疗保障投入配套和充足的经济资源，致使政府投入资金常常不能到位，这就使得农村医疗保障制度的运行失去了最基本的保证。由于缺乏法律意义上的严格管理与监督机制，农村医疗保障资金运作效率不高，透明度低，出现了诸如挪用、截流医疗保障资金的行为，导致农民对以新型合作医疗为主要内容的农村医疗保障制度缺乏热情。
二、重构我国农村新型合作医疗保障制度
（一）差异化的农村医疗保障模式。我国农村医疗保障的模式主要有福利型、风险型、福利风险型合作医疗。福利型合作医疗，其特点是通过较少的资金筹集，解决日常普通疾病的门诊医疗费用，即“保小不保大”；风险型合作医疗，其特点是集中有限的资金对因病遭受重大损失、面临因病致贫危险的农民予以帮助，其抗风险能力强，能减轻高额医疗费用对农民家庭的负担；福利风险型合作医疗，这是在福利型合作医疗的基础上引进机制形成的一种合作医疗形式，它可以解决多数人的小伤小病，减轻了群众的负担，受到大多数农民的拥护。由于我国东中西部农村地区的经济社会发展差异很大，因此应根据不同的模式建立不同的农村医疗保障形式：其一，城乡一体化医疗保障制度。对于经济比较发达的东部农村，由于经济发展水平较高，农民已经不只满足于风险型的合作医疗，对医疗保障的福利性提出了更高的要求，因此可以采取福利风险型合作医疗的模式。同时，可以将农村的医疗保障纳入城市医疗保障体系，取消城乡之间的界限，这样可以拓宽医疗保障基金的来源，扩大医疗保障的覆盖面，提高资金的运营效率。其二，农村社区卫生服务制度。在我国中部地区，适用风险型医疗保障制度，可以使用和推广以乡村卫生院为中心建立农村社区卫生服务制度，其主要资金来源包括村集体卫生保障基金、农民个人互助和国家投入的基金。其三，风险型合作医疗制度。西部欠发达地区或贫困地区，由于经济发展程度不高，农民收入水平低，最迫切需要解决的是大病、重病对他们的打击。因此，采用风险合作医疗保障制度，建立大病医疗统筹，实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。
（二）明确政府责任。首先，基于在低水平的经济发展条件下要迅速推进工业化进程的考虑，国家为解决工业化所需的资金问题，不得已采取暂时牺牲农民利益的做法，待国家实现了工业化以后再来解决农民问题，这种二元结构的社会经济政策所导致的城乡差别巨大的客观现实，短期内不可能使城乡医疗保障制度完全统一起来，城乡之间医疗保障范围与水平的差距是长期存在的。但由于农民的收入水平低，因此作为公共产品的医疗保障不应该仅仅局限于城镇居民，更要面向广大农村。从某种意义上说，农民比城镇职工更需要国家在医疗保障方面的支持与保护。这是建立完善的市场经济的客观要求，也是使整个社会都能获得最大收益的公共投资。其次，建立面向全体国民尤其是农民的医疗保障体制，也有利于维持城镇职工基本医疗保障制度的正常运行。此外，随着我国不断向城市化发展的趋势，农村人口持续不断地向城镇迁移，如果不解决农民的医疗保障问题，势必对城镇医疗保障制度造成巨大冲击，影响城镇医疗保障制度的平稳运行。所以，在解决农民医疗保障问题上，政府不仅应充分发挥政府财政对预防保健和公共卫生服务的支持作用，加大财政资金向农村倾斜的力度，更重要的是应引起政府对全社会的高度重视，将农民医疗保障制度逐步纳入国家社会保障的总体规划。
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加强组织建设。市建立了新型农村合作医疗管理中心，各镇(街道)和开发区设立了合作医疗管理办公室和结报服务点，各定点医疗机构设立了结报服务窗口，全市实现了管理、服务、指导网络的全覆盖。
加大资金投入。市医管中心、各基层结报服务点人员和工作经费每年由市财政安排，同时，市、镇两级财政每年每站各投入1．5万元共1000余万元，专项用于社区卫生服务站从业人员的补贴、设备配备补助和考核奖励，在建站之初市财政还对每站给予一次性补助经费5000元，村(社区)为社区卫生服务站无偿提供业务用房和水电供应。
加强宣传力度。通过每年编印宣传手册，召开市、镇、村三级培训会议，设立咨询热线电话，在有线电视台播出公益广告和参保公告，开通新型农村合作医疗网站等全方位多层次面向社会宣传新型农村合作医疗相关知识，使各项政策制度家喻户晓，深人人心，营造了浓厚的参合氛围，群众参合率从20__年的82．81％上升到20__年的96．21％。
二、完善政策，加强监督，促进新型农村合作医疗规范建设
新型农村合作医疗涉及面广、政策性强。__市在实际运作中做到政策到位，操作规范，制度透明，取信于民。
完善政策制度。出台了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》、《新型农村合作医疗住院统筹制度实施办法》、《新型农村合作医疗大病救助实施办法》、《社区卫生服务实施办法》等政策性文件，对新型农村合作医疗资金的筹集、使用、管理、考核等都作了明确规定。
严格资金监管。严格执行《__省新型农村合作医疗基金财务制度》，实行独立建帐、专户储存、专款专用、封闭运行的管理模式，形成结报服务点、医管中心、财政部门和银行四方互相监督机制。每月通过党政信息网向全市通报和公布资金运行情况，每年由市审计局对基金使用情况进行全面专项审计，并向社会公告，自觉接受广大群众的监督，提高基金运行的透明度。
强化机构监督。制定出台《新型农村合作医疗定点医疗机构管理和考核办法》、《新型农村合作医疗门诊补偿暂行方案》和《新型农村合作医疗慢性疾病补偿办法》，切实加强费用补偿的审核力度，不定期进行抽查和指导，坚决杜绝不合理的基金支出，并将市内定点医疗机构执行政策情况与卫生部门综合目标管理考核和行风建设考核挂钩。
三、稳步推进，合理运作，不断提高新型农村合作医疗筹资标准
按照“政府推动、个人参与，住院为主、救助为辅，门诊补充、扩大受益”的原则，实施具有__特色的“四位一体”保障体系，并随着经济发展，相应提高享受水平。筹资标准从20__年的每人每年75元(其中个人20元，市、镇财政各补助20元，__市财政补助15元)，上升到20__年的每人每年170元(其中个人40元，镇财政50元，市财政60元，__市财政20元)。
住院统筹：对住院费用及六种慢性病门诊费用给予统筹补助，以500元为起报点，超过起报点部分的有效医疗费用，市内镇级医疗机构、市级医疗机构、市外定点医疗机构分别按段补偿65-85％、40-60％和20 30％，全年累计最高补偿额为20__0元。合作医疗推出四年多来共住院补偿14．13万人次，补偿支出2．64亿元；特殊慢性疾病门诊补偿2．57万人次，补偿支出1229．30万元。
大病救助：对统筹年度内补偿超封顶线、连续相邻两年补偿费用累计超封顶线的困难人员和年度内家庭成员补偿费用累计超封顶线的家庭纳入大病救助范围，对超过补偿封顶线的有效医疗费用，实行分段计算、累进救助的办法，分别救助20-60％，最高救助额为5万元。合作医疗推出四年多来共
实施大病救助1239人，救助支出达845．74万元。
小病受惠：对参加新型农村合作医疗的人员，在农村社区卫生服务站就诊时，实行免收挂号费、注射费、诊疗费，药费按招标价或配送价顺加20％以下收取的“三免一减”的小病受惠政策。小病受惠政策推出以来，共惠及参保农民672．32万人次，每门诊人次平均优惠18．09元。
门诊报销：从20__年开始，参保人员在全市各社区卫生服务中心就诊，可享受门诊医药费用10％补偿的优惠政策，门诊报销从20__年10％的补偿额度调高到20__年的15％。截止今年4月底，全市门诊报销83．98万人次，报销总金额为788．24万元。 四、创新机制，深化内涵，确保新型农村合作医疗持续健康发展
加强信息化建设。市政府专项拨款311万元，建成了__市首家新型农村合作医疗信息管理系统，实现市医管中心与定点医疗机构、结报服务点及医管办的信息联网和资源共享；实施医药费用的互联审核、实时监控和信息即时储存，实时参保人员补偿信息，确保了业务监管的准确性、及时性和科学性，该项工作走在了全省前列。
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（一）我县辖区内的农村户籍人口均可参加新型农村合作医疗，实行以户为单位参加。
（二）因基本建设占用土地后的农转非人员，可在户口所在地参加新型农村合作医疗。
（三）缴费标准：每人每年10元。
二、落实收缴措施
新型农村合作医疗筹资工作时间紧、任务重、压力大，各乡镇、各部门务必要加强领导，认真履职，相互配合，切实抓好各项收缴措施的落实。
（一）副科级以上领导干部结对帮扶的贫困学生和老党员的缴费，由结对帮扶的领导负责动员缴费。对缴费困难的，由结对帮扶的领导于今年10月20日前帮助解决。
（二）县直部门挂钩帮扶贫困村群众的缴费，由部门协助乡镇做好动员缴费。对挂钩村完不成收缴任务的，差额部分由挂钩部门承担70%，乡镇承担30%。部门承担的70%部分，属于县级财政拨款的，从挂钩部门的包干经费中扣除；属于上划部门的，由部门负责筹集于今年10月20日前直接划拨到帮扶挂钩村所在的乡镇。乡镇承担的30%部分，从本乡镇的包干经费中扣除，存入乡镇“基金收入专户”。
（三）全县所有财政供养人员，负责动员其在农村的三代以内的直系亲属缴费。其亲属缴费困难的，由所在单位或乡镇负责清理并督促其帮助解决。完不成任务的，从本人的工资中扣取后存入乡镇“基金收入专户”。
（四）对以下贫困特殊弱势群体和带头实行计划生育的群众参加新型农村合作医疗个人缴费，由县政府筹资救助代缴，具体操作程序由县合管办、民政局、计生局研究发文实施:
1.持有县级民政部门发放的《农村五保供养证》的农村五保户（包括集中供养的农村五保户）；
2.持有县级民政部门发放的《农村特困救助证》的特困户家庭成员；
3.现役军人的父母、烈士的父母和子女、六级以下（不含六级）残疾军人中的生活困难者；
4.优扶对象及丧失劳动能力的残疾人；
5.农村独生子女户(3人内)和两女结扎户（4人内）。
（五）除上述五项以外的人员，由乡镇负责宣传动员，并于今年10月30日前收取缴费。对完不成任务的，从乡镇的包干经费中扣取，存入乡镇“基金收入专户”。
以上缴费，由各乡镇人民政府统一收取后，及时存入本乡镇合管站“基金收入专户”，每月30日前上解县合管办“基金收入专户”，10月30日前全面完成筹资工作。
三、加强票据管理
（一）由县财政局统一印制专用收缴票据，各乡镇于9月5日前到县财政局领取收缴票据。
（二）各乡镇、村领取的票据必须专人负责管理，做好领取、保管、使用和结存等日常帐务记录，建立票据出纳帐。领取和核销票据时，领票人必须在出纳帐上签章。
（三）填开票据要印章齐全，内容完整，一次性复写全份，不得单联填写。严禁擦、刮、挖、补、改。如填写错误，应另行填写。错填的票据要填写“作废”字样，保存其各联，不得撕毁，连同票据存根一起上交合管办核销备查。
（四）启用票据前应检查票据是否有缺页、重号、漏号等情况，若发现有缺页、重号、漏号等情况应及时与管理部门反映核实。票据按号码顺序使用，不得跳号、拆本、转借、转让、相互串用票据。
（五）妥善保管，严防票据丢失。
（六）各乡镇收取的个人筹资款必须与所填制的票据存根金额相符，个人筹资款收取后必须及时全额上解县合管办“基金收入专户”，一律不得提取管理费、工作费等，做到帐证相符、票证相符、钱帐相符、帐帐相符。
四、相关要求
（一）各乡镇参合率必须达70%以上。
（二）县合管办、财政局、卫生局要深入各乡镇，切实加强相关票据、表册填写、财务管理、制度完善等方面的业务指导，确保新型农村合作医疗筹资工作顺利进行。
