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一
经济增长率、通货膨胀和失业率通常被称为一个国家或地区经济发展的“晴雨表”，它们也是政府选择正确的宏观经济目标和确定适宜经济发展政策的主要依据。改革开放之初，由于当时宏观政策方面的原因，我国的失业问题没有引起人们足够的重视，80年代中期之前主要表现为城镇新增劳动力人口不能得到全部安置而形成的“待业”问题；80年代中期以后，随着农村剩余劳动力向城镇的大量流动，特别是1993年提出建立社会主义市场经济体制之后，一些国有企业减员增效以及关、停、并、转，“下岗”和失业逐渐成为新的特点。根据近年统计资料显示，1993年，我国城镇登记失业率为2.6％，1994年为2.8％，到1997年则增长到3.1％左右。而实际失业率则远远超过这些数据。据估计，1997年，我国的实际失业率已达到6.9％。降低失业率已成为今后我国宏观调控的首要任务，如何在更高层次上完善和发展我国的失业保险制度再次成为摆在我们目前的重要课题。
自从1905年失业保险制度在法国首创以来，全世界已有60多个国家建立了失业保险制度。我国的失业保险是从1986年正式开始的，虽然起步较晚，但在制度建设方面已经取得了重大成就。机构普遍建立，规章制度逐步完善，既有中央一级的基本法规，又有地方一级的补充法规。失业保险制度建立以来，对保障失业人员的基本生活，促进再就业，健全劳动力服务市场体系，促进企业的经营机制特别是用人机制转变方面发挥了积极的作用。
尽管我国失业保险制度取得了上述成就，但随着社会的发展，经济形势的变化，其缺陷也日益显露出来，在一定程度上制约了劳动制度乃至经济体制改革的深入。主要表现在以下方面：
1.失业保险的覆盖面较窄，保险能力弱。按照国家有关规定，失业保险的实施范围主要是在国有企业中，现在，虽然一些地方政府将实施范围扩大到非国有企业，但实际情况是，大多数国有企业的职工参加了失业保险，而大多数非国有企业的员工却还没有纳入失业保险的范畴之内。据统计，1995年末，全国有9500万人没有参加失业保险，约占全国城镇各类企业职工和机关事业单位工人总数的78.7％。目前，不少地方的失业职工中，有相当多的人不能享受失业保险，社会上既存在“有险无保”的问题，同时又存在“有保无险”的现象。从失业保险对登记失业人员的救助方面看，我国的失业保险体系也没有能够充分发挥出应有的保障功能。1996年全国被救济的330.79万登记失业人员一年内人均领取的失业救济金只有418.8元，而当年全国职工人均工资为6210元，被救济人员平均领取的失业救济金只相当于在职职工人均工资的6.74％，远远低于国际上失业救济金的平均水平（一般为在职职工工资的50％），这在当年城镇居民消费价格指数为108.8％的情况下，连失业者本人的最低生活水准也难以维持，其保障功能是很脆弱的。
2.统筹层次低。社会保障基金的运行规律是：风险的承受能力与基金的统筹层次呈正比，统筹层次越高，社会保险的互济性就越有保证。我国的失业保险基金绝大部分是由市县统筹，而从实行失业保险的国家看，大部分是由国家一级统筹。失业保险范围过窄，导致地区之间的调剂作用没有发挥出来，如在一些经济不发达地区，失业保险费征集困难，一旦出现问题又很难调剂使用，而地方政府的财政往往也都比较困难，没有能力对匮乏的救济金予以补足，致使一些地区不能按期支付失业人员的救济金。
3.失业保险基金筹集不足，管理不善。社会保险的普遍性要求覆盖面要大，还要求资金来源的多样化。我国现行的保险制度是企业缴费，国家财政在特殊情况下提供补贴。实际上，仅仅只企业是按低于职工工资1％的比例交纳失业保险费，国家财政补贴的情况几乎没有发生过。由于资金来源狭窄，救济也就只能是低水平的。根据劳动部门统计，1986～1990年，全国享受失业救济保险金的职工只有20万人，年均不过5万人；到1994年和1995年虽达到170万人和250万人，而实际上即使是把全部上缴的失业救济金仅用于救济城镇登记失业人员，也只能救济其中的一小部分。如果通过企业用工制度改革，将现在由企业承担的下岗人员和富余人员全部推向社会，纳入失业救济对象，失业保险基金的缺口就更大了。基金监督机制不健全，导致许多地方的失业保险基金管理不善。据有关部门调查，许多地区提取的管理费用都超过了国家规定的2％的标准。挪用失业保险基金的现象也比较严重。4.再就业难以落实。一些地方的失业救济和促进再就业工作相互脱节，给再就业工作带来许多困难。在不少失业人员中还存在着“三不就（非国有不就、非机关不就、待遇不高不就）”的择业观念，而其中很多人的文化素质、专业技能偏低，从而出现有业不就、有业不能就的情况，这给再就业工作带来很大的障碍，使再就业问题越来越难以解决，从而在相当大的程度上加大了完善失业保险的难度。
以上所述仅是我国失业保险制度存在的主要问题，随着我国用工制度改革的不断深化，更多的企业下岗人员和富余人员将被纳入失业救济的范围，对我国建立不久且尚不十分健全的社会保障体制必将是一个十分严峻的考验。完善我国的失业保险制度已迫在眉睫。
二
完善我国的失业保险制度，在总体上要遵循两个基本原则，一是要立足国情，提高我国失业保险的社会化程度，二是要向国际通行做法靠拢，借鉴世界上多数国家的经验。为此，我们认为，我国的失业保险制度的进一步改革和完善应包括以下方面的内容：
1.扩大失业保险的覆盖面，加大保障力度。按照国际劳工组织公布的《国际劳工条约》的约定，失业救济保险适用于所有工薪人员。社会保险制度比较成熟的国家，失业保险的覆盖面很广，几乎覆盖了全社会所有企业的职工。目前从我国企业改革的目标看，凡是有可能失业的劳动者，无论是国有企业的职工，还是集体企业的职工、外资企业的中方职工、私营企业的雇员、事业单位中订立了劳动合同的职工，都应纳入失业保险制度的保障范围，符合条件的应享受失业救济金。这既符合社会保障的发展方向，也有利于改革的不断深化和劳动力的合理流动。必须尽快建立覆盖全社会的失业保险制度。在此过程中我们还必须注意以下两个方面的问题：
（1）必须打破覆盖壁垒。从我国失业保险的覆盖面来看，存在两个壁垒：一是所有制界限，二是城乡界限。目前我国的农村剩余劳动力转移选择了乡镇企业为就业主渠道，在乡镇企业就业的人数已达到1.13亿，要将这么大一块劳动力排除在失业保险的范围之外显然是不合理的，因此，失业保险必须跨越这些界限。
（2）享受失业保障的资格条件。失业者必须是劳动者，并且收入中止；必须达到规定的资格期限，包括就业期和受保期；必须有劳动能力，又有劳动愿望。
2.扩大个人承担份额，建立失业保险社。失业保险基金采用何种负担方式往往取决于多种因素，如一国社会生产力的发展水平，历史传统和相关政策，政府、企业和劳动者个人对失业应负责任的认识以及承受能力，等等。当今世界各国对失业保险金的筹集采用多种不同方式，根据我国国情，借鉴世界上大多数大家的经验，由政府、企业和劳动者个人三方面作为承受失业主体，按一定比例，共同出资筹集失业保险基金较为适宜。扩大失业保险中个人承担的份额，是失业保险制度改革的方向，可以借鉴发达国家的做法，尝试建立“失业保险社”。失业保险社的资金由员工和企业或雇主根据行业风险的大小缴纳，国家给予适当补助，资金以基金制运作。
3.提高失业保险的统筹层次。失业保险具有集中资金，分散风险的功能。为了充分发挥出这个功能，同时结合我国在不同地区失业的不平衡，应当最大限度地提高统筹的层次，建立并尽快完善“省级统筹，中央调剂”的目标运行模式，这样不仅可以保证资金的集中程度，又能减少管理环节。
4.强化失业者的再就业。根据目前我国的实际情况，要从根本上完善失业保险制度，必须和再就业工程密切结合起来。因为建立失业保险制度的目的，一方面是为了确保失业者在失业期间的基本生活，另一方面，更为重要的是为了促进失业者更快的重新就业。失业保险的立足点就是再就业。在构建失业保险的同时，必须致力于创造再就业机会，包括就业咨询、指导，为求职者和用人单位的信息沟通提供便利，举办各种专业、技能、上岗培训，举办各种以工代赈工程和“受庇护工程”，以收容长期失业、技艺差、低能或残疾人。为了使失业保险制度和再就业工程紧密结合，在失业保险金的支付上，应当实行递减制。因为失业保险支付水平过高，不仅带来资金的压力，也会在一定程度上助长失业者的依赖行为，递减制可以激励失业者更加努力地寻找新工作。
5.完善有关失业保险制度有效运行的配套条件。失业保险制度是一项复杂的系统工程，因此，必须以系统工程的观念和方法对失业保险制度进行统筹设计，努力为其创造一个有效的运行条件。
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1、失业保障的范围狭窄，覆盖面小。我国失业保险只包括了国有企业中的由于非自愿性失业人员，而其他所有制形式的职工以及国有企业内除固定工、合同制工人以外用工形式的职工却未能兼顾。另外，城镇从业人员、集体企业、私营企业、乡镇企业和个体经营者还未完全纳入，广大农村人口、事业单位人员、机关干部基本上还未参加失业保险。这与我国多种经济成分并存发展的格局，特别是与非公有制经济的迅猛发展形成鲜明的反差，不能体现失业保险制度的社会性特点。
2、失业保险待遇水平偏低，保障能力有限。我国现行失业保险制度所筹集的失业保险基金所提供的保障能力是非常有限的。以甘肃省为例：在失业保险制度实施过程中，各地失业救济金的标准在98元～118元之间。而同期按解困与再就业有关规定，特困职工家庭人均生活费即居民最低生活保障金每月不低于110元，当地最低工资标准为140元～180元。失业救济标准低于上述两标准，这根本不能保证职工的基本生活。
3、失业保险基金筹资不足，管理不善。我国现行的保险制度规定主要由企业缴费，国家财政在特殊情况下提供补贴。实际上仅只企业按低于职工工资1％的比例缴纳失业保险费，国家财政补贴的情况几乎没有发生过。在企业方面，效益好的单位认为职工面临失业几率小，不愿缴；效益不好的单位已无力支付为借口拒缴，使筹资困难。由于资金来源狭窄，救济也就只能是低水平的。同时，基金监督机制不健全，许多地方挪用失业保险基金的现象也很严重。
4、失业保险基金管理系统不统一，统筹程度不高。现在的社会保险处于一种“政出多门、条块分割、多头管理”的混乱局面。就失业保险来说，由于城镇失业职工的失业保险由劳动部门管理，机关事业单位的失业保险由人事部门管理，有的还由企业自己管理。这必将导致社会保障标准不一和各自为政，从而无法进行统一有效的管理，使得仅有的一点失业保险金因管理不善而被浪费掉。
5、现行失业保险制度在促进失业者再就业方面功能较弱。一方面，由于失业保险金的缴纳比率低，失业保险总收入不高，从而导致没有足够的失业保险金用来促进再就业，只能对一部分失业人员提供较低的生活保障；一方面，由于长期受计划经济观念影响，只注重于保障失业职工基本生活，忽视了促进失业职工再就业。另外，在当前经济发展中应运而生的一些新的就业形式，如临时工、钟点工、弹性就业等，得不到相关政策的承认，常常限制了人们选择新的更灵活的就业形式。
6、失业保险立法层次低，缺乏较高的法律效力和相对完善的法律责任。我国的失业保险虽然采取的是强制模式，但与之相配套的法制建设却相对滞后，作为执行依据的《失业保险条例》只是国务院颁布的一个行政性法规，不是失业保险的基本法，影响了它的法律效力。由于缺乏相应的法律责任的规定导致它的实施机制较弱，造成一方面失业保险基金筹资困难，另一方面出现挪用、挤占、截流社会保险基金的行为。
二、失业保险制度改革建议
我国经济正处于发展之中，资金紧缺是发展的重点问题，因而我国失业保险制度的设计和实施，应该既能保证失业者的基本生活，有利于他们尽快回到劳动力市场，又不能将覆盖面扩展的过大，待遇水平定得过高。
1、适当扩大失业保险的实施范围和覆盖面。随着就业形式多元化，我国乡镇企业、集体企业、城镇个体企业及三资企业迅速发展，从事非正规就业人员越来越多，我国应将现行的只覆盖国有企业的失业保险制度，扩大到包括集体企业、私营企业和三资企业等形式的企业逐步纳入到统一的失业保险制度之中。这既符合社会保障的发展方向，也有利于改革的不断深化和劳动力的合理流动，打破所有制界限和城乡界限，使失业保险作为社会“安全网”和“稳压器”的作用充分发挥出来。
2、合理确定失业人员的待遇水平。现行的失业保险的待遇水平偏低，计算方法也存在一些不合理的因素。建议将按当地社会救济金额计发失业救济新改为按当地法定最低工资确定救济金，并使失业救济金随物价水平的变化作相应调整，保证失业者享有基本生活权利。同时注意，失业保险水平也不宜过高，这可以减缓资金压力，还可以避免“养懒汉”现象。
3、确保各行业应筹基金到位，加强失业保险基金的管理。充分发挥政府的作用，适时开征社会保障税，强制性的保证失业保险基金有稳定的来源和数额。同时，政府应充当失业保险基金“最后防线”的角色，在失业保险基金收不抵支时通过财政补贴来确保失业保险金的发放及各项促进再就业工作的顺利进行。同时，建立和健全失业保险基金使用和管理的制衡机制和监督机制，严格审批失业保险基金年度预算和年终决算，将失业保险基金的支出置于财政和审计部门的监督之下，做到专款专用，无论是原准备基金，还是其增殖部分都应全部用于实业保障。
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在保障生活方面，一方面是待遇水平总体偏低，且与缴费不挂钩。按照《失业保险条例》的规定，失业金的标准应低于当地最低工资标准、高于城市居民低保标准。实际情况是，失业金标准大多数地区基本为当地城镇居民人均可支配收入的30-40%，相当于最低工资的60-70%。由于失业保险待遇与缴费没有挂钩，相对于高收入人群来说，缴费标准按照社平工资的3倍缴纳，待遇水平却是“大锅饭”性质，制度设计明显不合理。另一方面是待遇享受人数过少。2016年全国参加失业保险人数为18089万人，全国领取失业保险金人数为230万人，占参保人数的比例为1.27%。很大一部分原因是待遇享受门槛过高。《失业服务不到位。三是经办流程不统一。由于各地失业保险具体政策规定不统一，造成各地在经办流程上也存在较大差异，不统一、不规范，降低了执行效率和执行能力。四是信息化建设程度也相对较低。受我国社保整体信息化建设进度的影响，当前失业保险信息化程度仍较低，不利于制度发展。
关系转移接续问题较多
失业保险作为社会保险的主要项目之一，在办理转移接续过程中不能同其他险种一并转移，这有经办管理机构分设的问题，也有失业保险制度自身的问题。一是职工跨统筹地区转移中，由于失业保险基金不转移，缴费年限在不同统筹地区之间难以互认，影响了跨统筹地区职工的待遇享受。二是失业人员跨统筹地区转移的，关系是否强制转移规定不一。非本地户籍人员失业后，部分地方强行要求转移关系至户籍地，而部分地区则允许其选择在本地申领或转移失业保险关系至户籍地。三是转移金额标准偏要加快失业保险制度改革，进一步充分发挥失业保险在经济转型升级，特别是化解过剩产能安置职工中保生活、防失业、促就业三位一体的功能作用，在保障失业人员基本生活和促进就业的同时，着力实施稳岗补贴政策。当前，要特别做好阶段性降低失业保险费率工作，切实减轻企业负担，增强企业活力。运用失业保险基金支持参保职工提升职业技能，提高就业竞争力，增强就业稳定性，缓解就业结构性矛盾，降低失业风险。同时，要不断完善失业保险管理服务工作，根据失业人员需求延伸服务链条，实行精准化、差别化服务，保障失业人员生活，并帮助他们尽快实现再就业。充分发挥失业保险制度功能保险条例》规定失业人员领取失业金必须符合三个条件：一是失业前用人单位和本人已经缴纳失业保险费满一年；二是非因本人意愿中断就业；三是已经进行失业登记，并有求职要求。实际情况是很多失业人员或者中断就业人员因不能满足这三个条件而无法领取到失业金。经办管理体系不规范、职责不清、流程不统一、信息化程度较低受经济社会发展不均衡、顶层设计不到位、社保管理服务水平高低不一，管理体制不顺畅等因素的影响，我国失业保险管理服务上仍存在一些问题。一是经办机构设置不规范。全国范围看，少部分地区失业保险管理机构为独立机构，部分地区由就业部门管理，部分地区由社保部门管理。二是管理机构职能职责不清晰。主要是各地对社保行政部门、失业保险管理机构、公共就业服务机构、社保经办机构的职能职责划分不清晰，管理上存在重叠交叉，造成工作效率低下、低，给转移接续工作造成一定障碍。失业人员医疗保险费和职业介绍、职业培训补贴标准，转移接续尤为困难。四是发放标准规定不统一。即使是关系转移接续后，失业金发放标准也有问题。有的按照转入地标准发放，有的按照转出地标准。五是关系转移接续的流程不够规范，国家层面缺乏统一规范标准。
灵活就业人员是否应该纳入覆盖范围，值得商榷
将灵活就业人员纳入保险覆盖范围将产生一系列问题。一是对现有的参保人员不公。灵活就业人员群体缴费水平低，缴费期限短，而失业风险较高，享受待遇水平却较长，相对于稳定就业的参保人员不公平，对现有基金收支结构造成较大影响，将导致用人单位对制度的质疑，影响参保积极性。二是难以界定这个群体的失业状态。存在怎么界定就业状态，如何审核其是“非因本人意愿中断就业”的问题。三是参保政策和经办模式存在一定的障碍。要修改《社会保险法》《失业保险条例》中的相关条款，将灵活就业人员纳入参保范围；完善经办管理流程。
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在我国，建立失业保险的主要功能就是为了保障失业职工的基本生活，促进职工就业。失业保险的具体运行模式就是通过现金给付的形式提供物质保障，同时主动为失业人员提供相应的职业技能培训。失业保险的基本功能主要包括以下几方面：当劳动人员遭受失业风险时，为劳动者的基本生活需求等提供基本保障，这也是维护社会稳定的基本要求；建立失业保险制度，不仅可以起到保护和改善劳动力的作用，而且还可以有效的实现劳动力的调节以及供给，对于促进社会经济的发展也具有非常重要的作用。建立失业保险制度，这是针对我国经济社会发展制定的相关配套政策，在实现劳动力的流动以及合理配置方面具有重要作用，同时也有助于增强职工的风险意识以及竞争意识，对于加快推进经济体制改革也具有重要的推动作用。
三、目前我国失业保险制度存在的问题分析
1.失业保险制度的覆盖面较小。我国现行的失业保险制度无论是失业保险的覆盖面还是失业保险待遇收益的覆盖，仍然存在着覆盖不足的问题。尤其是一些地方的进城务工农民、大多数的乡镇企业职工、部分公职人员等都不在失业保险的覆盖面以内，失业保险制度的设计还存在较多的问题。
2.失业保险制度促进再就业的功能不强。目前，我国失业保险制度，在时间上主要是通过发放失业保险基金来实现，而职业介绍机构发展不充分，未能充分有效的实现鼓励失业人员的再就业。而且，在我国的失业保险制度上，在失业问题上还没有比较系统的策划，失业保险基金使用范围相对较为狭窄，都造成了失业保险制度促进就业功能的弱化。
3.失业保险基金未能有效的实现保值增值。目前，我国失业保险基金筹资上主要是通过收取保险费用、财政拨款以及政府经营利润等几方面，但是在资金的运营管理方面，缺少多元化的投资手段，因而造成了失业保险基金运行管理过程中出现了资金贬值的问题。
四、我国失业保险制度完善措施研究
1.不断扩大失业保险的覆盖面。针对现阶段我国城镇化进程中出现的进城务工人员增多的现象，在失业保险制度的优化完善上，首要工作就是应该不断地扩大失业保险的覆盖面。一方面，应该探索将农民工纳入失业保险制度范围，可以探索采取按照工龄给予补助的方式，结合不同区域的经济条件赋予农民工相应的领取失业保险资金的资格；另一方面，应该适应乡镇企业不断发展壮大的新情况，将乡镇企业职工纳入到失业保险制度范围内，推动实现失业保险保障主体的多元化。
2.充分发挥失业保险促进再就业的功能。促进再就业也是失业保险的重要功能，在失业保险制度的改革完善上，应该探索采取更多措施发挥失业保险促进再就业的功能。一方面，作为政府主管部门，应该充分运用就业保险基金，增加在失业人员专业能力培训、再就业教育方面的投入，并依托就业保险基金完善职业培训、职业介绍机构的设置，强化再就业保障功能；另一方面，在失业保险制度的设计中，应该注重进一步的强化劳动者的有关就业义务，尤其是利用失业保险基金支持失业人员的自主创业，共同解决失业问题。
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1.2现行失业保险基金规模小，基金承受能力较弱。由于失业保障制度在实施过程中出现失业保险覆盖范围越来越窄的的现象，导致收缴的失业保险数额有限，基金承受能力相对较弱，远低于国际上失业救济金的平衡水平，致使其难以应付越来越严峻的失业保障形势，失业保险的受益率和替代率较低，失业保险金和失业补偿的总体水平不高。
1.3失业保险统筹水平和统筹层次较低，影响失业保障作用的充分发挥。目前失业保险制度在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定，大部分地区实际上是地级市层次的失业保险统筹。由于统筹层次较低，基金的整体承受能力较弱，从而造成了一些地区失业保险基金严重不足，而另一些地区则存在大量结余。我国现阶段只有部分地区建立了调剂金制度，失业保险社会互济的功能不能得以充分发挥。
1.4失业保险制度对如何合理地使用基金，合理确定基金使用的结构和比例，没做明确说明。失业保险基金的支出鉴于我国目前失业人员多、基金有限的情况下，目前过于偏重失业人员的生活救济，促进再就业的功能明显弱化，不能形成有效的良性循环。
1.5《失业保险条例》的正常实施，缺乏与之相配套的监管机制。虽然1999年国务院的《社会保险费征缴暂行条例》等一些法规在实际工作中起到了一定作用，但是在失业保险实施过程中出现的诸多问题，则没有可靠的法律依据进行解决，法律中缺乏责任规范和制裁办法，同时，失业保险制度所指定的监管机构，在分工和监管方面描述的比较笼统，致使监管部门不能完全发挥其有效的监督作用，使失业保险工作在征缴、使用、监管方面面临严重困难。
2健全和完善失业保险制度的建议2.1扩大失业保险覆盖面。随着我国市场经济的发展以及从业人员结构和层次的不断发生变化，相对于正规就业人员，灵活就业人员参加失业保险具有自身的特殊性，应针对具体特点，合理确定标准和操作办法，要有利于劳动力的合理流动，确保灵活就业人员能够顺利参保失业保险。这样有利于保持社会安定。拓宽失业保险的覆盖面，将这些人员尽快纳入失业保险的征缴范围，增加失业保险基金的存量的同时，使这部分人的失业保险得以保障。
2.2从失业保险“权利与义务对等”的原则来考虑，是否也应统一建立起个人失业保险缴费账户。规定企业所缴纳的费用按多少比例进入个人账户，多少比例进入统筹基金。明确享受失业保险的条件，不仅要根据缴费时间的长短，还要根据缴费账户的多少来确定应享受的失业保险待遇。还可采取根据失业风险程度实行差别费率，政府根据各行各业的情况，对失业率高的行业按高的费率来征收保险费，对失业率低的行业按相应的费率来征收。
2.3合理确定基金使用的比例。以失业救济和保障基本生活为主，紧密结合再就业，实行有效管理。首先，将基金用于失业职工基本生活保障，包括失业救济金、医疗补助金、生活困难补助和失业女职工生育补助金等方面进行合理分配；其次，运用一定的基金积极帮助失业职工再就业，包括转业训练费、生产自救费、职业介绍等，同时，通过发放一定的救济金作为启动资金，鼓励失业职工组织起来就业和自谋职业；再次，为充分发挥失业保险促进就业的作用，对于那些一毕业就失业的大学生，可考虑从社会责任和社会效益的角度，逐步将他们纳入失业保险的保障范围，失业保险基金应该出一部分钱，通过发放职业培训补贴等方式，帮助这些大学生尽快就业。
2.4建立失业保险信息监控网络系统。为了使基金真正体现社会保障功能，应尽快建立信息监控网络，实现失业保险的全方位监控。建议建立由政府有关部门代表、用人单位代表、劳动者代表、工会代表和其他公众团体代表组成的社会监督机构，负责对失业保险工作的监督。按期、定时公布失业保险基金的使用情况，增加基金使用的透明度，以有效控制基金的不明流向，杜绝挪用、侵占基金现象的发生，还要由财政、审计等部门加强对预算决算的审核和执行情况的监督检查。
2.5尽快出台与失业保险条例相配套的一系列的法律法规。完善失业保险的法律法规体系，使失业保险制度的建设有法可依，为失业保险条例的有效实施提供一个良好的法律环境。
2.6建立科学、完整的失业保险统计指标体系。没有相关信息地收集，就没有科学地分析与预测。建立以失业人数、失业结构、失业再就业比例与结构、失业保险基金收支数量与结构、失业保险金的增值与保值比例等指标为主的统计指标体系，有利于失业保险基金现状的真实反映。
3结论
完善的失业保险制度，牵动着整个社会发展、社会稳定的大局，它不仅是社会主义市场经济发展的需要，是完善社会保障体系的需要，同时也是维护社会稳定，共建和谐社会的需要。
摘要：建立失业保险制度是适应社会主义市场经济的需要，但现行失业保险制度在实施中存在诸多问题和不足，极大地影响了失业保险的保障作用。为此，提出了相关合理化建议。
关键词：失业保险问题建议
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1.2现行失业保险基金规模小，基金承受能力较弱。由于失业保障制度在实施过程中出现失业保险覆盖范围越来越窄的的现象，导致收缴的失业保险数额有限，基金承受能力相对较弱，远低于国际上失业救济金的平衡水平，致使其难以应付越来越严峻的失业保障形势，失业保险的受益率和替代率较低，失业保险金和失业补偿的总体水平不高。
1.3失业保险统筹水平和统筹层次较低，影响失业保障作用的充分发挥。目前失业保险制度在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定，大部分地区实际上是地级市层次的失业保险统筹。由于统筹层次较低，基金的整体承受能力较弱，从而造成了一些地区失业保险基金严重不足，而另一些地区则存在大量结余。我国现阶段只有部分地区建立了调剂金制度，失业保险社会互济的功能不能得以充分发挥。
1.4失业保险制度对如何合理地使用基金，合理确定基金使用的结构和比例，没做明确说明。失业保险基金的支出鉴于我国目前失业人员多、基金有限的情况下，目前过于偏重失业人员的生活救济，促进再就业的功能明显弱化，不能形成有效的良性循环。
1.5《失业保险条例》的正常实施，缺乏与之相配套的监管机制。虽然1999年国务院的《社会保险费征缴暂行条例》等一些法规在实际工作中起到了一定作用，但是在失业保险实施过程中出现的诸多问题，则没有可靠的法律依据进行解决，法律中缺乏责任规范和制裁办法，同时，失业保险制度所指定的监管机构，在分工和监管方面描述的比较笼统，致使监管部门不能完全发挥其有效的监督作用，使失业保险工作在征缴、使用、监管方面面临严重困难。
2健全和完善失业保险制度的建议
2.1扩大失业保险覆盖面。随着我国市场经济的发展以及从业人员结构和层次的不断发生变化，相对于正规就业人员，灵活就业人员参加失业保险具有自身的特殊性，应针对具体特点，合理确定标准和操作办法，要有利于劳动力的合理流动，确保灵活就业人员能够顺利参保失业保险。这样有利于保持社会安定。拓宽失业保险的覆盖面，将这些人员尽快纳入失业保险的征缴范围，增加失业保险基金的存量的同时，使这部分人的失业保险得以保障。
2.2从失业保险“权利与义务对等”的原则来考虑，是否也应统一建立起个人失业保险缴费账户。规定企业所缴纳的费用按多少比例进入个人账户，多少比例进入统筹基金。明确享受失业保险的条件，不仅要根据缴费时间的长短，还要根据缴费账户的多少来确定应享受的失业保险待遇。还可采取根据失业风险程度实行差别费率，政府根据各行各业的情况，对失业率高的行业按高的费率来征收保险费，对失业率低的行业按相应的费率来征收。
2.3合理确定基金使用的比例。以失业救济和保障基本生活为主，紧密结合再就业，实行有效管理。首先，将基金用于失业职工基本生活保障，包括失业救济金、医疗补助金、生活困难补助和失业女职工生育补助金等方面进行合理分配；其次，运用一定的基金积极帮助失业职工再就业，包括转业训练费、生产自救费、职业介绍等，同时，通过发放一定的救济金作为启动资金，鼓励失业职工组织起来就业和自谋职业；再次，为充分发挥失业保险促进就业的作用，对于那些一毕业就失业的大学生，可考虑从社会责任和社会效益的角度，逐步将他们纳入失业保险的保障范围，失业保险基金应该出一部分钱，通过发放职业培训补贴等方式，帮助这些大学生尽快就业。
2.4建立失业保险信息监控网络系统。为了使基金真正体现社会保障功能，应尽快建立信息监控网络，实现失业保险的全方位监控。建议建立由政府有关部门代表、用人单位代表、劳动者代表、工会代表和其他公众团体代表组成的社会监督机构，负责对失业保险工作的监督。按期、定时公布失业保险基金的使用情况，增加基金使用的透明度，以有效控制基金的不明流向，杜绝挪用、侵占基金现象的发生，还要由财政、审计等部门加强对预算决算的审核和执行情况的监督检查。
2.5尽快出台与失业保险条例相配套的一系列的法律法规。完善失业保险的法律法规体系，使失业保险制度的建设有法可依，为失业保险条例的有效实施提供一个良好的法律环境。
2.6建立科学、完整的失业保险统计指标体系。没有相关信息地收集，就没有科学地分析与预测。建立以失业人数、失业结构、失业再就业比例与结构、失业保险基金收支数量与结构、失业保险金的增值与保值比例等指标为主的统计指标体系，有利于失业保险基金现状的真实反映。
3结论
完善的失业保险制度，牵动着整个社会发展、社会稳定的大局，它不仅是社会主义市场经济发展的需要，是完善社会保障体系的需要，同时也是维护社会稳定，共建和谐社会的需要。
参考文献：
[1]吕学静.《现代社会保障概论》.首都经济贸易大学出版社.2005年.
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第二,失业保险能够化解就业风险。失业保险可以为就业者面临的生活风险提供稳定可靠的保障,能够解除就业者的后顾之忧。失业保险一方面为失业者提供基本生活保障,另一方面也为他们提供就业培训和就业指导,有助于他们实现再就业。因此,失业保险应具有促进就业的基本功能。
第三,健全的失业保险制度能够为统一劳动力市场的形成创造条件。统一的、广泛覆盖的失业保险制度为覆盖范围内的所有劳动者提供基本生活保障,有助于他们跨地区、跨行业流动就业,从而有利于推动统一的劳动力市场的发展,为劳动者创造更多的就业机会。
二、失业保险在促进就业方面存在的问题
目前我国失业保险制度得到了一定程度的发展,截至2008年3月底,我国失业保险的覆盖人数达到约1.18亿。但是,我国失业保险制度历史较短,尚不成熟,在实行过程中反映出来许多问题,
主要表现在以下几个方面
1.覆盖范围窄,多数失业者享受不到失业保险金待遇我国对失业的界定为:失业是指在劳动年龄内,有就业能力,并有求职要求的劳动者未能找到或者丧失就业岗位。
具体包括:16岁以上各类学校毕业或肄业的学生初次寻找工作,但未找到工作者;企业宣告破产后尚未找到工作的人员;被企业终止、解除合同或辞退后,尚未找到工作的人员;辞去原单位工作后尚未找到工作的人员等等。自《失业保险条例》实施后,失业保险的覆盖范围比过去大,但与我国劳动力资源丰富和就业岗位有限的实际情况比较而言,还是显得比较窄。我国广大农村还存在大量剩余劳动力,虽然现行的失业保险条例已把农民合同工纳入社会保险体系中。规定对工龄满1年以上、雇用单位已为其缴纳失业保险费的农民合同工,可由社会保险经办机构对其支付一次性生活补助。但是,这不能覆盖大量进城从事短时间打工的农民和每年从大中专院校毕业走向社会,短期内难以就业的毕业生。他们的失业保险问题也是一个亟待深入研究的新课题。
2.保险水平低,不能有效保障失业人员的基本生活
《失业保险条例》规定了失业保险金的标准:“按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平,由省、自治区、直辖市人民政府确定。失业保险制度最主要任务是给符合条件的失业人员发放失业保险金。虽然各地基本都能够正常发放,但给付标准较低,仅略高于地方规定的社会救济标准,且能够领取失业保险金的人数较少,难以保障失业人员的基本生活。
3.就业培训和职业介绍效果不佳
就业培训在促进失业人员再就业方面具有十分重要的作用。然而,根据劳动和社会保障部失业保险司的一项对长沙等10个城市的调查资料显示,在下岗职工中,只有不到三分之一的人得到过再就业培训。
4.失业保险仅限于生活救助《失业保险条例》建立失业保险制度的根本目的是保障失业人员失业期间的基本生活,促进其再就业。
但是实际上,我国失业保险仅围绕失业人员最低生活保障展开,在如何促进失业人员再就业方面没有过多的涉及。面对越来越多的失业人员,没有相应的就业激励机制和再就业培训措施,单靠给予生活救助是不够的,最终会导致保险基金不足,无法保障众多失业人员的基本生活。
三、完善失业保险制度的对策
针对我国现阶段失业保险制度存在的问题,借鉴国外的成功经验,结合我国的实际情况,我国的失业保险制度应在以下几个方面进行完善。
1.调整失业保险制度理念,充分认识就业保障的重要性社会保障应该具有就业保障的功能,其基金的支出,构成社会消费需求,与经济扩张和收缩之间存在着一种反向运动的内在联系。在经济繁荣、就业增加、收入提高、社会消费需求具有扩张倾向性时,社会保障金支出就会减少;反之,社会保障金支出就会增加。因此,只有达到充分的就业,才会从根本上减轻社会保障的负担。因此,应把失业保险制度与积极劳动政策紧密结合起来,建立就业导向型的失业保障制度,以实现扩大就业的总目标。
2.完善就业服务机制,提供更好的就业服务
美国建立了覆盖全国的就业信息网,为失业人员提供“一站式”服务。法国对失业者开展一对一的“个性化”服务。想在更广泛的范围内更好地配置人力资源,促进失业人员再就业,我国应最大限度地运用先进的信息技术,建立遍布全国的就业咨询、就业培训和失业保险信息网及其公开系统,提供快捷的就业信息服务。培训机构则应加强与职业介绍机构和用人单位的联系,按照就业岗位的需求,开展有针对性的技能培训。具体途径有,借鉴福利国家改革的成功经验;政府与非营利性机构合作,分工负责;政府提供政策支持和适当的经济扶持;采用委托式、合同式等多种办法,由各类非政府机构和社区提供职业介绍、培训等就业服务。
3.调整失业保险基金的支出比例,加大用于失业人员再就业培训的支出比例失业人员再就业培训的一个重要内容就是转业训练,转业训练费的使用对象包括流向社会的失业人员,也包括企业内确需进行转岗转业训练的下岗人员。
对失业者的培训,受保人可以少交或者不交费,所需费用主要从保险支出中的转业训练费项目列支。劳动部门以外的其他部门也可以发挥作用,失业者到社会上其他培训机构接受训练,只要是用于提高本人职业技能水平、为再就业创造条件的学习项目,而自己负担培训费用确有困难的,可以使用转业训练费给予适当补贴。
4.建立失业预警机制,进一步完善我国的失业保险制度
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二是个体工商户的雇员也未纳入保险范围。目前，我国个体工商户的雇员数目越来越多，而按照《条例》规定，却未将这部分雇员纳入保障范围，只是在附则中授权省级人民政府根据当地实际情况决定是否将有雇员的个体工商户及其雇员纳入失业保险。有的省份在制定本地相关规定时，未将有雇员的个体工商户纳入范围。个体工商户的雇员本身就流动频繁，失业现象时有发生，如不参加保险，则生活得不到保障，因此，如何加强立法至关重要。
三是农民合同制工人不能享受完整的失业保险待遇。目前，城镇企业事业单位招用了许多具有农业户口的合同制工人。根据《条例》规定，农民合同制工人个人不缴纳保费，原则上是不能享受失业保险待遇的。但目前用人单位在缴费时，工资总额中已包括农民合同制工人的工资。因此《条例》规定，单位招用的农民合同制工人连续工作满一年，本单位已缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性的补助。而从各地实施情况看，一次性补助标准都不是很高。这样规定显然有失公平，无论是城镇户口还是农业户口工人，都是为本单位工作的职工，应享受同样的失业保险待遇。可考虑农业合同制工人个人也适当缴费，而失业后享受城镇职工同等的失业保险待遇。
四是“职工”范围法律界定不明。目前许多企业为了逃避责任，不与劳动者签订劳动合同，视职工为“临时工”，拒绝为其办理失业保险。而实际上国家对临时工的相关问题早有定论：“用人单位如在临时性岗位上用工也应当与劳动者签订劳动合同并依法为其建立各种社会保险。”但在条例中对职工的界定不明，使得一些企业钻漏洞，职工权益得不到保障。
五是新增失业群体。目前《失业保险条例》中所指的失业人员只限为就业转失业的人员，而在现实中，尚有一类人群是从未参加工作的劳动力，其中又有一个颇为引人注目的群体———大学生失业群体。这部分人群没尽缴费义务，原则上是不能享受失业保险待遇的。但据一些国家的做法，对不能立刻找到工作的大学毕业生作特殊规定，给他们发放失业津贴。我国是否可借鉴类似做法：对其基本生活先做一定保障，帮助其就业，待其正式工作后，再支付相应保费。当然这种做法会加大失业保险基金的支出，而且对当事人的诚信也很难认定。
六是我国农村剩余劳动力数量巨大，这其中一部分人进入城镇工作，而大部分仍留在农村，基本上处于失业状态，但目前却并未纳入失业保险。
七是即使是《条例》中明确规定的城镇企业事业单位应参保，但到目前为止参加保险的主要是国有企业，其他性质的企业及事业单位参保率不高。
二、失业保险基金的筹集
《条例》中对缴费基数及比率作了相应规定，但缴费基数并不规范。《条例》中规定：“应参保的城镇企业事业单位的缴费基数为本单位工资总额的2%，缴费职工按本人工资的1%缴费”。而对工资总额时间界定不明，是以上一年度单位工资总额平摊到本年各个月份作为基数，还是以上月单位工资总额为基数，各地目前做法并不统一。
而且在基金筹集中，欠费现象比较严重，分析其原因：一是一些企业经营不善甚至无力付薪，更不用说缴纳失业保险费了；二是有些效益的企业主观上不愿缴费，觉得本企业职工失业不多，如果缴费，是在背别人的包袱；三是强制性不够。对某些企业拒不参保，拖欠保费的现象，相关机构更无有效措施解决，导致应收未收，基金筹集困难。
三、享受失业保险待遇的条件
尽管各国都规定了失业保险的覆盖范围，但并非参加失业保险的人都可享受失业保险待遇。由于失业保险制度担负着促进就业的责任，因此各国对失业保险的资格条件都很严格，中国也不例外。《条例》中规定，失业人员要领取失业保险金，须同时具备三个条件。
（一）依法参加了失业保险，所在用人单位和本人履行缴费义务满一年
此条件规定了劳动者的义务，充分体现了社会保险的特性。但在现实中，某些用人单位由于种种原因未能参保或拖欠保费，缴费期限不足一年，那么失业人员是否可以享受失业保险待遇呢？有的省份规定：“用人单位拖欠保费的，职工失业后，按累计实际缴费年限发放待遇，所欠保费由社会保险经办机构继续清缴。”但仍然未明确说明由于用人单位的原因而使缴费期限不足一年应如何处理。
（二）非因本人意愿中断就业
“非本人意愿”一般指“终止劳动合同的，被用人单位解除劳动合同的，被用人单位开除，除名和辞退的”等。但其中规定并不明确，如职工违反有关规章制度，甚至故意制造事端，影响正常工作，危害他人利益而被开除也能享受失业保险的话，显然是不合理的，因此对“非本人意愿失业”应详加规定。
（三）依法办理了失业保险登记，并有求职要求的
按照《失业保险金申领发放办法》规定，“失业人员应在终止或者解除劳动合同之日起60日内，到经办机构申领失业保险金。如果超过这一期限，算自动放弃享受失业保险权利，以前所累计的缴费年限在下次失业时不再计算”。此条规定过于苛刻，如果失业人员发生一些特殊情况，不能在规定的60日内（有些省份规定为30日）办理申领手续，却因此不能享受相应待遇，显然其今后生活难以保障。可否条件放宽，减额发放保险金或保留其以前所累计的缴费年限在下次失业时计算。
四、失业保险待遇给付
我国对失业保险待遇的给付，项目规定较为详细，除了按累计缴费年限的长短领取不同期限的失业保险金外，还规定了失业人员可享受的其它待遇，如：医疗补助、生育补助，丧葬补助和抚恤补贴，以及减免职业技能培训费和职业介绍服务费等，但这一规定尚不完善。由于失业保险制度作用不仅在于保障失业人员失业期间的基本生活，更重要的是承担了促进就业的这一重任。因此，应对失业人员的就业提供更多措施。目前有些地区已经采取了相应方法，如对选择求职的失业人员，就业服务机构应在60日内提供可供选择的岗位2次。但这对促进就业来讲却并不全面。可借鉴其他国家（地区）的一些做法，比如台湾法规定给予失业者创业补助、提前就业奖励以及给雇佣失业工人企业奖励。此外，可适当对一些特殊困难的失业者如伤病失业者，老年失业者以及孕妇失业者等特殊的弱者给予额外失业补助。
对失业保险金的标准，我国规定应高于当地居民最低生活保障标准，低于当地最低工资标准，这样既可以保障失业人员的生活，又可促进其再就业。从各地执行情况看，有的省份一般标准都在最低工资70%-80%之间，有的省规定为当地低保金的120%，但此项规定并不符合社会保险的公平效率的原则。一些失业人员在职时工资收入较高，自然比低工资收入的劳动者缴费要多，而在失业时，却只能领取相同的金额，这显然并不合理。因此可适当考虑以个人失业前收入的一定比例发放，例如国际劳工公约规定失业保险金不低于原工资的50%；同时可以规定一个最高限额，以避免以前高收入者的失业金仍然很高，丧失劳动积极性。此外，有些失业人员家庭经济不好，负担重，可借鉴少数国家的做法，适当调高失业保险金，以保障其实际生活水平。
失业保险待遇给付并不同于养老保险金的给付，它主要是对那些暂时失去工作的人群给予适当经济帮助，因此，给付并非无期限的。我国针对累计缴费年限的不同而制订了不同的领取失业保险金的期限，如：累计缴费时间10年以上的，最长能够领取24个月的失业保险金。这样的规定既鼓励了单位和个人的缴费积极性，又能促使失业人员尽快寻找新的工作。但由于失业严重程度经常进行变化，而且不同年龄段的失业人员寻找工作的机会并不均等，因此，可考虑将失业保险金的领取期限随失业率高低做调整，并针对不同年龄段的失业人员规定不同的领取期限。
五、失业保险待遇的停领规定
由于失业保险主要是保障失业人员的基本生活及促进其就业，因此，当失业人员的一些情况发生变动时，就不能再享受失业保险待遇了。
《失业保险条例》规定了以下情形：重新就业，不过《条例》并未明确解释重新就业的内涵。如果失业人员只是暂时打零工算不算重新就业呢，而且如果重新就业人员不及时通报就业情况，相关机构很难知道实际情况，会加大失业保险基金的支出；应征服兵役的；移居境外；享受基本养老保险待遇；被判刑收监执行或被劳动教养，但当这类人群刑满释放或劳动教养期满不能立刻找到工作，是否可以继续享受以前应享受而未享受完的失业保险待遇呢；无正当理由拒不接受相关机构介绍的工作，何为“正当理由”，并未有明确规定，因此实际操作很困难，可以借鉴国际劳工组织44号公约提出的参照标准：提供的职业与失业者的专业、能力、工作经验相适应，必要时考虑年龄等。
六、失业保险基金的统筹层次
根据《失业保险条例》的规定，失业保险基金在直辖市和设区的市实行市级统筹，省、自治区可以集中部分失业保险基金调剂使用，但仍有的市并未实行市级统筹，抗风险能力弱，而且各省的省级调剂金比例大不相同。因此，应努力提高统筹层次。
七、有关数据统计不准确
失业保险是针对失业人员提供保障措施，因此失业人员的数量关系到失业保险政策的制定和调整。因此，失业率这一统计指标能否准确和及时极为重要，但我国失业率却不能完全反映我国失业情况。我国失业率指的是城镇登记失业率，那些在城镇打工的农民工及农村无活可干的劳动者并未统计在内；而且也并非全部城镇失业人员都会到相关机构去进行失业登记。根据这样统计出来的失业率制定政策必然影响失业保险的实施效果。
参考文献：
[1]熊敏鹏等《社会保障学》[M]机械工业出版社，2004
[2]刘勇，宋豫《论失业保险待遇给付》[J]重庆工商大学学报，2004，（5）
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本省行政区域内所有企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位、城镇个体经济网站组织（以下统称单位）及与之形成劳动关系的劳动者（以下统称职工）应当按照本条例参加失业保险。
国家公务员和参照、依照国家公务员制度管理的职工的失业保险按照国家规定执行。
第三条各级人民政府应当依法保证失业保险基金的征集和失业保险待遇的给付。
失业保险基金、失业保险待遇按国家规定不计征税、费。
第四条省人民政府劳动保障行政部门主管全省的失业保险工作，负责本条例的组织实施。
市、县（区）人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的失业保险工作。
社会保险经办机构依照国家和省的规定具体承办失业保险工作。
各级人民政府有关行政部门和工会等组织，按照各自职责，协同劳动保障行政部门做好失业保险工作。
第五条失业保险实行属地管理。失业保险基金实行全市（地级以上，下同）统筹。省人民政府可以根据实际情况决定实行全省统筹。
单位、单位分支机构应当在注册登记地参加失业保险。
第二章失业保险基金
第六条失业保险基金由下列各项构成：
（一）单位和职工缴纳的失业保险费；
（二）失业保险基金的利息；
（三）失业保险费滞纳金；
（四）财政补贴；
（五）依法应当纳入失业保险基金的其他资金。
第七条单位按照本单位应当参加失业保险职工（含农民合同制工人）的工资总额的百分之二缴纳失业保险费；职工按照本人工资的百分之一缴纳失业保险费，其中农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。
第八条失业保险费由地方税务机关征收，任何单位不得拒付。失业保险费应当以货币形式全额缴纳，不得减免。地方税务机关应当及时向社会保险经办机构提供缴费单位和缴费职工的缴费情况；社会保险经办机构应当及时将有关情况汇总，报劳动保障行政部门。
单位缴纳的失业保险费及其利息或者滞纳金，按照国家有关规定列支。职工缴纳的失业保险费在征收个人所得税前由所在单位从其工资中代扣代缴。
第九条单位确实没有能力按时缴纳失业保险费的，可以向地方税务机关申请缓期缴纳，并提供财产抵押。经核实、批准后，缓缴期最长不超过六个月。缓缴期满后，单位及其职工应当补缴缓缴的失业保险费本金及其利息，免交滞纳金。补交的利息按城乡居民同期银行存款利率计算，全部由单位负担，不得转嫁给职工个人。缓缴期满后仍不能按规定缴费的，地方税务机关可以拍卖、变卖抵押财产抵缴，或者申请人民法院强制执行。
第十条单位因破产、解散和其他原因终止而清产核资或者拍卖、变卖财产的，清算人、单位应当通知单位所在地地方税务机关和社会保险经办机构，并按工资同一顺序清偿失业保险费及其利息或者滞纳金。
分立、合并（兼并）后的单位享有和承担原单位的失业保险权利和义务。
第十一条失业保险基金用于下列支出：
（一）失业保险金；
（二）失业人员领取失业保险金期间的医疗补助金；
（三）领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金；
（四）失业人员领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴；
（五）国务院规定或者批准的与失业保险有关的其他费用。
第十二条失业保险基金必须存入财政部门在国有商业银行开设的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，由财政部门依法进行监督。
失业保险基金专款专用，不得挪作他用，不得用于平衡财政收支。
地方税务机关、社会保险经办机构不得从失业保险基金中提取任何费用，所需经费列入预算，由财政拨付。
第十三条实行全省统筹前，各市应当按照当年失业保险基金征收总额百分之三的比例向省上缴调剂金。上缴调剂金的比例需要调整时，由省人民政府规定。
各市上缴调剂金后，失业保险基金不敷使用时，由省调剂金调剂、地方财政补贴。
第三章失业保险待遇
第十四条同时具备下列条件的失业人员，可以领取失业保险金，并按规定享受其他失业保险待遇：
（一）按规定参加失业保险，所在单位和本人已按规定履行缴费义务满一年或者缴费不满一年但本人仍有领取失业保险金的期限的；
（二）非因本人意愿中断就业的；
（三）按规定已办理申请领取失业保险金手续，并有求职要求的。
第十五条失业保险缴费年限指单位和职工按规定标准缴纳失业保险费的时间（以下简称缴费年限）。
失业人员重新就业前未办理申请领取失业保险待遇手续的，重新就业前后的缴费年限合并计算。重新就业前已办理申请领取失业保险待遇手续的，重新就业后缴费年限重新计算。
本条例施行前，已参加失业保险的年限计算为缴费年限。国有和县以上集体所有制单位的原干部和固定工，在当地实施失业保险制度前按国家规定计算的连续工龄视同缴费年限。
第十六条失业人员领取失业保险金的期限（以下简称领取期限），根据其缴费年限核定：缴费年限一至四年的，每满一年，领取期限为一个月；四年以上的，超过四年的部分，每满半年领取期限增加一个月。每次失业核定的领取期限最长为二十四个月。
失业人员停止享受失业保险待遇后，其未领取期限自行结转至下次失业时合并计算，合并计算后的领取期限最长为二十四个月。但国务院《失业保险条例》实施前已停止享受失业保险待遇的，尚未领取期限不再结转。
第十七条失业保险金按当地最低工资标准的百分之八十，由社会保险经办机构按月发放。省人民政府可以根据国家规定和本省实际情况作适当调整，但不得高于当地最低工资标准或者低于当地城市居民最低生活保障标准。
第十八条失业人员领取失业保险金期间的医疗补助金，按不超过当地最低工资标准的百分之十的比例，随失业保险金按月发放。领取期间患严重疾病，到社会保险经办机构指定的医疗机构住院治疗，负担医疗费确有困难的，社会保险经办机构可以给予不超过本次医疗费百分之五十的一次性补贴。
已参加基本医疗保险的职工，失业后在领取失业保险金期间继续参加当地的基本医疗保险，原由用人单位缴纳的基本医疗保险费改由失业保险基金负担，原由职工个人缴纳的基本医疗保险费由社会保险经办机构从其失业保险金中代扣代缴，前款规定的医疗补助金和住院医疗费补贴相应取消。失业保险金扣缴基本医疗保险费后低于当地同期城市居民最低生活保障标准的，原由个人缴纳的基本医疗保险费改由失业保险基金负担。
第十九条失业人员在领取失业保险金期间死亡的，丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属抚恤金参照当地企业在职职工的有关规定，由社会保险经办机构一次性发给其家属。
失业人员死亡后失业保险金停发，当月尚未领取的失业保险金，由其家属领取。
失业人员死亡后其家属应当在失业人员死亡之日起三十日内，持本人身份证、与失业人员的关系证明和失业人员的死亡证明，到社会保险经办机构办理申领手续。
失业人员在领取失业保险金期间因参与犯罪活动死亡的，其失业保险金停发，丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属抚恤金不予发放。
第二十条失业人员具备本条例第十四条规定条件，在领取失业保险金之前患严重疾病住院治疗或者死亡的，参照本条例第十八条、第十九条的规定，享受相应的待遇。
第二十一条失业人员在领取失业保险金期间，享受减免费的职业介绍服务，并可以到当地劳动保障行政部门核准的职业培训机构参加一期减免费的职业培训。
职业介绍费、职业培训费减免标准和对职业介绍机构、职业培训机构的补贴办法由省人民政府规定。
第二十二条农民合同制工人连续工作满一年，并且所在单位已按规定为其缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由原单位所在地受理其失业保险业务的社会保险经办机构根据其缴费年限长短，为其支付一次性生活补助。一次性生活补助标准由省人民政府制定。
第二十三条失业人员有下列情形之一的，停止领取失业保险金，并同时停止享受其他失业保险待遇：
（一）重新就业的；
（二）应征服兵役的；
（三）移居境外的；
（四）享受基本养老保险待遇的；
（五）被判刑收监执行或者被劳动教养的；
（六）无正当理由，连续两次或者累计三次拒不接受当地劳动保障行政部门或者其指定机构介绍工作的；
（七）法律、行政法规规定的其他情形。
第二十四条失业人员享受失业保险待遇后，其家庭人均收入仍达不到当地最低生活保障标准的，按照规定享受当地最低生活保障待遇。
第四章失业保险管理
第二十五条社会保险经办机构具体承办失业保险工作，履行下列职责：
（一）管理单位和职工参加失业保险的信息，建立缴费记录并保证其完整、安全，办理失业保险关系及待遇接转手续；
（二）管理失业保险基金，建立健全失业保险基金的预决算制度、会计统计制度和内部审计制度；
（三）审核享受失业保险待遇资格，核定领取期限和待遇标准，支付失业保险待遇；
（四）受理职业培训补贴、职业介绍补贴的申请；
（五）为单位、职工免费提供失业保险咨询、查询服务；
（六）法律、法规规定的其他职责。
第二十六条劳动保障行政部门设立的劳动就业服务机构负责失业人员的登记、调查、统计和发放失业证工作，并负责为失业人员提供再就业服务和出具相关证明。
第二十七条社会保险经办机构和劳动就业服务机构应当公开失业保险有关规定和办事制度，严格审核有关情况。
社会保险经办机构应当自受理失业人员申请领取失业保险待遇之日起十日内，对申请者的资格进行审核认定，并将结果及有关事项告知申请者本人。
第二十八条单位应当在取得营业执照或者批准成立之日起三十日内，到当地社会保险经办机构办理社会保险登记，参加失业保险。单位职工人数增减和其他登记事项发生变更或者单位终止（撤销）时，应当在三十日内到社会保险经办机构办理变更或者终结失业保险关系手续。
第二十九条单位应当按规定每年向职工定期如实公布缴纳失业保险费的情况。
单位应当及时为职工出具终止或者解除劳动关系证明，告知其按规定享受失业保险待遇的权利，并自终止或者解除劳动关系之日起七日内将终止或者解除劳动关系人员名单报社会保险经办机构备案。
第三十条失业人员可以选择在原单位所在地或者户籍所在地享受失业保险待遇。选择在户籍所在地享受失业保险待遇的，按规定办理失业保险关系转移手续。失业保险待遇按转入地的标准执行，由转入地社会保险经办机构按规定发放。
失业人员原单位与户籍不在同一统筹地区和户籍跨统筹地区迁移需要转移失业保险关系的，按国家规定计算的享受失业保险待遇所需资金一并转移。
第三十一条失业人员应当在终止、解除劳动关系或者劳动争议的裁决、判决生效之日起六十日内，持身份证、终止或者解除劳动关系的证明材料和失业证或者流动人员就业证，到社会保险经办机构办理申请领取失业保险待遇或者转移失业保险关系手续。无正当理由逾期办理申请领取或者转移手续的，每超过一个月减少一个月的失业保险待遇（不满一个月的按一个月计算）。
第三十二条农民合同制工人应当在终止、解除劳动关系或者劳动争议的裁决、判决生效之日起六十日内，持身份证、终止或者解除劳动关系的证明材料和流动人员就业证，办理一次性生活补助的申领手续。
第三十三条失业保险金自办妥申请领取手续的下月起，由社会保险经办机构按月足额发放。
失业人员应当凭身份证、失业证或者流动人员就业证按月到社会保险经办机构办理领取资格验证，说明求职和接受职业指导、职业培训情况。出现本条例第二十三条规定的停止享受失业保险待遇情形的，应当如实报告。经验证具备领取资格的，凭社会保险经办机构开具的单证到指定的发放机构领取失业保险金，同时按规定享受其他失业保险待遇。无正当理由连续两个月不按规定办理领取资格验证手续的，视同已重新就业。
第三十四条单位成建制跨统筹地区转移和职工跨统筹地区变换工作单位的，失业保险关系随之转移，所涉及基金不转移。跨省转移的，按国家有关规定执行。
第五章监督检查
第三十五条劳动保障行政部门和地方税务机关依法对单位和职工遵守失业保险法律、法规情况进行监督检查。对违反失业保险法律、法规行为有权制止，并责令改正，依法处罚。
劳动保障行政部门或者地方税务机关依法调查违反失业保险法律、法规行为时，有关部门、单位、人员应当给予支持、协助，不得干预、阻挠。
第三十六条县级以上地方人民政府劳动保障、财政、审计部门在各自职责范围内，依法对失业保险基金的收支、管理、使用情况进行监督。
第三十七条地方税务机关和社会保险经办机构应当定期向社会公布失业保险基金的收支、管理、使用情况，接受社会监督。
第三十八条各级工会组织有权监督单位按规定缴纳失业保险费，对失业保险基金的收支、管理、使用情况提出意见和建议。
第六章法律责任
第三十九条单位拒不参加失业保险或者瞒报职工人数和工资总额的，由劳动保障行政部门责令其限期参保或者补报补缴，逾期不参保或者不补报补缴的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处一千元以上五千元以下的罚款；情节特别严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处五千元以上一万元以下的罚款。
第四十条单位逾期拒不缴纳或者擅自停止缴纳失业保险费的，由地方税务机关从欠缴之日起，按规定加收滞纳金，并可以申请人民法院依法强制征缴。
滞纳金由单位负担，不得转嫁给职工。
第四十一条单位拒不参加失业保险或者擅自停止缴纳失业保险费，导致失业人员不能按规定享受失业保险待遇、农民合同制工人不能按规定享受一次性生活补助的，由单位按失业人员、农民合同制工人应当享受的失业保险金或者一次性生活补助总额的二倍给予一次性赔偿。
因单位不及时为失业人员或者农民合同制工人出具终止或者解除劳动关系的证明，导致失业人员、农民合同制工人不能按规定享受失业保险待遇或者一次性生活补助的，由单位负责赔偿。
第四十二条骗取失业保险待遇的，由社会保险经办机构追回其违法所得；情节严重的，由劳动保障行政部门处违法所得一倍以上三倍以下的罚款。
第四十三条人民政府、行政管理部门和社会保险经办机构及其工作人员违反本条例，有下列行为之一的，上级机关应当责令其改正，追回挪用、流失的款项；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究有关责任人的刑事责任；尚不构成犯罪的，对有关主管人员和直接责任人员依法给予行政处分：
（一）擅自增加或者减免应当缴纳的失业保险费及其利息或者滞纳金的；
（二）不按规定将失业保险费及其利息或者滞纳金全部存入失业保险基金专户的；
（三）挪用失业保险基金的；
（四）不按规定核定各项失业保险待遇标准或者领取期限的；
（五）违反职业培训和职业介绍补贴管理规定的；
（六）拒绝按规定上缴失业保险调剂金的。
第七章争议处理
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1.建立阶段
1986年为了配合国有企业改革,实行劳动合同制,促进劳动力的合理流动,国务院颁发了《国营企业职工待业保险暂行规定》这标志着我国失业保险制度的建立。《暂行规定》虽然对失业保险制度的主要构成要素如实施范围、对象、资金来源、支付标准、管理机构都作了说明,但正如它的名称一样还带有计划经济的色彩,其实施范围狭窄,资金来源渠道单一,保障能力有限,失业救济性质明显。
2.发展阶段
20世纪90年代以后,由于经济改革的力度加大,国有企业富余人员问题浮出水面。为了进一步发挥失业保险在建立社会主义市场经济体制改革中的作用,1993年国务院又颁发了《国有企业职工待业保险规定》以代替1986年的《暂行规定》,但是《国有企业职工待业保险规定》并没有对《暂行规定》有大的突破和超越,失业保险原有的问题依然存在,在新的形势下有些问题甚至更加尖锐和突出,从而导致了失业保险在经济改革中没有担当起应有的责任,滞后于经济的发展,在一定程度上延缓了改革的进程。
3.巩固阶段
1999年国务院的《失业保险条例》,在完善失业保险制度、强化失业保险的保障功能、强调失业保险权利与义务的对应、体现失业保险的性质、保障职工合法权益方面无疑有很大的进步。确立了保障失业人员的基本生活和促进再就业的基本宗旨。将失业保险的实施范围扩大到城镇各类企事业单位及其职工。建立了国家、单位、职工三方负担的筹资机制。在支出项目安排上,强调了失业保险金及其相关支出,增加了职业介绍补贴的开支项目,取消了生产自救费和管理费。失业保险金的标准按照高于当地城市最低生活保障标准,低于当地最低工资标准的原则制定。提高了统筹层次,实行了市级统筹。加强了基金管理,规定失业保险基金必须存人银行的财政专户,实行收支两条线管理。
二、我国失业保险制度存在的问题
1.覆盖范围窄,多数失业者享受不到失业保险金待遇
自《失业保险条例》实施后,失业保险的覆盖范围比过去大,但与我国劳动力资源丰富和就业岗位有限的实际情况比较而言,还是显得比较窄。我国广大农村还存在大量剩余劳动力,虽然现行的失业保险条例已把农民合同工纳入社会保险体系中,规定对工龄满1年以上、雇用单位已为其缴纳失业保险费的农民合同工,可由社会保险经办机构对其支付一次性生活补助。但是,这不能覆盖大量进城从事短时间打工的农民和每年从大中专院校毕业走向社会,短期内难以就业的毕业生,他们的失业保险问题也是一个亟待深入研究的新课题。
2.失业保险金来源渠道狭窄
失业保险金主要来源于征收的失业保险费，而各地的失业保险金以县(市)统筹，在当地使用。可见，失业保险金来源渠道单一，统筹层次低，防范和分散失业风险的能力不高、调剂能力差。
3.失业保险仅限于生活救助
《失业保险条例》建立失业保险制度的根本目的是保障失业人员失业期间的基本生活,促进其再就业。但是实际上,我国失业保险仅围绕失业人员最低生活保障展开,在如何促进失业人员再就业方面没有过多的涉及。面对越来越多的失业人员,没有相应的就业激励机制和再就业培训措施,单靠给予生活救助是不够的,最终会导致保险基金不足,无法保障众多失业人员的基本生活。三、完善失业保险制度的对策
1.调整失业保险制度理念,充分认识就业保障的重要性
社会保障应该具有就业保障的功能,其基金的支出,构成社会消费需求,与经济扩张和收缩之间存在着一种反向运动的内在联系。在经济繁荣、就业增加、收入提高、社会消费需求具有扩张倾向性时,社会保障金支出就会减少;反之,社会保障金支出就会增加。因此,只有达到充分的就业,才会从根本上减轻社会保障的负担。因此,应把失业保险制度与积极劳动政策紧密结合起来,建立就业导向型的失业保障制度,以实现扩大就业的总目标。
2.进一步扩大失业保险覆盖面，拓宽失业保险基金的来源渠道
由于失业本身是一种广泛的社会现象，因此要进一步扩大失业保险的覆盖面，让所有非自愿而处于失业状态的人都能够享受一定的失业保障并获得就业的机会，使失业保障进一步社会化，做到应保尽保。当前，要尽快将刚毕业暂未找到工作的学生，政府机构和事业单位改革被精减下来尚未找到工作的人，农民合同工，农村潜在的失业者等纳入失业保险的范围。同时，要拓宽失业保险基金的来源渠道，建立基金来源多元化的失业保障体系，以满足基金不断增长的要求。
3.将失业保险与促进再就业工作联系起来，营造失业人员再就业的宽松环境
推动失业人员重新就业本身就是失业保险工作的一个有机部分，失业保险除了对失业人员进行救济外，另一项重要工作就是促进失业人员的再就业。提高失业人员的再就业能力是解决失业问题的根本。因此，要将失业保险与促进再就业工作密切联系起来，加强对失业人员的职业培训，做到失业培训工作经常化、有针对性，着力于全面提高失业人员的素质。另外，要营造失业人员再就业的宽松环境，做到一要适当降低创业的门槛，减少失业人员创办企业的资金限额和各种限制条件；二要为创业者提供适当的资金支持，包括实施放宽贷款条件、降低贷款利息等举措；三要对失业人员创办企业提供一定的税费减免，降低创业的负担；四要鼓励创办一些劳动密集型企业，以缓解就业的压力。
结束语
综上所述，我国政府非常重视社会保障体系的完善,而失业保险制度作为社会保障体系的重要组成部分,应予以高度的重视。我国应根据实际情况,借鉴其他国家经验,不断完善我国失业保险制度,充分发挥失业保险制度在促进就业中的作用。
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2.发展阶段。20世纪90年代以后，由于经济改革的力度加大，国有企业富余人员问题浮出水面。为了进一步发挥失业保险在建立社会主义市场经济体制改革中的作用，1993年国务院又颁发了《国有企业职工待业保险规定》以代替1986年的《暂行规定》，但是《国有企业职工待业保险规定》并没有对《暂行规定》有大的突破和超越，失业保险原有的问题依然存在，在新的形势下有些问题甚至更加尖锐和突出，从而导致了失业保险在经济改革中没有担当起应有的责任，滞后于经济的发展，在一定程度上延缓了改革的进程。
3.巩固阶段。1999年国务院的《失业保险条例》，在完善失业保险制度、强化失业保险的保障功能、强调失业保险权利与义务的对应、体现失业保险的性质、保障职工合法权益方面无疑有很大的进步。这主要表现在：(l)确立了保障失业人员的基本生活和促进再就业的基本宗旨。(2)将失业保险的实施范围扩大到城镇各类企事业单位及其职工。(3)建立了国家、单位、职工三方负担的筹资机制。用人单位的缴费比例提高到了工资总额的2%，职工个人按本人工资的1%缴纳。(4)确定了失业保险待遇的享受条件、申领程序。《条例》规定领取失业保险金必须同时符合三个条件：一是按照规定参加失业保险，所在单位和本人已履行缴费义务满一年；二是非因本人意愿中断就业；三是已办理失业保险登记，并有求职要求的。(5)重新调整了支出项目和支付标准。在支出项目安排上，强调了失业保险金及其相关支出，增加了职业介绍补贴的开支项目，取消了生产自救费和管理费。失业保险金的标准按照高于当地城市最低生活保障标准，低于当地最低工资标准的原则制定。累计缴费1—5年的，领取失业保险金的最长期限为12个月，缴费5—10年的，领取失业保险金的最长为18个月，缴费10年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月。(6)提高了统筹层次，实行了市级统筹。(7)加强了基金管理，规定失业保险基金必须存人银行的财政专户，实行收支两条线管理。
二、我们失业保险存在的问题
目前，失业问题已经成为世界各国所面临的一项重要的社会和经济问题。就当前各国对失业问题的解决情况来看，日本的失业保险制度比较成熟。以下将对中日两国在失业保险制度方面进行更进一步的比较，并通过比较找出我国失业保险制度存在的不足之处。
与日本相比，我国失业保险制度不仅建立时间短，而且覆盖面窄、保障水平低，通过与日本的对比分析，有利于取长补短，促进失业保险制度的进一步完善。
1.资格条件比较。失业保险的对象不是一般的劳动者，而是一些具有劳动能力却因暂时失去职业而失去生活来源的人。也就是说，作为失业保险的受给者，有着严格的条件。从两国的共同点来说，基本包括以下几点：(1)必须达到规定的资格期限，主要指投保期。(2)必须是非自愿失业，防止故意失业获取失业保险金。(3)已办理失业登记，又有求职要求。但要求的宽严程度不同：我国规定投保期限为一年，如果缴费期限不足一年不能领取失业保险金。日本是离职前一年中要有六个月的缴费经历。
2.给付内容比较。(1)给付标准：给付标准取决于一国的经济发展水平和社会生活水准，但是它原则上达到受益人的收入损失得到部分补偿，又不能妨碍就业意志。日本规定一般劳动者每天的失业津贴相当于失业前半年平均工资的50%—80%，即平均日工资越高，基本失业津贴越低，反之则越高，这是它的合理成分。我国按照高于当地城市居民最低生活保障标准，低于当地最低工资标准的原则，由省级人民政府确定发放。(2)给付期限：两国都有等待期和最长给付期的规定。日本采用综合标准，失业津贴的领取期限根据被保险人的年龄、投保期长短及就业难度等因素综合确定，最长领取期限为360天。此外，遇到特殊情况(经济衰退、全国就业形势严峻、跨地区求职、职业培训延期等)可酌情延长领取期限。我国采用的标准比较单一，根据失业前的累计缴费年限的长短：满一年不足五年的，领取期限最长为12个月；满五年不足十年的，领取期限最长为18个月；十年以上的，领取期限最长为24个月。
3.费用负担比较。采用何种负担方式，取决于政府对失业应负责任的认识、企业的经济效益、历史传统等因素。日本失业保险金支出的部分由国家(政府)、雇主、雇员三方负担。并不实行全社会统一的单一失业保险费率，而是根据各行业的失业风险程度实行差别费率。雇主与雇员根据本行业的费率，按照等比制分担失业保险费。此外，国家财政负担部分费用。其中：一般求职者津贴和短期特例求职者津贴财政负担1/4；日雇劳动求职者津贴财政负担1/3；继续雇用津贴财政负担1/8。而用于雇佣保险事业支出的部分则完全由雇主缴纳。我国采用单一的失业保险费率，城镇企事业单位按本单位工资总额的2%、个人按本人工资的1%缴纳失业保险费。财政不固定负担部分费用，只在事业保险给付出现困难时提供紧急援助。
4.管理体制比较。失业保险制度是社会保障制度的组成部分，它的性质决定了政府责任，两国均由政府设立专门机构进行失业保险管理。
三、针对我国失业保险制度的不足，要及时采取相应的对策
总的说来，要从根本上解决我国失业保险制度的不足，笔者认为要从根本上出发，也就是要不失时机地深化我国的失业保险制度改革。
客观地讲，我国在制定和两次调整失业保险制度时，并非没有注意到国外的改革动向，因此在制定上出现了许多问题。现在我们重新讨论这一问题，主要的是因为严峻的就业形势和繁重的就业任务迫切要求失业保险在促进就业方面发挥更大的作用。就现在看来，失业和领取失业保险的人数已经进入一种相对平稳的状态，在首先确保用于保障失业人员基本生活的前提下，有充足的调剂空间用于促进就业。近两年来，北京、上海等省市已经在这方面积累了一些好的经验。不失时机地推进失业保险制度改革，充分发挥其促进就业、减少失业的功能和作用，不仅是必要的，也是有条件的。改革的重点是：
1.完善制度，强化约束，建立失业保险、城市居民最低生活保障与促进就业联动机制。与国外相比较，我国的失业保险具有救济期限长(最长24个月)、申领条件宽松等特点，且待遇标准只与缴费期限挂钩，与领取期限无关，对是否积极求职约束性不强。这样一种制度安排，不能不导致失业人员对失业保险的过度依赖。处在失业保险金申领期的人员，对于公益性岗位、临时性工作往往不感兴趣，除非有收入稳定、体面的就业机会，否则宁可等待。最低生活保障的情况也是这样，放弃推荐的社区服务或其他公益性就业岗位而宁愿继续“吃低保”的现象并不在少数。因此，要想改变这种状况，只能在改进制度设计上找出路，通过严格申领条件、强化对申领人员积极求职就业的外部约束来实现。为此，不仅需要调整相关政策，完善管理措施，还需要完善失业保险、低保与促进就业的联动机制，及时掌握失业人员、低保对象的就业和收入情况，并通过信息系统相互沟通，实施动态管理，跟踪服务。
2.建立差别费率和浮动费率相结合的费率调整机制，发挥失业保险在稳定就业和减少失业方面的积极作用。促进就业，着眼点不仅要放在帮助失业人员再就业上，更积极的做法是放在提高就业的稳定性、减少失业上。借鉴国外的成功经验，通过实行差别费率或浮动费率引导企业减少裁员，或通过提供补贴的方式鼓励企业在不景气时期通过缩短工时、挖掘内部潜力等方式消化富余人员，不失为一项积极有效的失业调控措施。
3.按照公共服务均等化的原则，扩大失业保险促进就业政策的受益对象范围。目前失业保险促进就业不仅基金支出渠道窄，而且享受对象也仅限于领取失业保险金人员，这是不合理的。固然，在失业保险金的申领上，强调权利义务相对等，强调以参保缴费为前提、与缴费期限相联系，这是符合社会保险的基本原则的。但是，作为失业保险延伸职能的促进就业措施属于公共服务范畴，其对象自然也应当按照公共服务均等化的原则来设定，而不宜仅限定在符合申领失业保险金条件的人员上。
4.扩大失业保险基金促进就业支出范围。理清楚了上述问题，这个问题也就无须多做分析了。最基本的一个原则就是，扩大失业保险基金用于促进就业的支出范围，既要考虑落实积极就业政策的要求和资金使用范围，又要充分考虑失业保险基金状况，在优先保证失业保险金发放并留有充分余地的前提下，量力而行，适当扩大支出项目，逐步增加资金投入量。
迄今为止，我们依然在研究是否扩大试点问题。其实，试点的意义在于对未知的领域或不可预见的风险进行探索和评估，而在发挥失业保险促进就业作用这个问题上，其积极意义已为大量国内外实践经验所证明，其可能面临的风险也有足够的应对之策，因此，在我国政府的努力下，确保失业保险制度的可持续发展。
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一、我国失业保险制度的变迁
20世纪90年代以后，由于经济改革力度加大，国有企业富余人员问题浮出水面。为了进一步发挥失业保险在建立社会主义市场经济体制改革中的作用，1993年国务院又颁发了《国有企业职工待业保险规定》以代替1986年的《暂行规定》。但二者的不同之处主要表现在：其一享受对象增加了按照国家有关规定被撤消、解散企业的职工、按照国家有关规定停产整顿企业被精减的职工两类。其次重新规定失业救济金按当地民政部门确定的社会救济金的120%—150%发放。另外还规定失业保险实行市县统筹，省可集中部分基金调剂使用。可见《国有企业职工待业保险规定》相对于《暂行规定》并没有大的突破和超越。失业保险原有的问题依然存在，在新的形势下有些问题甚至更加尖锐和突出，从而导致了失业保险在经济改革中没有担当起应有的责任，滞后于经济的发展，在一定程度上延缓了改革的进程。
具体地说，90年代中后期，我国经济改革迫切要求失业保险能担当起保障国有企业富余职工进入市场后基本生活的重任。但是，由于《国有企业职工待业保险规定》是从失业救济的角度来设计失业保险制度的，不要求个人缴费，失业保险基金的主要来源是企业缴纳的失业保险费，只占职工工资总额的1%，单一的资金来源渠道和有限的失业保险基金根本无法满足国有企业富余职工进入市场以后的基本生活需要，失业保险的保障功能十分脆弱，国家只能通过限制失业保险待遇的享受条件，来控制领取失业保险救济的人数，保证失业保险基金的收支平衡，客观上使得劳动的用工制度无法到位。1997年，国有企业改革进入了攻坚阶段，深化劳动用工制度改革已成为国企改革的关键，但作为配套措施的失业保险制度还不够健全。所以，再就业工程便成为我国经济转轨时期的一项社会保障制度。国家通过建立下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度、城镇居民最低生活保障制度，即“三条保障线”来保障下岗、失业职工的生活。
但是，将下岗职工分流到再就业服务中心，与让他们直接进入劳动力市场，由劳动力市场调节就业毕竟不同。“下岗”是一种“准显性失业”，在规范劳动关系、减轻企业负担、为企业创造平等竞争的环境等方面还显得不彻底。再就业工程也只是一种具有中国特色的过渡性的社会保障制度，是通往市场就业的桥梁，存在着一些自身无法克服的缺陷。比如，由于下岗再就业这种调节方式本身的局限性，导致再就业工程的实施过程中出现了“隐性就业”与下岗职工“生活保障权利虚置”两种不正常现象。因此，抓住国有企业调整经济结构的有利时机，有步骤地、积极而又稳妥地推进国有企业劳动就业机制的完全转换势在必行。于是，深化失业保障制度改革又提上了议事日程。在这种背景下，为了克服失业保险制度建立以来出现的一系列问题，改变其滞后于经济发展，无法适应新形势要求的局面，1999年1月22日，国务院颁布了《失业保险条例》。
与1993年的《规定》相比，1999年国务院的《失业保险条例》，在完善失业保险制度、强化失业保险的保障功能、强调失业保险权利与义务的对应、体现失业保险的性质、保障职工合法权益方面无疑有很大的进步。主要表现在：（1）确立保障失业人员的基本生活和促进再就业的基本宗旨；（2）将失业保险的实施范围扩大到城镇各类企事业单位及其职工；（3）建立了国家、企业、职工三方负担的筹资机制。用人单位的缴费比例提高到了工资总额的2%，职工个人按本人工资的1%缴纳；（4）确定了失业保险待遇的享受条件、申领程序；（5）重新调整了支出项目和支付标准。支出项目除失业保险金等失业保险待遇外，增加了职业培训、职业介绍补贴等内容，取消了生产自救费和管理费。失业保险金的标准为高于当地城市最低生活保障标准，低于当地最低工资标准，规定失业保险金领取期限，最长不超过24个月；（6）提高了统筹层次，实行了市级统筹。（7）加强了基金管理，规定失业保险基金必须存入银行的财政专户，实行收支两条线管理。
2011年7月1日《社会保险法》开始施行，这是我国第一部社会保险制度的综合性法律，是一部着力保障和改善民生的法律。《社会保险法》第五章对失业保险作了规定，失业保险制度进一步完善，也为失业保险的长远发展提供了法律保障。
《社会保险法》的颁布实施，对于建立覆盖城乡居民的社会保障体系，更好地维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享社会发展成果，促进和谐社会建设，都具有十分重要的意义。该法以法律形式充分肯定了五项社会保险改革的成功经验和做法，同时又对社会保险未来发展作出了原则性规定，这对巩固社会保险事业改革发展成果，推动社会保险事业健康发展无疑具有重要的意义和作用。
二、失业保险制度的改革与发展
随着社会经济发展进程不断加快，失业保险制度如何进行科学改革与发展，笔者认为：首先应牢固树立失业保险工作服务于就业大局的意识，进一步理顺就业与失业的关系，健全失业保险促进就业的联动机制。研究开发全国统一的就业、失业一体化数据库功能系统，并实现数据库和社会保障信息系统软件的有效链接，通过保障动态监测信息系统的有效运行，切实解决失业人员的隐性就业问题。建立和完善就业、失业调研制度，为用工需求量大的企业和单位储备针对性的人力资源；通过调查摸底，提前预防和解决企业内职工的隐性失业，分清充分就业和合理失业的关系，建立完善失业预警机制。
建立促就业和防失业的法律法规体系，完成从单纯注重就业数量向就业数量与质量相提并重方向的转变。吸取发达国家经验，通过立法建立失业保险促就业和防失业的长效机制。明确相关的援企稳岗支出范围，进一步发挥失业保险基金的造血功能，更好地促进失业人员实现体面就业和素质就业。
其次要强化促进社会稳定、经济发展与社会进步和谐统一。随着转变经济发展方式进程加快，经济结构调整、淘汰落后产能和控制过剩产能力度的加大，会带来新的失业问题。因此，制度完善应从以下几方面人手：一是扩大失业保险覆盖面，把我国失业保险制度设计并完善成惠及所有法定劳动者的一项基本社会保险制度。探索在校大学生参加失业保险模式。探索和建立现役军人参保模式。应尽快建立国家公务员失业保险制度，随着政治体制改革进程加快，公务员、参照公务员管理的事业人员能上能下、能进能出的机制也必将建立，其失业保险参保问题也将会被未来的制度所涉及。对于机关事业单位的工作人员和没有纳入参保范围的教师应通过立法，纳入参保范围。己参加社会保险的企业应将其所有员工都纳人失业保险的参保范畴。二是通过法律规范扩大失业保险基金促进就业的支出范围。失业保险基金结余较多的地区在原有支出基础上，增加如下补贴项目，以促进基金助推就业功能；企业吸纳一定数量大龄及伤残智障人员、零就业困难家庭人员就业补贴；职业技能提升补贴；企业研发新产品增加岗位补贴；外来务工人员异地就业补贴；失业人员领取失业保险金时的动态物价补贴；对职业技能培训学员往返交通及生活费用补帖；创业资助补贴；资助成功开发公益性岗位补贴；增加转岗、转业培训补贴；其他增岗稳岗补助。
