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1. 预算是指单位根据事业发展计划和任务编制的年度收入预算和支出预算。预算应当收支平衡，不得编制赤字预算。
2. 编制预算的原则
2.1. 政策性原则：编制预算要正确体现和贯彻国家有关方针、政策和规章制度。
2.2. 可靠性原则：编制预算要做到稳妥可靠，量入为出，收支平衡，略有结余。收入预算要留有余地，对没有把握的收入项目和数额，不能打入收入预算;必要的支出预算要打足，不能留硬缺口。
2.3. 合理性原则：编制预算要做到合理安排各项资金，尤其要合理安排各项支出项目。
2.4. 完整性原则：学校的各项收支均要纳入单位预算进行管理。
2.5. 统一性原则：编制预算时要按照国家统一设置的预算表格和统一口径、程序和计算依据填列有关收支数字指标。
3. 预算编制的方法
按照《规则》的有关要求，在编制正式的预算前要做好准备工作：首先总结、分析上年度预算执行情况，掌握财务收支和业务活动及有关资料的变化，找出影响本期预算的各种因素，同时应剔除上年一次性或临时性的因素;其次要客观分析预算年度事业计划和有关政策对预算的影响;最后要正确领会上级有关部门对事业单位预算编制的有关要求。
3.1. 收入预算的编制
收入预算由财政补助收入、上级补助收入、事业收入、经营收入、附属单位上缴收入和其他收入构成。
3.1.1. 财政补助收入应依据财政部门和上级主管部门核定的本年度预算定额指标和补助标准编制;
3.1.2. 上级补助收入应按上级主管部门核定的定额和补助标准编制;
3.1.3. 事业收入对于我校来说主要是开展教学业务活动取得的事业收入。事业收入数应根据预计的学生人数，结合物价部门制定的收费标准计算;
3.1.4. 经营收入按预计的业务量合理预计;
3.1.5. 附属单位上缴收入按附属单位预计的收入编制。
3.2. 支出预算的编制
支出预算由事业支出、经营支出、自筹基本建设支出和附属单位补助支出构成。主要编制事业支出的预算。注意支出预算中的刚性支出(如人员工资)和保证教学业务活动正常运转的支出(如水电费、业务费等)必须优先安排。
3.2.1. 基本工资、补助工资、其他工资、职工福利费和社会保障费按照在册职工人数和规定标准编制;
3.2.2. 助学金按财政规定的标准计提;
3.2.3. 商品服务支出中有定额的，要按定额编制，没有定额的要根据下年度预计情况编制;
3.2.4. 设备购置费按预算年度设备购置计划和有关规定编制;
3.2.5. 修缮费按预算年度维修项目计划编制。
3.2.6. 业务费按预算年度教学计划和管理工作的实际需要和财力可能编制;
3.2.7. 其他费用可参照历史水平编制;
3.2.8. 业务招待费按照预算年度公务费的比例(2%)编制;
4. 预算编制和审批程序
预算由财务处编制，具体程序如下：
4.1. 财务处根据上年度预算执行情况和预算年度的学校计划，分析有关政策对预算年度收支的影响，提出收支预算建议数，上报市财政部门审批。
4.2. 财务处根据市财政下达的预算控制数，结合预算年度学校计划中各项目的轻重缓急，在保证重点、兼顾一般的前提下，下达各部门支出预算指标。报校长并经过学校党委会通过。
4.3. 财务处根据下达的各部门支出预算指标，正式下达各部门支出预算指标。
5. 预算的执行和调整
经计财处下达的各部门支出预算指标，各部门必须严格执行。
5.1. 预算年度开始后，学校正式预算未批复前，为保证学校工作的正常运行，财务处可以先按上年度的支出预算指标安排各部门支出，正式预算批复后，按正式预算执行。
5.2. 预算要在校长的领导下执行，由财务处具体组织实施。
5.3. 加强预算控制和分析，确保年度预算收支平衡。
5.4. 为保证预算的严肃性、有效性，支出预算在执行年度内原则上不予调整，但因特殊情况或不可预见的因素需要追加支出指标的，应向计财处提出追加支出指标申请，并报校长审批，经审批后可增加该部门支出预算指标。
5.5. 如国家政策有重大调整，对学校预算收支影响较大，确实需要调整学校收支预算的，上报财政部门审批。在没有收入来源增加时，不得追加支出预算。
6. 预算执行情况的报告
财务处于年终时按财政部门的要求编制年度财务决算，并说明本年度的预算执行情况，上报财政部门。
学校预算业务管理制度(二)
第一章 总 则
第一条 为健全学校预算管理体制，加强预算管理，强化学校预算的分配、调控和监督功能，维护预算的严肃性和预算执行的约束力，保证学校各项事业健康稳定发展，提高资金使用效益，根据财经法规要求，结合学校实际，特制订本办法。
第二条 预算是根据学校事业发展规划和目标任务编制的年度综合财务收支计划，具有指挥和调控全校经济活动的严肃性和强制力。预算管理坚持统一领导、分级管理、责权结合、收支平衡的总原则。预算一经确定，必须严格执行，未按规定程序报批，不得随意更改。
第三条 预算分为部门预算和学校综合财务预算。部门预算是根据财政局、教育局统一要求编制上报的预算文本，是学校上级主管部门预算的组成部分;学校综合财务预算是学校所有资金的收支计划，由校级预算和所属二级部门预算组成。二级预算部门主要指各处室、系部。
第四条 预算每年编制一次。预算年度与会计年度致，自公历1月1日起，至12月31日止。
第二章 预算管理体制
第五条 党政联席会是学校预算管理的最高管理和决策机构，负责审议和批准预算及预算调整方案，监督预算的执行。学校综合财务预算需经学校党政联席会批准后方可执行。
第六条 财务处负责汇总编制年度预算草案以及预算调整草案，并向学校党政联席会报告。
第七条 财务处是学校预算管理的职能部门，具体负责预算编制、执行和监督等工作，其主要职责是：
(一)根据上级主管部门的要求及时、准确编制部门预算草案;
(二)编制学校综合财务预算草案;
(三)审查校内各二级预算部门预算草案：
(四)负责预算调整方案的编制;
(五)监督预算的执行情况，及时、准确地分析预算执行情况，建立预算执行预警系统，强化预算执行的约束力;
(六)向校长室及时报告预算执行情况。
第八条 按照发展优先，强调效率与效益的原则，各二级预算部门负责对其管理职责范围内的专项预算项目选择符合申报条件的项目上报财务处。
第九条 各处(室)、系(部)是二级部门预算的责任主体，负责根据学校的要求组织编报本部门年度预算草案，落实本部门预算支出计划，严格控制本部门的预算执行。年内确需调整预算的，要据实向财务处提出预算调整建议，按规定程序报批。
第三章 预算编制的原则
第十条 预算编制坚持全面、协凋、可持续的科学发展观，统筹各方面协调发展，以保安全、保稳定、保运转、促发展的思路安排部门预算。坚持综合统筹、先收后支、保证重点、收支平衡的总原则，根据学校事业发展规划进行预算编制。
第十一条 预算编制应贯彻真实性、稳妥性、重点性、完整性、透明性、公正性的原则。
第十二条 预算编制坚持收支两条线的原则，所有收入全部由学校统一调度使用，全部支出由学校预算统一安排。
第十三条 预算收入编制应坚持实事求是，不虚增、不少列，并贯彻稳健的原则。
第十四条 预算支出编制应坚持统筹兼顾、保证重点、勤俭节约的原则。支出预算分为经常性支出和专项支出两部分。首先要保证经常性支出，并坚持适度从紧;其次按已落实的专项收入来源情况和学校自筹能力安排建设性专项支出。
第四章 预算编制的内容
第十五条 学校预算由收入预算和支出预算两部分组成。
第十六条 收入预算是预算年度内学校通过各种渠道取得的各类办学资金的收入计划。包括：
(一)财政补助收入。指学校从财政部门取得的各类经费拨款。具体包括教育经费拨款、科研经费拨款和其他经费拨款。
(二)上级补助收入。指学校从上级主管部门取得的非财政补助收入。
(三)事业收入。指学校开展专项业务活动及辅助活动所取得的教育事业收入和科研事业收入。具体包括学费、住宿费等物价部门核定的教育性收费和科研收入。
(四)经营收入。指学校在专项业务活动及辅助活动之外，开展非独立核算经营活动所取得的收入。
(五)附属单位上缴收入。指学校附属的独立核算单位按照国家和学校有关规定上缴学校的收入。
(六)其他收入。指上述规定范围之外的各项收入，包括投资收益、利息收入、门面收入、租金收入等。
第十七条 支出预算是预算年度内学校用于教学科研活动、基本建设和其他事业活动的资金支出计划。包括：
(一)事业支出：指学校开展教学、科研活动、专项活动及其辅助活动发生的支出。事业支出按类别又分为基本支出和项目支出。基本支出是为保障学校正常运转、完成正常工作任务所必需的开支;项目支出是学校为完成特定的事业发展目标，在基本支出之外发生的各类项目支出。
(二)经营支出：指学校在专业活动及辅助活动之外开展非独立核算经营活动发生的支出。
(三)对附属单位补助支出：指学校发生的用非财政预算资金对附属单位补助发生的支出。
(四)自筹基建支出：指学校经批准用财政拨款以外的资金安排自筹基本建设所发生的支出。
第十八条 学校综合财务预算中应安排一定数额的机动经费，按照有关规定统筹安排使用，用于预算执行过程中不可预见的特殊开支。
第五章 预算编制的程序
第十九条 由学校各部门根据事业计划和工作任务编制二级部门预算草案，报财务处汇总。财务处参考上年度预算执行情况，结合学校自身财力及年度收支增减因素进行综合平衡，拟定综合预算草案报校长室审查，经党政联席会审议通过后，报上级主管部门。
第二十条 学校综合预算草案上级主管部门审核汇总后报财政部门。学校根据财政部门下达的预算控制数编制学校财务综合预算，由主管部门审核汇总报财政部门，经法定程序审核批复后执行。
第六章 预算的执行
第二十一条 学校预算具有指挥全校财经活动的严肃性、权威性，一经确定，各二级预算部门必须严格执行。财务处对没有列入预算的项目和超出预算的支出有权拒绝支付。
第二十二条 财务处应在预算方案批准后的半个月内，将批准执行的预算书面通知各分管校长和各二级预算部门。
第二十三条 各项预算指标使用时，须由该预算项目负责人于每月15日前上报用款计划，否则财务处有权不予受理。
第二十四条 财政预算资金的支付，应符合国库管理制度的有关规定。属于政府采购范围的，按政府采购的有关规定执行。基本建设性经费的支付，必须符合项目管理的有关要求。
第七章 预算的调整
第二十五条 学校预算一经确定，原则上不予调整。若在预算年度内遇到国家有关政策或事业计划有重大变化，对收支预算有较大影响时，财务处应按照预算的编制程序，编制预算调整方案进行调整，并按规定程序报批。
第八章 预算的监督
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近年来，随着国民经济的迅速发展，钢铁的需求量大增，而本钢企业作为一家老牌钢铁企业，也获得了再次蓬勃发展的机会，取得了可喜的成就。本钢矿业公司是本溪钢铁(集团)有限责任公司下属子公司，在籍职工13458人，拥有固定资产原值40.07亿元，净值10.82亿元。公司下属9个单位，包括铁矿、石灰石矿、选矿厂、运输公司等，担任着为母公司提供原料的任务。在公司集团快速发展的阶段，财务管理工作也显得尤为重要，但是就目前的情况来看，矿山企业的财务管理工作，特别是预算管理制度的建设，仍然有较大的提升空间。
2.财务预算管理的概念
财务预算管理是企业建立全面预算管理制度的重要组成部分之一，通过预算管理对企业的人力、物力等各种资源进行整合，明确各部门、各时期的任务及目标，不仅能够保证企业提出的经营目标能够按时完成，而且也是衡量各部门、员工绩效表现的重要标准，是企业能够健康发展的重要制度保障。
3.本钢矿业财务预算管理制度中存在的问题
3.1 企业的预算管理意识不足
本钢矿业成立于1905年，依托于本钢企业，担负着采矿、筛选、运输的责任，一百余年的发展历程一方面见证了企业的生命力，另一方面在企业的经营和管理中，受传统的企业经营思维影响较深，管理层并没有充分意识到预算管理制度的意义，在企业的经营中仍然对预算管理存在一定的盲区，比如每年的预算一旦决定则不能更改，过于刚性；费用预算不合理；执行过程中监督、控制、激励不力；对预算执行的结果并没有很好的反馈，仅仅把预算管理作为激励员工完成任务、控制成本的一种手段，而忽略了企业的财务预算管理是企业建立现代企业制度的一项基础性工作。
3.2 企业预算管理的组织体系尚不完善
本钢企业作为母公司，在其财务部门下设了预算部门，主要负责组织编制公司全面预算，对子公司的预算进行指导、监督和考核；公司预算执行情况分析、监督及考核；预算调整情况审核，并提出意见报公司审批。就本钢矿业的预算工作而言，主要是服从其母公司的安排，再对总的预算目标进行分解，下达到各个子单位。就预算的制定和执行而言，本钢矿业公司总体上处于较为被动的地位。
从母公司及子公司的预算管理的机构设计而言，公司的管理层仍认为财务预算是单纯属于财务部门的工作，而忽略了财务预算中涉及到各个部门、各个环节的工作，是有效的整合企业各部门资源完成企业战略目标的制度保障。而财务部门对预算管理的涉入也处于叫为浅层次的阶段，很大程度上是根据历史财务数据和管理层的意图来制定预算，这也就导致了预算和实际况存在一定的距离。因为预算的制定过程并不完善，各个部门之间的矛盾和冲突并不能完全的得到调整和解决，又没有一个独立且高于各个部门的预算管理部门来对预算的执行进行监督和控制，这也影响了最终预算的执行效果。
3.3 预算编制程序有待改进
现行的预算编制程序即先由本钢公司制定年度的预算计划，然后由预算处制定各个分公司的预算，再由本钢矿业对其预算目标进行层层分解，制定具体的预算管理计划并下发到各个部门进行进一步的细分，将目标和任务具体到每个项目、每个员工身上。
但这种编制程序仍是存在一定问题的，随着经济的稳步增长和对钢铁需求量的稳步上升，矿山企业的经济效益逐步好转，在一定程度上也掩饰了企业预算管理方面的漏洞，比如各种资源的消耗指标和各种费用仅凭经验和表明现象进行制定，并没有联系市场的变化波动情况和企业生产条件的变化，而资金也基本上是按需供应，从一定程度上助长了不合理大量占用资金的状况，管理者往往更关注于年终的利润是否完成了计划，而对于执行的过程给予的监督程度则不足。
此外，财务预算的编制方法也有待改进，本钢企业仍然采用计划模式下的增量编制法来编制下一年度的财务预算，根据以往的财务数据和经营经验来确定下一年各项科目的浮动范围。但是就钢铁企业的特点来看，受到外界的因素影响较大，如国外铁矿石涨价就可能影响到整体市场的需求状况，本钢企业自身的经营目标要受到市场各个因素的影响，而这也影响到企业对于原料的需求。但是用增量预算法无法涵盖非正常因素所带来的影响，预算管理也难以真正发挥作用。因此，要改变传统的增量预算法，比如改用零基预算法等方法进行财务预算管理。
4.完善本钢企业预算管理制度的建议
4.1 加强企业预算管理的意识
要完善本钢企业的财务预算管理制度，就要加强员工对于预算管理制度的认识和理解，为构建预算管理制度提供良好的环境。
首先，要加强管理层对于财务预算管理制度的理解和认识，通过举办培训班或是相关课程使得管理层对财务预算管理制度有更深刻的了解，体会到财务预算管理制度是企业完成既定生产目标、实施战略部署、构建现代企业制度的基础性工作。通过进行财务预算，可以将企业的长期经营目标进一步具体化，如产销量目标、成本控制、费用控制目标等，并结合例外情况，对企业相关经营活动进行评价，也是企业进行管理的重要手段之一。此外，财务预算管理制度能够更为明确的分析和调动企业的各项资源，有利于整合资源，调和部门之间的矛盾，优化内部流程，更有利于企业的发展。
其次，要加强对员工的财务预算管理制度的教育，强调预算管理制度中的全员参与原则。只有员工积极参与到财务预算管理之中，管理层在制定预算目标时才能够更为贴近企业生产和销售的实际情况，而且也有利于调动员工的工作积极性，增强对企业的归属感。比如不同的部门，如开采部门与筛选部门，所耗用的生产资料都不尽相同，在预算管理中的重点也不相同，对于前者，还要结合矿藏特点和安全指标进行管理，对于后者，要引入采选精细化指标予以辅助，同时兼顾两者的特殊性，这样才能为不同部门的员工所接受，也能够保证预算管理的执行效果。
4.2 设立独立的预算管理部门
企业的财务预算管理是关系到企业各个部门、生产销售中各个环节的一种综合的预算管理制度，是企业进行战略管理的一种工具，直接体现了管理层的意图，因此应该在公司的管理高层下设独立的预算管理委员会，脱离财务部门，直接负责预算的制定、实施、评价、反馈等各个环节的工作，负责调解各个子公司、各个部门之间的矛盾，预算的调整等工作直接向公司的管理高层报告。
4.3 进一步完善预算的编制流程和方法
在编制流程上，要结合“自上而下”和“自下而上”两种方式，首先，要深入各个部门，了解真实的生产情况和员工的切实需求，其次，要结合公司管理层做出的长期经营计划，编制财务预算，预算的主要内容包括生产计划、每道工序及不同车间的作业量、采选平衡、粗加工平衡、精加工平衡、辅料平衡、主营业务收入、费用预算等。如果生产的技术并未有较大的更改，且生产效率维持不变，可以采用增量预算法来进行下一年的预算编制，而对于灵活度较大的部门，则可以考虑采用零基预算法，最大程度的控制费用和成本，提高资金的利用率。
5.结语
随着我国市场经济的不断发展，国有的矿山企业也要逐步转变经营思路，建立现代企业制度，逐步完善全面的预算管理制度，将预算管理制度纳入企业的战略管理系统。建立了完善的预算管理制度，一方面有利于企业所有者对经营管理者进行考核，另一方面也有利于合理配置企业资源，保证企业的可持续发展。（作者单位：本溪钢铁（集团）矿业有限责任公司石灰石矿）
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为便于基建项目的核算与管理，财务账套还应建立辅助核算项，包括项目、合同单位等。
二、基建项目财务管理与核算存在的问题
事业单位主要进行事业支出核算，对建设成本与投资效益的控制不同于企业，往往会忽视基建项目的核算，造成资金损失和浪费。在基建项目可行性研究的基础上，项目管理人员根据建设内容提交项目预算，为财务人员核算提供依据。单位成立项目管理机构，负责项目建设的日常管理与协调。业务部门人员精心施工，确保工程质量和进度。财务、审计监督和档案管理等部门密切配合、分工合作，提供服务与保障。
财务管理与核算内容琐碎，工程持续时间长，工作量大，竣工决算程序与报表复杂，造成财务管理与核算出现许多问题：
（一）工程预算难以执行。由于基建项目预算编制工作量大，估计的成份较大，对管理人员的要求较高。加上管理人员经验不足，数据收集的不全面，项目立项周期长，待到执行时有些工程造价和设备价格发生变动，使得批复的预算在执行过程中遇到难处，价格有偏差，工程内容及设备采购偏离预算。比如说某基建项目需要打一个深井，计划深度是达到地下200米处，预算60万元，从项目立项到实际开展业务，间隔了1年，实际施工时发现有建设资质并投标的单位基本上认为打井是项高风险低回报的工程，发生打到一定深度后才发现复杂的地下层结构已经不允许再继续往深处打，而重新选择井口的情况较常见。报价均超出预算。再比如设备的采购，由于电子工业技术更新速度快，原计划的型号可能已经升级换代，价格高于或低于预算是比较普遍的。
（二）一些支出频率和总额都较少的基建项目没有建账。由于基建项目是单独建立一套账来核算，有些单位觉得支出较少，又没有专门的基建财务工作人员，没有建立电子账套，长期手工完成相关数据统计工作，在财务交接与财务数据上报及查询方面面临困难。
（三）建立了基建账套的单位在支出及费用的归集上不符合规定。由于基建项目支出种类多，对项目管理人员和财务人员都提出了更高的要求，对每一笔支出进行定性，需要与技术人员沟通配合，准确确定费用归属，并由管理人员确认是否是预算内建设内容，最终记入相应的科目。从理论上讲这本来不是特别难的事，但是基建项目在实际执行中很容易发生变动，加上受预算控制的需要，财务人员有时没有按财务规定记账，使费用的归集没有完全体现财务会计的真实性要求。比如，计划建设一座房屋，项目批准预算10万元，工程完工报送12万元，并通过了审计部门的审查，财务人员记账时应以实际发生的成本12万元借记“建筑安装工程投资”科目，但这样会导致该项子项目超出预算，为了与预算相符，财务人员就以10万元的计划成本借记了“建筑安装工程投资”科目，将多出的2万元房屋建设成本当成管理费用借记了“待摊投资”科目，或者当成设备的安装费用记入了“设备投资”科目，显然，相关科目归集的投资总额虽然与预算金额很相近，但是却偏离了实际的投资支出情况。
（四）工程竣工验收后迟迟未进行竣工财务决算工作。普遍存在基建项目工程已经完工甚至交付使用多时或大部分已经完工等待收尾，交付使用的资产已发生维修及更换，而不进行竣工决算的现象。本来基建项目的施工期就长，完工后财务核算很长时间依然停留在在建工程上，使财务信息失真。竣工财务决算工作量大，需要将基建项目所有的支出按预算进行分类统计。建筑安装工程投资与待摊投资需要一一填报施工单位与账面数，设备投资还需要填写规格型号、购置时间与数量，所有的合同需要分类统计单位名称、施工内容、合同金额、实际结算金额，并将相应的招投标资料备齐以供审查。很多单位没有重视或不愿进行烦琐的决算报表编制工作，年底并账后财务信息会不真实不完整。基建项目的“在建工程”科目在年底并账时并入事业账套“在建工程”科目，与实际的固定资产不相符。等到财务决算工作完成时，实际的资产可能早损耗，账上的金额无法反映实际的情况，造成财务数据失真。
（五）竣工决算后账务处理工作滞后。竣工决算后，需要进行财务结转工作，将“在建工程”科目转入交付使用资产及固定资产，是基建项目的财务核算的最后一步，需要与资产等相关部门合作完成，由于时间跨度长，工作量大，实践中开展工作常会发生滞后。
三、对基建项目财务管理与核算的建议
基建项目财务管理与核算任务重，工作复杂，要求较高，针对实务中出现的问题，笔者提出以下建议：
（一）加强财务管理人员与业务人员的沟通。业务人员是基建项目的执行人员，在基建项目建设方面具备经验，财务管理人员无论是编制预算，还是核算费用，均离不开业务人员的支持与协同。深入了解业务特点，编制尽可能符合实际需要的预算，为基建项目的核算与管理打下良好基础。业务人员在使用项目资金之前也应与财务人员沟通，了解财务核算所需要的材料与相关要求，在项目采购过程中稍加注意，以免事后给报销工作带来不必要的麻烦。
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行政事业单位财务预算管理制度创新是行政事业单位会计制度改革的重要组成部分。国家对高校毕业生的职业指导工作进行宏观调控必须在财政预算上给予制度保障，其中，创新行政事业单位财务预算管理制度是国家为高校毕业生提供更好的公共就业服务的制度前提。大学生的就业指导只是职业指导的其中一个环节。大学生的就业指导工作应有着更广泛的含义，并逐渐向全面的职业指导方向发展。故本文所指的大学生就业指导实质上是包括职业诊断、职业咨询、职业规划、职场导航、职业辅导、职业心理咨询等全面的职业指导。
2现阶段高校毕业生的就业形势
“自1999年高校扩招以来，我国高校毕业生人数逐年递增。2016年中国高校毕业生规模将达到765万，比今年增长16万。”全国高校学生信息咨询与就业指导中心大学生就业研究所所长余舰表示。2010年～2015年全国高校毕业生人数分别为：631万人、660万人、680万人、699万人、727万人和749万人。假设每年全社会可提供的就业岗位数量变化不大，那么，按照总体平均来说，每年竞争同一个劳动岗位的的高校毕业生人数正在快速增加。
3创新行政事业单位财务预算管理制度对高校毕业生职业指导工作的必要性
现阶段，随着就业压力的持续上升，高校毕业生的职业指导工作一度成为社会关注的焦点。职业指导是为求职者就业、就业稳定、职业发展和用人单位合理用人，提供咨询、指导及帮助的过程。对社会来说，良好的职业指导有利于优化配置人才资源；对高校毕业生来说，合适的职业指导有利于准确的职业定向，树立正确的职业观、人生观。然而，目前高校毕业生的职业指导工作似乎不尽如人意。北京大学教育学院教育经济研究所在2015年6月又进行了第七次大规模的问卷调查。本文是对2015年高校毕业生的就业状况进行的统计和分析，样本涉及我国东、中、西部地区17个省份的28所高校。在本次调查中包括对高校就业指导课程的的相关调查，从毕业生对学校开设的就业指导课或讲座的帮助程度看，有8.3%的毕业生认为帮助很大，有16.9%的毕业生认为帮助较大，有48.4%的毕业生认为帮助一般，有19.8%的毕业生认为帮助较小，有6.6%的毕业生认为没有帮助。导致以上情况出现的原因有很多。在国内，目前人们甚至许多学校、政府部门一般都把职业指导简单地等同于就业指导或等同于职业规划。但事实上，职业指导有着更广泛的含义，包括职业诊断、职业咨询、职业规划、职场导航、职业辅导、职业心理咨询等。在国外，比如加拿大大学与学院协会就认为，影响毕业生就业的主要问题不仅仅在于就业信息不对称，还有缺乏对大学生的职业指导体系、缺乏专业的私人职业顾问等有关。对职业指导含义理解上的偏差会直接影响行政事业单位(学校、政府)在编制财务预算时决策方向的准确性。现阶段国内进行职业指导工作的大多为学校的就业指导中心和政府下属的劳动保障机构，而企业、社会机构很少进行。而且，国内进行的职业指导很多只局限于就业信息的公布、中介服务。显然，政府在采取积极促进就业的政策的同时，应该将提供公共就业服务的重心向高校毕业生职业指导工作的其他方面转移，创新行政事业单位财务预算管理制度，以财政预算方向为引导，才能真正从制度上保障高校毕业生职业指导工作的全面发展。教育发展及高校毕业生就业问题关系到国民经济的发展与社会的稳定，创新行政事业单位财务预算管理制度以促进高校毕业生的职业指导工作迫在眉睫。
4创新行政事业单位财务预算管理制度，充分发挥其在大学生职业指导中的作用的相关建议
4.1科学规范高校毕业生职业指导工作的预算编制
一是要坚持科学的预算编制原则。(1)量入为出、收支平衡原则。收入预算的编制要积极稳妥、真实准确，坚持量财办事、统筹兼顾，确保收支平衡、略有结余。(2)综合预算原则。政府部门、学校对高校毕业生职业指导工作的收支要全面、完整地纳入部门综合预算，同时加强财政拨款结转和结余资金管理。(3)厉行节约、确保重点原则。政府相关部门、学校的预算编制重心应向高校毕业生职业指导工作的其他方面转移，如向企业、学校、社会机构及民间组织(如社会工作服务中心、相关行业协会、社区居(村)民委员会)的职业诊断、职业咨询、职业规划、职场导航、职业辅导、职业心理咨询等方面的公共服务倾斜。(4)注重绩效、科学精细原则。全面推进预算绩效编制工作，提高财政资金分配的科学化、标准化水平，切实提高财政资金在高校毕业生职业指导工作中的使用效益。二是要使用科学的编制方法，采用零基预算的编制方法，科学预测经济发展变化，彻底弃用基数增长的预算编制方法。三是要创新预算编制的集体决策机制，比如政府有关部门、学校等行政事业单位可以成立“高校毕业生职业指导工作预算项目招投标决策组”，对职业指导工作预算项目方案进行民主优选。政府可以向企业、社会机构及民间组织(如社会工作服务中心、相关行业协会、社区居(村)民委员会等)进行有关高校毕业生职业指导工作预算项目的公开招标工作。政府部门在编制预算之前要调查取证，优选预算项目方案，保证预算项目的可行性与真实性。学校等事业单位在编制预算之前可广泛征集学校内各组织(如就业指导中心、就业促进协会、学生会、团委等)提交的毕业生就业指导方案，经可行性评估后再在预算中预留对优选方案的专项资金。
4.2加强高校毕业生职业指导工作预算执行的控制和监督
加强对预算执行的控制与监督，一方面应设置专门的预算执行监督机构，对违规行为专项整顿，如违规挪用高校毕业生职业指导专项资金的行为等；做好各个预算项目的详细记录，加强对单位(部门)虚报预算情况行为的查处力度，一经发现应严惩不贷。另一方面应建立上级部门对下属单位的职业指导项目预算执行情况的不定期检查机制，预防相关违规行为的发生。此外，行政事业单位的会计人员在日常工作中，应谨慎关注专项资金的管理，对于短缺资金支持的职业指导项目应重新做科学性评估；不能片面地强调预算执行进度，对实际执行进度与预算进度偏差过大的应及时予以调整。预算管理部门应将各预算指标在不同单位(部门)间进行逐级分解，并将预算的执行责任具体落实到个人。总之，随着高校毕业生职业指导工作的发展，行政事业单位的财务预算管理需要充分地与之相结合，以体现其相关工作的特点。
4.3加强高校毕业生职业指导工作财务预算的绩效评价
管理预算的考核评价是预算管理的最后一个环节，也是连接下一年度预算计划的有机环节。所以，高校毕业生职业指导工作应做好预算实施效果考核评价分析。行政事业单位应结合本地区的高校毕业生职业指导工作的特点，建立一套相适应的预算考核体系，用以衡量项目收入完成情况，支出超支或结余情况、预算执行偏离情况等，提高预算执行的积极性和实现对预算监管工作行为的有效约束。以广东省佛山市南海区某镇(街道)为例，2016年该镇(街道)继续推行财政专项资金绩效动态项目库入库管理。这种财政专项资金绩效管理的模式可以应用于高校毕业生职业指导项目的预算管理之中。项目库是指镇(街道)行政事业单位为履行工作职责，在基本支出预算之外，根据镇(街道)经济和社会事业发展需求及部门特定的工作任务或事业发展目标，未来一定时期内需安排专项资金的项目集合。该镇(街道)规定行政事业单位除人员、公用经费等基本支出以外的街道财政专项支出30万元(含)以上的项目均需纳入项目库管理。入库项目分为以下三类。(1)政策类：指有明确的文件、政策规定，未来3年内需每年安排且有标准或金额的项目。(2)常规类：指单位为履行职能、完成工作任务，未来3年内，每个预算年度都需要发生的项目支出。(3)一次性项目：指单位根据相关的文件精神、政策导向，在近期内需特定开展的项目。该镇(街道)规定入库方式，即单位按项目类型申报入库项目，镇(街道)财政局组织第三方评审，并经镇(街道)预算编审小组审核确定入库项目。这个预算编审小组的作用类似于之前提到的“高校毕业生职业指导工作预算项目招投标决策组”，按照该镇(街道)的相关规定，各企业、社会机构及民间组织(如社会工作服务中心、相关行业协会、社区居(村)民委员会等)可以申请高校毕业生职业指导工作预算项目入库，该镇(街道)财政局根据项目情况进行初审，再组织第三方评审并将结果提交街道财政预算编审小组，由镇(街道)财政预算编审小组审核确定高校毕业生职业指导工作预算入库项目，最后镇(街道)财政局将入库项目反馈至相关单位作编制年度预算的参考。当然，通过行政事业单位财务预算管理制度的创新来促进高校毕业生职业指导工作的做法仅仅是一个试验性的开端，有待实践的考验。以广东省佛山市南海区为例，现阶段在实践中有关高校毕业生职业指导财政专项资金主要包括：适合企业、社会机构申请的创业孵化补贴、小微企业招用应届高校毕业生社会保险补贴、高校毕业生招用补贴；适合高校毕业生的创业资助、高校毕业生就业见习补贴、高校毕业生基层岗位补贴、高校毕业到中小微企业就业补贴、高校毕业生求职补贴、租金补贴等，这些都可以在佛山市南海区各镇(街道)行政服务中心申请。但这些财政专项资金都集中在促进高校毕业生初次就业或创业方面，而对于职业诊断、职业咨询、职业规划、职场导航、职业辅导、职业心理咨询等方面的公共服务的财政预算资助项目十分少见，专业的职业指导机构、职业指导人才队伍体系也没有真正建立起来。衡量政府、学校职业指导工作业绩大小的，不仅仅只是粗放式的高校毕业生初次就业率统计数据，而应该逐渐转移到就业质量、职业成长的轨道上来，这是未来高校毕业生职业指导工作的发展趋势。同时，通过行政事业单位财务预算管理制度的创新来促进高校毕业生职业指导工作，可以带动行政事业单位会计制度的新一轮改革，这都是笔者应该进一步深入研究的方向。
作者:李权光 单位:广东省佛山市南海区桂城街道办事处
参考文献:
[1]李明慧.行政事业单位会计监督问题研究[D].郑州大学,2014.
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在制定内部控制制度中，要按照会计准则的要求，根据各事业单位的实际情况，建立一套适应于本单位财务特点和管理要求的财务管理制度。就其基本制度而言，应包括财务管理制度、会计制度、预决算管理制度等。根据业务不同还可制定如会议费管理办法、差旅费管理办法、医疗报销规定等规章制度。同时制定相关财务报销流程。在制定制度时切忌形式主义，只做表面文章，而应将规定或标准数字化、具体化。如会议费管理制度可具体到某一城市的某几家承办会议单位，以及这些承办单位的食宿标准等。制定完制度，下一步就是严格按照制度的要求对所有业务活动进行规范及监控。对任何不按要求或没有达到制度规定标准的经济业务以及预决算要坚决予以制止和纠正。
二、加强预决算管理，提高预决算管理水平
部门预算是事业单位特有的内控手段之一。事业单位部门预算既要与上级主管单位预算接轨，又与单位内部各部门业务活动相联系，且贯穿于全年财务管理始终。预算管理既要避免铺张浪费、内容不实，又要防止初期少报，后期过多追加。在年初应及早布置全年预算编制工作，向各部门说明预算工作的重要性，提高各部门的重视程度。财务部门对汇总的预算应及时对其准确性和合理性进行核实，对于有出入的地方财务部门应与各部门一同商讨解决方法。另外，财务部门应在年中结合上半年业务活动情况以及下半年业务活动计划对年初预算做出调整，使预算能够更合理地反映经济业务活动的情况。只有在预算编制、上报、批准、执行、分析、考核等各个环节环环相扣，才能编制出合理的，有参考价值的预算，为全年财务工作指明方向。
部门决算是对部门预算的编制以及执行情况的检验与评价。财务部门在决算中应把每项经济业务及支出与部门预算相比较，如一次会议支出可以编制会议费预决算对照表等。将预决算以表格的形式列出，对比一目了然。对于超出预算的项目要求部门负责人写出书面说明。预算与决算的出入不仅反映了各部门对预算执行标准把握的好与坏，同时也反映了预算编制水平的高与低。当然，一个单位预决算管理水平是业务部门同财务部门共同协作的结果。
部门决算又反映了一个部门的预算执行进度。部门预算执行进度的控制应根据各部门不同的业务特点区别对待，对于行政等例行支出较多的部门，预算执行进度应接近等比例增长，速度过快或过慢均是不正常的。而对于经济业务需要集中在某一阶段进行的业务部门，需站在全年的角度对其预算进行把控。年终对那些未达到或超出预算较大的部门，在来年的预算编制中应严格把关，避免类似情况出现。
最后应把部门的预算执行进度情况与月度、季度、年度考核相结合，对于那些预算执行过慢的部门应在其考核成绩中予以体现，只有将预算执行进度与部门、个人的利益相结合，才能更为有效地管理和把控预决算。
三、强化风险管理，建立财务风险控制系统
加强财务管理中的风险防范及财务管理人员的风险意识，使财务管理人员具有洞察风险、防范风险的能力，尽量将遭受的风险损失降到最低限度。这些风险的产生主要和财务管理制度不完善有关。如预决算制度、现金管理制度、银行账户管理制度不严谨等。财务管理制度不完善会直接导致利用职务之便贪污、受贿、坐收、坐支、截留收入不入帐，私设“小金库”，弄虚作假、未经领导同意私自报销个人开支，不按规定管理、使用发票，致使发票受损毁、丢失等风险。现金及银行账户管理制度及流程不严谨、不完善导致出现挤占、挪用、贪污等风险。这些风险和漏洞的存在都需要单位财务部门建立起一整套严密的措施予以应对，较科学的方法是先查找各风险点，然后针对每一风险点进行前期预防、中期监控以及后期处置的三阶段应对措施。做到力争不出现问题， 一旦出现问题能够及时进行弥补，并将损失降到最低。
如存在财务管理制度、会计制度等不完善的问题，前期措施包括：加强政治理论学习，树立以德先行的思想意识，提高风险意识和反腐防控能力；制定单位财务管理制度、会计制度、预算管理制度等相关制度，使财务部门各项工作均按照制度、办法展开；不定期认真学习单位相关制度及办法等。中期措施包括：单位财务管理制度、会计制度作为基本制度指导财务部日常工作；根据单位预算管理制度对各部门预算进行制定、执行、总结。根据医疗费、会议费、差旅费等相关制度指导单位报销、统计等相关工作。后期处置措施包括：继续完善单位各项财务制度，及时发现其中的漏洞和不足；定期对阶段工作进行总结，查找制度中存在的缺陷，并想办法改正。对关键岗位，工作的关键环节进行重点防控，及时通过对制度的修改完善监督管理系统。
四、加强对专项资金，特别是财政拨款的管理
事业单位的资金来源一般分为财政全额拨付或部分拨付，部分自筹的方式。而财政拨付的资金一般都用于关系国计民生的重要项目和领域，这就要求事业单位尤其要重视财政拨付资金的使用和监管，让纳税人的每一分钱都能取之于民用之于民。
要想提高对财政拨款的管理水平，其关键仍然是建立一套科学完善的预决算制度，对财政拨款、专项资金进行合理分配。没有一个科学、合理的定额标准和操作尺度，预算编制中的基数加增长的办法仍然存在，甚至将财政拨款、专项资金进行“切块”分配，使得这些资金在预算编制时主观性强，随意性大，对财政拨款的管理极不严肃。只有本着科学严谨以及对国家和人民负责的态度，对财政拨款从预算的编制到执行再到向上级单位汇报，每一步骤都一丝不苟，才能确保专项资金物尽其用。
五、加强固定资产管理
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二、相应解决对策
（一）加强单位管理部门对财务管理工作的重视，完善财务管理制度
基层预算单位内部财务管理工作的好坏与单位的管理者、管理部门对财务管理工作的重视程度以及相应的财务管理制度健全与否密切相关。现阶段，笔者建议基层预算单位管理者、管理部门需加强对财务管理工作的重视，完善财务管理制度，通过完善制度增强财务管理工作效果，提高单位整体管理质量。首先，各基层预算单位管理者需重视对财务人员进行专业财务知识培训，培训内容应该包括财务专业知识、内部控制知识及相关管理学知识，通过培训加深财务人员对单位财务管理工作认识，从而为财务管理工作的顺利实施提供便利。其次，各基层预算单位应建立科学、有效的财务管理机制，构建自上而下的财务管理体系，根据国家各层次的法律、准则、规则、制度，并结合自身实际情况健全并完善财务管理制度，如单位预算编报制度、采购管理制度、经费支出制度、印章管理制度、内部控制制度以及收支审批制度与库存现金管理制度等，为单位内部财务管理工作奠定良好的制度基础，促进财务管理工作制度化、规范化，保证财务人员能够依照财经政策与财务制度办事，避免出现不合法或不合规定问题。最后，基层预算单位需依法设置专业的会计机构并配备专业、足够的会计人员，在完善会计岗位责任制的基础上，明确分工，确保“不相容职务互相分离”以及不同部门之间相互监管、制约。
（二）重视财务管理人员专业培训，提高其综合素质
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根据财政局《关于转发<四川省财政厅转发财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见的通知>的通知》要求，为做好内部控制制度建设工作，加强内部权力制约，有效防控廉政风险和行政风险，切实将贯彻实施工作落到实处，现就全面推进我局内部控制制度建设制定如下工作方案。
一、组织领导
局成立由局长任主任，分管领导任副主任，各科室、事业单位（以下简称各科室）负责人为委员的内部控制委员会（以下简称内控委），负责研究制定局内部控制政策，审定重大风险和重要业务流程的管理制度，部署内部控制的重大事项和管理措施，指导和督促各科室建立和完善内部控制制度、程序和管理措施。内控委定期或不定期召开会议，研究内部控制工作情况，审议风险事件定级和责任追究建议，提出加强和改进的措施。内控委下设办公室，负责内控委日常工作。
二、工作内容
财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》明确规定：内部控制是单位对经济活动的控制，是单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动风险进行防范和管控。
（一）控制目标
1.经济活动合法合规。采取必要的措施合理保证预算收支等各类经济活动在法律法规允许的范围内进行。
2.各项资产安全和使用有效。加强资产管理，做到资产实物与财务情况相吻合，合理保证资产的安全和完整。
3.会计信息真实、完整、可靠。合理保证会计信息的真实、完整，客观反映预算执行情况，为领导决策提供依据。
4.提高资金使用效率。做好预算管理，为完成各项财政任务提供资金保障，合理分配各项资金，不断提高资金使用效率。
5.作为反腐倡廉的重要手段。局内部逐步完善决策权、执行权和监督权分立的机制，发挥制度和流程的控制作用，有效预防腐败。
（二）实施范围
内部控制规范实施的范围包括：局机关各科（室）、事业单位。
要充分利用已经开展的科学化、精细化梳理工作和廉政风险防范工作等已有成果，结合本次内控工作的具体要求，追踪资金的具体流向，建立健全各项规章制度。
（三）实施原则
制定实施内部控制的各项目标时，应当做到：
1.对单位预算收支的全过程进行控制，资金走到哪里，内控跟踪到哪里。
2.突出重点，监控一般，对关键控制点和关键岗位要特别加以防范。
3.要相互牵制和制衡，各项收支业务的决策、执行、监督三个环节要相互分离，各环节的不相容岗位和人员要相互分离。
4.各项内控制度的建立与实施，要行得通、做得到、管得住、用得好、可持续。
（四）工作任务
1.梳理并完善经济业务流程。全面梳理并完善预算管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理等六大经济业务流程，同时明确各项经济业务流程中涉及到的科室、岗位、职责、权限等，在此基础上完善相关管理制度。
2.调整和明确职能分工。明确各项经济业务的归口管理科室、涉及科室、涉及岗位及岗位职责，解决跨科室协调问题。对科室间和科室内职责分工不合理处进行调整。
3.建立关键岗位责任制。对各项经济业务涉及的岗位，尤其是关键性岗位，明确岗位职责权限、人员要求以及奖惩办法等。建立健全关键岗位人员的培训、评价、轮岗等制度。
4.明确经济业务的权限分配。针对不同的业务支出，设置不同权限的分级授权审批，控制风险避免审批权限高度集中。
5.建立内控评价与监督制度。建立内部监督、风险评估和内控评价制度，确保我单位内部控制能够有效实施、发挥作用并适时更新。
三、工作目标
实施内部控制，要通过机构设置、职能分工、岗位责任制、归口管理、三权分离等，将各项经济事项根据管理职能固化到具体的业务流程中，并对应到具体的工作岗位上。
1.预算业务管理。建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度。建立内部预算编制、预算执行、资产管理、基建管理、人事管理等科室或岗位的沟通协调机制，提高预算编制的科学性；建立预算执行分析机制；建立全过程预算绩效管理机制等。
2.收支业务管理。建立健全收入内部管理制度；建立健全票据管理制度；建立健全收支内部管理制度等。
3.政府采购业务管理。建立健全政府采购预算与计划管理、政府采购活动管理、验收管理等政府采购内部管理制度。
4.资产管理。建立健全货币资金、实物资产、无形资产等资产内部管理制度。建立健全货币资金管理岗位责任制；加强对银行账户的管理和资金的核查；对资产实施归口管理，建立资产台账，加强资产的实物管理等。
5.合同管理。建设健全合同内部管理制度；建立财务部门与合同归口管理科室的沟通协调机制，实现合同管理与预算管理、收支管理相结合；建立合同履行监督审查制度等。
四、工作步骤
（一）动员部署阶段(2017年4月1日-4月30日)
对局内控委委员进行调整，强化内控工作的推进力度；制定内部控制建设工作方案，建立健全工作机制；深入做好宣传、发动、培训和组织工作。
（二）制度建设阶段(2017年5月1日-9月30日)
按照分事行权、分岗设权、分级授权，强化流程控制、依法合规运行的要求，结合工作实际，制定内部控制制度和流程图。
（三）落实实施阶段(2017年10月1日-10月31日)
将内控理念、控制活动和控制措施固化在相关信息系统;组织开展内控日常检查，切实推动内控机制落实。
（四）完善总结阶段(2017年11月1日-12月31日)
指导和推动单位内部的内控体系建设，总结提升我局内部控制制度建设工作经验和取得的成效，在有效执行基础上，进一步完善内部控制制度。
五、工作要求
(一)加强组织领导。各科室负责人是本科室内控工作第一责任人，要将建立和实施内部控制作为当前和今后一个时期的重要工作来抓，精心筹划，周密安排，确保内控工作有序、有力、有效推进。
(二)认真抓好落实。各科室要认真查找内控风险并进行评估定级，通过界定各环节岗位职责，完善工作流程，制定完整的内部控制操作规程，并切实抓好落实。
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文章编号：1005-913X（2017）01-0133-02
一、事业单位内部控制概述
事业单位内部控制，是指事业单位为完成政府之托，履行政府职能，完成事业发展目标而制定的内部控制的制度、措施、执行程序等，内部控制要对事业单位的预算、采购、资产等经济活动进行控制，要实现对经济活动风险防控、保障国有资产安全完整、保证财务信息真实可靠、提高财政资金使用效率、提高政府公共服务水平。
事业单位业务层面内部控制是事业单位内部控制的主要内容，在单位层面的基础上，完成事前规划、事中控制、事后监督三个环节。
事业单位业务层面内部控制的过程：梳理事业单位经济业务内容、明确主要环节；查找并通过系统分析经济活动风险，确定风险点；选择风险策略；按照国家的规章制度，结合单位的实际情况，建立健全单位内部控制的管理制度；督促工作人员认真执行并定期检查、考核，强化责任，提高事业单位风险防范意识及风险应对能力。
二、事业单位业务层面内部控制存在的问题
现阶段，事业单位业务层面内部控制存在的问题主要体现在：预算控制有缺陷、收支控制力度不大、政府采购控制效果不明显、资产控制不到位、建设项目控制风险较大、合同控制不全面。
（一）预算控制有缺陷
1.预算编制不够科学、规范、全面
事I单位在预算编制的过程中，存在由于只顾眼前利益，没有充分考虑长远发展而造成预算编制不全面的问题；由于项目论证不充分而造成预算编制不科学的问题；由于与各部门沟通不到位、宣传不到位而造成预算编制不规范的问题等。最典型的例子就是预算编制没有对照经济分类会计科目进行编制，这导致预算编制与事业单位业务层面支出的衔接不够全面和准确，很容易在日常执行中发生资金不足需要追加问题，而且财政对事业单位业务支出的监督管理也难以做到精细化、全面化，这导致财政资金使用效率难以提升。
2.预算执行不合规、审批不严格
目前，由于预算编制不够细致，造成财政批复不精细，指标分解不到位，导致在预算执行过程中，审批不严格，执行不彻底，存在串项和挪用的问题。直接影响了预算的执行。在预算执行中事业单位往往缺乏结合具体业务对财政支出进行绩效分析，而且在追加资金上，也没有结合自身业务详细说明原因，财政系统对事业单位财政资金支出的监管自然也缺乏绩效分析资料，由于对业务层面支出不够了解，所以导致审批不够规范和严格。
3.预算管理考评机制欠缺，预算绩效管理需加强
目前，事业单位中预算管理的考评机制缺失，决算审核不严，预算绩效管理理念、制度、队伍建设都需要进一步加强。
（二）收支控制力度不大
有的事业单位对三公经费支出审批不严格，存在虚假支出或超支的现象；有的事业单位没有实行公务卡结算或少量实行公务卡结算；有的事业单位对专项资金支出管理力度不够，存在挪用现象等。
（三）政府采购控制效果不明显
有的事业单位没有制定政府采购内部管理制度；有的事业单位没配备专门的政府采购联系人员和验收人员；有的事业单位政府采购不及时，耽误了使用，影响了工作等。
（四）资产控制不到位
有的事业单位没有设立专门的资产管理机构和配备专门的资产管理人员；有的事业单位资产清理不及时，存在账实不符的现象；有的事业单位资产信息管理系统不健全等。
（五）建设项目控制风险较大
事业单位的建设项目一般规模大、耗时长、资金总额大，控制风险大。在事业单位中，有的没有建立相关的审核机制；有的没有实行专款专用；有的没有建立责任追究制度；有的没有对已投入使用但没办理竣工手续的建设项目转为资产。
（六）合同控制需强化
事业单位的经济活动会涉及买卖、借款、租赁、建设工程等多种合同，但是，在有的事业单位中没有建立合同内部管理制度；有的合同专用章没有专人保管；有的没有执行合同履行监督审查制度等。
三、事业单位加强业务层面内部控制的建议
（一）加强预算业务控制，提升事业单位预算管理水平
事业单位要建立健全预算管理制度，合理设置预算管理岗位，明晰岗位职责、权限，严格遵守不相容岗位分离制度，抓住预算业务的风险点，做好预算业务控制工作。
1.预算编制
事业单位要认真学习、准确掌握预算编制的有关政策，明确预算编制的要点，科学、合理、全面地编制部门预算。
2.预算执行
事业单位对已批复的预算，要进行指标分解，要提高认识，严格执行预算申请、资金拨付、预算执行分析报告的程序，坚持有预算支出、无预算不支出的原则。
3.决算与绩效管理
事业单位要做好年度决算，真实准确地反映预算执行情况，并对财政资金使用效果进行绩效管理，提高财政资金的经济效益。
（二）加强收支业务控制，规范事业单位支出
1.建立健全收入、支出内部管理制度，合理设置岗位，明确各岗位职责、权限，确保不相容岗位分离。
2.按规定开具票据，做到收缴分离，及时足额上缴财政各种收入。
3.健全票据管理制度，严禁转让、代开、买卖财政票据。
4.明确经济活动的开支范围、报销标准、报销流程，加强对原始票据的审核，加强对各项支出，尤其是“三公经费”和专项资金支出的控制。
（三）强化政府采购业务控制，降低采购风险
1.建立采购业务管理制度，明确相关部门的岗位职责权限，保证不相容职务的分离。
2.建立和坚持授权管理，明确审批人的授权范围，不得越权审批，重大采购事项要由领导班子集体审批。
3.合理编制需求计划、采购计划，采购计划要纳入采购预算管理，不得随意变更。
4.建立采购申请制度，采购由具有审批权限的人审批并承担责任。
5.按照法定的方式和程序进行采购，由专人按照采购合同负责对货物、发票等验收，并出具验收手续。
（四）完善事业单位资产控制，保障国有资产安全完整
事业单位的资产包括：流动资产、固定资产、无形资产，其他资产和对外投资，加强资产控制的目的是要保障资产的安全完整及有效使用。
1.建立健全资产管理内部控制制度，明确资产管理岗位责任制，保证资产安全完整，明确实物资产归口部门及责任人。
2.对货币资金的内部控制要坚持不相容岗位分离制度、授权审批管理和货币资金定期不定期盘点核查制度，保证货币资金的安全。
3.资产管理部门要联合财务部门对实物资产进行定期盘点，对已损坏、盘亏的资产要及时处理，保证账账相符、账实相符。
4.加强对外投资管理，建立健全对外投资立项、审批、决策程序，报请主管部门、财政部门审批后才可执行，同时要坚持追踪管理和责任追究制度，保护国有资产安全。
（五）加强建设项目控制，推动项目建设管理
事业单位的建设项目主要有房屋建造、大型修缮、基础设施建设等，大都工期长、资金额度大，因此事业单位要加强对建设项目的内部控制。
首先，事业单位的负责人和建设项目的负责人都要增强风险防范意识。
其次，事业单位要加强建设项目的监督控制，在各个环节严格把关，落实责任追究制度。
立项环节要对项目建议书和可行性研究报告进行论证评审，要经领导班子集体决定，避免项目变更等风险。
设计和概预算环节要选择有资质的设计单位并签订合同，由单位相关工作人员或委托有资质的中介机构对概预算、设计方案等进行审核，并出具审核意见。
招投标环节要严格执行国家建设工程招投标制度，完善单位的招投标管理制度，遵守保密制度，确保建设项目招投标的公平、公开、公正。
建设施工环节要重视工程质量监控、工程材料管理、工程款的拨付等。
支付环节要保证建设项目专项资金专款专用，不可截留挪用。
（六）加强合同控制，维护单位权益
合同业务是事业单位经济活动的重要组成部分，是业务层面的控制内容之一。事业单位为了维护本单位的合法权益，一定要加合同业务控制管理。
首先，建立合同内部管理制度。事业单位要结合本单位的规模、特点制定切实可行的合同管理岗位责任制度、归口管理制度、订立审批制度、履行验收制度、保管登记制度等，并严格遵守执行。
其次，建立合同管理机构。事业单位要建立合同管理机构，配备专职人员，负责合同起草、谈判、订立、协调、诉讼等工作。
第三，加强合同的订立控制。事业单位要做好合同订立前的调查、组织谈判、归口审核、合同审批工作。
第四，加强合同的履行控制。合同履行是合同业务控制的重要环节，事业单位要对合同履行进行有效监控。
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2.1企业自身对概预算编制及费用管理的认识度不够。当前的石油市场变幻莫测，经济形势日新月异，在这样多变的经济大环境下，石油企业之间的商业竞争也愈演愈烈，石油企业如何维持自身稳定的发展，提高自身的经济效益成为了企业工作的重点。有些石油企业过度追求企业利益的提高，不重视对工程概预算的编制和费用管理，没有完整的健全的预算编制制度和费用管理制度。部分企业已经意识到概预算编制对石油工程的重要性，开始建立概预算编制的管理体系，加大对工程费用管理的力度。但是由于企业的领导层人员缺乏管理意识，无法让工程费用管理制度真正的落实到工程项目上，概预算编制以及预算费用管理制度形同虚设，最后在石油工程实施过程中出现各式各样的问题。2.2石油企业对概预算编制的执行力度小。我国为了保证石油企业的健康发展，已经制定了与石油工程相关的法律法规以及工作制度，但是有的石油企业并不重视这些制度，在石油工程过程中不按照制度执行项目。石油的开采和炼制并不是在繁华地区，工程实施的场地往往地处偏远，所使用的概预算编制老旧，不适用当前的市场形势，对国家新颁发的制度执行力度不够。就我国当前石油企业的普遍发展状况来看，国家最新制定的概预算制度还没有完全普及，这需要石油企业实时关注国家政府相关部门的动态，紧跟政府的脚步，执行概预算编制的制度，加大对预算费用的管理力度[2]。2.3石油工程造价管理人员。业务素质较低概预算编制和工程费用管理对于石油企业来说，其实只是一项管理制度，只需要在工程开始之前按照管理制度进行预算制定即可[3]。因此石油企业对概预算执行的工作人员要求较低。但是只有优秀的概预算编制队伍，才会制定出科学的概预算编制，才能严格管理石油工程实施过程中所需要的费用。概预算编制的制定人员的业务能力对企业制度的合理性、对石油工程的实施都有着重大影响。但是多数企业的概预算编制人员的专业素质都较低，工作态度散漫不严谨，对石油企业概预算编制和工程的费用管理以及石油工程项目的实施都有些许影响。2.4石油企业的概预算编制不合理。无论什么工程项目，在其开始筹备前都要由预算人员对项目进行概预算的编制，要求预算人员对实施地点进行现场勘察，了解市场动态，依靠完整的市场数据来制定预算方案。但是当前石油行业在预算人员工作情况上的管理并不严格，工作人员对预算编制的工作重视度不够，无法做到实地勘察，所以预算人员对概预算的编制往往不能如实反映出项目的投资情况，预算编制的不合理会导致实施过程中出现各种问题，最终造成超预算的问题。
3改善石油工程概预算编制和费用管理问题的有效措施
3.1完善石油工程的概预算编制与工程费用管理制度。不以规矩不能成方圆，只有科学的制度规定才能规范石油企业的工作流程，确保石油工程的顺利实施。石油企业要重视概预算编制和费用管理制度的制定，建立完善的科学的管理制度体系，完善石油工程的造价管理体系。在石油工程项目准备启动时，要求预算人员在项目开始前对施工现场实地勘察，对石油工程的工程量以及施工图纸的情况了如指掌，收集市场动态变化的数据，做出科学的核算。同时也要求造价的编制人员了解项目工程中所使用到的所有材料价格，明确人工和机械设备成本，确保预算编制的科学性和合理性。石油企业还需要建立合理的激励制度，对在进行概预算编制工作时态度认真、任务完成优秀的员工给予一定的奖金奖励，但在激励制度执行时要避免出现“托关系”的现象。在石油工程顺利完工后，对进行概预算编制工作的部门以及工作人员进行综合考核，对工作效率高、概预算编制合理、费用管理制度科学的部门或者员工给予奖励。激励制度可以调动员工的积极性，提高制定概预算编制人员对工作的重视度。3.2加大对石油企业执行制度的监管力度。不仅石油企业要完善企业自身的管理制度，国家政府也应该加大对石油企业的监管力度，确保石油企业真正按照概预算编制以及工程费用的管理制度施工。国家可以建立合理的监管机构和监管制度，提高石油企业对概预算编制的重视程度。基于大数据时代的到来，国家可以建立对石油企业工程的线上监管系统，将石油工程中所涉及到的造价管理、成本预算、设备使用、施工使用的材料价格等数据都输入到系统中，一旦发现石油工程在施工中出现的异常数据，要及时对石油企业的工作人员查询，确定问题出现的原因，监督石油企业进行改正。利用网络营造的监管系统，可以及时有效的对石油工程进行管理，促进了石油市场的良性发展。3.3提高工作人员的综合素质和业务能力。石油企业要想科学的预算编制首先要加强预算人员的自身素养，对预算人员进行科学的培训，了解预算编制在建筑工程项目中的重要性，建设一支工作严谨、业务能力强的概预算编制队伍。其次，在概预算编制与费用管理岗位进行招聘时，要考核应聘人员的专业能力。企业的人力资源部可以将考核分为笔试和面试，通过笔试考核应聘人员的专业知识储备，进而用面试考察应聘人员在因概预算编制和费用管理制度出错，而导致石油工程不能顺利进行时的应变能力，确保每个录用的人才都有专业的知识技能。另外，石油企业要加强对概预算编制和费用管理制度制定人员的培训。企业应该根据企业员工的工作情况，定期开展交流培训会，让员工自主交流并解决工作中出现的问题。根据企业自身的经济状况，邀请概预算编制以及工程费用管理方面的专家，对工作人员进行业务培训，提高专业技能。最后，员工自身要加强对工作的认识，在工作中不断进行反思和总结，对业务能力强的同事虚心学习，提升自身的工作水平和工作效率，严格遵守员工的管理制度。3.4加强石油企业内部的日常管理。石油企业不仅要在石油工程实施时对相关的部门进行有力监督，平时也需要对企业内部进行严格管理，树立正确的企业文化和企业观念，调动员工工作的积极性。管理层要对手下管理的员工有正确的了解，对日常工作进行合理的配置，发挥出员工的特长。虽然一个员工对石油企业来说作用并不是太大，但是如果对每个员工进行规范管理，提高员工的工作意识，对企业来说受益良多，为石油工程的顺利实施打下良好的基础。
4结束语
综上所述，石油工程在概预算编制以及预算费管理上出现了石油企业对概预算编制和费用管理的重要性认识不够，不按照相关制度实施工程，石油工程的造价管理人员业务能力不过关和概预算编制不合理的问题，这些问题使得企业的经济收益有所下降，一定程度上阻碍了石油行业和能源行业的发展，不利于我国工业经济的快速发展。概预算编制和预算费用管理是石油工程实施的前提，希望石油企业在今后的发展过程中多多注意这些问题，提高预算编制的科学性，完善企业的概预算和费用管理制度，提高工程造价管理人员的综合业务能力，把概预算编制和费用管理制度真正落实到工程上。虽然我国石油行业发展迅速，但是仍存在很多问题，需要我国政府和石油企业进一步去完善相应的管理体系，促进石油和能源行业的进一步发展。
参考文献：
[1]杨敏.石油工程概预算编制及费用管理的几点思考[J].化工管理，2017（28）：35.
[2]张春艳.石油工程概预算编制及费用管理的几点思考[J].品牌（下半月），2015（12）.
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二、财政国库管理制度改革的指导思想和原则
我市财政国库管理制度改革的指导思想是：为进一步加强财政收支监督，提高预算执行水平，根据国家有关法规政策，按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，结合我市实际，逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，更好地发挥财政在宏观调控中的作用。
根据上述指导思想，我市财政国库管理制度改革应遵循以下原则：
(一)“一结合、三不变”。实行财政国库集中支付与会计集中核算相结合，不改变预算单位资金使用权限，不改变预算单位财务管理权限，不改变预算单位会计核算权限。
(二)明确职责，规范操作。合理确定财政部门、征收单位、预算单位、人民银行国库和银行的管理职责，所有财政性收支按规范的程序在国库单一账户体系内运作。
(三)统筹规划，分步实施。整体设计改革方案，有计划、分步骤地推进，不断扩大改革的范围和内容，逐步实现改革目标。
(四)强化监督，提高效率。增强财政收支活动的透明度，将收入缴库和支出拨付的全过程都置于有效的监管之下。减少资金拨付环节，使预算单位用款更加及时便利。
三、财政国库管理制度改革的主要内容
我市财政国库管理制度改革的总体框架为：建立国库单一账户体系，将所有财政资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。
（一）建立国库单一账户体系。
1.财政部门在同级中国人民银行支行开设国库单一账户，用于记录、核算、反映财政预算内资金和纳入财政预算管理的政府性基金(以下统称预算资金)的收入和支出活动，并用于与财政部门在商业银行开设的零余额账户的支付清算。
2．财政部门在商业银行开设财政专户，包括政府非税收入汇缴专户及预算外资金财政专户。政府非税收入汇缴专户用于非税收入汇缴结算，向国库单一账户和预算外资金财政专户缴款；预算外资金财政专户用于与零余额账户的支付清算。
3.财政部门在商业银行开设财政零余额账户，用于财政直接支付，并与国库单一账户、预算外资金财政专户进行支付清算。
4.财政部门在商业银行为预算单位开设单位零余额账户，用于财政授权支付，并与国库单一账户、预算外资金财政专户进行支付清算。
5.在管理上有特殊要求的财政性资金，经同级人民政府或财政部门批准，由财政部门开设特设专户进行管理。
上述账户和专户要与财政部门及其支付执行机构、中国人民银行国库部门和预算单位的会计核算保持一致，相互核对有关账务记录，逐步实现由国库单一账户核算所有财政性资金的收入和支出，并通过在商业银行开设的支付账户处理日常支付和清算业务。
(二)建立分月用款计划制度。
分月用款计划是支出预算的执行计划，由预算单位依据批准的年度部门预算(预算执行控制数)，按照支出预算执行进度分资金性质编制。经财政部门批复的用款计划是办理各项财政资金支付的依据。
预算单位应于每月中旬前将次月的用款计划报财政部门，经批准后执行。
(三)规范收入收缴程序。
1.收入类型。财政收入按政府收入分类标准进行分类。
2.收缴方式。财政收入的收缴分为直接缴库和集中汇缴。
3.收缴程序。
(1)直接缴库程序。直接缴库的税收收入，由纳税人或税务人提出纳税申报，经征收机关审核无误后，由纳税人通过开户银行将税款缴入国库单一账户。直接缴库的非税收入，比照上述程序缴入国库单一账户。
(2)集中汇缴程序。小额零散税收收入，由征收机关于收缴收入的当日汇总缴入国库单一账户；直接缴库以外的非税收入，由征收机关通过政府非税收入汇缴专户缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。
4.规范收入退库管理。涉及从国库退库的，依照法律、行政法规有关国库管理的规定执行。
(四)规范支出拨付程序。
1.支出类型。按照政府支出分类科目标准及支付管理的需要，具体分为：
(1)工资支出，指预算单位的工资性支出。
(2)购买支出，指预算单位除工资支出、零星支出之外购买服务、货物、工程项目等支出。
(3)零星支出，指预算单位购买支出中的日常小额部分，除《政府采购品目分类表》所列品目以外的支出，或列入《政府采购品目分类表》的品目，但未达到规定数额的支出。
(4)转移支出，指拨付给预算单位或下级财政部门，未指明具体用途的支出。
2.支付方式。按照不同的支付主体，对不同类型支出分别实行财政直接支付和财政授权支付。
(l)财政直接支付。由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到收款人或用款单位账户。实行财政直接支付的支出包括：工资支出、工程采购支出、物品和服务采购支出，以及适宜实行财政直接支付的其他支出。
(2)财政授权支付。预算单位根据财政授权自行开具支付令，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。实行财政授权支付的支出为未纳入财政直接支付管理的购买支出和零星支出。
财政直接支付和财政授权支付的具体支出项目，由财政部门根据支出管理需要确定。
3.支付程序。
（1）财政直接支付程序。预算单位依据批复的用款计划，在财政直接支付额度内向财政国库支付执行机构提出支付申请；财政国库支付执行机构根据批复的用款计划及相关要求对支付申请审核无误后，向银行发出支付令；银行从财政零余额账户向收款人付款后，与国库单一账户、预算外资金财政专户进行清算。
工资性支付涉及的各预算单位人员编制、工资标准、开支数额等，分别由编制部门、人事部门和财政部门核定。
(2)财政授权支付程序。财政国库支付执行机构依据批准的预算单位分月用款计划生成授权支付(清算)额度清单，并在执行月份开始前通知银行；预算单位依据批复的用款计划，在授权支付额度内向银行开具支付令；银行通过预算单位零余额账户向收款人付款或向预算单位支付现金后，与国库单一账户、预算外资金财政专户清算。
四、改革的配套措施
建立现代财政国库管理制度，是一项十分复杂的系统工程。为保证改革的顺利进行，必须做好制度性和操作性的基础工作。
(一)深化预算编制改革。在全面推行部门预算制度的基础上，进一步细化预算编制，使所有财政资金的收付建立在明晰的预算基础上，为顺利实施国库集中收付制度创造条件。
(二)制订配套制度办法。制订财政国库集中支付管理办法、会计核算办法、银行清算办法等一系列制度办法，为改革的顺利实施提供制度保障。
(三)建立现代化的财政管理信息系统和银行支付清算系统。主要包括：建立预算编制管理信息系统和预算执行管理信息系统，保证财政资金的拨付符合预算安排和支出进度要求；建立财政收入管理信息系统，监控税收和非税收入征收入库情况：建立国库现金管理信息系统，及时反映国库收支和平衡状况：建立国库收支总分类账系统，做到所有收支账目在一个系统中反映；建立银行支付清算系统，加快财政资金拨付的到账时间，提高资金支付清算的效率。通过建立现代化的财政管理信息系统和银行支付清算系统，为改革的顺利实施提供现代化的技术支撑。
(四)创新和完善会计核算中心运行机制。充分发挥财政国库集中支付和会计集中核算的各自优势，各级会计核算中心承担财政国库支付执行机构职能，具体办理财政直接支付和财政授权支付业务，利用现有操作平台和预算执行管理信息系统网络，实现财政国库集中支付信息和会计核算信息的共享。
在市本级财政国库集中收付制度实施中，增设市级财政国库支付执行机构，与市级会计核算中心合署办公，共同承担财政国库支付执行及会计集中核算职能，在具体办理财政直接支付和财政授权支付业务的同时，对财政全额拨款的市级预算单位，通过预算执行管理信息系统网络平台归集、整理预算单位的会计核算信息，与支付信息核对，并保留原始凭证“见单审核”的监督措施，以保证会计信息的真实性和完整性，满足对市级预算单位财务监管的需要。同时保留市级会计核算中心的财政性资金账户，以保证会计集中核算与财政国库集中支付制度相衔接，使财政国库集中收付制度改革顺利实施。
(五)完善监督制约机制。加强对财政资金使用的监督，建立健全财政国库支付执行机构的内部监督制约制度，定期对财政国库支付执行机构的相关业务进行内部审计。人民银行要加强对财政支付清算业务的商业银行的监控。审计部门要结合现代财政国库管理制度的建立，进一步加强对预算执行情况的年度审计检查，促进预算执行部门和单位依法履行职责，确保财政资金安全运行。
五、财政国库管理制度改革的实施步骤和要求
按照财政国库管理制度改革的总体规划和目标，我市改革的实施步骤为：
市本级从2008年起首先对未实行会计集中核算的其他财政全额拨款单位，试行财政国库集中支付；对已实行会计集中核算的单位，结合会计集中核算的实际，逐步向财政国库集中支付转轨；对其他使用财政性资金的事业单位逐步实行财政国库集中支付。根据省财政厅要求，结合我市改革工作实际，各县（区）要积极创造条件，因地制宜地采取一些过渡性措施，稳步推进，争取“十一五”期间在我市建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中支付为主要形式的现代财政国库管理制度。
推进财政国库管理制度改革，重点要抓好以下五个方面的工作：
(一)加强组织领导。财政国库管理制度改革涉及面广，政策性强，情况复杂。搞好这项改革，对加强财政管理监督，提高资金使用效益，从源头上防治腐败，具有重要意义。各级各部门要统一思想，提高认识，切实加强组织领导。财政部门要精心筹划，周密安排，加大力度，形成合力，促进改革的顺利进行。
(二)规范财政性资金账户管理。财政国库管理制度改革的核心问题是建立健全国库单一账户体系。围绕建立新的账户体系，要进一步清理预算单位银行账户，建立健全预算单位银行开户财政审批和备案制度。
(三)择优确定银行。财政部门要选择服务优良、实力雄厚、设施健全、运行安全、支付网络系统发达的商业银行财政支付清算业务。各预算单位在财政部门确定的银行中，选择一家银行作为本单位零余额账户的开户银行，并按照就近、方便的原则在其所属分支机构内开户。
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1.企事业混合经营模式下的预算管理特点企事业混合经营模式下的非经营区的预算管理相较于另外两种模式下非经营区的预算管理来说较为混乱，例如河北省专门设置高速公路服务管理中心管理非经营区将加油业务和非加油业务完全分离管理，这一模式就是典型的企事业混合经营模式：非加油业务隶属于事业单位管理，加油业务则是通过一定方式交由企业经营。其经营性质在一定程度上决定了其预算管理方式：对非加油业务采用事业单位的预算管理方式，严格按照“收支两条线”的方式进行管理，也就是说对于非加油业务的收入要全部上缴，而其预算支出也要全部由财政统一拨付，收入和预算支出是完全分离的“两条线”，保证了“两条线”的准确进行，防止“坐收坐支”情况的发生。而加油业务实行的则是另外一种完全不同的预算管理方法，由于将加油业务完全交给企业进行经营，所以其预算管理的模式也完全企业化，加油业务的日常收入和支出完全脱离了财政预算，由企业内部统一管理。在这种经营模式下，非经营区的业务按照两种完全不同的预算管理方式进行，不仅容易混淆两者的区别，而且加大了人为调节预算的风险，工作难度也加大。如果没有有力的监督机制制约，这种模式下的预算管理很容易失控。2.全事业化经营模式下的预算管理特点在全事业化经营模式下，非经营区的预算管理需要完全严格按照“收支两条线”的规定进行，并明确划分收入和预算支出的界限和范围。国家对高速公路全事业化经营模式的非经营区实行“收支两条线”这种预算管理办法，在一定程度上能够加强管理服务区的收入和支出，易于上级主管部门掌握和控制其收支的总体规模，因此能够对其资金的支出形成强有力的约束，同时使其资金周转的顺畅与有效得到保障。但在这种经营模式下有可能会遇到支出预算审批困难，资金到位时间迟缓等问题，这可能会影响服务区预算计划的执行，不能及时解决资金问题。3.全企业化经营模式下的预算管理特点在全企业化经营模式下，非经营区实行的是完全企业化的预算管理模式。公司的预算管理与财政部门完全分离，其所有的收入和支出不需要通过财政部门的审批，是由公司内部制度进行管理。高速公路服务区管理部门仅是一个监督机构，无权涉及公司的任何管理制度，非经营区的预算相对简化，无需将各个业务分开进行，最终的预算结果是整个非经营区预算收入和支出的整体结果。同时，由于非经营区的完全企业化管理，企业有可能为了自身利益而忽视了非经营区的社会功能，不能全面考虑非经营区的社会形象。但是不可否认，这种经营模式往往是最能发挥经济效益的。
三、不同模式下非经营区预算管理存在的共性问题分析
非经营区的预算管理方法会因其经营模式不同而有所不同，但是尽管如此，三种模式下的非经营区也在预算管理方面存在着共性的问题，具体分析如下。1.预算管理缺少科学管理理念预算是一个系统工程，整个预算过程是一个庞大的体系，需要每一个领导和员工的参与，每一个环节的控制和重视程度对预算的准确性和合理性都有着至关重要的影响。首先由于领导与员工对预算管理的认知程度不同，对预算管理的作用认识也普遍存在不足，同时预算管理制度也存在一定缺陷，导致了非经营区的管理人员与员工对预算管理产生许多误解。其次有些服务区的职责权属划分不清，使得在预算编制过程中出现很多不符合实际的预算方案，也使得有些问题没有得到重视和反映，如有些服务区的权责划分不清楚，将本不是自己职责范围内的责任也一并包揽进来，造成预算编制的混乱或在实际管理过程中预算经费不足等问题。再次，非经营区的管理人员并没有对预算管理有充分的认识，忽略了预算不仅仅是一个约束机制，同时也是一个激励机制，不能仅仅用预算的多少衡量其绩效，而要同时关注预算金额的合理程度和预算资金所使用的效率问题。2.预算执行缺少刚性约束和有效的监管在预算管理过程中，刚性约束和有效监管是预算准确执行的基础，但在非经营区的预算管理中，这两方面还存在一定问题。首先，按照相关管理规定，非经营区的预算一经批准，必须严格执行，不得随意更改。但根据统计调查，在众多非经营区中依然存在随意变更预算指标、预算执行不充分等违反规定的现象。其次，在三种经营模式下的非经营区普遍缺乏严格的监管机制，事前、事中、事后的监督不完善，没有形成对预算的全过程、全方位监督。最后，预算审批周期过长。这将影响项目的适时进行，使得资金不能及时到位，不能按时支付承包商的项目款。这种做法若延续下去将会损害服务区的信誉，增加其他项目签约的机会成本。例如服务区计划兴建某项工程，工程已经完工，但预算款项却迟迟未能经过审批，服务区又无资金垫付，拖欠款使得承建商对服务区的印象大打折扣。3.考核指标设置不科学，绩效评价制度不完善。服务区考核指标设置不科学，其制定的考核指标较为死板，不能灵活运用，没有打破传统的只注重财务指标的业绩管理方法。例如在实地调研过程中发现，某服务区管理单位对经营性和非经营区的考核指标都是关注其内部利润、营业额、费用这三大考核指标的实现数额，三者权重相同。非经营区主要体现的是它的社会效益，如果像经营区一样仍然以内部利润、营业额、费用的多少来考核评价其绩效是不合理的。同时非经营区绩效评价的方法过于单一，能够从多方面对员工工作进行评价的良好的绩效评价体系还是处于空白状态——对预算执行过程表现较好的员工没有给予相应的奖励，对未完全按照预算执行的个人也并未给予惩罚，这意味着现行的绩效评价没有真正实现将预算的执行情况与个人的绩效、工资相勾稽，因此缺少有效的绩效评价的预算管理并未起到应有的激励的效用。
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（二）制度不健全或执行不力。有的单位制度缺失或碎片化，部门各自为政，不成体系。有的制度超过多年未及时更新，甚至还停留在80～90年代，与现代管理制度严重脱节或者没有形成适合本单位的独立制度，以参照执行上级单位制度来敷衍了事。有的单位制度形式化，束之高阁，日常工作凭经验，有的制度竟然没有落款时间，没有印章，实施日期无从查起，制度形同虚设。有的单位制度教条化，条款生搬硬套，不符合自身特点，操作性差。有的单位岗位责任制和议事决策机制，经济活动的决策、执行、监督有效分离机制不健全。有的单位内部控制关键岗位人员轮岗制度没有得到有效实施。
（三）会计基础管理存在漏洞。有的单位不相容职责未分离，相互制约关系失效，关键岗位人员离岗存在工作交接不清和相关资料丢失等情况。支出流程和审核、审批不严密，存在使用虚假发票套取资金的情况。有的单位没有健全印章和票据管理制度，没有按照规定设置票据专管员、建立票据收、发、存台账。有的单位由出纳人员开具销售发票。有的单位出纳人员没有从业资格证书，入职两年仍未取得上岗证。有的单位预算编制部门与预算执行部门、资产管理部门之间的沟通协调不够，单位在预算执行中存在无预算、超预算支出及预算执行进度明显滞后或超前的情况。有的单位合同管理不够规范，业务部门合同签订后没有及时提交财会部门，没有定期对合同进行统计、分类和归档。
（四）资产管理有待加强。有的单位采购业务不合规，资产管理的各项机制不健全，很薄弱。固定资产管理没有实行“一物一卡”，固定资产清查盘点清单没有实行联签并存档，没有定期及时处理账实不符的情况，员工退休或离岗没有办理资产移交的书面记录。有的单位对外投资后续跟踪管理不够，每年没有收到对外投资项目单位年报及审计报告。有的单位建设项目的立项、概预算编制和招标不合规，记录不全面，竣工后没有按规定组织竣工决算审计，建设项目竣工决算审计过程没有盘点实物资产，没有按规定办理资产移交。
二、行政事业单位内部控制审计重点
根据《规范》规定，单位要建立适合本单位实际情况的内部控制体系，梳理单位各类经济活动的业务流程，明确业务环节，系统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略，在此基础上建立健全各项内部管理制度并督促执行。因此，在审计过程中，审计人员要关注被审单位是否通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。具体如下：
（一）建立与实施内部控制原则是否遵循。
主要查看单位建立与实施内部控制是否遵循四大原则，即全面性、重要性、制衡性和适应性原则。如内部控制是否贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制，有无内部控制的盲区;在全面控制的基础上，是否突出重点，关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险;在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面是否形成相互制约和相互监督;内部控制是否符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。内部控制是否有效实现了合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果等目标。
（二）风险评估机制是否建立。
主要查看单位是否建立风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。经济活动风险评估是否做到至少每年进行一次;外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化的，是否及时对经济活动风险进行重估。单位开展经济活动风险评估是否成立风险评估工作小组并由单位领导担任组长。经济活动风险评估结果是否形成书面报告并及时提交单位领导班子，作为完善内部控制的依据。风险评估主要分单位层面和经济活动业务层面。
1.单位层面的风险评估。应当重点关注以下几个方面：（1）内部控制工作的组织情况;（2）内部控制机制的建设情况;（3）内部管理制度的完善情况;（4）内部控制关键岗位工作人员的管理情况;（5）财务信息的编报情况。
2.经济活动业务层面的风险评估。应当重点关注以下方面：（1）预算管理情况;（2）收支管理情况;（3）政府采购管理情况;（4）资产管理情况;（5）建设项目管理情况;（6）合同管理情况。
（三）内部控制关键点。
主要查看单位预决算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制、合同控制以及内部监督等经济活动的内部控制关键环节。
1.预决算业务关键控制点。主要包括是否建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预决算内部管理制度。
（1）预算管理。是否合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，预算编制、审批、执行、评价等不相容岗位是否相互分离。预算编制是否做到程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确。是否建立内部预算编制、预算执行、资产管理、基建管理、人事管理等部门或岗位的沟通协调机制，并按照规定进行项目评审，根据工作计划细化预算编制。是否根据内设部门的职责和分工，对按照法定程序批复的预算在单位内部进行指标分解、审批下达，规范内部预算追加调整程序。是否建立预算执行分析机制，以定期通报各部门预算执行情况，召开预算执行分析会议，研究解决预算执行中存在的问题，提出改进措施。
（2）决算管理。决算是否真实、完整、准确、及时，是否实施决算分析工作，强化决算分析结果运用，建立健全单位预算与决算相互反映、相互促进的机制。是否实施预算绩效管理，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。
2.收入业务关键控制点。主要包括是否建立健全收入内部管理制度;是否合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，收款、会计核算等不相容岗位是否相互分离。
（1）收入核算管理。各项收入是否由财会部门归口管理并进行会计核算，有无设立账外账情况。业务部门是否在涉及收入的合同协议签订后及时将合同等有关材料提交财会部门作为账务处理依据。财会部门是否定期检查收入金额与合同约定相符;对应收未收项目是否查明情况，明确责任主体，落实催收责任。有政府非税收入收缴职能的单位是否按照规定项目和标准征收政府非税收入，按照规定开具财政票据，并及时、足额上缴国库或财政专户;有无以任何形式截留、挪用或者私分的情况。
（2）票据管理。是否建立健全票据管理制度。财政票据、发票等各类票据的申领、启用、核销、销毁是否履行规定手续。是否按照规定设置票据专管员，建立票据台账，做好票据的保管和序时登记工作。票据是否按照顺序号使用，有无拆本使用情况，是否做好废旧票据管理。负责保管票据的人员是否配置单独的保险柜等保管设备，并做到人走柜锁。是否存在违反规定转让、出借、代开、买卖财政票据、发票等票据，擅自扩大票据适用范围的情况。
3.支出业务关键控制点。主要包括单位是否建立健全支出内部管理制度，确定单位经济活动的各项支出标准，明确支出报销流程，按照规定办理支出事项。是否合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容岗位是否相互分离。是否按照支出业务的类型，明确内部审批、审核、支付、核算和归档等支出各关键岗位的职责权限。
（1）审批审核管理。是否明确支出的内部审批权限、程序、责任和相关控制措施，审批人是否在授权范围内审批，有无越权审批情况。是否全面审核各类单据，包括单据来源是否合法，内容是否真实、完整，使用是否准确，是否符合预算，审批手续是否齐全。支出凭证是否附反映支出明细内容的原始单据，并由经办人员签字或盖章，超出规定标准的支出事项是否由经办人员说明原因并附审批依据。
（2）支付管理。是否明确报销业务流程，按照规定办理资金支付手续。签发的支付凭证是否进行登记。使用公务卡结算的，是否按照公务卡使用和管理有关规定办理业务。实行国库集中支付的是否严格按照财政国库管理制度有关规定执行。财会部门是否根据支出凭证及时准确登记账簿，与支出业务相关的合同等材料是否提交财会部门作为账务处理的依据。
（3）债务管理。举借债务的单位是否建立健全债务内部管理制度，明确债务管理岗位的职责权限，有无由一人办理债务业务全过程的情况。大额债务的举借和偿还属于重大经济事项，是否对其进行充分论证，并由单位领导班子集体研究决定。是否做好债务的会计核算和档案保管工作。是否加强债务的对账和检查控制，定期与债权人核对债务余额，进行债务清理。
4.政府采购业务关键控制点。主要包括是否建立健全政府采购预算与计划、政府采购活动、验收管理等政府采购内部管理制度。是否明确相关岗位的职责权限，政府采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位是否相互分离。
（1）预算和计划管理。是否建立预算编制、政府采购和资产管理等部门或岗位之间的沟通协调机制。是否根据本单位实际需求和相关标准编制政府采购预算，按照已批复的预算安排政府采购计划。
（2）采购活动管理。是否对政府采购活动实施归口管理，在政府采购活动中建立政府采购、资产管理、财会、内部审计、纪检监察等部门或岗位相互协调、相互制约的机制。是否加强对政府采购申请的内部审核，按照规定选择政府采购方式、政府采购信息。对政府采购进口产品、变更政府采购方式等事项是否严格履行审批手续。
（3）项目验收管理。是否根据规定的验收制度和政府采购文件，加强对政府采购项目验收的管理;是否由指定部门或专人对所购物品的品种、规格、数量、质量和其他相关内容进行验收，并出具验收证明。
（4）记录和统计管理。是否加强对政府采购业务的记录控制。是否妥善保管政府采购预算与计划、各类批复文件、招标文件、投标文件、评标文件、合同文本、验收证明等政府采购业务相关资料。是否加强对政府采购项目的安全保密管理。对于政府采购项目，是否与相关供应商或采购中介机构签订保密协议或者在合同中设定保密条款。是否定期对政府采购业务信息进行分类统计，并在内部进行通报。
5.资产管理关键控制点。主要包括是否对资产实行分类管理，建立健全资产内部管理制度。是否合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限。
篇13
从目前事业单位内控建设现状看，大部分单位在资产管理、支出管理、会计核算等方面建立了部分内部控制制度，但是没有形成完整的制度体系。
（一）内部控制制度不健全
（1）内部控制体系未建立。很多单位对内部控制的认识还停留在财务会计方面的控制，因此讲到内部控制就是单位财务部门的事情，未能站在单位整体的高度，建立健全内部控制管理体系，覆盖单位所有的经济活动内容。
（2）重大事项决策制度未建立。部分单位对重大经济事项决策集体决策，但未制定重大经济事项集体决策和会签制度，对什么是重大经济业务事项没有认定标准，重大事项的决策程序无章可循。
（3）关键岗位轮岗制度未建立。部分单位未建立关键岗位轮岗制度，有部分单位建立了内部控制关键岗位工作人员的轮岗制度但未能执行。
（4）内部审计监督机制不完善。规模较小的单位由于人员限制等因素，未设置内部审计部门或人员，规模大的单位（如医院等）基本上已建立内部审计部门或设立内部审计岗位，并制定了相应的内部审计制度。但由于内部审计未能引起管理层的重视，其在检查单位内部管理制度和机制的建立与执行情况、内部控制关键岗位及人员的设置情况、及时发现内部控制存在的问题并提出改进建议、对内部控制制度进行评价等方面并未开展有效的工作，内部审计的牵头、监督作用未能有效发挥。
（5）会计机构及人员配备不健全。在许多单位财务部门不受重视，没有单独设置财务部门，而只是作为办公室的一部分；未配备足够的人员；未配备具有相应资格和能力的会计人员。导致会计人员流动性大，不相容岗位相分离要求不能有效落实，会计基础工作薄弱，会计制度未有效执行，会计核算不规范，会计信息失真等诸多问题。
（二）内部控制管理不完善
（1）预算管理控制。未建立预算编制、审批、执行、决算与评价等内部管理制度，或者虽建立了预算内部管理制度但内容不完善，制度未包括预算管理的所有方面。预算编制不细化，部分收入未纳入综合预算、超范围超标准支出，项目之间随意调整、决算编报不完整、预算决算脱节等问题普遍存在。
（2）货币资金控制。现金使用不规范。一是库存现金超限额。单位内部控制相关制度中规定现金的库存限额，但在实际工作中未予有效执行，库存现金余额超规定限额，从而造成潜在的资金安全隐患；二是现金使用超范围。单位之间大额资金往来使用现金情况较为普遍。单位印鉴章管理不规范，未制定印鉴管理制度。单位印鉴章应由两人保管，但实际工作中由于岗位设置不合理、不相容岗位没有相互分离，印鉴章由一人保管的情况时有发生。对货币资金的核查控制不到位。未能做到不定期对现金进行抽查盘点，并做相应的盘点记录。有的做到了出纳定期盘点，但未留有书面盘点记录，也无其他会计人员监督复核。
（3）实物资产控制。一般单位都制定了实物资产管理制度，但实际资产管理中还存在很多问题，未能保证资产安全和使用有效。资产管理制度更新滞后，未能根据外部情况的变化和要求及时更新相关制度内容，从而造成制度内容与实际执行脱节；未设置专职部门或明确专人负责实物资产管理；未能定期或不定期对实物资产进行盘点；超预算、无预算采购固定资产；对资产增减未能及时进行会计核算；对不良不实资产未能及时进行清理；资产权属不清晰，对资产出租、处置未按规定上报上级主管部门或财政部门批准。
（4）对外投资控制。未建立对外投资管理制度，对外投资风险较大。存在对外投资未入账，或未在对外投资科目核算，对被投资单位疏于管理，基本没有投资收益，甚至出现投资坏账等。
（5）收支管理控制。在收支管理方面，大部分单位比较重视建立相关制度，但是实际工作中在制度执行方面还存在问题。部分非税收入项目应收未收，滞留、截留挪用非税收入、出租收入，甚至设置账外账的情况；退费审批环节薄弱；支出原始凭证不规范、不充分，虚列支出套取资金等。
（6）合同管理控制。事业单位在合同管理方面较薄弱，主要是对重大合同谈判、签订方面未安排技术、法律、财会方面人员共同参与，未建立对合同履行实施监控的应对措施。合同管理部门与财会部门之间沟通协调机制不完善，合同的备案登记、保管不规范等问题。
（7）信息系统控制。部分单位在将内部控制理念、控制活动、控制手段等要素，通过信息化手段固化到信息系统方面执行力度不够，未能有效减少或消除人为操纵因素，保护信息安全。
二、事业单位内部控制完善对策建议
事业单位要按照《规范》的要求，结合实际在梳理现有内部控制制度的基础上，进一步建立完善制度体系，建立适合本单位科学、可行、有效的内部控制体系，并严格执行。
（一）强化内部控制管理
（1）健全组织结构。按照决策、执行、监督相互分离、相互制约的原则，建立科学有效的组织架构、设置岗位，明确岗位职责。成立内部控制领导小组，单位负责人亲自抓，明确牵头负责部门，其他相关部门要明确责任人，建立高效联动的沟通协调机制。
（2）建立决策议事机制。对本单位经济活动进行梳理分类，实行内部审批制度。对重大经济事项要建立集体研究、专家论证和技术咨询相结合的决策议事机制，要事先明确事项集体决策的事项范围。增加决策的透明度。
（3）建立内部控制专业队伍。内部控制从根本上说是对人的控制，要把好人员入口关。应结合经济活动规模、复杂程度和管理模式等因素，为内部控制关键岗位配备能力和资质相符的人员；要加强对关键岗位工作人员业务培训及职业道德教育，提升其综合素质；对内部控制关键岗位实行轮岗制度，无法实施轮岗的要采取强制休假，专项审计等控制措施。
（4）建立激励约束机制。为确保内部控制工作有效开展，提高积极性主动性，应构建有效的激励约束机制，将内部控制工作纳入对员工的考核体系中。对员工内控工作实行目标责任制，将年度工作任务分解到各个部门、岗位，明确任务及完成任务的标准。年底组成考核小组，公正公平组织考核，并将考核结果与年终考评、职务晋升等结合起来，充分调动员工积极性，促进内部控制工作有效开展。
（5）优化财务管理体系。要建立会计机构，配备具有相应资格和能力的会计人员；建立岗位责任制，确保经办、审批、核算、资产保管、对账、审核等不相容岗位相互分离、制约、监督；完善财务管理制度，强化对财务人员的业务培训及职业道德教育，严格执行相关制度，充分发挥会计在内部控制中的重要作用。
（6）强化内部审计监督。内部审计监督对发现制度执行偏差，确保内部控制有效运行起到关键作用。应重视单位内部审计工作，应设置内部审计部门，配备专业的内部审计人员，并赋予内审部门必要的检查权利，要求其定期或不定期地对各部门内部控制制度设计、执行情况进行检查，分析执行偏差的原因，提出管理建议；领导层要充分利用内审结果，不断完善内部控制制度，提高制度执行力。
（二）完善内部控制制度
（1）建立预算业务管理制度。事业单位应结合单位实际，梳理分析预算编制、预算审批、预算执行、决算与绩效等环节的业务流程，建立预算业务内部管理。对预算编制、审批、执行、决算与评价等各个环节都应当作出明确规定。按不相容岗位相互分离原则设置岗位，对于关键控制点，采取有效措施。按照政策规定细化预算编制；明确预算审批主体、方法，建立预算调整机制；严格按预算执行；加强决算管理分析，确保决算真实、完整、准确，建立预算与决算相互反映、相互促进机制；同时要加强预算绩效管理、注重绩效评价结果的运用。
（2）建立收支业务管理制度。应结合单位实际，梳理分析单位所有收入、支出业务流程，建立收支业务管理制度。建立票据管理制度，按照不相容岗位相互分离原则设置收款、支出、审核、核算等岗位。明确由财务部门归口管理收支，明确支出事项开支范围、标准，加强支出审批、审核、资金支付控制，同时要对照预算进行支出执行情况分析，防止超预算支出。
（3）建立货币资金控制制度。建立货币资金管理岗位责任制，按不相容职务相互分离原则设置岗位，确保资金支付的审批与执行、资金保管与会计核算、资金的保管与盘点清查、资金会计记录与审计监督相分离；建立印章管理制度，严禁一人保管支付所需全部印章；建立货币资金授权和审核批准制度，明确审批人授权审批方式、权限、程序、责任和控制措施。
（4）建立实物资产控制制度。应根据实际拥有的实物资产种类，梳理实物资产管理业务流程，分析资产配置预算、采购、验收入库、领用、日常保管维护、处置、清查盘点等环节的风险，建立涵盖各环节的控制制度。同时要设立专门的资产管理部门，明确工作职责。
