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一是要进一步增强规划意识。城乡规划是科学发展和依法行政的基础，是城乡建设和管理的基本依据，是实现经济社会又好又快发展的重要保障。各级领导干部要始终坚持规划的基础性地位不动摇，进一步增强规划意识，努力提高推进科学发展的素质和能力。不研究规划，不懂规划的领导是不称职的领导。要自觉加强对城乡规划管理知识的学习，在实际工作中不断深化认识、指导实践，使我们的发展真正建立在科学规划的基础上。
二是要科学编制城乡规划，全面提高城乡规划的质量和水平。按照城乡一体化的总体要求和“三个集中”的原则科学编制城乡规划，做到既超前规划，又坚持从实际出发；既遵循规划的一般规律，又突出优势和特色；既体现时代特色，又注重历史文化保护；既促进经济发展，又保护生态环境。要做好总体规划和专项规划的统筹协调，使各类规划包括土地利用规划、工业布局规划乃至交通、商业各个方面的规划，都相互融合、相互衔接，提高规划编制的质量和水平。各有关方面要切实做好工作，加快城乡规划编制步伐，确保今年底基本形成覆盖城乡的规划体系。
三是要严格城乡规划管理，坚决维护规划的权威性。规划一经确定，就必须严格执行。要完善规划调整和审批程序，确保规划在实施过程中不掺水分，不打折扣，不走样；要加强规划监督，坚决查处违反规划的项目。要建立健全城乡规划编制、审批、监督的长效机制，建立完善有利于科学发展的城乡规划绩效考核评价体系和机制，切实转变职能和工作方式方法，努力建立一支高素质的规划管理干部队伍，为城乡规划工作提供坚强的保障。
（二）红林市长讲话的主要精神
一是进一步提高规划的编制质量。年底前要完成市域城镇体系规划、区（市）县域总体规划，以及各类专业专项规划等共800多个规划的编制工作，实现城乡规划满覆盖。要切实做到各项专业规划符合全市的城市总体规划和土地利用规划。
二是进一步提高规划的监管力度。强化规划编制审查，完善城乡规划审批制度，各类城乡规划编制成果必须依法按规定程序组织审查、审批和备案。强化规划执行监管，加强建设项目审批管理，自觉接受同级人大、上级规划行政管理部门的监督，扩大公众和新闻舆论的监督，切实遏制违法违章建设。强化规划责任追究，建立城乡规划绩效评价和考核制度，将考核评价结果作为对各级政府工作绩效考核的重要内容，纳入目标管理。严肃查处各种违法违规行为，促进城乡规划管理的法制化、规范化和制度化。严格责任追究，坚决遏止规划中的权力滥用行为。
三是进一步做好规划的保障工作。各级政府要把城乡规划工作放在重要位置，列入政府的重要议事日程，及时协调解决城乡规划编制与实施中的矛盾和问题，确保今年实现城乡规划满覆盖，推动城乡建设有序发展。各级政府负责同志要积极参加相关的规划培训，并努力学习城乡规划知识。各区（市）县要健全城乡规划行政管理机构及规划执法队伍，加快培养一支优秀的规划执法队伍。加强部门配合，各级有关部门要积极主动参与城乡规划的编制，自觉遵守经批准的规划。要重视经费保障，将规划编制和监督等有关工作经费纳入各级政府公共财政预算，同时加大经费使用监管力度，确保各项城乡规划工作的顺利开展、高效进行。
二、关于加强我区城乡规划工作的三点意见
（一）高度重视规划
家宝总理指出：“城乡规划是一项全局性、综合性、战略性很强的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等广泛领域。城乡规划是城乡建设和发展的蓝图，是管理城市和乡村建设的重要依据”，“城乡规划搞得好不好，直接关系城市总体功能能否有效发挥，关系经济、社会、人口、资源、环境能否协调发展”。春城书记在全市城乡规划工作会议上也指出：“城乡规划是城乡科学发展的基础。抓住了城乡规划和规划实施以及规划的监督检查，就抓住了龙头和基础，工作就可以事半功倍”。国务院有关文件对规划定位作了新的明确，即：城乡规划是城乡发展与建设的基本依据，是调控各项资源，保护生态环境，维护社会公平，保障公共安全和公众利益的重要公共政策。领导们的重要论述和国务院有关文件的表述都阐明了规划工作的极端重要性。最近，有香港经济学家对企业总部选址因素进行了调查研究，当中列举了三个因素，一是接近中央决策机构，二是营商环境和基础设施，三是优惠政策。调查结果如下：在北京，选择接近中央决策机构的企业占37%，选择营商环境和基础设施的企业占46%，选择优惠政策的企业占17%；在上海，选择接近中央决策机构的企业占11%，选择营商环境和基础设施的企业占73%，选择优惠政策的企业占16%；在广州，选择接近中央决策机构的企业占15%，选择营商环境和基础设施的企业占76%，选择优惠政策的企业占9%。除了对不同地区的企业进行调查外，他们还在服务业和制造业中选择了7个行业进行调查，调查显示，选择接近中央决策机构的企业占29%，选择营商环境和基础设施的企业占54%，选择优惠政策的企业占17%。上述结果表明，影响企业总部选址的因素主要决定于营商环境和基础设施条件的好坏。对我区而言，区委、区政府提出了要重点发展现代服务业和新经济形态中的总部经济的发展思路，要实现这个思路，良好的营商环境和完善的基础设施条件必不可少，而这些都需要建立在科学规划的基础之上。因此，区级各部门、各街道要高度重视规划，在工作中切实养成关心规划、重视规划、支持规划和照规划办事的良好工作习惯，用规划指导工作，以规划促进产业发展，确保区委、区政府各项战略目标的顺利实现。
（二）科学编制规划
关于规划编制问题，各部门、各街道一定要破除传统的、惯性的思维，规划决不仅仅是规划行政主管部门的事，更不仅仅是规划编制单位的事，它是各级党委、政府推进城乡统筹、“四位一体”科学发展的一项重要的基础性工作。按照市委、市政府工作部署和区委的要求，区第五次党代会和区人代会确立了“建设经济发达、人民富裕、环境优美、和谐文明的中心城区”的宏伟目标和“以可持续发展能力建设为核心，强化良好环境的吸引力、总部经济的吸纳力、城市精品的辐射力三大举措，重点发展第三产业中的现代服务业、新经济形态中的总部经济两大业态，集中建设东大街沿线中央商务区、春熙路现代化中心商贸区、‘三圣花乡’乡村旅游产业聚集区和东部副中心起步区四大区域，着力在跨区域合作、经济结构调整、和谐社区建设、创意锦江建设和综合竞争实力上实现五大突破”的核心发展战略。要实现这一目标，就需要我们进行科学规划，通过规划这个抓手来找到实现目标的途径。区级相关职能部门、各街道要积极发挥职能作用，在全市总体发展战略、发展规划框架下，加快推进我区各层次、各专业规划编制进程。编制中要结合市级部门的意见建议和要求，着重对我区重点功能地区规划和重点功能产业规划进行及时修订、完善、优化，同时整合和细化经济、社会、环境、人口、交通布局、城区地下空间开发等专项规划，进一步优化城区形态、功能和产业布局，为产业发展创造良好环境。
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城乡规划就是指：根据本地的实际问题，政府有关部门对城乡发展的构建空间进行科学、合理的布局。城乡建设的一个关键实现前提就是具有良好的城乡规划方案。因此，城乡规划对城乡的经济发展具有重要的理论意义和现实价值。文章结合当前城乡规划过程中存在的问题，对相应的解决、优化策略进行探索。
一、城乡规划
城乡规划的实施者是政府部门，因此，城乡规划的规划前提是能够符合基本的法律法规要求，并且，在此基础上编制具体的城乡规划过程以实现资源的合理利用。城乡规划对资源的合理配置不仅体现在对空间布局形式的规划上，同时对人口密度，经济发展和城乡未来经济蓝图也有很大的调控作用。可以说城乡规划就是为城乡建设的基础规划服务，合理的城乡规划能够帮助城乡建设达到最优化发展。城乡建设的好坏不仅影响到城市的可持续发展，同时与城乡民众的生活也息息相关，城乡规划的质量还需要依靠公众的积极参与和严格监督，只有这样才能保证政府部门能够严格按照最优化城乡规划实现对城乡建设的合理布局。
二、城乡规划过程中存在的问题
当前，国内城市规划过程中，常常存在一定的问题有待进一步解决。
(一)城乡规划的法定地位无法保证
城乡经济发展过程中市场出现变化，这使得城乡规划亦是存在一定的不确定性，从而影响城乡规划的合理性以及可实现性。出现这一问题的一个重要原因就是城乡规划的法定地位不能得到有效保障，以至于很多人对其缺乏重视，进而影响城市规划的可执行效力。
(二)城乡规划的基础设施建设滞后，配套公共设施欠缺
老城区的断头路较多、污水乱排放、给水不循环。公共配套设施不完善，公共停车场、农贸批发市场、公厕等公共设施难以安排建设。小城镇市政设施和公共服务设施也严重不足。
(三)城市管理责任不明确，经营理念滞后
城市管理机关名称上变来变去，去年是市容局，今年是城管局，明年可能是城市综合执法局，职责不明、推诿扯皮成了相关责任单位的常事。
(四)土地调整过程中存在的问题
城乡规划过程里，势必会涉及到很多重要的生产要素的配置优化问题。土地流转是用地调整的重要前提。我国在农村土地集体所有制以及土地承包责任制的推行过程中，常常受到很多因素的制约，进而存在一些局限性。如何科学、合理地制定土地流转，确保农民的权益，是城乡规划过程中需要解决的重要问题。
(五)失地农民的利益在城乡规划中没有得到充分保障
我国的基本国情使得城乡二元经济结构依然存在，并且，会持续很长一段时间。这使得城乡规划和执行过程，失地农民的经济利益维护不能同城市居民同等。这些问题已经得到了相关规划者的关注，并且，采取一定的补救措施。但是，在实际的执行过程内，还没有形成明确的执行规范手段，以至于失地农民的土地权益还需有效地进行保障。
三、城乡规划优化策略
结合上面提高的城乡规划问题，下面提出对应的解决措施。
(一)拓展城乡规划范围
扩大城乡规划的“广度”是强调规划中的多视角切入。多视角切入不仅可以从多元因素考虑规划的合理性，同时也能够切实统一多学科的与多价值观之间的合作，从而为规划提供更宽广的思路和更科学的规划方法。另外城乡规划影响到城乡发展中的经济发展、伦理建设、生态环境、空间布局等各个方面，若单纯以规划的角度进行城乡规划不仅不能够统筹城乡建设全局，同时这种狭隘的规划思路也会影响到城乡的可持续发展。因此多视角切入的规划方式能够对规划目标与规划难题双管齐下，结合城乡的现实发展为城乡建设提供更科学、全面、周密的规划思路。
(二)注重公众的监督权力
政府是城乡规划的指导者以及执行者，这就使得在执行过程中，很难保障规划理念的科学、合理实施。公众、开发商作为城市规划的重要参与者以及执行者，在城市规划、执行过程中，同政府部门具有一定的利益关联性和矛盾性。其是政府部门规划执行的重要监督者。在城乡规划过程内，当地政府应该真正集思广益，引导社会各界群众对城市规划的制定、执行工作进行有效监督，从而推动执行效率的增强。并且，在监督过程当中，提出更为有利的规划改进策略，从而实现政府、公众、开发商的利益综合最优，进而最大限度提高城市规划效力，实现城乡经济的良好发展。
(三)各部门间利益有机协调
过去的行政规划的城乡规划制度的研究仅将焦点聚集在规划部门本身，城乡规划建设过程中获得的权限也仅限于特定的行政组织结构，这直接导致城乡规划编制仅为规划部门“服务”而忽略了其他部门的职能利益。因此很多城乡在规划在实施时往往只是规划部门一头热，其他职能部门都抱着事不关己的态度，这使城乡规划的综合性过弱。为了改变这种局面，调动其他部门参与的积极性，城乡规划制度还应当积极做出调整，注重多部门的利益协调，通过主动引导，明确各部门职责的方式让与规划有关的部门都能够各司其职认真积极的参与进规划过程中。
四、结论
改革开放以来，我国的城乡规划工作取得了一定的发展成果。但是，在诸多因素的影响下，实际的城乡规划过程内仍存在一定的问题有待进一步解决。文章结合当前城乡规划过程中存在的主要问题，探索有效的解决策略。
参考文献：
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[2] 刘文静. 旧城改造中的“公共利益”[N]. 检察日报. 2014-04-02 (007)
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规划是城市建设的龙头，宏观的发展规划加之正确、有效的规划管理，才能充分发挥城乡规划的综合调控作用，加强对各级各类专业和专项规划的统一协调，进一步推动城市国际化、现代化和城乡一体化的进程，才能促进诸城市经济社会健康的发展。
1 当前城乡规划管理中遇到的问题
1.1 城乡规划管理工作达不到科学发展观及和谐社会的要求
计划经济时代，规划是计划的延续和空间落实，往往是项目布局到哪里，规划编到哪里，从而形成了一种以开发为导向的规划思路。这种规划思路与以人为本，全面协调可持续的科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求是不相适应的。
1.2 城乡规划管理工作职能不足的压力越来越大
近年来，各有关部门都在不断强化各自的职能，开展了各类直接涉及空间布局的规划，希望本部门在空间布局方面有更大的发言权。同时，规划部门在经济改革中业已形成的综合技术优势，在各部门技术和制度强化中逐渐丧失，工作的技术基础支持乏力。面对当前这种部门间竞争有余、合作不足的状况，规划部门面临着加快规划体制与机制改革，进一步强化城乡规划管理工作在政府层面的行政统筹能力，加强规划的技术支撑能力建设，进一步强化技术层面的技术统筹能力的客观要求。如果能与时俱进地提升统筹能力，就可以借用各方面的力量，不断地强化城乡规划的权威性和规划实施的严肃性。
1.3 城乡规划管理工作暴露出的问题越来越明显
这些问题集中表现在“多” 与“少” 的矛盾上： 一是上级政府规划审批多，实施监管少，造成规划调整随意，刚性不足。二是规划管理工作禁止性规定多， 因势利导少， 再加上规划人员力量不足，违法建设屡禁不止，在一些突发事件面前，规划部门已经成为责任追究的重点。三是地方规划部门法定职责多，实际权力少，形成了进退失据、压力很大的局面。按现行管理体制，规划部门领导几乎什么事都有决策权，而实际上什么事情都决策不了，但责任都是规划部门的。四是规划研究多，项目研究少，建设项目规划管理中的技术支持乏力，到头来，规划的原则往往难以坚持。当前城乡规划管理工作已经到了重要关口，如果我们还沉醉于地方规划部门在政府中的一点有限的地位和在开发商面前的一点有限的权力，而不从整个规划工作体系来看待当前规划工作面临的矛盾和存在的突出问题，进一步增强危机意识，我们就无法凝聚共识，让公众主动参与、政府各部门上下联动深化城乡规划体制改革的良好氛围，规划部门就可能坐以待毙，逐渐失去现有的一点优势，直至变成“发证员”、“画图匠”的角色。
2 对现行城乡规划管理的问题反思
2.1 对城乡规划管理设计层次的反思
现行的《城市规划编制办法》对各层次的规划编制起着根本性的指导作用。但随着《城乡规划法》于2008年1月1日起施行以及市场经济的发展，《城市规划编制办法》在很多方面都需要调整和修正。区域规划：由于区域规划范围广难度大，规划编制单位往往很难将各地的实际情况分析研究透彻，尤其是一些重大基础设施项目的建设存在一定的不确定性，加上区域规划没有实施的主体也没有管理体制的制约，只能是纸上画画，墙上挂挂，更谈不上协调以避免重复投资和浪费，所以常常给规划编制和规划的实施带来很大难度。总体规划：由于现阶段对城市发展目标、城市规模等缺乏强有力的确定依据，加上现行对各级领导的评判体系存在某种程度的不合理性，所以常常发生城市总体规划一任领导一番调整的不合理局面，或只是领导的口头依据，没有真正指导城市的建设发展；控制性详细规划：由于编制单位对市场经济的可变因素考虑不够，对当地建设发展需求研究不透彻，往往不能很好地对城市各类性质用地开发强度等进行控制和引导。现行的规划编制体系可以从城乡统筹和协调发展的角度进行适当调整和规划实践。
2.2 对城乡规划管理体制的层面思考
城乡规划与统筹发展是一项重要的社会活动，应该上升到国家和社会利益的高度去思考，应适时调整政绩评价和行政管理体系：
2.2.1 改革对地方政府官员的政绩考核。一个城市的产生、生存与发展，一般都有几百上千年的历史，而一般地方官员的“政治生命”最多也只有几十年，在一个地方也只能待几年，他们在位时所做的城市“亮点工程”固然对提高城市形象有很大帮助，但城市的产生、生存与发展不能以“亮点工程”为基础。如果不调整对地方政府官员的“政绩评价体系”，在其短暂的“政治生命”里为了“政治前途”，必然会出现“亮点工程”。忽视短时期内难以见效的基础设施建设，不可避免地会出现不断调整修改规划或违反规划的局面。
2.2.2 调整城乡规划管理体制。目前，各中小城市的规划管理体制都有所不同，有的是政府组阁局，有的是政府直属局，有的只是政府组阁局的二级机构。同样都在执行国家的《城乡规划法》，但由于管理体制的不同，管理的力度也就明显存在差异。如果从国家利益的高度去思考城市的规划、建设与管理，应当适时调整规划管理体制，以适应发展需要，并同时制定相关的法规条例，以维护国家和地方的长远利益，维护广大群众的切身利益。
3 改进现行城乡规划管理问题的措施
3.1 重视多视角的切入
加强规划“广度”中重视多视角的切人，可为规划方案的制定提供多元的考虑因素，注重多学科与多价值观的合作与交叉，可增强规划的“广度”，使规划的思路更加宽厚，为规划更具有科学性，提供了较好的基础条件。城乡规划涉及到经济、社会伦理、生态环境、空间布局等方方面面，若就规划论规划，未免视线过于狭隘。
3.2 强调公众参与
强调公众参与的实践规划城乡规划涉及政府、公众、开发商等多方主体，各方主体在目标导向和主体利益上会有所不同，在主体的观念和思想上，会存在着较大的分歧。因此，城乡规划编制过程中要多路径推进规划的公众参与。通过公众参与保证规划成果能够较为全面地反映不同主体的要求和意愿，通过公众参与实现不同利益主体分歧的协调，减少实施中矛盾的激化。
3.3 重视多部门协调
重视多部门利益的综合协调，调动各部门参与规划的积极性城乡规划的综合性要求在规划编制过程中加深对其他职能部门职权与城乡规划之间关系的研究，重视多部门利益的综合协调，突出各部门价值的导向，主动引导、明确职责，以期能得到了相关政府部门的积极响应，为规划的实施提供良好的政府基础，充分发挥城乡规划对社会经济发展的统筹和综合调控作用。
3.4 解决重点问题
深化社会管理体制改革，创建城乡统一的户籍管理体制；改革劳动管理体制，调节劳资关系，增加城市就业机会；改革土地管理制度和土地产权制度，探索“以土地换住房”和“以地租换保障”等多种途；解决农民进城的“门槛”问题；改革区域行政管理体制，祛除僵化的“设市标准”控制。
3.5 注重合理操作
首先，在规划编制体系的基础上，修订城市规划编制办法；出台县城镇规划编制办法，增加县域城乡土地利用规划；修订镇规划编制标准，增加镇域土地利用规划内容。其次，在实施途径上，应加强与土地部门在用地分类上的沟通；调整相应的规划审批内容和办法，增加整个行政区建设用地的规模控制，加强对全行政区域规划用地的调控。国务院出台的《城乡规划法实施条例》可给各地方提供探索研究；国家大部委制的逐步推行，也有利于城乡统筹的实现。
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引言
规划管理，是城乡规划得以实施的行政手段。没有有效的管理，再好的规划也只能是技术人员的一腔美好愿望，一种专业技术的操练而已，最终逃不脱“纸上画画，墙上挂挂”的命运。因此，在城乡规划管理中，研究存在问题，找出不足，寻求改进，是非常必要的。
一、元谋县城乡规划管理现状
（一）规划编制的情况。规划是建设的基础和龙头，是加快城市化建设、构建和谐社会的要求，是各级人民政府宏观调控地方经济社会发展的重要手段。城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。到目前为止元谋县编制完成了《中国元谋东方人类祭祖坛总体规划》、《元谋县城总体规划修编(2003-2020)》两个总体规划，五个专业规划、七个片区修建性详细规划，七个乡规划和244个村庄规划，实现了“消灭无规划乡镇目标”；完成元谋县“十二五”近期建设规划；完成元谋县城东片区控制性详细规划。
（二）规划机构情况
2006年元谋县成立了由县长任组长，相关部门领导为成员的城乡规划建设领导小组，负责城乡规划工作中重大问题的决策。按照2011年机构改革“三定”方案批复，元谋县住房和城乡建设局内设2个管理全县规划工作的职能股室，分别是规划建设管理股、规划监察股； 10个乡镇均设有规划建设管理中心。
（三）规划管理情况
元谋县的规划管理主要措施是核发“一书三证”，即建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证。在日常管理中，规划监察工作不到位，侧重于项目建设前的规划管理（核发证件），疏于项目建设中和建设后的监督检查；宣传不到位，一部分农户建房未取得规划许可就进行建设；擅自变更规划方案，提高容积或改变土地用途的建设行为时有发生；由于政府干预，调整规划较多；违法建设案件大多不能给予查处。
二、存在的问题及原因分析
存在以上问题的主要原因有以下四个方面：
（一）管理机构不健全；规划工作多，规划人员少、不稳定，工作业务不熟是问题存在的最主要原因，必须作为首要问题给予解决。
（二）是规划编制不够合理：
1.规划体系不完善
按照《城乡规划法》的规定，控制性详细规划是城乡国有土地出让和进行规划许可的直接依据和前置条件。但元谋县的规划体系还不完善，目前通过批准实施的只有总体规划，东片区控制性详细规划还未批准实施。规划管理只能依照总体规划进行，规划的内容和深度达不到规划管理的要求。
2. 规划观念的落后
规划被看作是一种价值中立的纯技术性的工作，存在编制人员不问实施管理，导致规划不切合实际,难以实施的问题。例如《元谋县城总体规划修编2003-2020年》中，发那禾小区是2003年划为小宗土地进行出让的，在规划修编前，大多数土地购买者已建起了房屋，仅有少数购买者还未开发建设，但在县城总规修编中，确将该片土地全部规划为了绿化用地。给规划管理带来了难以实施的问题。
3.编制内容上的缺陷。
总体规划编制侧重于城市发展的远期目标，近期建设规划作为总体规划的一部分，只是总体规划在其理想化目标的基础上的规模的简单裁减，在内容和深度上均无法指导城市的近期建设。
4．规划编制方法存在缺陷。
一是精英编制，缺乏集体协作。目前的规划大多由城市规划部门委托规划设计单位编制，而一个规划小组一般由几名规划师和3名左右的水电工程师组成，相互之间缺乏协作，存在“闭门造车”现象。二是集中有余，缺乏公众参与。
5．总体规划和控制性详细规划及专业规划编制审批周期漫长。
总体规划由于内容多、综合性强，编制时间长，一般大中城市1-3年时间，而小城镇也要半年到一年的时间。另外加上规划审批周期长，批准之日就是修编之时已是普遍现象。如元谋县城总体规划于2003年4月开始修编，2004年完成规划方案，直至2007年才修编完成，2008年州政府才批准实施。历时6年多；另一方面，等规划正式批复后，近期规划已事过境迁，刚批复的总体规划又因“缺乏战略远见和足够弹性”，难以承担指导城乡未来建设实践的重任。
（三）规划、建设监管体制不顺
现在，元谋县的规划和建设管理权利都集中在县住建局下设的规划建设管理股和规划监察股。规划建设管理股和规划监察股既要承担项目规划方面的“一书三证”的审核、发放，又要承担项目建设方面的拆迁、放验线、竣工验收等方面的监督、管理工作，还要承担市政公用设施的投资建设。工作烦琐、权利集中，不符合行政权利分散原则。从项目的初始申报到最终的竣工验收都是县住建局下设的规划建设管理股和规划监察股起决定作用，其扮演的角色也就是人们常说的“既是运动员又是裁判员”。
（四）利益驱使碰撞规划“红灯”
在城乡建设中，领导往往会为了“政绩”而调整规划，保住招商引资和一些建设项目。
容积率是控制土地开发强度的重要指标。容积率越高，建筑面积越大，对于经营性土地而言，房地产开发商利润也越多。开发商为了保证自己的最大利润，便会使出浑身解数碰撞规划“红灯”，提高单位土地面积产出率。
三、城乡规划管理的对策分析
（一）健全规划管理机构
在决策机构健全的基础上，元谋县应按照住建局规划建设管理部门的编制逐步配齐规划管理人员，加强对乡镇规划建设管理中心的建设和管理。建议县政府将各乡镇规划建设管理中心理顺为行政单位。要筹集必要的资金，解决机构办公、添置设备和办公经费等问题，进一步确定机构和人员的工作职责，建立必要的考评和监督检查制度，用以推动和促进各部门和人员履责的主动性和积极性。加强规划人员业务知识的学习和培训，培养其实际工作能力。
（二）依法编制和修订规划，建立完善的规划体系
在规划编制的过程中，要采取各种手段，使规划切合实际，能够实施。一是要实现城乡规划编制组织方式的转变。“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与”的组织原则，意味着规划编制要从行政手段为主转向政府依法行事、社会广泛监督、公众积极参与，目的是要建立科学、民主的规划编制程序保障。二是要实现规划重点内容的转变。从确定增长目标、增长速度转向控制合理的环境容量和确定科学合理的建设标准；从确定开发建设项目和安排各类建设用地转向对各类资源实施有效保护和制定空间管制政策；三是要实现城乡规划功能的转变。即从技术文件转向公共政策；四是要实现城乡规划技术方法的转变。从相对狭窄的工程技术领域拓展到相关领域，广泛借鉴其它学科研究成果和方法，积极运用新技术，提倡多学科参与、多部门合作，提高城乡规划的科学性。五是要加强近期建设的研究。近期建设不应是总体规划在规模上的简单裁减，而是从现状出发合理安排今后五年中应具体落实的行动和工作，从城乡的可持续发展的角度来安排各项设施与用地布局。近期建设应与国民经济和社会发展五年计划相结合，编制的内容应更趋向于体现政府的行动计划，把握好城乡的重点发展区域和政府投资的重大建设项目，确定城乡建设项目的实施时序，并制定实施城乡近期建设计划的具体相关政策，使之成为政府及其各部门的行动纲领，起到现实的指导和调控作用。
（三）制定科学的政绩评价体系
政绩，是一个干部是否有作为，以及作为大小的标志。而政绩的大小，又常常与一个干部的升迁沉浮紧密相关。由此可见，建立科学的干部政绩考评体系和任用制度，是落实科学发展观的客观要求，对于引导广大干部树立和落实科学的发展观显得极其重要。为此，建议组织、人事、督查等有关部门，建立科学的干部政绩评价体系，科学地设置政绩指标，全面反映经济社会和人的发展，不能片面地用指标考核干部。
（四）严格规划管理
1.依法依规进行规划审批和设计审查
认真执行《中华人民共和国城乡规划法》和国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》等法律、法规，严格执行“一书三证”制度和规划审批备案制度，按照程序进行审批。进一步加强城乡规划行政性审查、审批与报批工作。根据分级管理原则，一是由州局审查、审批权限范围内的项目要严格按程序逐级上报审查、审批。二是由县住建局审查、审批权限范围内的项目要严格按规定把关，依据规划进行审批。对用地性质、采光间距、建筑密度等强制性内容严格按规范控制，坚持做到“六不准”。即：不准随意改变用地性质；不准擅自提高建筑密度；不准擅自提高容积率；不准擅自减少绿地；不准擅自更改规划红线；不准擅自变更已审批的图件。
2.加强在建项目的动态监管
要建立规划监察队伍，配备必须的监察车辆，明确规划监察职责，制定日常巡查制度。建议实行建设工程规划许可证副证制度，加强证后监管。实行“建设工程规划许可证”副本制度，即在建设工程规划许可审批阶段，对审核通过的项目，在开工建设前先核发“建设工程规划许可证”副本，待工程竣工验收合格后，再用副本申请换发“建设工程规划许可证”正本。这种正副本的做法，可有效地遏制了建设项目规划许可证发放以后管理薄弱的问题，强化了竣工验收和批后管理的环节。
3.建设信息数据库,便于规划管理
元谋县初步达到了图形数据管理数字化，规划设计可视化和方案成果网上展示；通过政府信息公开网站和听证、公示、通报及96128政务信息查询平台实施政务公开和公众参与，实现政府与公众的沟通和互动。
元谋的规划信息化应从以下几个方面进行加强：
在规划管理方面，根据《城乡规划法》的要求，规划信息化应尽快完善“一书三证”的规划审批信息系统的建设，完善规划服务网站，增强规划公示的参与力度，确立城乡规划信息化一体化建设体系。
在规划编制管理方面，应建立规划编制管理平台，对规划编制工作进行全过程的信息化管理，建立规划成果数据库平台，实现各类规划成果的衔接，指导规划成果的实施和管理。
规划数据共享方面，“三规合一”是规划未来发展的必然趋势。《城乡规划法》第五条规定，城乡规划的编制应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。目前城乡总体规划与国民经济发展规划、土地利用规划三大规划间就存在内容不一致、相互衔接差等缺陷，不利于城乡发展。需在统一规划目标及统一空间管制基础之上，统一空间数据管理，协调和衔接各类规划。
4.严厉打击违反规划的建设行为
城乡规划一经批准，就具有法律效力，具有权威性、严肃性和稳定性。执行规划就如同执法，违反规划就如同违法。
近年来，元谋县违反规划的建设工程都没有进行硬性查处。为了维护规划的权威性和严肃性，对于违法建设工程，按照《城乡规划法》和《村镇规划建设管理条例》，建设、国土、地税、房管等部门联动，对历史遗留的违章建筑进行严格处理，对违规正在建设的，必须采取有效措施，坚决依法拆除一批，并进行公开曝光。要严格实行建筑市场准入制度，对那些修建违章违规建筑的承包商，实行黑名单制度并在社会公示，取消在县内从事一切建筑项目的开发资格。
（五）推行阳光规划，实行规划公开
“阳光规划”是规划设计方案、建设项目、风景名胜区建设许可的审查前公示、审批前公告、审批后公布及城乡规划管理政务、城乡规划监察监督公布。推行“阳光规划”，是提高规划工作透明度的一项重要举措，拉近了规划与市民的距离。
近年来，元谋县“阳光规划工作虽然取得了较好成绩，得到了州规划局的肯定，但贯彻实施还不够到位，对规划法规、规划方案的公开、宣传还不够到位，群众的规划意识还不强。结合县住建局政务信息公开工作，要进一步建立健全城乡规划公示、公告、公布制度，县级规划项目逐步做到全面公示或公告。
参考文献：
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城乡规划是指导和调控城乡建设发展的基本手段，也是一项基本的公共政策，其核心任务是配置城乡空间资源。在新形势下，城乡规划更是落实科学发展观，实现城乡、区域持续健康协调发展的重要保障。加强城乡规划工作，有利于转变城乡建设和发展模式，增强城乡综合承载能力和公共服务能力，加快全面小康社会建设；有利于促进经济增长方式转变，有效保护生态环境，集约利用土地、空间及其他稀缺资源，实现可持续发展；有利于协调各方利益，维护社会公正，促进社会主义和谐社会建设。
二、进一步明确城乡规划工作的指导思想和目标任务
今后一个时期，加强城乡规划工作，必须坚持以科学发展观为统领，紧紧围绕加快全面建设小康社会、率先基本实现现代化的战略目标，按照统筹城乡发展、提升城市化、建设新农村、促进城乡一体化的要求，完善城乡规划编制体系，提高城乡规划编制水平，健全城乡规划决策机制，强化城乡规划实施监管，加快建立健全城乡一体的空间规划管治制度，充分发挥城乡规划在城乡建设中的战略导向、统筹协调和空间资源配置作用。在实际工作中，必须坚持以下指导方针：
（一）坚持以人为本。深入实践“三个代表”重要思想，贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，以实现人的全面发展为目标，加强和改进城乡规划工作，优化城乡空间布局，提高城乡建设的质量和水平，切实维护和发展最广大人民群众的根本利益。
（二）坚持城乡统筹。统筹安排城市和村镇建设，统筹安排人民生活、产业发展和资源环境保护，统筹安排城乡基础设施和公共设施建设布局，努力实现城乡规划一张图、建设一盘棋、管理一张网。
（三）坚持集约发展。深入实施可持续发展战略，依据资源和环境承载能力，合理确定建设规模和建设标准，力争以最小的资源消耗、环境代价取得最大的经济社会效益，为子孙后代的发展留有余地。
（四）坚持依法管治。依法开展城乡规划编制，严格执行城乡规划各项法律法规，不断提高城乡规划工作的透明度，切实加强城乡规划监管，确保城乡规划得到有效实施。
争取到2010年，基本形成以国民经济和社会发展规划为指导，充分体现主体功能区划要求，与土地利用总体规划等其他规划相协调，城乡全覆盖的城乡规划编制体系，基本形成层级明确、管治有效的城乡规划决策、实施和监管体系，基本形成比较完备的城乡规划法规与标准规范体系。
三、完善城乡规划编制体系
（一）以全省城镇体系规划和城市群规划为指导，强化城乡规划的跨行政区协调。要根据《*省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的要求，抓紧修编省域城镇体系规划，发挥其对城市总体规划（县市域总体规划）修编的指导作用。省域城镇体系规划，要着重协调好大中城市、城市群以及城镇密集地区的城乡空间发展布局，协调好城镇建设、产业发展、耕地保护和生态环境保护等方面的关系，明确城镇规模、区域性生态绿地布局、区域性基础设施布局等重大问题。充分发挥环杭州湾等城市群规划对跨行政区城乡规划的协调整合作用，落实好区域性重大基础设施控制用地、线性基础设施廊道、区域性生态绿地等。
（二）加强和改进设区市城市总体规划修编工作。要根据人口、资源情况和环境承载能力，合理确定城市规模和性质。要坚持统筹城乡发展，推进城乡一体化，增强城市辐射功能，提高服务农村的水平。要统筹城乡环境保护工作，进一步改善城市水环境和大气环境，加强对城乡结合部及城市周边地区的污染控制，严防污染由城市向农村转移。要高度重视人居环境规划设计，体现城市特色，改善人民群众居住和生活条件。要把节地、节水、节能、节材和资源综合利用的要求落实到城市总体规划工作的各个环节，把防范和抵御各种灾害的措施落到实处，促进经济、社会与环境全面协调可持续发展。与此同时，设区市政府要加强对所辖县市城乡规划编制及实施的统筹协调和工作指导，重点衔接协调好事关整个区域建设和发展的区域性产业布局、基础设施和公共设施布局、资源环境保护布局等重大问题。
（三）全面推行县市域总体规划的编制。县市域总体规划是按照统筹城乡发展、推进城乡一体化的要求，将整个县市行政区域作为规划区进行统筹规划，实现城乡规划的全覆盖。这是打破规划城乡分割的根本途径。我省人多地少，城镇分布密集，相互关联度大，加快编制县市域总体规划对于优化城乡空间布局，具有突出重要的意义。要在试点的基础上，加快推进这项工作。今后，县市都要按照这一要求，将城市规划区扩展到整个行政区，将城市总体规划拓展为县市域总体规划。编制县市域总体规划以后，可以不再单独编制城市总体规划和城镇体系规划。县市域总体规划要以国民经济和社会发展规划为指导，与土地利用总体规划相协调，统筹布局城乡居民点、产业发展空间、生态保护空间、农田保护空间和区域基础设施廊道，统筹布局城乡基础设施和公共设施建设，实现城乡规划在县市域范围内的全覆盖。要在规划中严格保护耕地特别是基本农田，把城镇建设用地的增加与农村建设用地的减少挂钩，努力提高土地集约利用水平。要重视建制镇特别是中心镇的布局和建设，充分发挥其在联接城乡中的节点作用。县市域总体规划或者按照县市域总体规划要求修编的城市总体规划，按照《*省人民政府办公厅关于公布第一批保留的非行政许可审批项目的通知》（浙政办发〔2005〕79号）规定，经省政府批准后实施。
（四）认真做好乡镇和村庄规划编制工作。县市要以县市域总体规划为依据，按照社会主义新农村建设的要求，深化完善乡镇和村庄规划。积极改革乡镇规划编制方式，逐步建立县市直接编制县市域分区规划的体制。编制县市域分区规划后，除中心镇外，一般乡镇原则上不再编制乡镇总体规划。要结合实施“千村示范、万村整治”工程，加快中心村和保留村建设规划编制工作，促进农村居民点的合理布局。乡镇和村庄规划的编制，要落实社会主义新农村建设的基本要求，注重与自然环境的有机融合，突出乡土特色和民族特色，严格保护具有历史文化价值的古村落、古建筑。
（五）切实加强近期建设规划、控制性详细规划、基础设施和公共设施专业规划的编制。要依据城市总体规划（县市域总体规划），科学编制近期建设规划，明确近期发展方向和建设重点，并逐年编制年度项目建设计划，切实增强城乡建设的计划性和项目安排的系统性。要加快编制城市分区规划和控制性详细规划，细化城市用地布局，增强规划的可操作性。加强城市交通专业规划编制工作，科学确定城市道路网络布局和城市停车场等静态交通系统，强化各类交通要素的动态管理，加快完善城市综合交通体系，提升城市交通功能。加强城市地下空间专项规划的编制工作，积极有序地引导城市地下空间的开发利用。加快城市地下管线综合规划编制，进一步协调好地下管线的管位布局和建设时序，提高基础设施建设的系统性和运营的安全性。要加快推进城乡一体的基础设施和公共设施专业规划编制。当前，要抓紧组织编制城乡一体的供水排水、公共交通、垃圾处置等基础设施和教育、卫生、文化等公共设施专业规划。
（六）进一步加强自然与历史文化遗产保护规划的编制。要按照有关法律法规的规定，加快各级风景名胜区、自然保护区、历史文化名城（保护区）、湿地公园、森林公园等的保护规划编制，进一步明确自然与历史文化资源保护的强制性规定，对合理利用资源提出引导性和控制性要求，并纳入城市总体规划（县市域总体规划）。保护规划要划定核心保护范围，确定保护重点，落实保护措施。保护规划未经批准的，不得进行各类项目建设。经批准的保护规划，不得随意调整，不得随意缩小保护范围。
四、提高城乡规划编制水平
（一）加强城乡规划修编的前期工作。要加强现行城乡规划实施情况的评估，总结成功经验，查找主要问题，提出解决方案，有针对性地改进城乡规划的修编和实施工作。要加强与各类规划的协调和衔接，深入开展城乡规划修编前的专题研究工作，特别是要加强对影响和制约城乡发展的人口、土地、水资源、能源和环境等基本要素的研究。通过研究论证区域或城市的人口、资源和环境承载能力，科学预测城乡人口发展规模，确定城乡建设用地规模、能源消耗与各项环境指标，为规划修编提供科学依据。要充分发挥各部门和各类科研机构在城乡规划修编前期研究工作中的作用，充分利用各方面的研究成果，切实提高前期研究的深度和水平。
（二）完善城乡规划的主要内容。各类城乡规划编制都要严格执行相关法律法规和标准规范的要求。要科学确定城乡生态环境、土地、水资源、能源、自然和历史文化资源保护等方面的综合目标，在城乡规划中划定禁止建设区、限制建设区、适宜建设区范围。要根据保护资源与环境、保障公共安全与基础设施有效运行的要求，分别划定“蓝线”（水系保护范围）、“绿线”（绿地保护范围）、“紫线”（历史文化遗产保护范围）、“黄线”（基础设施用地保护范围）。资源环境保护、区域协调发展、风景名胜管理、自然文化遗产保护、公共安全等涉及城乡发展长期保障的内容，应当确定为城乡规划的强制性内容。要加强规划实施的保障机制研究，制定严格的空间管治措施。
（三）积极转变城乡规划修编方式。要按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与”的要求，积极转变城乡规划修编方式，确保城乡规划修编既符合经济社会发展的基本规律和城乡规划的专业要求，又体现地方特色。积极运用市场竞争机制，特别是概念规划以及城市设计、城市修建性详细规划等，应面向市场，通过招标选择规划设计单位。在规划修编的各个阶段，要充分征求有关部门和单位的意见。要采取新闻宣传、网上公示、模型展览等多种方式，广泛听取人大代表、政协委员、专家学者和广大群众的意见，扩大公众参与。
五、依法建立科学民主的城乡规划决策机制
（一）严格执行城乡规划修编和调整程序。城乡规划由各级政府提出并组织编制，由同级城乡规划行政主管部门牵头实施。修编城市总体规划（县市域总体规划），当地政府应当就修编的必要性充分征求同级人大常委会和政协的意见，充分听取社会各方面的意见，并严格按照规定的条件和程序，经原批准机关认定后方可开展。
未经认定，擅自组织修编城市总体规划（县市域总体规划）的，要追究组织单位和编制单位的责任。城市总体规划（县市域总体规划）的调整也必须依法进行，涉及调整规划强制性内容的，当地政府必须就调整的必要性组织专家论证，将论证结果进行公示，提出专题报告，经省城乡规划行政主管部门认定后方可开展。省城乡规划行政主管部门要就城市总体规划（县市域总体规划）的局部调整工作提出规范意见。乡镇规划、村庄规划以及各类专业规划、详细规划的修编和调整，也要进一步规范程序。
（二）完善城乡规划审批制度。进一步加强规划纲要和规划成果的审查工作。编制城市总体规划（县市域总体规划）必须首先制定规划纲要。要通过对规划纲要的严格审查，保证规划修编的科学性和规范性。纲要审查的重点是规划前期研究工作、编制思路和方法，以及规划提出的重大项目方案等。城市总体规划（县市域总体规划）纲要通过审查后，方可开展规划成果的编制工作。城市总体规划（县市域总体规划）成果须依法经同级人大或其常委会审查同意后方可依法上报审批。城乡规划成果，由规划批准机关依照法定程序组织审查。充分发挥城市（乡）规划委员会以及相应的专家咨询组织在规划决策审批中的先期审查和咨询作用，提高规划决策的民主化、科学化水平。城市（乡）规划委员会的组成，要确定一定比例的专家学者和公众代表。
六、强化城乡规划实施监管
（一）严格落实城乡规划的空间管治要求。各类专门性规划必须服从城乡规划的统一要求，体现城乡规划的基本原则。凡是已经纳入城乡规划的“蓝线”、“绿线”、“紫线”、“黄线”管治空间，各级政府及有关部门必须依法加强控制，不得另作他用。确因重大项目实施需要进行调整的，首先必须按规定程序调整相应的规划，按照一级规划、一级事权的原则，经批准后方可实施。各类开发区（园区）的设立，必须符合城市总体规划（县市域总体规划）和土地利用总体规划。对近期建设地段以及政府储备的土地和拟向社会供应的土地，必须先编制控制性详细规划，作为土地市场供应的规划管理依据。未编制控制性详细规划的地段不得出让、转让和开发建设。
（二）进一步强化建设项目的规划选址许可管理。各类建设项目报发展改革部门审批、核准和备案前，必须按项目建设程序，由城乡规划行政主管部门出具项目选址意见。国家和省有关部门审批（核准、备案）的建设项目，和省级以上风景名胜区、自然保护区、湿地公园、森林公园和历史文化名城（保护区）的重点保护区等特殊保护区范围内的建设项目的选址，须经省城乡规划行政主管部门会同有关部门审查后，依法核发建设项目选址意见书。各市县政府有关部门审批（核准、备案）的建设项目，和市县政府批准设立的各类特殊保护区范围内的建设项目，由同级城乡规划行政主管部门核发建设项目选址意见书。未按规定取得建设项目选址意见书的，当地城乡规划行政主管部门不得核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。加强重大建设项目的选址论证和评估工作，提高项目选址的科学性、合理性。建设项目规划选址意见书的有效期为一年，需延期的应当办理延期手续。省有关部门要制定进一步强化建设项目规划选址许可管理的规范意见。
（三）加强建设项目许可后规划监管。各类建设项目必须按城乡规划行政主管部门核发的建设工程规划许可证实施建设，项目竣工后的实测建筑面积必须控制在合理的误差范围之内。合理误差范围之内的超出面积应按原出让时的楼面地价补交土地出让金，超出合理误差范围的建筑面积应按竣工时的楼面市场评估地价加倍补交土地出让金。合理误差范围由省城乡规划行政主管部门另行制定。如超出面积部分严重影响城乡规划实施，要依法予以拆除。建设工程应当按照规划许可的用途使用，城乡规划行政主管部门应加强监管，及时查处违反规划要求的行为。工商部门进行工商登记时，要认真核对注册场所是否符合规划许可的用途，涉及建筑物用途改变的，应当告知当事人到城乡规划行政主管部门先行办理建筑物用途变更手续。建设用地转让过程中需要进行分割和改变规划控制指标的，必须经城乡规划行政主管部门同意，并重新办理建设用地规划许可证。各类建设项目竣工后，城乡规划行政主管部门未出具竣工验收规划确认书的,有关部门不得核发房屋产权证明等文件。
（四）健全城乡规划实施的监督机制。各级政府都要自觉接受人大及其常委会对城乡规划工作的法律监督和工作监督，接受政协的民主监督。各市、县（市）人民政府特别是城市人民政府每年要就城乡规划实施情况向同级人大常委会作出报告，同时报上级城乡规划行政主管部门备案。要把城乡规划实施作为政府层级监督和效能监察的重要内容，切实加强对城乡规划执法和工作情况的监督检查。建立城乡规划督察员制度，依据有关法律法规和政策，对城乡规划实施工作进行日常监督，及时发现、制止和查处违法违规行为。城乡规划督察员制度的实施办法由省城乡规划行政主管部门会同有关部门研究提出，报省政府批准后实施。城乡规划行政主管部门要会同监察部门对城乡规划实施情况开展效能监察，严肃查处各类违法违规行为，并依法依纪追究有关单位及人员的责任。深入实施“阳光规划”，严格执行城乡规划批前公示、批后公布，建设项目批前公示、批后公告和违法案件查处公布等制度，切实提高城乡规划工作的透明度，鼓励社会公众通过多种途径和方式监督城乡规划的实施。
七、加强城乡规划工作的组织领导和保障
（一）切实加强组织领导。各级政府行政首长是做好城乡规划工作的第一责任人，必须不断提高对城乡规划工作的组织领导能力，把这方面工作摆在更加突出的重要位置。要建立政府主要领导负总责、分管领导具体负责、部门分工抓落实的组织领导和协调落实机制。加强各级城乡规划管理机构建设，其人员编制要适应城乡规划管理的实际需要。城乡规划经费要纳入政府财政预算。
（二）依法理顺城乡规划管理体制。进一步明确各级政府在城乡规划管理方面的事权。各级政府法定的城乡规划行政管理权不得下放。各市、县（市）政府对所辖行政区域范围内的城乡规划工作要实行统一管理，如确有必要，城乡规划行政主管部门可在市辖区和开发区（园区）设置直属派出机构。规划行政管理权已经下放或者变相下放给市辖区和各类开发区（园区）的，当地政府要尽快纠正，废止有关文件，纳入统一规划管理。加强村镇规划建设管理，是推进社会主义新农村建设的重要保障。要积极推广一些地区在所辖行政区域内分片设立村镇规划建设管理所的成功经验，切实加强村镇规划建设管理机构和队伍建设。
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改革开放以来，城市建设和社会经济取得了举世瞩目的发展，但也迅速改变着地球上的生态系统，日益严重的生态环境问题困扰着人类社会，我国的生态环境污染问题是与工业化、城市化相伴而生的。环境污染的中心是城市，但是如今也蔓延到乡村中来。坚持城市和乡镇是相互依赖的统一整体进行规划，构成一个经济复合生态系统。
一、生态型城乡规划的概念
城乡规划是按照城乡的性质、规模和条件，确定各个功能区的布局和各要素的布置，为城乡建设的各方面制定措施。统筹城乡的和谐发展，就要将乡村地区的建设活动尽可能纳入到规划管理的范围内，加强编制相关规划或建设指引，引导合理建设布局，抑制城市污染向农村污染转移，另外要加强城市和城市边缘的规划和改造。生态城乡发展是人类文明的一种形式，以尊重和维护生态环境为主旨、以可持续发展为依据、以人类的可持续发展为着眼点，以自然系统和谐、人与自然和谐为基础的自然生态良性循环、经济高效、社会和谐的人类居住区。
城乡生态化意味着一场深刻的社会变革，因为它不仅涉及到城乡物质环境的生态建设、生态恢复和生态重构，更涉及到发展观、价值观、生活方式、政策法规等方面的根本性转变。我国是发展中国家，综合国力、科技水平、人口素质、意识观念与发达国家相比还有很大的差距，这些因素都将影响到城乡的生态化发展。上千年的生态退化和人口众多、资源相对短缺的国情更要求我们必须现在就行动起来，以新的生态视角开辟一条非传统式又非西方化的城乡生态化发展之路。
二、如何进行生态型城乡规划
合理的城乡规划对保护生态环境问题具有重要的影响，因此，我们要树立生态理念，在生态的视角下进行城乡规划。最根本的就是要尊重自然、顺应自然、保护自然，形成良好的人地关系。我们从整个社会的整体利益出发，坚持以人为本的设计理念，注重城市经济和社会的协调发展，坚持可持续发展战略，减少二氧化碳排放量、节约和高效利用能源资源、治理城乡污染。这样以建设“生态城市”、发展“低碳经济”作为目标，规划人与自然和谐发展的生态平衡发展模式。科学合理的城乡规划，必须以政治文明为前提。没有政治文明，就不可能有体现生态文明的城乡规划。我们要在实施《城乡规划法》的过程中，进一步完善城乡规划的编制、审批、实施程序，并合理、有效地协调社会各阶层的意愿和利益，使其能更加透明，为公众参与创造良好的条件。
首先，城市政府要加快行政管理体制改革，例如改变以GDP为核心的考核体系，引入资源、能源节约和生态环境保护的指标，为地方政府执政提供更明晰的指导方针，逐步建立有利于营造城市良性合理发展的行政管理体制，探索适合中国国情的城市公共治理模式，丰富对地方政府的监管和激励手段，为促进低碳生态城市发展营造良好的制度环境。变发展型政府为监管型政府，变管制型政府为服务型政府。
其次，社会公众要参与到城乡规划中来，探索实现城市公共治理主体多元化的途径，推行信息公开，使得城乡规划更能体现公众参与的性质，反映社会各个阶层的利益。
最后，各个部门要加强联系，在城乡规划中加强部门协作，发挥和增强人大与政协对行政职能部门的监督作用，并聘请相关专家进行咨询，实现科学决策。可以实施环境效益评价体系，对于规划过程中出现的影响生态的问题要进行相关的对策和措施研究，并进行全过程的动态控制。
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城乡规划需要坚持全面统筹发展的理念,从单纯注重城市发展转向更好地统筹城乡协调发展,推动城乡区域的互促共进,从片面追求经济效益转向更好地兼顾经济效益、社会效益和环境效益。规划编制要关注公共利益、长远利益和社会公平,完善城乡功能,营造良好人居环境,不断提高人民群众生活质量。
二、完善城乡规划编制、管理体系
1、完善城乡规划编制体系,应坚持以城市规划为重点,以市(县)域城镇体系规划为依托,整合城市总体规划、建制镇总体规划、村庄规划、控制性规划以及各种专项规划,使规划编制覆盖到行政区域内的乡(镇)、村,构建科学、合理、合法的城乡规划体系,强化城乡规划对城镇建设和发展的先导、统筹作用。
2、完善城乡规划管理体系,建立统一协调的规划管理体系,按照“三规融合”的原则,统筹经济社会发展规划、城乡总体规划和土地利用规划,建立规划的信息共享平台,在此基础上进行城乡空间布局规划,科学划分不同的功能区。强化全局意识,按照城市总体规划确定的发展方向和发展时序,结合经济社会发展水平和土地供应计划,有序推进城市建设;健全制度措施,使各重点建设项目与城市、镇总体规划及土地利用规划相协调。
积极推行“阳光规划”,完善城乡规划编制过程中的公众参与机制,扩宽公众咨询途径,依法保障城乡居民的知情权、参与权、表达权和监督权,使城乡规划编制能够更好地反映社会大众诉求。
三、城乡规划引导城乡统筹发展
城乡规划是一种空间战略规划,是统筹城乡发展的综合调控手段。城乡规划在城乡统筹发展过程中扮演着越来越重要的角色,通过统筹城乡规划,实现区域产业和人口的合理集聚,增强城镇的辐射作用,促进城乡协调发展。实施好城乡协调发展规划,组织编制并落实城乡基础设施、产业发展、公共服务、城乡规划、环境保护等规划,是引导城市与乡镇之间实现一体化协调发展的重要途径之一。
城乡统筹发展规划,是通过城乡规划创造平等统一的新型城乡关系,打破城乡二元结构,营造城乡经济社会协调发展的环境。促进三农问题的解决,改善生态环境,集约利用土地资源,提高农村活力和农民生活水平,拓展城镇发展空间。达到城乡之间取长补短、相互融合、共同发展的阶段。
四、城乡统筹发展的规划原则
1、以城带乡、以乡保城
依靠工业化带动城镇化,减少农民数量,鼓励农民进城和在城镇从事二、三产业,通过城镇的发展带动农村的发展。加强社会主义新农村建设,集约调整城镇产业建设用地,同时强化农村作为区域生态基础的特征,保障城镇地区的良好生态环境。
2、空间集聚、划定城乡
以“三集中”为基本形式,依据城、镇、村三级居民点体系的规划,鼓励各城镇和农村集聚发展、集约经营。通过划定城镇发展边界,明确城镇和农村的地域范围,保持农村特色风貌。
3、设施先行、区域共享
城乡统筹的首要任务之一是首先实现城乡基础设施的共享和联通,使城市基础设施能够服务于农村地区,通过在中心村市政设施和服务设施的优先配置,引导农村人口向中心村集聚。
4、错位发展、尊重文化
引导城镇与农村的差别化发展,二、三产业向城镇集中,农村地区仅发展第一产业以及利用其农业、生态、文化资源发展的第三产业,突出农村的文化特色。
五、城乡统筹发展目标
1、经济目标:形成城乡互补与城镇产业化的富裕城乡
城乡统筹的经济目标是形成一个优势互补、合理分工、协调发展的产业布局体系。充分发挥乡镇企业和工业园区的优势,实现城乡之间的合作;又要以城市为依托、乡村为基础、集镇为纽带,形成既服务于城市,又提高了乡村的自增力,使乡村尽快地富裕起来,并形成城乡结合、工农结合开放型的经济实体。同时引导乡镇企业向小城镇集聚是实现乡镇企业和小城镇协调发展的关键。
2、社会目标:实现劳动力自由流动与公共服务均等化的和谐城乡
城乡统筹建设需要解决劳动力转移的关键问题,而吸纳劳动力必须依托城镇化进程,而由于空间发展机会的不均等性,因此要提高城镇化的效率必须鼓励劳动力的自由流动,形成就业岗位与居住空间相适应的健康城镇化进程。
公共服务设施均化等是城乡统筹的另外一个目标。在制定城镇化发展战略以及新农村发展战略时要对农村地区发展放到重点位置,城乡统筹的公共服务设施建设是社会主义新农村建设的重要内容,体现了党和政府对农村发展的重视。规划的实施需要各级政府制定强有力的政策保障,并建立区域性的协调机制、基础设施的共建共享制度,从根本上改变各自为政的发展限制。另外引入市场化管理体制,城乡统筹基础设施建设需要多方筹集资金,可按照国家、集体、社会投入相结合的原则,充分调动社会各方面的积极性,多层次、多渠道增加对基础设施建设的投入,把城乡统筹的基础设施建设推向社会。
(4)空间目标:构筑内部资源与外部机遇相匹配的集约城乡
城乡统筹建设规划核心在于高效的对空间资源进行合理的配置,实现经济产出和整体利益的最大化。要鼓励有条件地区率先发展,优先扶持那些具有战略意义、交通便捷、水土等资源丰富的地区发展,让具有全局性影响的产业项目率先上马,充分发挥政府对市场的引导性作用,通过集中建设交通、市政等基础性设施来引导产业发展,合理规划布局城市和农村建设用地;城乡统筹建设同时要兼顾现状和长远发展,要禁止或者限制不具备发展条件地区发展,促使国土开发空间的整体高效利用,促进土地集约利用;形成合理国土开发秩序,避免造成无序竞争和空间资源浪费。
(3)生态目标:建设经济发展与环境保护相协调的绿色城乡
城乡统筹建设要将生态文明理念放在首位,促进人与自然和谐发展,满足自身需要而不损害自然环境。城乡统筹建设要优先关注不可建设用地,优先划定区域绿地、生态保护区、自然保护区、风景名胜区等禁止开发区域,控制战略性、稀缺性资源,主动出击应对快速城市化的无序蔓延,为城乡可持续发展预留充足的生态空间;要优先划定生态环境空间和布置生态环保设施,再合理布局生产空间和生活空间。
同时要充分发挥乡镇的生态优势就必须做到经济发展与环境保护相结合,农业上建立绿色农业生产体系,工业上实现循环生产、建立循环经济体系,同时结合旅游资源发展生态旅游、农业旅游等,建立乡镇的绿色产业体系。
参考文献:
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1．城乡规划编制和审批中存在问题综述
目前对城乡规划编制和审批中存在问题的论述，主要针对城乡规划编制，集中在以下4 个方面。
1.1公众参与普遍不足
城乡规划编制与审批中公众参与普遍不够或者根本没有公众参与。规划设计人员在规划过程中考虑的是业主的需求，融入的是设计者自己的理想，很少考虑生活于斯的公众的所思、所想；即便有公众参与，也是在规划编制的后期，例如深圳，只有在法定图则草案编制完成以后进行公开展示时，市民才可以对已定的规划方案提出反对意见或建议，缺乏参与前期法定图则编制工作的机会，甚至还有的地方在规划审批通过后才进行公布，公众参与更是无从谈起。
1.2 对规划的调整和修改缺乏约束力
由于城市政府的强势和行政首长个人意愿的施加，城乡规划的调整和修改存在很大的随意性。首先，总体规划的法定约束力不强，政府有一定的调整权限，特别是对用地性质的调整；其次，一些城市盲目超越经济和资源承受能力，盲目攀比，随意扩大建设规模；最后，一些地方领导和部门领导无视规划，违反法定程序，擅自批准建设。
1.3 编制与审批程序不够科学
城乡规划编制缺乏程序性的规定，一方面使得对编制规划的城市缺乏深入的研究，另一方面也为规划的随意性预留了空间。由于城乡规划编制研究缺乏相应的法律规定，导致规划编制在一小部分技术人员和相关的行政管理人员之间进行研究探索，同时因规划编制研究不到位导致主观规划代替了客观规划。城乡规划审批程序比较繁琐，不够规范，加上审批时间过长，造成了规划时间管理上的真空，影响了规划管理的连续性。此外，审批缺乏监督环节，使得开发商进行高容积率、高密度的开发，破坏了城市原有的历史文化传统，导致城市环境质量的进一步下降。
1.4 修正和检讨不及时
目前，中国正处于快速城市化阶段，城市发展环境、经济社会发展状况每年都会发生较大变化，而我们的城乡规划特别是城市总体规划很少根据外界的变化进行修正或检讨，不利于指导城市的有序发展。
2．完善地方城乡规划法规的建议
通过很多实例可以看出，城乡规划编制与审批中存在的问题与规划法律、法规的程序不合理、内容不完善和主体不明确有很大的关联。因此，要规范城乡规划编制与审批行为，首先必须完善城乡规划法律法规。结合《城乡规划法》的要求，地方城市规划条例的修改完善可从以下四个方面着手。
2.1法规精神层面
以城乡统筹为根本原则，改变以城市为本的价值导向，以促进经济社会的全面协调可持续发展、构建社会主义和谐社会为最终目标。根据《城乡规划法》对城乡规划体系的界定，建立包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划在内的城乡规划体系，将镇规划、乡规划和村庄规划提到和城市规划同等重要的高度。在经历较长时期的以城市为本、城乡分割状态后，应当将更多的精力投入到镇、乡和村庄规划上，弥补历史的欠账。《城乡规划法》赋予“成文规划”更加重要的法律地位，特别强调了控规在城市开发建设中的依据地位，规划制定和规划实施的羁束关系得以大大强化。“由于‘成文规划’的羁束性作用提高，建设管理过程中的自由裁量权将相应缩小，进而规划管理中的许多矛盾和争议必定会前移至规划编制和审批阶段”。因此，需要在法规制定中加强规划制定与规划实施的羁束联系。
2.2法规实体层面
法规实体层面的目标是使内容更加充实，主体更加规范。
（1）增加镇规划、乡规划和村庄规划3 个规划层次的内容。这是所有地方城市规划条例都缺失的地方，通过增加这部分内容，建立完整的地方城乡规划体系，从而对规划层次作出界定。（2）调整相关不合时宜的内容。（3）增加“编制程序”的内容，完善并加强“公众参与”的内容，形成由编制原则、规划层次、编制内容、编制程序、编制主体、审批主体、审批程序、修改程序、公众参与和编制单位要求及其他等11 部分组成的涵盖城乡规划编制与审批各方面的条文。同时，突出重点，强化编制主体、编制程序、审批主体、审批程序、修改程序和公众参与等5个部分。（4）规范编制与审批主体，使城市政府和城乡规划行政主管部门分工合理、权责清晰，编制与审批过程高效公平。编制与审批主体的规范主要针对城市详细规划、乡规划、镇规划和村庄规划，应当做到明确与灵活兼顾。同时，由于《城乡规划法》仅赋予城市人民政府在规划编制和审批中的主体地位，因而在一些大城市别要处理好市政府和区政府、市规划主管部门和区规划主管部门在规划制定中的主体地位和角色分工。
2.3法规程序层面
法规程序层面主要是制定更加规范和严格的编制程序、审批程序和修改程序。通过程序立法，一方面保证城乡规划的完整性、科学性和严肃性；另一方面提高规划编制与审批的效率，同时保障规划编制与审批过程中的公众参与和监督。（1）编制程序。依据《城市规划编制办法》的规定，城乡规划编制程序针对的是城市总体规划，但是根据《城乡规划法》的规定，可以将编制程序扩展到镇总体规划。同时，进一步补充完善城市详细规划，以及镇规划、乡规划和村庄规划的编制程序规定。（2）审批程序。 （3）修改程序。
2.4法规立法层面
一方面，地方人大不仅应当严格立法，在立法过程中广泛征求社会各阶层的意见，通过公众参与和讨论，使地方城市规划条例从一开始就具备开放性、兼容性和时效性，同时要规范表述，措辞得当；另一方面，由于各个城市所面对的城市发展环境和具体实际情况不一样，地方人大在立法过程中应当进行多方面调研，针对地方实际进行立法，增强地方城市规划条例的实践性和可操作性。
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（二）落实使用情况。2007年度开展的14个规划编制项目，均委托具有相关资质的设计单位进行编制，除新城区铜盆浦区块修建性详细规划和*区医疗卫生体系布点规划等两个项目尚未全面完成外，其余12个项目均已完成编制，规划编制资金支出使用率约为70%；5个测绘项目全部完成，当年实际支出费用627万元，测绘专项资金支出使用率为78%。
二、专项资金利用具体做法
为进一步提高规划专项资金利用的科学性与合理性，增强资金运作透明度，提高资金利用率，我们根据规划编制及测绘工作的特点与特殊要求，主要采取以下几种做法。
（一）公开招标（邀请招标）。大多数规划编制及测绘项目均实行招标（邀请招标）。按照规划编制高标准、高水平、高质量的要求，结合项目内容及设计（测绘）单位对于*情况的熟悉程度，决定采取招标或邀请招标的方法进行设计委托。请国内外知名规划编制单位参与项目的规划方案设计，国内的如中国城市规划设计院、清华规划设计院、同济大学、东南大学、南京大学等，国外的如美国易道、英国阿特金斯等。多数规划方案经由专家评选确定中标单位，个别项目由于特殊情况，会结合参标单位的特长，采取低价法确定中标单位。还有的项目考虑到编制要求的特殊性或设计的延续性，会以直接委托方式请国内外知名设计公司进行编制。测绘项目一般采取公开招标（如地下管线普查及1：2000航测均在全国范围内公开招标），其中管线普查工作还进行了监理单位的公开招标，用于全过程临理，确保工程质量。邀请招标一般由三家及以上单位参加。
（二）资质要求。根据项目大小、设计要求、质量保证等多方面因素，一般委托的设计或测量单位均要求有甲级资质，2007年度委托设计单位中，具有甲级资质的占80%以上。
（三）专家论证（评审）。对于规划编制或测绘项目，均实行专家论证、部门会审，确保项目实施的科学性与严密性。其中，测绘项目还以内容完成率、工期提前（延期）率、质量合格率等指标进行过程控制，进一步保证成果质量。
（四）资金拨付与项目进度挂钩。专项资金拨付严格按合同执行，与项目实施进度相挂钩。其中，规划编制经费拨付程序为：正式委托后，设计单位现状调查阶段拨付30%，初步成果汇报阶段拨付30%，评审阶段拨付30%，最终成果提交拨付剩余的10%。测绘专项资金拨付程序为：作业单位进入施工现场预付30%，完成所有作业并经相关单位验收合格后再拨付20%，项目全部结束投入使用后付清余款。
（五）严格内部财务管理。为加强专项资金使用监管，提高资金年度利用率，由业务科室开展具体项目的委托与合同签订，财务部门备案并经日常监管。不断健全资金管理、会计核算、财务审批管理等制度，确保资金利用符合国家财务有关管理规定，合理分配专项经费与管理经费结构，提高专项资金支出使用率。
三、取得的综合效益
（一）充分发挥规划合理布局城乡空间、科学统筹社会资源的作用。每一个规划编制项目均为城市的高标准建设与管理提供了合理的依据与科学的蓝图。如在07年编制的项目中，*区社区布局规划主要针对我区城市社区和农村社区的公共设施及基础设施配套不足的现状，进行了科学合理的规划，为新社区的建设与街道社区的管理提供了依据；*区住房建设规划落实了国家、建设部等的有关要求，为加强未来几年我区城市住房建设事业发展提供了积极的指导等。
（二）充分发挥规划为政府决策提供参考依据的作用。规划的前瞻性为政府决策提供了越来越多的理论参考。如鄞江它山堰片区控规、*西部地区发展规划与梁祝区块概念性城市设计等两个规划设计项目的提前编制完成，为政府合理开发上述地区、科学定位其发展提供了良好的理论支撑。*新城区河网水系专项规划、*区路网控制性详细规划的编制完成也为政府决策开展基础设施及公共设施改造和建设提供了翔实的依据等。
（三）充分发挥规划为社会提供公共资源和产品的功能。通过各层面的规划编制，合理布局高教、文卫、体育等设施，统筹布置城市绿地和开放空间，科学规划停车场、加油站等公共设施，不断提高城市环境质量和品味，加强对道路交通、水、电等基础设施规划的研究等。
（四）测绘服务为全区各类项目提供精准的技术支持。一是测绘技术为区政府及所属部门决策和社会事务管理提供了完善的基础服务。随着信息化的不断发展，我区政府各部门纷纷建立起各自的专业信息系统，全区1：2000航测地形图的测制完成，为政府各部门对基础地理信息数据的采集提供了有力的支持，为政府全面系统的决策提供了最直观的基础保障。如*食品药品监管分局实施的药品网络监管系统、环保局实施的全区污水处理系统、建设局开展的地质灾害调查、文广局开展的*区文物普查、城管局开展的数字城管等工作都无偿利用了我分局提供的基础地理数据。二是为建设项目提供了技术支撑。基础测绘数据是任何一个建设项目实施前需要的第一手资料。在07年实施的基础测绘项目中，重点镇乡1：500地形图测量项目的如期完成为古林、高桥等重点镇乡的新农村建设提供了最精确、全面、现势性强的基础数据。
（五）地下管线普查成果在社会各项事业中将发挥重大作用。地下管线普查项目的实施，使我区地下管线能清晰地反映在技术人员和管理者的视线范围内，为加强规划管理起到了积极作用。通过综合管线信息平台的建立，使地下管线基础数据产生更大的经济社会管理效益。如可以避免因地下管线埋设不明而发生的规划、施工事故，政府可以根据掌握的地下管线分布情况，指导防灾、减灾和救灾工作；在环境治理方面，可有效进行追源截污，实现污水有序排放等。
四、主要存在问题与建议
（一）经济社会效益短期内难以直观体现。城市规划是一项长期性的工作，前瞻性及不可预见性很强，无论是规划编制、规划管理还是测绘服务，均很难在短期内体现出其经济及社会效应，因此从绩效评估角度上来看，直观性不强，更不能以简单的资金投入支出率来评定专项资金利用的好坏。如上面提到的我分局07年规划编制资金支出使用率仅为70%，这与我们资金拨付的要求及程序有关。规划编制不同于其它事务性工作，可以一次性完成，它有一个由上而下及由下而上反复论证修改的过程，且中间不可测的因素很多，加上所有的编制项目均离不开政府的决策与定位，因此编制进程非完全可控，从而造成资金支出使用率降低。测绘经费也是如此，07年度78%的测绘经费支出率，主要是因宁波市管线信息系统调整导致数据入库验收推迟，造成地下管线普查费用无法在年内支付完毕。
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2007年正式实施的《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称“城乡规划法”），对我国的城乡规划提出了新的原则和要求．2011年城乡规划确立为一级学科，学科建设正处于转型升级的历史性关键节点；2011年我国城镇化率首次突破50％，“城市时代”的到来与城乡社会的统筹发展，对城乡规划学科提出了更高的要求．2013年，高等学校城乡规划学科专业指导委员会正式出版了《高等学校城乡规划本科指导性专业规范》（以下简称“专业规范”），对培养目标与规格、教学内容与课程体系、办学条件等提出了全面的指导意见与要求．在诸多学科领域内重大事件的发生均体现了我国社会经济发展的新趋势与新要求．因此，辨析当前学科领域存在的重大问题，探明学科走向并架构新时期城乡规划学科的知识生产模式与专业人才培养模式，对我国城乡社会形态与规划学科的转型发展具有重要意义．
1城乡规划学科与专业的认同问题分析
1．1学科与专业的认同问题
近年来，“城乡发展”已成为相关学科竞相研究的领域，规划师也开始借鉴相关学科的理论方法，借以形成“更科学”的规划方案．但是，我国客观的发展经验显示：几乎很难找出一个完全按照城市总体规划既定目标发展的城市，控制性详细规划80％以上都需要修编［1］．学科“竞争”与专业“困境”使我国城乡规划在取得巨大成就与发展的同时，专业认同问题日益突出．目前，学界就城乡规划学科本体的讨论可分为两类观点：其一，认为学科核心领域模糊或不存在，应对城乡发展的实际需求是城乡规划的价值所在；其二，认为学科核心领域是物质性的城乡空间环境，“学科核心理论应向空间化回归”［2－6］．客观讲，上述2种观点并不矛盾，前者注重城乡规划的应用学科属性，强调了城乡规划教育及“专业人才生产”的方向；后者是对城乡规划学科“知识生产方式”的讨论．关于学科本体的讨论一直以来都是学界的重要议题．这是关于“规划的理论”的探讨，对其求解需要借助于科学哲学．
1．2认同问题的科学哲学辨析
根据科学哲学家托马斯•库恩（THOMASK）的范式理论，学科发展到一定阶段后，在既有框架内进行的科研与实践将面临发展的瓶颈（即反常和危机）．此时，需要通过范式转换才能实现学科的持续发展．具有“科学革命”意义的范式转换并不是一种预定目标明确的进步，而是通过背离既往运行良好，但不再能应对新问题的旧框架而取得进步的过程．这一过程通常伴随学科与专业不安全感的情况［7］．从这一角度看，专业认同问题与学科本体讨论的出现，说明我国城乡规划正处于学科范式转型（或升级）的过程之中．城乡规划法的颁布、一级学科的确立、专业规范的出版，从国家层面与学科高度说明：我国城乡规划学科领域已极大超出了“物质形态”的学科范畴．既往物质规划框架下进行的研究和实践已无法应对城乡发展的新问题和新要求．因此，城乡规划学科的建立具有“科学革命”的意义，这是一个“前范式－反常－危机－新范式”的发展过程．应该认识到，城乡规划已经确立为一级学科，但是距离一门成熟的学科还有很长的路要走（见图1）因此，城乡规划升级为一级学科的意义在于：摆脱遭遇重大困难的物质规划框架的进步，而不是朝向预定目标的进步．学科本体和专业价值的探讨都是对城乡规划学科发展的积极推进．
2现代学科的发展分析
学科与专业并非同一概念．但是，在我国城乡规划语境中，学科与专业常被含糊地替代引用．正确认识学科的概念及其发展规律，对促进城乡规划学科发展和专业人才培养具有重要意义．城乡规划的学科发展与社会形态转型、主流意识演进密切相关．因此，应在更广阔的研究域探讨学科与专业的发展问题．
2．1学科的概念辨析
“学科”概念是一个历史的范畴．随着现代科学与社会的发展，学科的内涵不断发展、演化．总结国内外关于学科的定义，大致可分为2个类型（见表1）．综上，学科概念有2个层面的内容：其一，指一定科学领域（或其分支），如自然科学中的化学、物理学等；其二，指教学与科研的功能单位，是对教学与科研范围的相对界定．据此，学科的意义在于一定领域内的知识生产和专业人才生产．
2．2现代学科的发展走向分析
现代科学的产生及学科划分可追溯到以理性主义为哲学基础的启蒙运动．随着19世纪工业革命的发展，科技理性在科学研究中逐步确立了主导性的地位．至20世纪初，科技理性倡导的功能主义使以实验为基础的经验学科成为现代学科的基本形态［14］．此时，学科强调研究领域的不可替代性．不同学科各司其职，专注于特定领域内的知识生产和专业人才培养，不同学科（或专业）之间分工明确、边界清晰（见表2）．机械化的学科划分曾极大促进了现代科学和工业社会的发展．但是，这种绝对独立的学科形态逐渐强化并形成一种“自说自话”的封闭学科语境．研究视野狭窄、专业协作困难，进而导致学科与专业的认同危机广泛出现［8］．20世纪60年代，西方国家逐步进入后现代社会，中产阶层逐渐取代少数精英成为社会发展的主体．伴随这种社会形态的转换，学科边界逐渐被打破．在20世纪70至80年代，西方城市社会研究领域出现了学术范式从“计量革命向政治经济研究方法”的转型［15］，在公共政策研究领域也出现了由“数量与行为地理学范式”向“人文服务区位理论范式”的转换．尤其进入20世纪后，从不同学科角度研究同一对象和研究不同对象之间相互关系的知识生产方式大量出现［13］．由此，现代学科的发展从“封闭系统”转向了“开放系统”．例如：以20世纪60年代为界，之前西方城市规划的主要任务是物质空间的规划设计；之后城市规划逐渐由技术性活动转向社会、经济、政治等关系的协调活动．这一发展过程中同样经历了专业认同危机的问题，同时，城市规划的学科领域与职业范围也相应获得了拓展.开放、融贯的学科发展趋势，从本质上改变了绝对独立的学科发展样貌．较之绝对独立的学科形态，这一趋势不再强调学科研究对象的排他性，学科知识生产方式由单一学科独立完成转向多学科协作完成．
3城乡规划学科的发展走向研究
3．1学科形态的分析
根据上述分析，城乡规划确立为一级学科，并不是学科等级的简单提升．其本质是：在我国社会形态从现代社会向后现代社会的转型过程中，由“封闭的现代学科”向“开放的后现代学科”的升级（见表3）．在开放的学科发展趋势下，城乡规划学科的知识生产对象与生产方式也必然具备新的内涵与特征.
3．2学科领域的探讨
现代学科发展的规律显示：研究对象的“排他性”与学科“独立性”之间的必然逻辑联系已被打破．因此，作为一个开放系统的有机体，城乡规划学科已不必强调研究领域的排他性．相关学科开展“城乡研究”的主要价值与意义在于对城乡发展问题及机理的揭示，而具体实施城乡空间发展指引和决策，最终仍必须依靠城乡规划．正如“检验科”之于“外科”的关系，前者在于病因、病理的揭示，而手术的实施则必须依靠后者．同时，城乡规划学科的知识生产方式并不是完全取代强调物质空间的城市规划学科．研究领域也不是简单的替代关系，而应是由既有框架的核心“点”（物质空间）向更具开放性的“面”（城乡要素的空间性）的拓展［6］．因此，根据后现代学科的知识生产特征，“物质空间”应从城市规划学科排他性的研究对象（或生产对象）、生产工具乃至生产目标转变为城乡规划学科独特的“生产工具”（见表4）．
3．3学科知识生产方式分析
作为开放系统的有机体，城乡规划学科的知识生产方式应建立在不同科学共同体的团队协作基础之上．科学问题是在一定时代背景下的科学认识主体提出的关于科学研究与实践中需要解决的问题．因此，在不同的历史阶段，城乡规划学科的研究对象以及求解应答域必然不同．随着我国城市化的发展，城乡物质形态背后的经济动因、社会动因、环境动因等已成为城乡规划学科理论体系构建、学科知识生产的重要内容．“城乡研究”已成为时代“显学”，开放、融贯是当前学科的发展趋势．因此，城乡持续健康发展及其规律、趋势、对策的研究，需要不同学科共同体的团队协作．目前，我国的城乡规划（或规划主管部门）成了各种城乡问题的主要责任承担者．究其原因是“城乡规划”承担了许多不能也无法由其独立完成的任务．这就涉及城乡规划的知识生产模式和城乡规划实践的组织模式．城乡的健康持续发展，不是城乡规划学科“自己的事”，也绝不是依靠城乡规划学科“一己之力”所能实现．事实上，作为第1个比较完整的现代城市规划思想体系，霍华德的田园城市理论就综合了经济学、社会学等多种理论与思想．基于对我国城乡社会与规划学科发展的整体把握，吴良镛先生提出的“开放性”科学系统的构建，为城乡规划学科的发展指明了方向，即城乡规划的发展应建立在不同学科共同体系统整合的基础之上．
4城乡规划专业教育的走向分析
4．1学科与专业的关系
“城乡规划学科”与“城乡规划专业”是密切相关却又不同的2个概念．作为应用学科的“城乡规划专业”应是根据社会发展与专业分工需要设立的学业类别，其概念与学科社会价值相关联．因此，城乡规划专业的意义在于根据我国城乡社会发展的实际需要，培养服务于城乡发展的专业人才．城乡规划专业建立在学科知识体系的基础之上，同时，城乡发展的实际需求是城乡规划专业存在的基础，离开城乡发展实际的城乡规划专业没有存在的意义．因此，城乡规划专业是城乡规划学科与社会分工的交集，当存在多个交集时，意味着应存在多个二级学科和专业．
4．2专业教育的多元化趋势
在传统物质形态规划的框架下，要应对城市“复杂系统”的各种问题，规划师需要个人完成对不同学科理论与方法的集成，并以社会精英的角色来解决城市问题、主导城市发展．但是，个体的规划师所实现的只能是“有限的、片段的学科交叉和融合”．随着我国“城市时代”的到来，城乡规划学科的研究目标和求解应答域呈现极度丰富和多元化的特征．显然，传统的全才式、精英化的教育与科研模式，已不能适应我国城乡社会与城乡规划学科发展对学科间深度交叉和融合的要求．专一学科的精进和不同学科的深度合作既是学科发展的必然方向，也是城乡规划设计、管理、实施中应有的组织模式．一方面城乡发展问题的复杂性使“城乡规划专业”与现实的社会发展需求存在多个交集；另一方面，城乡规划学科发展也需要和相关学科进行全面、深入的“对话”，这就要架构与多学科顺畅对话的专业桥梁（见图2）．因此，城乡规划的专业教育需要从传统的“小而全”式的精英教育模式升级为由多专业构成的多元化教育模式，如此才能实现由“少数精英主观意识主导的规划与发展模式”转向“由不同科学共同体有机协作的‘大而专’式的城乡规划与发展模式”．
4．3从空间到空间性———专业教育内核的拓展
城乡规划专业必须与社会实际相结合，离开社会实际需求的专业没有存在的意义．城乡规划的应用学科属性与我国城乡社会发展的客观实际，都要求城乡规划专业教育恪守“空间性”的专业特质．以美国为例，20世纪50年代美国城市推行由政府主导的“自上而下”的城市建设，到20世纪80年代，城市建设转换为“自下而上”的模式，即通过社区、政府、市场的协作，实现城市的综合发展，而非单纯的物质形态建设．因此，城乡规划专业教育不能局限于物质形态的规划设计，而应注重城乡社会诸要素的空间属性及相互关系．城市化加速发展的时代背景以及地区发展的差异性使我国对城乡物质空间规划的实际要求广泛存在，同时我国城乡规划教育也具有显著的地区差异和发展的不均衡特征（见表5）．根据城市规划专业指导委员会网站资料的不完全统计，至2013年全国设立城市规划专业的院校共有263所．不同院校的城市规划专业产生于不同的学科背景，如建筑学、社会学、生态学、地理学，甚至是农学、林学等学科．如果没有统一的专业基本教育内容，不但无法确保各地规划专业的教育质量，而且会导致因专业教育背景差异巨大而不能顺畅交流的问题．如此，城乡规划学科内部尚不足以形成统一的话语体系，更罔论与相关学科的交流与融合了.因此，为确保规划教育质量、适应城乡发展实际的要求，并使不同地区的城乡规划专业具有统一的专业语境（或平台），应要求城乡规划专业教育恪守“空间性”的专业内核．必须清醒地认识到：城乡规划学科对社会、经济、环境、管理等相关学科的研究与融合，其目的是从相关学科中汲取养分，实现城乡规划理论体系的发展和学科知识的生产，并最终回归城乡空间环境规划、决策与管理实施．
5结语
城乡规划一级学科初立，其历史意义在于：摆脱遭遇重大困难的既有框架（物质规划）的进步．在开放、融贯的现代学科发展趋势下，城乡规划学科知识生产方式需要建立在不同科学共同体的团队协作基础之上．我国城乡发展实际与城乡规划专业属性，都要求城乡规划专业教育恪守“空间性”的专业内核．城乡规划的专业教育需要从传统的“小而全”式的精英教学模式转向由不同专业构成的多元化教育模式．如此才能实现由“少数精英主观意识主导的规划与发展模式”转变为“由不同科学共同体有机结合的‘大而专’式的规划与发展模式”．
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篇11
一、一体化趋势下城乡规划的要求
世贸组织规则和“可持续发展”要求必须紧紧围绕加强基础设施建设，发展特色经济、改善生态环境三个方面开展城乡规划建设工作，用科学规划、分类指导、突出重点、有序推进的发展思路，努力强化中心城市功能，提高城乡集聚能力和建设水平，积极发展小城镇，形成以城带镇、以镇带村、整体协调发展的格局。
1．系统协调
系统协调是城乡体系规划的首要任务。在规划中，必须重点强调城乡与区域发展的协调，资源、基础设施与城乡发展的协调。
根据我我国具有人多地少、资源贫乏、城市少实力弱和城乡多规模小等特点，因此城乡发展方针必须具备资源与城乡发展相协调包括土地资源与城乡发展的协调、水资源与城乡发展的协调、旅游资源与城乡发展的协调。城乡发展相协调包括交通资源与城乡经济发展的协调。
2. 科学整合
（1）空间的整合。就全国范围而言，城乡特别是沿海城乡的发展战略，应充分利用各地区位条件，立足于发展外向型经济和强化闽台合作的中转和通道作用。一方面要合理发展核心城市，另一方面要改善提高小城镇，大力扶持中心城镇发展，优先发展中心城镇；
（2）小城镇整合。改革开放以来，我国城镇化水平的迅速提高是以小城镇全面发展为主要内容和特征呈现的。以江苏省为例，1982年小城镇人口占城乡总人口的比例为15.9％，而到2002年这一比例达到38％，上升了22.1％，城镇数量达到700个。所以，需对小城镇加强科学整合，并加快中心城乡的发展，对中心城乡重点扶持，优先发展，将小城镇按照地域或交通特征分类指导。
（3）整体提升是城乡体系规划最终要达到的目的，我国已经形成比较完善的社会主义市场经济体制和运行机制，基本形成与国际经济接轨、与国内外广泛联系的全方位、多功能的开放格局，构筑布局合理、功能协调、城乡一体化的现代化城乡网络也成了新形势下的必然要求。
二、我国城乡规划面临的主要问题
1. 城乡的经济发展水平普遍低下，市场观念局限
2.城乡规划工作滞后于城乡发展，规划思路和作用有待完善
3.城乡规划的难度增大
三、在世界经济一体化和区域经济一体化趋势下城乡规划管理的对策
1. 做好保障措施，构建城市联盟协调机构
城乡体系规划就是从区域整体利益出发，促使城乡协调有序地发展。从而避免经济快速发展过程中出现行政壁垒、生态恶化、重复建设等问题。从区域整体发展、城乡协调发展、生态共存共保、基础设施共建共享的角度出发，突出强调不同行政区划之间在产业结构分工、基础设施共享、生态环境保护、城乡空间延续等方面的衔接和协调。针对实施机制、政策、措施研究与制定普遍不被重视，缺乏规划实施必须的后续手段，对新编制的城乡体系规划在解决生态环境保护、基础设施建设、旅游和水资源开发利用以及各城乡之间边缘空间布局等区域性共同的问题上应建立区域协调机制。建议建立由省级机关和市、县政府组成的城市联盟协调机构负责跨行政区域重大项目和基础设施建设，城乡发展、环境保护工作的协调，协商解决发生的重大问题，确保城乡体系规划付诸实施。
2. 进一步加强城乡规划的重要作用，健全城乡规划的实施管理机制
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今天，会议给每位与会者分发了今年1月1日起开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》，《城乡规划法》对城乡规划修改的程序、规划监督检查、违反规划的责任等都作了全面的说明，希望与会同志认真抓好学习贯彻落实。我非常赞同廖火同志提到的对我县村官以上干部，特别是建设系统的同志进行《城乡规划法》的学习培训，这样可以让大家更好地了解《城乡规划法》的内容，对如何贯彻执行《城乡规划法》打下基础。规划是龙头，是生产力。建华书记在全市规划工作会议上提过一个观点：规划代表人民群众的根本利益。我们的工作目的和落脚点都是为了更好地服务人民群众，规划就是最好地体现了人民群众根本利益，因为人民群众要建设美好的家园和过上美好的生活，必须要靠规划作为保障。因此，做好城乡规划工作责任重大、意义深远。城乡规划是城市与集镇发展的方略，镇村建设的纲领，城市管理的基本依据，也是政府指导调控城乡建设和发展的基本手段，是打基础、谋长远的工作。城乡规划工作搞得好不好，直接关系到城镇功能能否得到有效发挥，关系到人口、资源环境能否得到协调发展，关系到城镇化水平能否得到全面的提高，关系到城镇经济和综合竞争力能否得到长足发展。近几年来，河源市经济社会的快速发展，跟河源市的科学规划是离不开的。前些年，河源市学习梅州市等地的城市规划建设经验，现在有些地方倒过来学习河源市的城市规划建设经验，这是因为河源重视了城市规划工作，整个河源市区以及五县一区的面貌都得到了较大的改变。县委、县政府非常重视规划工作，最近结合古竹、临江纳入市中心城区概念规划的机遇，我们决定成立县规划建设局临江分局，目前市编委已经批准。为了推进我县规划工作，今年，我们按照《城乡规划法》的要求和县人大代表提出的意见，对县城26.5平方公里进行了控制性详细规划，而且就秋江两岸打造美丽景观也作出了详细的规划。同时，也对临江、古竹首期规划40平方公里进行了控制性详细规划，使临江、古竹融入市中心城区概念规划之中。今年县政府就安排了900多万元用于县城、古竹、临江的控制性详细规划编制工作。在这里，我对规划编制管理工作提五点要求：
1、要树立全新的理念。一是要树立科学理念，合理确定城乡的定位、发展目标和总体框架，正确认识需要和可能、局部和整体、当前和长远、城市和农村、发展和保护的关系，真正使城乡规划经得起实践、群众和历史的检验；二是要树立人文理念，无论是县城规划还是村镇规划都要体现人文关怀，把能否为居民提供良好的人居环境作为衡量城镇环境好坏的一个重要标准，摆在优先位置；三是要树立生态理念，合理布局生产建设、生活居住、公共设施等功能区域，统筹工业区、商业区、生活区、绿地等空间布局，努力实现人与自然的和谐；四是要树立特色理念，把文化作为城乡规划建设的灵魂，深入挖掘和体现我县城乡在自然、历史、民俗、建筑、地域等方面的文化特色和内涵，加快形成一批文化内涵丰富、特色鲜明、风格独具、颇具影响的特色乡镇；五是要树立集约理念，将节地、节能、节水、节财和资源综合利用贯穿于城乡规划建设管理的各个环节，力争以最小的投入获得最大的产出，以最小的资源消耗获得最大的经济效益，以最低的造价建设高质量、高水平的工程；六是要树立法治理念，坚持依法管理，尽快从粗放管理向规范化、现代化、信息化、法治化管理转变，不断提高城乡管理水平。
2、要处理好规划中的几个关系。一是要正确处理城乡规划与经济社会发展规划、各类专项规划之间的关系。城乡规划必须体现经济社会发展规律的基本要求，加强同基础设施建设、生态环境保护、土地利用等专项规划的协调，提高资源整体配置效率；二是要正确处理集中统一管理与特别授权管理之间的关系。城乡各类建设都必须统一规划，无论是哪一级规划管理部门都要严格规划管理，不得违规操作；三是要正确处理维护城乡规划的权威性、严肃性与适时修编的关系。从规划的分类看，城镇体系规划、城市总体规划是指导区域和城市长远发展的战略性规划，必须要有严肃性和稳定性；而详细规划是指导具体项目建设的直接依据，必须适应经济社会发展的需要依法适时调整。从规划的内容看，凡涉及公共设施和公众利益的规划都应该是刚性的，如果随意改变就会给人民群众生活带来不便，造成社会不和谐。规划中的非强制性内容，作为政策导向，应根据城乡经济社会发展需要及时充实完善。
3、要提高规划质量。规划编制部门和单位对中央、省、市有关方针政策和重大决策要吃透，要深入调研，把城乡经济发展普遍规律与城乡的具体实际相结合，突出城乡的地域特色和比较优势。同时城镇体系规划、总体规划和详细规划之间，城市规划与土地、交通、环保等各类专项规划之间要相互协调，不能各唱各的调、各吹各的号，坚决杜绝不按规划实施城市建设，或者为了一点短期利益，被开发商牵着鼻子走，随意变更和调整规划。特别是容积率、建筑密度等方面决不能随意改变，要从整个城市规划协调方面，严格按照规划要求实施。要加快城乡规划编制步伐，对今年确定的县城和建制镇控制性详细规划编制工作，要抓紧推进，争取在今年6月底前全面完成好县城26.5平方公里和古竹、临江40平方公里控制性详规编制工作。当前，各有关镇、各有关部门要切实抓好河紫高速公路沿线9镇45个村的规划控制，严格防范抢搭抢建行为。
4、要强化规划审查。规划部门要严格规划审查程序，提高规划审查质量。我们一定要有这样的观念，缺乏科学性的规划一旦通过合法的程序批准实施，危害将不可估量，规划的评审、批准等一定要慎之又慎。因此，我们要高度重视规划的科学编制和依法实施，切实解决“两张皮”问题，不能规划一套，实施一套，使规划成了摆设，这是坚决不允许的，也是必须杜绝的。这一工作，县规划委员会一定要严格把关、依法审查。
5、要加大对违反规划行为的查处力度。对违法建筑要深入开展清理行动。凡是未按规定程序取得相关合法手续的，都是违法建筑，已经建成的，要依法果断处理；正在建设的，有关职能部门必须采取有效措施，坚决制止下来。最近，大家从新闻媒体可以了解到，河源市特别是源城区刚进行了大规模的违章建筑清理行动，清理了几百户，严厉打击了违法违章建设行为。由于很多靠近东江边居住的源城、东源两地市民都知道市政府要开发市区东江边的土地，因此他们抢搭抢建成风，在很短的时间内建了很多建筑物。市委、市政府对此态度非常坚决，凡是违法违章建筑坚决全部拆除且一分钱不补，并依靠强大宣传声势做好户主思想工作，让其自行拆除减少损失，凡不自行拆除的坚决。今年以来，县委、县政府已在临江工业园开展了两次大规模的违章违法建筑清理强拆行动，拆了20多幢，收到了良好的效果。下一步，县委、县政府将在5月中旬依法对县城26.5平方公里范围内的违章违法建筑和用地开展大规模的清理整治，上星期已对这项工作作出部署。我在这里强调，如果在审批、建设过程中有政府部门或国家机关工作人员、乱批乱建的，必须依法依纪严处。
二、关于市政建设问题
今年县委、县政府确定的城市重点基础设施和公共服务设施建设项目比较多，并郑重承诺为民办好十件实事。各级、各责任部门在抓重点工程项目推进过程中必须做到以下几个方面：
1、抓责任。重点项目建设的成效，很大程度上取决于我们的责任意识，我们能负责到什么程度，困难就能解决到什么程度，重点项目建设就能推进到什么程度。对此，一要落实项目建设责任。各责任单位要抓紧制定项目建设方案，成立项目组，抽调专职工作人员进驻工地、现场解决项目建设中的各种问题。二要落实分级管理的责任。进一步划分各级、各部门在推进项目建设工作中的职责范围，做到项目谁管理谁负责，谁负责谁解决，确保重点项目建设领导调度到位，目标责任到位，协调分工到位。三要落实有效服务的责任。服务重点建设，就是服务大局，服务发展。从领导到部门，从机关到基层，都要为项目立项、报批、筹建、竣工全过程服务，为重点项目建设顺利推进提供有力保障。四要落实督查监督责任。县府办要加大对重点项目建设的督促、督办力度，及时通报情况；县纪检、监察部门要加大对项目建设中的违规违纪现象进行查处。
2、抓进度。一是要进一步强化时间观念，强化效率意识，每项工作怎么干，什么时间干到什么程度，什么时间完成，都要一一加以明确，列表抓好落实，强势推进项目建设进度。二是要加快征地拆迁进度。要克服畏难厌烦情绪，想方设法、耐心细致地做好拆迁户的工作。对拆迁工作中存在的问题，各相关单位要积极主动向责任领导请示汇报，提出意见和建议；各有关部门应为拆迁户在办证、搬迁中提供优质服务，切实落实政府规定的相关优惠政策，做到既能打开局面、推动工作，又不会影响社会和谐稳定。当前，要加大县城秋香江两岸的征地拆迁力度，尽快贯通沿江道路，为广大市民提供休闲、畅通的地方，提升城市品位。三是要加快施工进度。在项目进度上，要尽量把时间往前赶，尽量把工期往前排，对已经开工的项目，要抢时间，争速度，努力缩短施工周期；对具备开工条件的项目，要积极创造条件，争取项目早开工、早建设；今年汛期比较早，县政府承诺要解决城南水浸街、黄泥路问题，各有关部门要认真抓紧抓好这项工作；对还处于项目前期的工程，要成熟一个上一个，赶工期、抢进度，确保如期完成年度建设任务。目前，要抓紧完成20****年未完工的县城6个市政重点项目建设，加快今年县政府安排的市政项目建设步伐。
3、抓协作。项目建设往往涉及多个环节、多个部门、多个行业，有的需要争取上级部门的支持，有的需要其它部门的配合，所以说，加强沟通协作，对于项目建设的顺利推进至关重要。项目领导要认真负责地承担责任，敢抓敢管、敢抓敢建、负责到底。要勤联系、勤协调、勤调度；要率先垂范，拿出更多的时间和精力，深入现场和一线，摸实情、办实事、求实效。各项目建设责任单位作为建设任务的直接承担者，要积极、主动地进行沟通协调，包括与上级部门的上下沟通，与其他部门、行业的左右沟通，努力赢得上级部门的支持、有关单位的配合，为项目建设的顺利推进争取主动。相关协助单位也不能认为自己没有承担主要建设任务，就事不关己、高高挂起，要从全局着眼，从整体利益考虑，大力支持和配合建设单位推进项目建设，共同服务于项目建设大局。
4、抓质量。各责任单位要进一步建立健全全方位、全过程的质量保证体系，严格执行工程质量终身负责制、项目法人责任制、工程招标制、监理制等规章制度，同时要按照精益求精的要求，确保工程质量高、效果好，力争把重点工程都建成精品工程。刚才，我们给每位与会者分发了《河源市建设工程招标投标管理实施细则》，希望各级、各部门特别是有建设项目任务的单位必须认真学习，严格执行。现在我们有些地方在项目建设上没有严格按照有关规定来实施，这是犯错误的。现在纪委、监察部门每年都对工程招投标建设情况检查两次以上，大家要依法依规做好各项工作。县政府将组织有关部门对各重点工程建设质量加强技术指导与检查，对工程建设的每一道环节实行全过程的跟踪管理与监督，坚决杜绝工程质量事故的发生。
三、关于城市管理问题
城市“三分建设、七分管理”，能否高效地发挥城市功能，关键在于管理。规范而高效的城市管理，是确保城市规划全面实施、城市建设有序推进、城市各项工作顺利开展的关键。近年来，在城管部门和广大市民的共同努力下，县城的市容市貌逐步好转，环境卫生工作得到加强，人居环境有了改善，县城变得更加整洁亮丽。但是，个别场所脏、乱、差现象仍然较为突出，县城的管理与市民的愿望要求还有一定的差距。各有关部门要结合推进市政建设，以依法管理为抓手，进一步加大县城管理力度，全面提高我县城市管理水平。
一要建立完善长效管理机制。按照“属地管理，重心下移”原则，充分调动各个层面的积极性，基本形成统一规划、分级管理、以块为主、条块结合、权责一致的城市管理新格局。要以依法管理为抓手，统一领导、统一指挥，形成各司其职、协调配合的机制。城管、交通、公安、交警、工商等部门要严格履行好各自的职责，强化依法执法，尤其是对一些重点难点问题，要依法加大处罚力度，使之不敢轻易触犯，从而促进人们逐步达到自觉维护正常市容环境秩序的目的。要充分发挥和调动乡镇、居委会在城市管理工作中的基础地位。要制定各类管理办法和规定，使城市管理工作有章可循、有据可依。
二要坚持寓管理于服务之中。进一步推行和完善社会服务承诺制度，开展便民服务活动。加大城市管理的科技含量，对交通管制、环境监控、治安管理、物业管理等加大科技投入，实现城市管理信息化，提高工作效率，确保管理效果。要把加强城市管理与提高市民素质结合起来，以科学的城市管理促进市民综合素质的不断提高，以高素质的市民来推动城市管理工作的不断进步，建立疏堵结合、以疏为主，教育惩戒结合、以教育为主的长效管理机制。要寓人性化于管理之中，寓亲和力于服务之中，变“以管为本”为“以人为本”。
三要强化宣传。努力营造全民参与的浓厚氛围依然是今后我们的一项重要工作。最主要的是要搞好舆论宣传，要在全县掀起一个声势强大的宣传热潮，把城市管理的意义、任务、工作要求和方法步骤，告知广大群众，做到家喻户晓、人人明白，形成人人关心城管、人人支持城管、人人参与城管的格局，推动城管工作出成果、见成效。
四、关于小城镇建设问题
中央提出了“小城镇，大战略”。小城镇一头连着农村，一头连着城市，是解决“三农”问题的重要突破口，关系着全县统筹城乡发展全局。现代化的过程，实际上就是工业化的过程，现在大、中等城市以至县城已不能满足那么多的农村居民来城市生活，那么小城镇的建设正好弥补解决了这些问题。各级、各有关部门要把促进城乡一体化、农村城镇化放在更加突出位置，积极推进小城镇建设，发挥好小城镇在农村经济发展中的集聚带动作用。
1、发展重点小城镇。小城镇建设发展的方向和重点是，合理扩大城镇规模，完善城镇功能，改善城镇环境，使重点小城镇成为有较强辐射能力的区域经济、文化、教育中心。要遵循分类指导、合理布局、配套建设、协调发展的原则，积极有序地引导农村人口向小城镇集中，走集约化、规模化和现代化的发展道路。要以蓝塘、古竹、龙窝、临江等镇为基础，努力建设一批经济实力较强、功能较齐全、设施配套、环境优美、具有特色的小城镇。
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引言
合理的规划设计与有效的管理手段对于城乡的良好发展有着不可忽视的作用。城乡的规划设计就是要在一定的时间内，对城乡的经济发展、空间布局、土地利用、各种建设等进行综合性的部署，进而实施合理的安排以及有效的管理手段。良好的管理是城乡实现规划目标的重要过程，是对城乡各种建设活动的有效控制与组织。但是在城乡建设快速发展的同时，规划设计与管理方面也出现了许多问题，下面我们就以这些问题作为文章切入点，仔细分析一下如何提高城乡的规划与管理。
一、城乡规划管理的意义
所谓的城乡规划是说对于特定的时间范围之中的城乡的各项要素的全方位的布局和设置。该项管控活动是确保规划意义得以落实的一个重要步骤，是对其建设工作开展的综合化的布局。要想将此项活动共设置好，就要积极地开展规划的管控活动。不过目前我们国家的城市化的速率非常快，此时该项规划活动面对着一些不利现象，提升管控的能力是当前要认真关注的事项。
该项规划活动关注城乡创建的具体情况和后续的发展状态。有序的规划能够带动区域的经济进步，能够带动社会全面进步，能够保证人和社会有机的共处，确保社会的管控和服务功效能够得到有序的落实。综合的开展小康社会有着非常显著的作用。最近几年之中的该项规划活动面对非常多的不利现象，很多区域的国家负责人不按照设定好的步骤来开展工作，随便的干涉规划内容，像是形象项目等。以下分析了该设计以及管控的具体要素。
二、在规划设计的过程中还存在的一些问题
1、在法律上缺乏保障，进而导致设计规划缺位
规划的审批权会受到政府相关管理体制的影响，现阶段我国还缺少一套完整的城市规划的法律体系，在规划处罚方面与违法行为不相称，缺少对违规建设的当事人的直接处罚。除此之外，各地方在此方面的法律法规也不完善，因此，导致规划设计权威受到损害，同时，规划过程中，行政处罚权的分割也给管理工作带来了不小的影响，阻碍了管理工作的开展。
2、政府的行政管理体制对于规划权威的影响
现阶段，我国大多数城市在管理过程中都存在多个领导对同一项目拥有管理权的现象，这样就不可避免的在进行城市规划管理的过程中出现意见和利益上的冲突，造成下级部门无法更好地执行命令，开展管理工作。
3、在指导思想上还存在一定的偏差
许多领导在进行规划建设时，总是重视表面工作，重视地上而轻视地下，重视公路、广场、景观、标识等建筑，造成极大的浪费，并对整体规划造成了影响，使规划、管理等工作无法有序开展。
4、调控职能被消弱
在部分城市，将一级规划以及管理权限交给了下级区县，政府经常出现多头或多门的审批，再加上开发地区实行封闭式的运作，导致规划部门不能进行统一的管理，严重的消弱了调控职能，影响了城乡建设的有序合理发展。
5、相关的监管机制还不够完善，违法乱纪现象时有发生
有些地区的管理人员以及领导在法律意识方面极其欠缺，在很多地区存在着“由开发商进行领导，市长出决策，而规划局来执行”的现象，屡禁不止。对于城乡规划以及相关法律、法规的有效实施带来了巨大的破坏，也给人民和国家的利益带来了巨大的损失，影响了社会的正常发展。此外，缺乏一套系统的规划行政的监督制度，并且各个相关规划的部门之间缺少有机的联系。规划过程中对于民众的参与制度、管理的追究制度以及行政的纠错制度还不够健全，对于群众的举报还不够重视。
6、村镇的规划水平还达不到要求，相关机构还不健全
在我国相当一部分地区，尤其是我国的西部，乡镇的规划与管理工作还非常落后，没有系统正规的规划机构，并且水平比较落后，缺少该方面专业性的人才，并且还在应用传统的规划观念，对于村镇的经济发展带来了严重的影响。
7、现有体系不符合城乡的发展规划
在现行的体系当中对于城乡的统筹还是存在着很大的不足，规划过程中重视城市而轻视乡村，出现市镇脱节的现象。在乡镇以及村镇的规划过程中，对于居民点的规划过于重视而忽略了其他空间的部署，这种现象在发达地区最为常见。在城乡规划过程中采用的引导性手段如四区规划、空间管制等手段的适用性并不是很强。
三、应对方法
1、完善城乡规划法规
建立健全城乡规划法规体系，运用法律手段，保证科学制定和实施城乡规划，进一步强化城乡规划管理的综合协调职能，城市的士地利用各项活动都纳入统一的城乡规划管理，实施统一管理，这样才能够保证城乡合理发展和协调运转。充分运用法制管理手段，是切实搞好城乡规划管理工作的保证。这也就要求各级城乡规划主管部门抓紧制定法制建设工作，真正做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，有效保证城乡规划的实施。
2、变革过去的规划思想
在过去的时候，规划活动对于土地以及其他的一些资源的认知能力较差，此时导致资产被白白的浪费掉，费用严重的不足。过去的规划看重的是计划以及落实的力度。假如切实的结合规划开展工作的话，就会导致投资者面对不利现象，进而容易影响到其热情。假如不按照内容来开展的话，就会导致一些腐败等问题发生。过去的规划是将土地的使用当成是中心内容的一种活动。其缺少综合化的评估，进而导致规划的意义不合理，在落实的时候也不具有实践性，无法和市场的变化保持一致，进而导致大规模的违法建筑体出现。传统城乡规划关注的是既定规划蓝图的实现，而忽视了城乡规划对城乡土地开发过程的可控功能。容易引起土地的投机活动。
3、树立市场经济条件下的城乡规划观念
以市场的经济条件作为前提，进行的城乡规划设计，代表的是整个城市的利益，以及未来的经济发展。目前，一部分规划管理机制比较健全的城市中，也很难承受起经济条件下的调整以及对公众与法人之间关系进行协调的职能。投资商若过分的追求市场经济，就会对大众利益造成侵害，例如土地资源浪费，生态环境遭到破坏等等。所以，在这样的情况下，政府一定要协调好市场经济与城市规划建设之间的关系，在保证不破坏生态环境、保证大众利益与投资开发商的利益的前提下，最大程度的满足市场经济条件下的需求，为城市的未来发展打下坚实的基础。
4、完善管控方法
（1）重视多视角的切入
加强规划“广度”中重视多视角的切入，可为规划方案的制定提供多元的考虑因素。注重多学科与多价值观的合作与交叉，可增强规划的“广度”，使规划的思路更加宽厚。
（2）确保群众积极地参加到其中
该项规划活动牵扯到政府以及开发机构等等的很多人或是群体，他们的价值观念等是不一样的，对于主体意识层次职工，具有非常多的不一致的思想。所以，在开展编制工作的时候，要保证群众能够积极的参与到其中。经由该项活动切实的体现出各个方的思想，进而降低矛盾的发生几率。
（3）做好多个机构间的协调活动
重视多部门利益的综台协调，调动各部门参与规划的积极性城乡规划的综台性要求在规划编制过程中加深对其他职能部门职权与城乡规划之间关系的研究，重视多部门利益的综合协调，突出各部门价值的导向，主动引导、明确职责，以期能得到了相关政府部门的积极响应，为规划的实施提供良好的政府基础，充分发挥城乡规划对社会经济发展的统筹和综合调控作用。
（4）关注关键事项
深化社会管理体制改革，创建城乡统一的户籍管理体制；改革劳动管理体制，调节劳资关系，增加城市就业机会；改革土地管理制度和土地产权制度，探索“以土地换住房”和“以地租换保障”等多种途径，解决农民进城的“门槛”问题。
（5）确保操作活动精准有序
①在规划编制体系的基础上，修订城市规划编制办法；出台县城镇规划编制办法，增加县域城乡士地利用规划；修订镇规划编制标准，增加领域土地利用规划内容。
②在实施途径上，应加强与土地部门在用地分类上的沟通；调整相应的规划审批内容和办法，增加对全行政区域建设用地的规模控制。
结束语
总之，在现代城市规划管理中，必须贯彻可持续发展战略，以确保其经济、社会、环境、人口协调发展，经济效益、社会效益和环境效益达到有机统一；创建具有中国特色的现代城市管理机制，促进建设与管理相互协调，把市场经济机制引入基础设施建设，把国内外两个市场、两种资源利用起来，加快城市建设进程；同时不断创新城市规划管理体系，提高城市规划管理现代化水平。
参考文献
[1]陈海涛.浅析小城镇规划建设的几个问题[J].现代商业，2010，(18).
