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篇1
（一）各区、县（市）低保局统一更名为“社会救助局”。其主要职责为：负责本地区社会救助整体协调指导，低保和低收入困难家庭审批管理，有关专项救助日常工作，低保和低收入困难家庭救助等项业务的监督检查。各区、县（市）政府要严格按照《通知》关于“各县（市、区）按照每2000名城市低保对象、5000名农村低保对象配备1名专职干部”的要求，配备区、县（市）社会救助局工作人员；积极创造条件，建立专兼职相结合的社会救助工作督察队伍，为开展社会救助工作提供有力保障。
（二）全市各街道办事处和乡（镇）挂“社会救助工作站”牌。其主要职责为：负责本辖区社会救助和低保的动态管理和日常服务工作，低保和低收入困难家庭的入户审核、组织评议和公示、提出审定意见，配合有关部门完成廉租房、供暖救助等专项救助相关工作，社区和村低保受理站及低保的管理和考核。各街道办事处社会救助工作站站长由社会事务办主任兼任，各乡（镇）社会救助工作站站长由民政助理兼任。各区、县（市）要按照3万人口以上的街道办事处和乡（镇）配备3人，3万人口以下的街道办事处和乡（镇）配备2人的比例，配齐社会救助站工作人员。
（三）社区和村设立社会救助受理员。其主要职责为：负责本辖区社会救助、低保、低收入困难家庭救助的申请受理、动态管理和日常服务；按照2个不同社区社会救助受理员联片合作工作机制，开展入户调查、提出初审意见、进行评议、公示，如实呈报街道办事处和乡（镇）社会救助工作站。城市社区要在现有基础上，明确1名公益性岗位人员担任受理员工作。农村可指定村会计或团支部书记负责社会救助受理工作。社会救助受理员由街道和乡（镇）社会救助工作站统筹管理，社区居委会和村委会配合、协助做好相关工作。
（四）加强市民政局社会救助工作力量。在市民政局低保局适当增加处级职数和带编安置军队转业干部。在市民政局下设“社会救助管理服务中心”（处级事业单位），其主要职责为：负责全市低保、低收入困难群众救助等项资金的管理和收付；供热救助等专项社会救助资金的管理和收付；社会救助信息平台的信息搜集整理、更新等日常工作；医疗救助网络结算，低保、低收入申请、家庭收入比对以及全市低保、低收入困难群众救助、五保供养等业务监督检查。
二、落实社会救助工作经费
各区、县（市）应严格按照《通知》要求，将社会救助工作经费纳入区、县（市）财政预算，确保足额到位。区、县（市）社会救助工作经费，原则上按每年每名低保人员不低于6元安排，由区、县（市）民政局统一管理，并按区、县（市）3元、街道和乡（镇）2元、社区和村1元的比例拨付各级使用。所需资金，市区部分由市财政与各区按5：5比例分担，呼兰、阿城区和各县（市）由本级财政安排。
三、工作要求
篇2
基金项目：本调查系民政部低保司委托的项目“规范城市低保程序研究”的组成部分。
作者简介：夏建中（1952- ），男，江苏镇江人，中国人民大学社会人口学院社会学系教授，主要从事城市社会学和社区研究。
自1993年我国开始建立城市低保制度以来，城市的社会救助工作确实取得了令人瞩目的成就。但是不可否认，也有不少需要进一步完善的地方，特别是在促进福利接受者就业方面似更应引起我们的注意。因为，一方面，在当前的城市低保队伍中，有劳动能力的低保对象一直占据着很大的比例，且该群体的再就业率一直比较低。而促进低保群体积极进入就业市场，提高他们的工作和社会参与能力，是任何社会救助制度必须面对的最主要挑战之一。另一方面，目前国内相关的研究很少，比较薄弱；不少人认为，目前更应当重视对低保群体的救助，而相对忽视了对这方面制度和政策的反思。而根据我们最近在全国的有关调查，发现这方面的实际情况确实存在一些值得我们思考和需要加以改进的地方。
一、我国城市低保对象中有劳动能力群体的调查情况
（一）调查的有关数据情况
本调查是受民政部低保司的委托，对我国各地的低保制度、政策及其实施现状进行深入了解。［1］根据课题要求，我们于2006年暑假期间，对北京、天津、上海、哈尔滨、沈阳、西安、兰州、南京、南宁九个城市进行了问卷和访谈调查。调查对象包括街道办事处和社区居委会中从事低保工作的办保人员以及低保户居民两部分。问卷调查的有效样本共计2181个，其中居民样本1803个，办保机构样本378个，样本涉及9个城市中的34个区、79个街道、197个社区。
1．调查样本的基本情况
居民问卷涉及的总人数为4321个，其中男性占50.2％、女性占49.8％，最小年龄1岁、最大年龄99岁，直接受访者的平均年龄为47岁。家庭平均人口为2.4人。
文化程度：文盲8.6％，小学15.6％，初中40.4％，高中、中专、职高等28.5％，大专4.2％，大学2.6％，研究生0.1％。
健康状况：在这些低保户家庭中，盲、聋、哑、呆傻、精神病、肢残等残疾人有790人，占总数的18.2％。
收入方面：过去一年的家庭收入平均为5795元，其中，低保金平均收入为2970元；全年支出平均为7082元，其中，食品支出为3686元，占全部支出的52％。
在享受配套救助政策方面：享受住房补贴的为9％，享受租金补贴还贷的为0.9％，享受实物配租的为2.1％，享受租金减核的为7％，享受粮油帮困卡的为16.8％，享受医疗救助的为14.8％，享受学杂费减免的为31.5％，享受公共交通费的为16.5％，享受临时救助的为17.5％。直辖市的情况也差不多，如北京市，只不过在享受粮油帮困卡方面有51.7％，此外，享受取暖补助的有23.9％。总的来讲，救助对象享受配套救助政策的人不多。
对16-60岁劳动年龄段内男性的有效回答的统计结果是，有劳动能力的占55.3％；16-55岁的女性有效回答的统计显示，有劳动能力的占59.1％。这说明，劳动年龄段中有劳动能力的低保对象的比例确实都比较高。
2．劳动年龄段内有劳动能力群体的基本情况
我们特别将直接受访者中劳动年龄段内有劳动能力的人分离出来。
数据显示，该群体的样本数为725个，占居民样本总量的40.2％；也就是说，在直接受访者中，劳动年龄段内有劳动能力的低保对象占40.2％。应当讲，这个比例不低。
该群体的家庭平均人口为2.6人，平均年龄为43.5岁。可见人口比样本总量的平均人口多，年龄则年轻些。
该群体在文化程度方面，初中以下的占62.9％，高中、中专的占34.6％，两者合计为97.5％；大专以上的只有2.5％。应当讲，与样本总量的情况差不多。高中、中专的多6.1个百分点，初中以下的少1.7个百分点。
就业方面的情况：55.1％处于失业状态，只有8％的正式就业，24.4％的为非正式就业，12.5％的回答为“其他”。
收入方面：过去一年的家庭收入平均为6316元，其中，低保金平均收入为2939元；全年支出平均为7326元，其中，食品支出为4008元，占全部支出的54％。该群体在平均收入和平均支出方面都稍高于样本总量，但是，低保金收入要略低些，而水平支出又要高些。这些大概都与有就业人口有关。
3．该群体与再就业有关的数据
在是否得到社保所或者社区社保主任的就业介绍方面：回答“从未得到过”的为19.2％，回答“一次”的为29％，回答“两次”的为33.3％，回答“三次”的为18.4％。在北京市的调查中，回答从来没有得到过街道社保所或居委会的就业介绍的，占33.33％；得到过一次介绍的占17.82％；得到过两次介绍的占25.74％；得到过三次介绍的占23.10％。表明在鼓励有劳动能力的低保人员就业方面，街道和居委会的工作人员做了不少工作，但也确实存在一些不尽如人意的地方。
认为目前的就业培训对再就业是否有用方面：回答“很有用”和“比较有用”的为32.9％，回答“一般”的和“不大有用”的为49.8％，回答“基本没用”的为17.4％。
对于低保对象不愿再就业的主要原因的看法：该群体将以下三种原因列在前三位：无三险（26.2％）、就业收入没有吸引力（25.9％）、工作岗位不理想（22.3％）。所谓“工作岗位不理想”，一般是指工作地点距离远、工作内容比较脏或者累、工作环境比较差等。
问卷中问到，“如果去就业的话，每个月至少增加的花费有多少”？该群体的回答：交通费平均为97元，餐费平均为146元，其他上班的费用为118元。
问卷还问到：“如果有一个工作岗位，您认为至少达到多少工资（不包括‘三险’），你才会去就业”？回答前三位的依次为1000-1100元（23.4％）、500-600元（23.1％）、700-800元（17.9），平均为730-830元。之所以有不同标准的回答，主要原因是地域方面的差异。
在配套救助与低保金之间的关系上，该群体中62.6％的受访者认为“对于低保家庭来讲，配套救助比低保金更有价值”，37.4％的受访者持否定的回答。
4．社保机构中办保工作人员有关该群体的回答
有劳动能力的低保对象在社保所登记再就业的情况：社保所的回答是平均为103人，占低保对象的40.4％。这个百分比的数据与我们前面40.2％的数字差不多。
过去一年中，有劳动能力的低保户重新再就业的情况：回答为27％的低保户实现了再就业，这个数字应当是包括正式就业和非正式就业两部分。因为笔者在与北京市劳动和社会保障局就业处负责人的谈话中得知，今年的最新统计数据，北京市有劳动能力的低保对象中，只有9％实现再就业（包括正式就业和非正式就业）。
过去三年中已经稳定实现再就业的低保对象情况：平均年龄为39.1岁，78.4％为初中文化程度，平均收入为435元，有“三险”的百分比为35％。
办保工作人员认为低保对象不愿再就业的主要原因：“对工作岗位挑三拣四”（15.8％）、“不具备就业技能”（14.7％）、“收入无吸引力”和“懒汉思想”排在第三位（两者同为13.6％）。
对于哪些政策能够有效促进低保户再就业，43％的办保工作人员同意对有劳动能力的低保对象的救助应当有期限，比如3-5年；33.6％的人认为应当扩大低保标准与最低工资标准之间的差距；18.5％的人认为应当加强就业培训中技能培训的内容。对于救助渐退政策的期限，74.4％的工作人员认为应当在3个月至一年之间。
同样，工作人员也认为配套救助政策会对再就业产生影响：75.2％的受访者认为配套救助对于促进再就业有负面影响，78.7％的人认为，对于低保户来讲，配套救助比低保金更有价值。
此外，在参加社区公益劳动方面，根据北京市的调查，能够全勤参加（即40-80小时/月）的比例逐年下降，2003年是89％，2004年是80％，2005年是77％，2006年截止到8月，是76％。
二、对调查数据的分析
根据以上调查数据显示的状况，我们可以得出以下分析结论：
1．我国城市社会救助队伍中，有劳动能力的低保对象占的比例较高。从发达国家的社会救助情况看，虽然救助对象的构成包括老人、残疾人、儿童、单亲家庭等丧失或部分丧失劳动能力、无法或暂时不能就业以及无足够收入的贫困群体以及有劳动能力的失业者。但是总的来讲，多数国家中有劳动能力的失业者所占的比例不高，基本上都是在经济不景气、失业率居高不下的情况下，大量的失业者在使用完其失业保险金和失业救济金的权利后，进入社会救助的队伍中，一旦经济恢复，不少领取社会救助金的失业者会重返就业岗位。例如，日本2004年社会救助对象的比例：老龄家庭为46.7％，母子单亲家庭为8.8％，残疾人家庭为10.3％，伤病者家庭为24.8％，其他家庭4包括失业者家庭为9.4％。而我们国家目前的情况是，经济一直在以超过10％的高增长速度发展，仍然有大量的失业者进入城市社会救助队伍，如根据民政部低保司的统计，2004年年底，全国享受低保待遇的人数为2205万人，其中，失业和下岗人员共计为892万人，占低保总人数的40.5％。［1］
2．有劳动能力的群体中，就业率较低，特别是正式就业的人数更低，仅为8％。一半以上的人仍然处于失业状态。民政部低保司的统计数据显示的在职人员也仅为141万，占6.3％。这似乎也可以作为参考。如此大的失业者比例，又是如此低的再就业率，充分说明确实有必要研究和制定有关促进有劳动能力的低保对象再就业的政策或措施。
3．那么，该群体再就业率为什么低，是什么原因导致他们不愿或不能再就业呢？这是我们关注的重点，通过分析，可以概括为以下几方面：
劳动力市场上供大于求。总体上，国家对增加就业岗位的制度和措施存在缺陷，经济连年高速增长，就业岗位没有随之相应增长，造成的对城市工作岗位的竞争等等，劳动力市场供大于求，同时，农村劳动力大量向城市的转移。
文化程度低。普遍缺少目前需要的工作技能，基本上不可能选择自己满意的工作岗位，就业培训工作也存在缺陷，培训内容不能满足劳动力市场的需要。
劳动力市场的不规范。特别是中小企业，多数用工都不能遵守国家有关规定，不能按照最低工资标准支付工资，通常也不负责解决“三险”。
一些低保对象存在挑三拣四的情况。但如果是对工资低于当地最低工资标准或者无“三险”的不满意，需要规范的就应当是劳动力市场中的雇方行为了。
上班的成本高于不上班。从调查数据中可以看出，该群体如果上班的话，至少会增加交通费、餐费开支，月均约为240元。这样，如果是北京的一个三口之家，不去工作而领取低保金的话，按照今年的标准，可以领取930元。如果两个成年人都去工作，能够领取到最低工资，即640元×2＝1280元，仅仅比低保金930元高350元。比较起来，工作比不工作确实没有什么吸引力。况且，实际上他们这些人往往领取不到最低工资，或者有时仅仅是一个人能够找到工作。
低保配套政策的负激励效应。大多数受访者都认可，配套救助政策比低保金更具含金量。我们目前的低保配套政策基本上是仅仅针对低保户的，有低保证，就能够享受粮油帮困、廉租房补贴、学杂费减免、医疗救助等等，甚至过年过节的临时补助的水平都高于非低保户。根据北京市民政局的推算，理论上一个核心家庭如果用足这些配套政策的话，补助金会是低保金的翻番。但是如果没有低保证，即使你的情况只是比低保户稍好些，也无权享受那些政策。这就是说，当前存在的低保户家庭的实际生活水平可能要高于一些边缘户家庭。这些实际情况，自然会让任何一个低保户家庭在考虑是否工作时，都会盘算：如果工资仅仅只是高于全家领取的低保金，他们不会去工作，否则，如果因此而进入到边缘户家庭，就什么都享受不到了。这就是低保配套政策的负激励效应，形成了中国式的“依赖陷阱”。
另一个陷阱同样存在，即当前实施的按照收入与救助标准进行差额补助的做法。这种做法会形成随着收入的增加，社会救助以同样的速度被削减，等于是向低保户就业者征收100％的有效边际税率，因而意味着救助对象力图通过就业获取收入的努力几乎得不到回报，从而形成“贫困陷阱”。以上两种因素对于救助对象的再就业意愿来讲，恐怕起到的只能是双重的负激励效应。
三、发达国家社会救助制度改革的趋势和主要政策
从近10年来发达国家社会救助制度的发展来看，其主要趋势都是实施和贯彻积极就业的政策（Active labor market policies），该政策得到了政府和社会各界的重视，并被积极地加以倡导，在不少国家都取得了较大的成效。
积极就业的政策源于美国的“从福利到工作”的政策，早在上个世纪60年代，美国联邦政府就着手进行激励福利接受者重返劳动力市场、积极就业的实验。1967年通过的《社会保障修正案》批准了“工作激励项目”（WIN）的正式启用，WIN项目采用所谓的“胡萝卜加大棒”的政策（即奖惩并用的政策），其目的是让人们认识到通过工作获得收入比依赖福利生存更具吸引力。
在以后的探索中，这方面的实验不断地得到完善。到1996年，通过了《个人责任与工作机会法案》（PRWOA），该法案最显著的影响是废除了AFDC项目，并代之以一个新的项目，即“贫困家庭临时救助”（TANF）。从此，从福利到工作成为美国主流政策的核心，并且形成了今天美国社会救助制度的模式。这一模式包括两大类、三大块：一类（或一大块）是社会服务；另一类是经济救助，下面包括两大块，一块是针对65岁以上的老人、孤儿、盲人和永久性重残人的“补充保障收入”（SSI）政策，它于1972年通过，1974年实施，整合了以前的OAA、AB、APTD计划，由联邦政府提供资金和进行管理，Diana M. DiNitto教授亦称之为公共救助（Public assistance），［2］另一块即是针对有18岁以下未成年儿童的贫困家庭的AFDC政策，实际上，它是针对那些有儿童、但是家长也是有劳动能力的贫困家庭。1996年，它被TANF所取代。TANF项目的资金由联邦政府拨款，提供限时现金救助，对福利接受者提出了更严格的工作要求，比如说，规定所有有工作能力的成年人在领取福利金后两年内必须重新就业。
在美国福利改革成功实验的影响下，20世纪90年代后半期，欧盟国家由于居高不下的失业率，也随后进行了紧锣密鼓的福利制度的改革。虽然，该政策在各个国家的名称不同，如有的称之为“工作导向型改革”，有的称之为“从福利到工作”或“工作换福利”，还有的称之为“工作手段激励政策”等等。但是，所有的改革都是主张变以往的消极就业政策为积极就业的政策，促进有工作能力的福利接受者再就业，政策的实施主要集中在三个福利领域：社会救助、失业津贴（失业保险和失业救济）和残疾人福利。
在理论上，该政策一方面坚持福利体系向那些无法自食其力的群体提供帮助的核心目标不能改变；另一方面，也主张对福利接受者应为他们所接受的援助履行相应的义务，尤其是在他们力所能及之时尽快从事工作的义务，其主要观点如下：工作是重要的社会行为规范，并且对个人和他们的家庭都能带来经济和社会利益；大多数人都有能力从事工作，即便不是全职工作；某些福利接受者确实不应该工作，这主要包括那些具有某种程度残障或者智障的人，以及那些家里有学龄前儿童的单身父母；对绝大多数福利接受者来说，福利救助应当仅仅被看做是在他们无工作时社会为其提供的过渡性的临时援助；促进福利接受者积极就业可以使社会救助制度具有持续发展的能力；福利接受者重新就业可以减少这些福利接受者对福利制度的依赖性，祛除懒汉观念；并且，可以让他们通过自己的劳动，走出贫困的境地，达到反贫困的目的；让该群体能够保持自己的就业能力，这种能力一般是通过就业、培训来达到，相比较，就业岗位是对就业能力的最好训练。而这种能力对于年轻人尤其重要，如果长期不就业，就业能力必然丧失。［3］
在政策实施层面上，该理论的目标包括就业服务和有工作能力的个人积极寻找工作和参与与就业有关的活动两个方面，第一方面的内容主要包括：提供促进式的帮助和辅导使福利接受者认识和克服自身的就业障碍、激励雇主更多地雇用福利接受者、增加对福利接受者的人力资本的投入使他们更具就业能力等；第二方面的内容主要包括：激励福利接受者寻找工作或增加劳动投入、鼓励他们参加与再就业相关的活动等。为了实现上述两方面的目标，政府运用一整套的政策工具，概括起来，仍然是激励和强制两类，即“胡萝卜加大棒”的政策。
胡萝卜式的措施包括诸如与工作相关的开销补贴（如子女托护）、私营部门工资补贴、在岗津贴等；大棒式的措施包括强制性的寻找工作的行为、强制性接受合适的就业岗位、限制福利的领取时间、削减或取消不遵章守规者的福利资格等。此外，还有一些促进性措施，包括求职援助、职业指导咨询以及个性化案例服务和管理等。
在OECD关于澳大利亚等10个国家社会救助制度的研究报告中，在有关促进再就业的部分，指出这些国家的福利制度或多或少都会产生三种“陷阱”［4］：福利标准较高，而那些几乎没有工作技能的福利接受者就业的工资过低，而导致的情愿失业的“失业陷阱”。福利随就业收入的增加而削减，这种削减率比任何税率都高，因此福利接受者就业的话，会面临70％-100％的有效边际税率，因而形成“贫困陷阱”。享受社会救助就可能获得其他的福利，如房租补贴、能源和水的补贴、学校免费餐、医疗补助等等，这样，就形成了保留社会救助资格的强烈驱力，从而形成“依赖陷阱”。
从历时性的角度看，积极就业的政策和实践大多是在那些较早建立起社会保障制度的发达国家中，这些国家经过多年的发展，社会保障制度比较完善，不少国家实施的都是普享制的福利模式。但是，这些改革后来对那些社会保障制度处于较低水平的国家也同样产生了影响。比较典型的是韩国，在1999年以前，韩国的社会保障层次较低，在OECD国家中，社会保障的开支基本处于最低水平。1999年，韩国进行社会保障制度的改革，制定《国家基本生活保障法》，主要内容是，一方面，改变以往社会保障和社会福利的低标准，较大幅度地提高了保障金和救助金水平；另一方面，是借鉴发达国家的经验教训，特别是美国保障制度改革的经验，加强就业方面的审查与促进有劳动能力的救助对象就业。由此看来，我们国家在完善社会救助制度方面，也可以借鉴韩国的历史经验，避免走一些弯路，从而建立起既完善又高效的社会保障制度。
四、关于促进有劳动能力的低保对象再就业的政策建议
为了促进有劳动能力的低保人员再就业，笔者认为，应当加强低保制度与再就业的联动机制，对无劳动能力的低保群体和有劳动能力的低保群体进行严格的区分，实施不同的政策，对后者应采取“胡萝卜加大棒”的政策，积极促进他们再就业。笔者主张：
1．扩大最低工资标准与城市低保标准之间的差距。目前我国的最低工资标准与低保标准之间的差距过小，拿差距最大的直辖市上海来说，是430元（320/750），如果算低保替代率的话，一口人家庭的替代率是42.7％，两口人的家庭的替代率是85.3％，三口之家的替代率是128％。这样的替代率可能只有对单身汉有去工作的动力，而我们的调查显示，有劳动能力的低保户家庭的平均规模为2.6人；对于两口之家来讲，除非是两个成年人都能找到满足最低工资标准的工作，否则动力也不大；而对于三口之家来讲，如果两个人都能找到满足最低工资标准的工作，替代率变成64％，如果考虑加上交通费和餐费，应当讲，工作的吸引力并不大。并且，大多数情况下，两个人是否都能找到满足最低工资标准的工作是很难讲的。
实际上，我们的最低工资标准是比较低的，根据笔者对前东欧社会主义国家的研究，它们目前的最低工资标准普遍是平均工资的50%-60％。根据北京统计局的数据，2005年，北京市职工平均工资为34191元，［5］月为2849.25元；而北京市2005年的最低工资标准为580元，仅为平均工资的20.36％。再如，上海的低保标准为最低工资标准的42.7％。从以上两方面来讲，最低工资标准提高的空间都很大，我们建议提高最低工资标准达到平均工资的35％左右，同时，使低保标准为最低工资标准的1/3左右。如按照北京市2005年的平均工资水平，最低工资标准为980元左右，低保标准为300元左右。另一方面，就是实施合理的分类施保制度，相应地可以降低低保金的替代率。
2．加强对劳动力市场的监管，特别是加强对用人单位在遵守最低工资标准、“三险”方面的监督。大量的调查表明，企业特别是中小企业用人机制的不规范，不能给员工按照最低工资标准发放报酬，事先承诺后来又不兑现“三险一金”，也是目前许多低保对象不愿就业的主要原因之一。本来最低工资标准就不高，如果再拿不到最低工资，那么，就容易形成类似于OECD报告中指出的“失业陷阱”。再有，没有“三险”，再次失业就不能领取失业救济金，只能再次申请低保，这同样会降低低保户就业的意愿。所以，加强政府部门对劳动力市场的监管极其重要，每个城市都应当设举报电话，并且保持畅通；如有人举报这方面的问题，政府有关部门就应当迅速进行调查、核实，做出处理。
3．丰富培训内容。欧盟在解决再就业问题时，曾经拨出大量经费用于培训，参与培训项目的机构包括很多大专院校，甚至一些名校（如英国伦敦经济学院）都参与了培训项目。最近，中央决定大力发展和投入职业教育，我们认为，有关部门应当考虑将再就业培训与职业教育结合起来。
4．对于参加工作的低保户，在计算其救助金时，应当给予一定比例的奖励，或者免除一定的收入额。目前，有些城市是采取奖励救助金的形式，如北京对那些再就业收入在低保标准和最低工资标准之间的低保户，对其个人低保金的80％不计入收入。发达国家通常的做法是对这种补充性收入按照一定比例进行奖励（即不计入收入）。我们认为，既可以按照低保金标准进行奖励（优点是好操作，缺点是太笼统），也可以按照收入进行奖励。国际上对这种补充性收入应当是多少，没有统一的标准或者比率，如果我们的最终目的是反贫困，而不仅仅是减少政府福利开支。这些家庭的补充性收入加上福利金如仍低于贫困线，那么，所有的补充性收入都应当奖励给该家庭。
5．救助渐退时间应当适当延长。目前，实施救助渐退政策的城市，大部分的渐退时间3个月以内。从调查中一些低保户反映，从开始工作到低保金全部不发的三个月期限太短。因为有些不正规企业录取员工之后往往在三个月后就无故辞退员工，这样又得重新申请低保。而从申请低保到确定成为低保对象往往又需要二三个月时间审查，这期间既没有工资，也没有低保，生活便没有了保障。所以，救助渐退的时间最好延长为3个月以上。如法国政府规定，社会救助对象再就业时获得是最低工资，则他/她可以继续领取100％的救助金6个月，然后，再领取50％的救助金9个月。法国政府称这种政策为再就业奖赏。更慷慨的是爱尔兰，长期依赖福利的失业者再就业，可以享受三年的再就业奖赏，第一年是75％，第二年是50％，第三年是25％。当然，我们不必完全按照法国、爱尔兰的做法，但是，这种观念值得借鉴。
6．进一步完善社会保障和社会救助制度。应当考虑将所有低保配套政策扩展到边缘群体。或者，我们也可以考虑，不根据低保户来给予配套政策，而是按照某一收入标准来给予该政策，凡是低于该收入标准的都有权享受。比如，可以考虑将当地低保标准的120%-130％收入范围内的低收入群体都列入有资格享受的群体。目前，有些城市已经将某些配套政策扩大应用于边缘群体，如廉租房政策。总而言之，是弱化配套救助政策与低保户之间的联系，而将其与低收入标准线（或贫困线）联系起来。从根本上讲，这方面的问题不解决，恐怕很难消除“依赖陷阱”。
7．照顾特殊群体。在发达国家中，虽然加强了福利接受者必须寻找工作、接受就业培训、接受所介绍的就业岗位，参加社区劳动的要求，但是，对于距离退休为5年年龄以内的人，家中有残疾人、重症病人、老人、5岁前儿童需要照顾的，这些责任和义务都可以免除。笔者建议，我们的规定也应当做出这方面的修改，因为这种修改是更合情合理，也更具人性化。
8．建议增加社区劳动的时间。目前社区劳动时间并不长，北京是一个月40-80小时，有些地方是按每周一次规定，两次不去取消。根据调查，绝大多数低保户、非低保户和办保工作人员都不认为40-80小时的时间长。因此可以考虑增加社区劳动的时间，甚至，可以考虑让有劳动能力的低保户以社区劳动换福利的做法。这方面的义务劳动不一定只局限于本社区，也可以到一些公共场所中劳动，劳动内容可以包括维护公共建筑、打扫城市街道、清理免费公园等。目的主要是为了培养该群体的社会责任或互惠义务，也培养他们的劳动能力。同样，对于家中有残疾人、重症病人、老人、5岁前儿童需要照顾的低保户，这方面的义务可以免除。
9．政府有责任尽力提供工作岗位。根据在天津的调查，能够为低保群体提供稳定就业岗位的是政府，该市再就业人员中有1/3-1/4是由各级政府提供的公益性工作岗位，其最大优越性是既能够满足最低工资标准，又有“三险”。当然，政府除了直接提供公共机构的就业岗位外，也可以通过向雇主提供工资津贴来鼓励企业吸纳社会福利接受者。不过，从不少发达国家的经验来看，这方面的效果并不大好。
10．建议对有劳动能力的部分低保对象规定救助期限。规定救助期限的目的，主要是明确身体健康的福利享受者应当承担社会责任和履行相应义务，避免产生长期的福利依赖者。首先，我们可以针对那些年轻和比较年轻的低保对象，比如16-40岁（具体年龄段可以探讨）之间有劳动能力的低保对象，要求他们只能连续领取低保金两年，然后必须就业，如再次失业，可以重新申请，但是，该年龄段的低保户累计领取时间不能超过五年。
11．应当考虑建立两类低保政策体制。我们可以考虑学习美国和韩国的经验，建立两类有区别的低保政策体制，一类是面向“三无”群体、老年人、残疾人、孤儿等不在劳动年龄段或者丧失劳动能力的人群。对这个群体没有工作方面的要求，同时，还应当进一步提高救助标准。在调查中，包括人大代表、政协委员在内的调查对象都认为，这个群体的低保标准过低，有必要加以提高。另一类是面向劳动年龄段并且有劳动能力的人群。对于他们有严格的工作要求，低保标准也不宜提高；同时，在考虑低保配套政策在他们身上落实的时候，应当考虑工作（包括社区服务性工作）方面的要求以及领取社会救助的期限等。
目前，我国的社会保障和社会救助仍然处于较低的标准，因此，在促进再就业方面，虽然应当是“胡萝卜加大棒”并用，但是，更多的应当是胡萝卜，即激励的政策；大棒应当相对少些。因为，促进低保对象再就业的最终目的，不仅仅是增加就业人数、减少福利依赖率，而且也应当是消除贫困。
总而言之，只有在制度设计上真正做到让就业“有利可图”，使大多数低保对象在面临就业机会时能够清楚、明确地看到就业的益处，才有可能促进低保对象去主动寻求再就业。
参考文献：
［1］民政部低保司.2004年全国城市居民最低生活保障情况.2005,6.
［2］Diana M. DiNitto, Social Welfare, Person Education, Inc. 2005（4）.
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（二）健全完善三级社救体系。健全市、乡镇（街道）、村（社区）三级低保管理网络，成立救助服务中心，保证人员、经费、制度到位。在审批和定期检查工作中，严格按照《浙江省最低生活保障家庭收入核定办法（试行）》的要求进行。强化镇、村两级评议小组和联络员工作责任，认真搞好调查摸底，规范救助行为，建立定期走访制度。低保家庭人员变动、收入变化等情况，要及时调整，做到“应保尽保”“应退尽退”的动态管理，对不符合低保条件的对象，坚决给予清退，确保政策落到实处。
（三）扩大困难群众救助面。进一步做好临时救助、医疗救助等救助工作，把困难救助范围由低保标准120％以内扩大到150％以内的家庭。让低保标准150%以内的重度残疾人全额享受低保金。
二、提高医疗救助力度
（一）增加医疗救助筹资额度。市财政决定从2009年1月1日起，筹资标准从原来的每人每年6元提高到7元。
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二、基本原则
1、坚持政府主导、民政主管、部门协作、社会监督、信息共享的原则。
2、坚持授权查询、信息保密和严格信息使用范围的原则。
3、坚持诚信申报、逐项核对、如实反馈、促进公平的原则。
4、坚持信息核对、反馈、收集、审核时效性的原则。
三、目标任务
通过居民家庭经济信息核对工作，确保社会救助政策公平、公正实施，社会救助工作规范、高效运行，社会救助资金准确、合理使用，使有限的政府财政救助资源真正用于困难群众。
四、核对的范围内容及方式
（一）核对范围
1、申请农村五保、城市“三无”人员、城乡低保、城乡医疗救助、临时救助等享受社会救助的困难群众家庭及个人。
2、享受城乡低保、社会救助的困难家庭中有群众举报或有不诚信记录的。
3、乡镇（社区）及县民政部门认为有必要进行收入及资产核对的救助居民及家庭。
（二）核对内容
掌握申请救助家庭成员户籍和机动车辆信息；家庭成员的工资性收入信息；家庭成员的参保参险、缴费和享受待遇及成员失业登记信息；家庭成员的住房、银行存贷款信息；从事生产经营纳税信息；工商注册登记和生产经营信息；家庭成员有价证券信息；住房公积金缴存和领取及贷款信息等。
（三）核对方式
申请人在申请社会救助时将家庭收入和财产情况授权民政部门查询，民政部门将申请人信息发送公安、税务、工商、房产、金融、住房公积金中心等部门按要求进行信息核对，各相关部门将核对结果反馈民政部门居民家庭经济信息核对中心，核对中心负责收集审核并及时利用网络反馈经办机构。
五、核对工作流程
（一）申报。凡申请享受农村五保、城市“三无”人员、城乡低保、城乡医疗救助、临时救助及住房保障的城乡低收入家庭，在乡镇（社区）诚实申报本人及家庭实际生活和经济收入状况，并与受理机构自愿签订《同意核查家庭经济状况授权书》，提供受理所需要的相关证明材料。乡镇（社区）受理审核后，对于需请县居民家庭信息核对中心进行有关信息核对的报送县民政局复审核对。县民政局每季度第一月将需请市核对中心协助核对家庭的信息上传到市信息核对中心进行核对。
（二）核对。县信息核对中心将需要核对的信息汇总后，通过核对管理系统将数据资料传输到本级相关部门进行信息核对。
（三）反馈。各相关部门应在一星期内将核对数据反馈到本级信息核对中心，市县信息核对中心根据相关部门核对结论进行汇总和分类，及时反馈各经办机构，作为是否享受社会救助的依据。
六、工作要求
（一）加强组织领导。居民家庭经济信息核对工作是关系社会和谐稳定、关系困难群体切身利益的一项重要工作。各乡镇（社区）及各有关部门要高度重视，切实加强组织领导，成立专门的工作机构，配备必要的工作人员，落实工作经费，及时解决工作中遇到的各种困难和问题，确保此项工作顺利开展。县政府决定成立“县居民家庭经济信息核对工作领导小组”，由县政府主要领导任组长，县政府分管副县长任副组长，县政府办、公安局、民政局、财政局、人社局、经发局、国税局、地税局、房产办、工商局、人民银行支行等15个相关单位负责人为成员。领导小组下设办公室，办公室设在县民政局，由县民政局局长兼任办公室主任，具体负责全县城乡低保、社会救助及低收入家庭经济状况核对工作的管理、组织、协调、督促、检查，定期召开联席会议，研究解决居民家庭经济信息核对工作遇到的问题。各乡镇（社区）负责受理困难家庭救助申请，要开展入户调查工作，入户率需达到100%，指导申请救助家庭填写《城乡低保和社会救助家庭经济信息核对承诺书》，按时将调查审核结果报县民政部门，负责申请对象的信息录入和汇总，建立信息核对和入户调查档案。
（二）加强协调配合。居民家庭信息核对涉及经发、公安、财政、人社、住建、税务、工商、金融等相关部门，各成员单位要密切配合，认真履行职责。民政部门要做好全县城乡低保及城乡低收入家庭经济状况信息核对的管理、组织与实施工作；经发部门要将城乡低保等社会救助工作纳入全县经济社会发展总体规划；公安部门要负责提供申请家庭成员户籍信息和拥有机动车辆情况；财政部门要负责本级民政部门开展信息核对工作和网络信息系统建设及维护所需的经费保障，负责提供申请家庭成员在财政部门领取工资情况；人力资源和社会保障部门要负责提供申请家庭成员参保参险、缴费和享受待遇情况；住建部门要负责提供申请家庭成员住房情况；人民银行支行要负责协调全县各金融机构提供申请人家庭成员银行存贷款情况；税务部门要负责提供申请家庭成员从事生产经营纳税情况；工商部门要负责提供申请家庭成员工商注册登记和生产经营情况；统计部门要负责提供上年度城乡居民年人均可支配收入情况，配合民政部门计算当年城乡低保及城乡低收入家庭认定标准；县住房公积金管理中心要负责提供申请家庭成员公积金缴存和领取、贷款情况；县法制办负责核对工作过程中涉及有关规范性文件的审查工作。各成员单位要各负其责，及时准确地完成本部门受理的信息核对工作，并按要求将结果按时反馈县信息核对中心。
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首先，衣食要有保障。解决美国穷人的最低生活保障问题，第一位的当然是解决吃饭问题，保证不能饿死人。在美国，符合低收入标准的美国公民或永久居民（持绿卡者），可以向政府申请食品券（Food Stamps）。这种食品券就像一张不可透支的银行卡，政府每月把钱打入卡里，持卡者只能在商店购买面包、水果、蔬菜、肉类、鱼类、奶类等食品，而不能用于烟酒等其他生活用品的消费。
另外，美国的非政府组织（NGO）也比较发达，他们会为穷人提供帮助。比如，哥伦比亚市有一个专门为穷人提供免费食品的民间组织――“食物银行（Food Bank）”，设有以教会为依托的点，便于穷人就近领取食品。在这些食品发放点里，除面包之外的其他食品都是按家庭人口限量供应，每个家庭每月只能领取一次。面包则可以无限量领取，有了随时可取的面包，至少可以保证饿不死人了。这些免费食品大部分是食品店或生产厂家捐献的，也有个人送来的。那些即将过期的蔬菜、水果，在超市不好卖了，老板就会主动打电话给“食物银行”，让他们开车来拉走。美国一般的城镇都有旧衣物捐赠中心，低收入者凭有关证件可以到那里免费领取。在一些低收入者食品供应点外面，往往也有一个放着旧衣服的筐子，人们也可把旧衣服捐献到这里，集中到一起，那些需要的穷人可以随便拿。
其次，住宿要有保障。有相当多的美国穷人没有自己的房产，甚至有人无家可归。为此，美国政府花巨资为这部分人提供廉租房。低收入者均可提出申请，一旦获准，不仅房租大大低于市价，而且只需缴纳不超过家庭收入30%的租金，差额部分可凭住房券向政府兑取现金。有些穷人觉得租住在公寓楼不舒服，如果想自己买房子，也可以享受政府提供的各种购房优惠，比如可申请抵押信贷证书，10年内享受个人所得税的抵免。凡有能力支付月供款，但无力支付首付款的美国家庭，均可申请低收入家庭特别资助，政府将为他们交首付款和办理房屋过户手续的有关费用。廉租房的申请往往需要一个过程，“排队”是免不了的，不可能“立等可住”。
再次，医疗也要有保障。在美，看病非常昂贵，住院一天的费用大约等于一个普通工人一个月的收入。但是，对于穷人来说，反而不用太担心，因为他们可以向政府申请免费的医疗保险。即便没有免费医疗保险，有急病也尽管上医院看，医院会先看病后再寄账单。即便交不起高额的医疗费，还可以和医院讨价还价或申请缓交。
英国―典型福利国家型社会救助
过去，英国失业人口平均每周可领到65英镑（约合650元人民币）的补贴。英国还曾经出台强制性劳动法案，要求失业人员从事“超级低薪资”的扫街、浇花等工作，以此督促他们积极寻找工作。不过，从目前英国社会救助的情况来看，并没有公益劳动等劳动形式的出现。
英国属于典型的福利国家型社会救助，早在1601年的《济贫法》中，英国就将社会救助作为一项公民权利保留至今，现在称其为贫困收入支持，其中包含低收入家庭救助、老龄救助、儿童救助、残疾救助、失业救助以及免费疾病救助等，这些项目带有很强的福利性。英国对社会的救助资金基本上由政府通过税收来承担，不采取个人集资形式。
之后的《补充救助法》规定，凡是16岁以上的英国公民收入来源不能满足最低生活需要者，也可以申请社会救助。目前，英国将本国的相对贫困线设置为平均收入的60%，但由于目前社会保障的刚性增加，决定了社会保障支出的不断增大，令英国财政部门不堪重负。近些年，英国调整社保政策，以缓解福利刚性给国家和社会带来的压力，但并没有提到任何接受低保的英国公民需要付出公益劳动或其他劳动形式的情况。
作为最早出现资本主义原始积累的国家，英国的劳动法历史悠久，且颇具特色。世界上最早的“劳动法规”是英王爱德华三世于1349年颁布的。但当时的背景是以国家强制的方式迫使失去土地的农民与早期的资本家建立雇佣关系，并且规定最低工时和最高工资，以便强化剥削。现代英国实施的《劳动法》源于欧盟立法，但和欧洲其他国家有所不同。简单而言，英国法律重视雇主与员工之间附带法定权利的个人协议，而很多欧盟国家在雇佣关系上，是由行业集体协议来调整的。
目前，英国的工会生存压力很大，对于法国人抗议劳动法改革的关注和同情相对不多。英国舆论认为，劳动法改革应帮助企业形成健康的企业文化，同时解决因年龄、性别等问题带来的劳动歧视现象。来自伦敦Addleshaw Goddard律师事务所的律师派克表示，企业都希望劳动法改革能对自己有利。而改革不光是针对普通的雇用者，也针对高管。派克举例说：“‘董事会需要注入新鲜血液’的话你已经听了多少次了？但如果一家公司想开除一名表现不佳的企业高管，该高管就会用年龄歧视等借口对公司进行回击，最终捞到一笔丰厚的解雇金。” 他说，这样的例子在欧洲企业时有耳闻，而它带来的就是贪婪，导致懒惰思想在社会各劳动阶层蔓延。
英国近年来也对《劳动法》有所调整。2011年，英国政府出台一项新决定――工作表现不佳的“懒雇员”将失去以“不公平解雇”名义状告雇主的权利。在政府看来，如果要振兴英国的经济，就必须允许雇主裁减混日子的雇员，只有改革才能使雇主雇用更有能力的人，从而提高公司效率和竞争力。英国商会一名负责人说，雇主经营一家企业，总想雇用最能干的人，但现实往往与此相反。2012年，英国为进一步推动社会从业者积极工作，避免雇用容易解雇难，同时实现良性竞争的目的，再次推出新劳动法规，雇用少于10名员工的英国雇主，可以通过简单及低成本的方式解雇表现不佳的员工。
德国―哈尔茨第四阶段就业改革方案
德国有一个非常著名的社会救助方案“哈尔茨四”，全称是哈尔茨第四阶段就业改革方案，由前总理施罗德制定推出，该方案很大程度上减轻了德国庞大的社会福利开支负担，增强了德国在世界上的竞争力。“哈尔茨四”方案的最大亮点就是领取救济金的人，不再是闲在家里。而这一方案的推行大大降低了德国的失业率。所谓的“哈尔茨四”方案，就是把以前的纯社会救济与失业金等进行整合，主要针对长期失业者。一个最大亮点就是领取救济金的人不再闲在家里，而是必须服从福利部门和劳动部门给予的工作，通常情况下都是一些零工，不一定与自己专业或原有职业相关。比如你原来是个工程师，现在安排你去送报纸或做清扫工作，你也必须得去。
也就是说，领取救济金的人有接受德国劳动局安排的工作或职业培训的义务，如果没有充足理由拒绝的话，将面临减少救济金的处罚。第一次拒绝减少30%，第二次60%，第三次救济金就会全部被取消。此外，根据个人状况，如有无家庭和子女等，还可以领取住房、育儿教育等其他方面的补助。“哈尔茨四”的推行大大降低了德国失业率，使很多待在家里等工作的人不得不接受相关部门指派的工作，不管你喜欢与否。
法国2016年一季度失业率为9.9%，接近欧元区国家10.2%的平均失业率。从数据看，德国无疑是欧洲再就业的典范。欧盟统计局的最新统计显示，德国2016年一季度失业率仅为4.2%，为欧元区最低。德国《焦点》周刊说，德国用十几年的劳动法改革铸就“就业奇迹”。
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加快福利机构建设。福利机构是为无依无靠的孤寡老人、孤儿或弃婴提供保障，主要包括乡镇敬老院、儿童福利院、社会福利院等。今年全市计划改扩建34所敬，！老院，截止目前，全市有19所敬老院完成主体工程，有10所敬老院土建开工，有5所正在进行征地、规划、评审。各地共筹集资金达 1175余万元，力争今年集中供养率达到30%。同时，将敬老院工作人员工资和工作经费纳入县市区、乡镇财政预算，进一步提高敬老院的管理水平和服务水平，确保五保老人生活安全无事故。
妥善安置灾民生活。救灾工作始终是民政部门的一项重点工作。__市是灾害多发地区，每年都会发生不同程度的洪涝、台风、冰雹、干旱等自然灾害，受灾群众达10多万人，安排好这些受灾群众的生产生活是民政部门义不容辞的责任。民政部门一方面要及时深入受灾地区查灾核灾报灾，指导受灾地区开展救灾工作，安排好灾民的生产生活，帮助灾民度过难关；另一方面要立足于防大灾、抗大灾，未雨绸缪，进一步完善各级救灾预案，提高防灾减灾能力。
扎实开展城乡医疗救助工作。城乡医疗救助制度是加快城乡特殊困难群众社会救助体系建设，努力缓解城乡困难群众看病难，防止因病致贫的一项重要举措。今年1-4月份我市累计救助36334人，共支出救助资金319.3万元，医疗救助资金支出占全年资金总量的26%。下一步将进一步简化程序，降低门槛，凡是符合救助病种和救助对象的，实行随到随批，及时进行医前、医中、医后一次性定额救助和小额临时救助。
加快建立临时救助制度。临时救助，就是对那些既不是低保对象，也不是五保对象的群众，因不可抗拒自然灾害和其他突发事件造成暂时困难的进行适当救助。这是对城乡社会救助体系的重要补充。我们将按照省民政厅的部署，积极探索、扎实工作，努力争取各级政府的重视和支持，力争在年底前建立健全临时救助制度，切实保障这部分困难群众的切身利益，进一步完善我市社会救助体系。
二、以抓服务为基础，实现优抚安置和双拥工作新跨越
做好优抚安置和双拥工作，对于保持军队稳定、构建和谐的军政、军民关系具有十分重要的意义。一是要扎实做好双拥基础工作。继续在全市营造民拥军、军爱民的和谐氛围，加大双拥工作宣传力度。当前，突出抓好争创新一轮省级双拥模范城（县）工作,逐项落实双拥模范城（县）目标任务，力争使__市和部分县能被命名为新一轮省级双拥模范城（县）。加大支持部队建设力度，支持部队的营房建设、训练场所及装备建设。进一步做好伤残军人抚恤工作。二是认真抓好“双拥合格单位”争创活动。市政府决定，在市直单位开展“争创双拥合格单位”活动，我们将精心组织，抓好落实，推动双拥工作在基层的落实。三是全面落实优抚安置政策。重点抓好优抚对象医疗待遇制度的落实，探索推广优抚对象医疗费“一站式”即时结算服务。增强政治敏锐性，认真做好建国60周年烈士褒扬工作。继续推进退役士兵安置工作改革，积极推行退役士兵安排工作和自谋择业相结合，完善自谋择业补助金发放办法。四是努力做好涉军群体工作。加大矛盾的排查力度，及时掌握信息，努力将矛盾化解在当地，切实维护社会稳定。
三、以抓基层为关键，实现民政部门基层基础建设新跨越
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二、主要做法
淇县和淇滨区采取了多项措施，做了大量工作，促进了社会保障工作的开展。
1、加强领导，建立完善了组织机构和工作机制。为做好社会保险费征缴工作，淇滨区推行目标责任制，将目标完成情况列入区政府目标考核体系，与有关单位签订目标责任书，对完不成任务的责任单位实行一票否决，取消年度评先资格。推行目标责任制以后，淇滨区养老保险费征缴工作进展顺利，20__—20__年连续3年在全市养老保险费征缴工作中排名第一。两县区都成立了由主要领导牵头，分管领导具体负责，有关部门参与的领导小组，经常深入基层，调查了解社会保障工作开展情况，及时召开现场办公会解决存在的问题；制定了一系列规章制度，建立、完善了工作机制，有力地促进了社保工作的开展。
2、广泛宣传发动，增强社保意识。县区充分利用电视、墙体标语、公示栏和宣传资料等形式广泛宣传政策法规、工作程序及流程，增强社会和群众对社会保障工作的认识。淇县在新农合工作中，印发合作医疗“明白卡”12万份，编制“合作医疗就是好，农民看病能报销”等“顺口溜”万余册，发放到农民群众手中。淇滨区每年都举行劳动保障法律、法规、政策宣传月活动，广为宣传社保知识；邀请市有关领导、市劳动保障部门业务骨干到区大中型企业举办政策业务知识讲座，并采取致企业负责人一封信的形式，向法人代表讲解有关企业职工参保的责任和义务，提高用人单位的参保意识，引导广大职工树立自我保护和维权意识，大大激发了用人单位和职工参保的积极性和主动性。
3、扎实开展低保工作，努力做到“不漏保”、“不错保”。淇县在县城区的朝歌镇和铁西区成立了三个居委会低保工作站，设立专职低保工作人员，分块管理城区的低保工作，形成了居委会低保工作站、乡镇、民政局三级审批的管理机制，实现了城镇低保工作的规范化管理。两县区建立了低保申请、审批、三榜公示、“一评三审两榜、三公开一监督”、“三对照”、低保金社会化发放、低保对象分类施保制度，规范了低保工作，严格了操作程序。坚持定期核查，动态管理，对家庭收入超过低保标准的取消低保待遇，对符合条件的及时申批加入，努力实现应保尽保。20__年以来，淇县共取消低保对象800多人，新增低保对象1000多人。淇滨区大河涧乡为解决农民看病难和因病返贫的问题，积极想办法，与郑州大学医学院和新乡医专进行合作，每年在全乡举行2次义诊，为群众、特别是特困群众提供医疗服务。今年，大河涧乡缴请30多名专家来乡里进行为期6天的义诊，并准备与郑州大学共建实验、教学基地，为群众提供长期质优价廉的医疗服务。
4、加强资金管理，确保专款专用。资金运作是社保工作的核心和关键。两县区把社 保资金全部纳入财政专户，建立专账，由财政监督执行；严格资金发放手续，低保资金全部实现了银行发放，为低保对象建立专户，保证每一笔资金都用到低保对象身上；严格审计监督，每年均要组织审计、财政等部门，对有关社保资金进行严格的审计。
5、新型农村合作医疗工作进展顺利。淇县按照“政府组织引导，农民自愿参加”原则，初步建立起了新型农村合作医疗制度。为保证新农合的有序运转，强化经办机构建设，在县乡两级建立了办事机构，固定人员专门负责新型农村合作医疗工作；制定了管理委员会工作制度、合医办工作制度、公示制度、审计监察制度等26项规章制度，并对县、乡合医办人员进行了集中学习培训，确保新农合试点工作有章可循，有案可查；确定了定点医疗机构，5个县直医疗卫生单位、7所乡镇卫生院和3所大型民营医疗机构已被确定为淇县第一批新型农村合作医疗定点医疗机构，村级定点医疗机构正在按甲级卫生室标准进行评定。新农合已全面启动运行，截止5月份，淇县农民享受补助7056人次，补助资金98.96万元，其中门诊小额补助13.41万元，住院大额补助85.55万元。
三、存在的问题和困难
1、应保未保和不能正常缴费现象比较突出。根据淇县和淇滨区提供的养老、失业、医疗保险数字显示，应保未保和中断保险费缴纳现象普遍存在，各项社保费欠费比较严重。养老保险正常缴费率淇县为66.1％、淇滨区为71.1％，失业保险正常缴费率淇县为50.6％、淇滨区为56.1％，医疗保险正常缴费率淇县为54.5％，淇滨区为46.9％，两县区在养老、失业和医疗保险费征缴工作中还有较大差距。出现这种情况有的是企业有缴纳能力，也恶意欠费，拒不缴纳；有的是企业由于生产经营不景气、改制、破产等原因，无力或中断缴纳。原淇县电厂由于破产，正在对原职工的社会保险费进行清算，就无法正常缴费，厂方表示将在清算完成后，尽快把所欠职工的社会保险费足额缴纳；一些新建企业，由于还处在起步阶段，目前也没有参保。
2、社会保险覆盖面小，民营企业参保率低。两县区参保单位多数是原来的国有、集体企业，大部分事业单位、民营企业、个体工商户都没有参加社会保险。许多民营企业主没有认识到参加社会保障的重要性和必要性，只追求“利益最大化”，把为职工投保视为负担，认为参保是从我口袋里往外掏钱，会增加管理成本，却没有意识到缴纳社会保险费是一种法律义务，所以对保险费能欠就欠，能拖就拖。民营企业员工流动性大，企业不愿意为他们参加社会保险，一些企业参保，也只是为企业较为固定的职工参保。河南大用公司作为我市一家具有相当规模的民营企业，现有员工3000多人，只为130多名管理人员和技术骨干参加了养老和失业保险。鹤壁市绿色环保生产有限公司有职工72个，只为36人办理了养老保险，为46人办理了医疗保险。由于我国社会保险费征缴缺乏强制性执法手段，劳动和社会保障部门对拖欠保险费问题显得无能为力。
3、宣传不到位，影响社会保障工作的开展。有关部门虽然对社会保障工作进行了大量的宣传，但仍然缺乏细致的、有针对性的宣传，部分企业和职工对社会保险政策和具体操作程序并不十分了解。有部分从业人员认为企业普遍不景气，如果中断交费致使累计交费不满15年，那么以前的交费就等于白白丢掉了，因此不愿交；淇县民营企业用的农民工较多，许多人认为参加社会等保险没有用，不如现在多拿些工资，因此不愿参保；原来在国有或集体企业工作过的职工，对社会保险有所了解，有比较强的参加社会保险意识，但由于当前就业困难，大部分人认为能保住现在的“饭碗”就已经不容易了，虽然有这方面的要求，也不愿或不敢争取；有的企业虽然参加了社会保险，但对具体政策不了解，使自己本应享受到的保障无法实现。鹤壁市绿色环保生产有限公司参加了社会保险，一个职工因看病花费732元，但企业和职工本人不知道只有去定点医院看病才给报销的规定，结果在非定点医院看病花费的425元不能报销，对社保政策产生误解，认为参加社会保险也得不到补偿，影响了参保的积极性；一些参合农民不知道报销程序和补助办法。淇县北阳镇王庄村一个参加了新农合的农民，可以使用新农合医疗证免费在村级定点医疗机构看病，但他却不知道这个规定，看病时依然付的是现金。
4、新型农村合作医疗保障水平偏低，难以解决农民看病需要。目前的新农合医疗制度基本目标定位还是以“大病为主”。淇县的新农合每人每年50元，纳入新农合医疗基金专帐，分为基本医疗服务基金、大病统筹医疗基金和风险基金三部分。基本医疗服务基金，即农民个人帐户中的金额太少，每人每年只有10元，如果不住院，在门诊看病，只能使用个人账户的钱，一年10元，根本解决不了大多数农民的基本医疗需求。由于大病统筹基金有限，抗风险能力较弱，补偿比例及补偿能力也就较低，造成慢性病补偿的病种较少，仅限于门诊治疗肿瘤的放疗、化疗、肾病的透析等慢性病，对其他需长期门诊治疗且费用较高的慢性病均未纳入，农民患大病后的医疗负担仍然较重。淇县北阳镇王庄村一农民因患类风湿病，由于经济等原因不能住院治疗，只好长期门诊服药，每年治疗花费3000多元，但这个病又不需要住院，除了花个人帐户的10元钱外，其余的无法报销，只能自己负担，对于一个长期有慢性病患者的家庭，几年下来已是家贫如洗。这类人大多因病部分或全部丧失了劳动能力，收入很少，因病返贫、因病致病现象非常严重。大病补偿比例、报销封顶线偏低，农民看病难问题依然存在。农民在乡镇级定点医疗机构住院医疗费用补助起付线是100元，在县级定点医疗机构住院医疗费用补助起付线是500元，大额医疗费用超过起付线以上部分的可享受大额分段补助，补助封顶线每人每年累计不超过1万元。淇县北阳镇南口村一农民因病住院，花医疗费1.5万元，报销了4038元，报销比例只有27.22％，自己负担10962元，农民认为难以承受。
5、低保救助资金紧张，补助标准低。县区财政困难，上级资金有时也难以及时到位，导致救助能力不足。淇滨区反映，由于城市失业人员、农村因病因灾返 贫人员增多，救助资金需求量不断增大，但区财力有限，省市匹配资金都没有及时到位，低保资金缺口较大，仅有能力保障丧失劳动能力的鳏寡孤独人员、残疾居民及无劳动能力且未纳入五保范围的居民。低保金补助标准过低，只能解决低保对象最基本的吃饭问题，而低保对象在就业、就医、子女上学、住房等方面的困难仍然十分突出。淇县一个城市低保户，大人没有工作，2个孩子上大学，1个孩子上高中，每月312元低保金只能解决基本生活，孩子上学等其它花费只能另想办法。淇滨区一个农村低保对象因病基本丧失劳动能力，有一个孩子正在上学，每月低保救助金20元，只能保证基本生活。
6、准确界定低保对象困难。在对贫困人员进行核查界定时，个别家庭不如实申报收入，特别是隐性收入难以了解，干扰了低保工作人员对低保对象家庭收入的核查和确定，给救助对象的确认带来很大困难。
四、几点建议
1、加大力度，有针对性地做好宣传教育工作。推动社会保障的主要思想障碍是利益矛盾，是局部与全局、个人与整体、眼前与长远的利益关系。要采取多种形式、多种途径、多种办法，组织学习条例和细则，使企业和职工掌握政策法规，认清社会保险的重要性、强制性和共济性，增强社保意识和法制观念。要将宣传工作重心下沉，组织专门力量深入企业特别是到民营企业中去，耐心细致地宣讲法规，解惑释疑，推动企业和职工参保；制作通俗易懂的电教片，在企业播放，使广大员工了解社会保险的性质、意义和政策法规，提高参保的自觉性；要充分发挥企业工会组织以及各种商会、协会的作用，开展宣传活动；新闻媒体应加强社保法律、法规、政策宣传，大张旗鼓宣扬先进典型单位。
2、加大清欠社会保险费和扩面征缴工作力度。在社会保险法未出台前，建立相应的制约机制，加大社会保险费清欠催收力度。对拖欠养老保险费的企业分清原因，属恶意欠费的企业要加大处罚力度。一是通过法院强制征收，二是通过媒体曝光，实行舆论监督。对效益差、经济困难的企业，职工个人缴纳的养老保险费应先到位，单位缴纳的部分暂时挂帐，待企业走出困境后再予以补缴。对企业缴费应建立目标责任制度，企业与政府签定缴费目标责任书，年终完不成缴费的，追究企业经济责任等等。协调税务、工商、卫生、工会等部门，加强与劳动保障部门的配合，共同建立社会保险征缴联动机制，对不为职工缴纳社会保险的用人单位，有关部门不得为其出具有关证明和证件，如对安全监察重点企业，没有劳动保障部门出具的参保证明，安监部门不予办理许可证。对民营企业、特别是一些新建企业可以区别分类，先易后难，逐步纳入。对那些有一定规模、经营正常的民营企业要按照与国有企业和集体企业同样的政策，尽快纳入，一步到位。
3、积极探索新型农村合作医疗慢性病门诊医疗补偿模式。建议按照“大病统筹，兼顾门诊”的原则，在不影响基金运行安全的前提下，逐步扩大慢性病补偿种类，提高慢性病门诊治疗报销标准。
4、把农村医疗救助制度与新型农村合作医疗制度相衔接。新型农村合作医疗与农村医疗救助分属卫生和民政两个部门管理，但其资金的来源渠道、用途、目的和宗旨具有一致性，建议把农村医疗救助制度与新型农村合作医疗制度结合在一起，对参加新型农村合作医疗的农民，特别是农村五保户和农村特困（低保）户，因患大病经合作医疗补助后，个人负担医疗费用仍然过高，难以承受，影响家庭基本生活的，由医疗救助专项基金给予一定数额的医疗费用补助。民政部门应根据医疗诊断书、已支付的医疗费用原始收据、已领取的医疗保险补助凭证等有关情况证明，对符合医疗救助条件的农民给予救助。
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民政工作
（一）城市居民最低生活保障：实现管理和服务信息化，资金发放社会化，做好动态管理下的“应保尽保”。自6月2日开始的市“阳光低保”专项行动中，社会事务科工作人员会同社区低保工作人员两人一组开始对所有低保家庭进行入户复核，调查问话、照相、填表，通过一个多月的努力工作，中大辖区内216户低保家庭全部入户完成复核工作，通过本次复核有12户家庭退出低保或转往现居住地，有8户困难家庭新纳入低保。
1-11月份新增低保18户42人，退出低保37户77人，目前，现有低保202户385人，上半年共发放低保金99.69万元，月人均补差309.61元，发放分类施保金3.9万元；低保户电价补贴5.2万元；低保家庭学生补贴2.9万元；高龄老人补贴1.9万元；失能老人补贴3400元。
（二）社会救助：以阳光民生救助服务中心为工作载体，临时救济、专项救助相配套，努力推进扶贫帮困社会化，不断拓宽社会救助的覆盖面。2014年春节期间走访慰问救助困难户540户，发放救助金额30.88万元，发放救助物品211份，40934元；其中发放低保户春节补贴523份10.55万元；发放“雪中送炭”补助41户2.48万元；穆斯林春节补贴2800元；完成低保边缘户家庭材料申请36份，发放生活补助金20100元，完成辖区生活长期不能自理经济困难老年人调查上报材料6份；为35名辖区大重病困难群众办理了医疗救助和临时救助金，共计发放救助金16万元。
（三）拥军优属：办事处现有伤残军人17人，参战退伍人员5人，困难企业安置1人，新兵入伍6人，我们认真落实优抚安置政策，积极配合区有关部门做好退伍返乡人员的安置和现役军人优待金发放等工作。对各类优抚对象做到了解他们生活、住房、医疗等方面情况，实行动态管理、动态跟踪，切实为优抚对象解决“三难”问题。全年走访慰问优抚对象110户，发放春联、慰问信、纪念品110份；发放义务兵家庭优待金7.95万元，换发烈士证一份，开具退伍义务兵介绍信7份。
（四）社区建设：
1、第九届社区居委会换届选举已经结束，办事处现有5个社区，26名居委会成员，平均年龄37岁，党员17名，大学以上学历14人，女性22人，社工师5人。
2、全面认真的梳理中大地区居民群众的各项民生需求，结合中大地区的实际情况实施民生工程，重点工作放在开放式小区的各项为民服务项目，做好保障困难群众的居家物业化管理服务和各类民生工作，做到路平、灯亮、人心安。裕北社区为了进一步贴近群众服务居民，把办公室搬到了廉租房小区，和派出所、物业管理一起积极营造“温馨友爱，和谐向上”的社区文化，让廉租住户共享社会发展成果，建起了阅览室、多功能活动室；成立社区艺术团、秧歌队，社区警务室、法律调解室、维权维稳服务站以及社区居民党支部等机构的设立，为住户们提供了专业的法律援助，开展纠纷排查和矛盾调解，配合搞好社区自治，共同将廉租房小区打造成幸福、温暖的家。
本年度上报本辖区民生服务项目13个，现已经完成11项，正在进行2项；总投资540万元，其中办事处自筹资金投入147万元，上半年开放式老旧小区整治投资,126.72万元，其中粉刷楼道33栋，整修小区主次道路16条，8700平方米。申报市社区治理创新成果评选项目两个，申报市“泉学E站”1处。
（五）、居家养老工作
辖区内现有社区居家养老服务站一个，服务点3个，正在建设居家养老服务中心一个，社区居家养老服务站一个。提供医疗上门巡诊服务，社区老饭桌免费午餐送餐服务，家政上门服务三种服务方式，服务辖区老年群众。依托社区医疗服务中心，开展居家养老医疗上门服务44户，与市一键通服务中心合作开展老年人免费送餐服务48户，开展家政上门服务14户。辖区内接受服务的老年人106人，其中孤老6人，半自理和不能自理70岁以上困难老人7人，80岁以上空巢老人93人，现在正在准备资料，准备发放老年人免费手机30部
（六）、廉租住房：办理低收入认定320户,主要服务人群是八里桥新居的廉租房住户，八里桥新居是市住户最多的集中建设的廉租房小区，现有住户480户，来自市五区，全部是低保户、残疾人家庭、空巢老年人家庭等社会弱势群体，低收入认定十分集中，家庭情况复杂，负责办理低收入认定工作的高俊强同志提前介入材料审核工作，深入到廉租房小区，和社区居委会工作人员共同审核校验住户材料。科学安排审核时间，耐心解释各项政策，及时反馈上级部门的审核要求，得到了服务人群的理解和支持。
二、残疾人工作中大残联
目前工作有持证残疾人315人，于春节期间为63个贫困残疾人家庭发放了节日救助现金18900元，联合各社区居委会为其他部分残疾人提供了过节物资和慰问品。新办、补办残疾证10人。在审证期间共审核残疾证220人。
残疾人康复工作：为本辖区的9名残疾人建立了康复训练档案；肢体残疾人辅助器具进万家辅助需求调查工作进行摸底，为2名具有康复需求的肢体残疾人评估适配了基本辅助器具6件。为3名重度肢体残疾人评估个性化适配辅助器具10件，为4名听力残疾人评估适配申请了助听器。共有11名贫困精神病患者享受市贫困精神病免费服药的救助项目；1名贫困精神病患者申请了免费住院。为辖区的4名贫困脑瘫、智力残疾儿童申请了免费康复救助项目。为迎接全国白内障无障碍社区的检查，准备了档案等材料。6月份，
就业工作：今年办事处辖区内共有11名有劳动能力的持证残疾人就业或再就业，残疾人培训11人，为38名符合条件的低保重度残疾人发放了重残生活补贴22500元。
三、文化体育工作
文化方面
1、第九届“新城之光”大型元宵灯会和第“之夏”消夏晚会成功举办。
2、积极创建省级社会文化先进区。参演第二届社区文艺汇演取得圆满成功。组织社区居民参加创建美好家园摄影展。皇家马戏嘉年华爱心活动组织社区特困群众免费观看。
体育方面
1、完成了健身场地设施的统计。完成了第六次全国体育场地普查。
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［
关键词 ］乡镇民政；社会救助；优抚安置
［DOI］10.13939/j.cnki.zgsc.2015.13.215
紧紧围绕着“为上分忧，为下解困”的工作目标，坚持工作方法创新，工作理念创新，牢固树立“以民为本、为民解困、为民服务”的民政工作宗旨，充分发挥民政工作维护社会稳定，调解社会矛盾，促进社会公平的职能和作用，为促进全镇经济社会发展保驾护航。
1全力做好困难群众的救助、保障工作
1.1保障基本生活，规范城乡最低生活保障
加强城乡低保工作规范化管理，继续实行低保金按季度银行发放。进一步扩大低保面，严格规范低保申请审查程序，确保把真正困难的群众全部纳入低保范围。在坚持“应保尽保”的基础上，采取透明的动态化、规范化管理，及时提高低保标准，农村低保标准由2900元/年提高到3150元/年，城镇低保标准由450元/月提高到470元/月。（1）开展“人情保”“错保”低保专项整治工作。为推动城乡低保等社会救助政策的有效落实，进一步解决群众反映强烈的突出问题，提高为民服务能力和水平，在全镇范围内开展“人情保”“错保”低保专项整治工作。一是全面复核低保对象并进行分类梳理。按照上级文件要求，对低保对象进行全面摸底调查和集中复核。认真检查在低保受理、审核审批、民主评议、公开公示及动态管理等关键环节的政策执行情况。同时，逐户从低保人数、性别人数、学生人数、残疾人数，是否是“三无”人员进行分类梳理。二是及时受理群众反映强烈的关于“人情保”“关系保”的投诉举报。检查保障对象的准确性和公平性，将群众举报和投诉的“关系保”“人情保”等问题逐一排查，检查是否实现应保尽保、应兑尽兑，是否确实存在“错保”和“漏保”现象，坚决杜绝“错保”现象的发生。三是完善低保对象的赡养人登记档案。重点登记在企业已经缴纳保险金的；低保对象已外嫁或者和儿女一起生活不在户籍地居住的；低保对象子女（父母）在行政单位或企事业单位上班的。四是建立低保经办人员和村委会成员近亲属享受低保备案制度。对三代以内直系亲属、三代以内旁系血亲和近姻亲关系的低保户进行登记。（2）按照上级要求，取消超标低保户。为确保新增对象定位准确，不出偏差，我们实行“阳光操作”把好群众监督关；做到“三个不上报”把好审核上报关，即：内容不清的不上报，群众有异议没有调查清的不上报，手续不全的不上报。
1.2解燃眉之急，开展城乡“一站式”医疗救助
为加快推进城乡困难群众医疗救助制度建设，不断提高医疗救助服务水平，有效减轻救助对象医疗费用支出负担，重新对全镇低保户、五保户基本信息情况进行了认真核对。同时通过开会、入户、发放明白纸等宣传工作，重点宣传医疗救助的对象范围、审批程序、救助标准等，提高群众对医疗救助“一站式”结算服务政策的认识程度。
1.3解燃眉之急，临时救助效果显著
一是加大弱势群体救助力度。本着“随时申报，及时办理”的便民原则，加大弱势群体救助力度并发放救助款。二是扶贫济困送温暖捐助活动，开展“一助一”帮扶活动。活动中送的不仅仅是慰问品，更是党和政府的关心和厚爱。三是“中秋节”慰问。到敬老院、截瘫疗养院、光荣院进行慰问并发放慰问金。
1.4整合社会慈善资源，提高帮困扶贫能力
发动各村居、各企业，镇直单位和部门开展“慈善一日捐”活动筹集了善款。我们重点着手筹备成立慈善协会。通过发放《慈善募捐倡议书》、《关于开展慈善募捐活动的通知》、《致全镇企业家的一封信》，以及深入基层，宣传发动等举措，得到了各村居、各企业，镇直各部门的大力支持和积极响应，并成立镇慈善协会，使我镇慈善事业得到进一步推动和发展。
1.5认真做好贫困群众建档立卡准备工作
按照省市区《关于动员全社会力量实施扶贫帮困“春雨行动”的意见》要求，我们申报了8户农保，10户城保，优抚对象4户，孤儿1人，并认真做好了贫困群众建档立卡准备工作。
2优抚安置落实到位，双拥共建工作扎实推进
2.1突出重点，优抚安置稳妥推进
认真落实优抚政策，将优抚对象享受的各项抚恤、补助、优待政策落到实处，及时足额发放各类抚恤金。做好部队退役士兵的安抚工作，走访特困对象，为他们答疑解难。
2.2团结共建，双拥工作再上新台阶
一是根据《兵役法》及相关文件规定，与镇里退役士兵签订了自主就业申请，并发放了补助款。二是完成1954年出生年满60周岁老兵补助的申报，并且开始发放补助款。目前，1955年出生年满60周岁老兵开始进行申报。三是规范烈士墓管理。按照区民政局要求，我镇对烈士墓管理进行了自查。我镇烈士墓现在全部集中在丰南陵园园内管理，地面硬化、绿化已全部达标，同时，与烈士家属签订了协议书，健全了档案并申报换发了烈士证。四是做好“八一”慰问工作。我们对慰问重点优抚对象110人并发放慰问金。五是做好对优抚对象的维稳。加快推动“优抚安居工程”工作，真正解决优抚对象的实际困难，落实双拥工作，争创双拥模范单位。在清明节、五一等重大节日，加强对越自卫反击战、参战涉核及其他优抚对象的维稳工作，确保我镇安定祥和。
3社会事务管理规范，公共服务能力显著提高
一是加强督导，村级居家养老中心建设扎实推进。完善和提高全镇村级居家养老服务站的服务设施和服务水平。按照省民政厅规定的农村互助幸福院建设标准，年内对我镇农村面貌改造提升行动12个重点村村（居）的居家养老服务站从规章制度、养老站设施到服务管理进行完善提升。
二是探索创新，积极引入社会化养老模式。为了进一步强化社会养老，积极推动和引导社会资金建设老年公寓，全面提升养老服务水平。
三是贴心服务群众，确保老有所依。其一是为提高老年人抵御意外风险的能力，保护老年人身心健康，镇出资为全镇60周岁以上的12087名老人缴纳了“助老御险”，给老年人提供了一份安全保障。其二是开展对80周岁以上高龄老人进行登统工作。同时，对新增80周老人逐一填写审批表。其次，重点对今年由街道办事处新转入的80周以上老人，结合街道办进行了核对，并责成涉及青青社区、德馨花园社区、阳光家园社区的工作人员依据户口册及街道办提供的名册进行登统。其三是在“重阳节”到来之际，向区民政局申报了5名困难老人享有救助金。同时，还向河北省老年事业发展基金会申报了10名70岁以上高龄慈爱母亲，并享有救助金和物品。其四是为保证全省老农保与城乡居民社会养老保险制度顺利接轨，并进行老农保参保人员身份确认。
4民族宗教和谐共荣，残疾人工作稳步推进
4.1争取项目，改善少数民族基础设施
一是解决清真寺管委会举办重大宗教活动所需水屋占地问题。协调五街村委会与清真寺管委会签订了租用土地协议书。二是投入专项资金对回民墓地进行修缮。三是协调相关单位腾出专门用房解决了八街基督教开展宗教活动场地的问题。
4.2协调推进，切实做好残疾人工作
一是按照冀残联〔2014〕3号文件精神，对已经领取第二代残疾人证的残疾人进行全面调查。调查内容包括残疾类别、等级，受教育情况，社会保障情况等；残疾人基本需求情况，包括康复需求，教育需求，培训就业需求，社会保障需求等。二是村居残疾人专职委员的选聘工作。《丰南区村居残疾人专职委员选聘办法》的通知要求，认真选出残疾人专职委员并召开了村级残疾人专职委员工作会议，强调了村级专职委员的工作职责，并安排民政办专人对村级专职委员进行专项管理。三是开展“献爱心·一元捐”助残捐助活动。按照市区残联的安排，我镇积极开展“献爱心·一元捐”助残捐助活动。
参考文献：
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［3］芦苇，林琼.社会组织培育中公益创投资源配置扭曲的矫正——基于江西的分析［J］.中国市场，2014（46）.
篇10
1、完善农村居民最低生活保障制度
年以来，继续将符合条件的困难群众及时纳入农村低保保障范围，实现动态管理下的应保尽保，分类施保。按照城乡一体化要求，全面提高农村低保保障标准，从年月日起，由134元／人.月提高到150元／人.月。坚持“应保尽保，应退则退”，按照公开、公平、公正的原则，严格确定农村低保对象。截止5月底，享受低保对象人数为846人，月份共发放农村低保金51.65万元。
2、完善农村“五保户”供养制度
进一步提高五保供养标准，从年4月1日起，集中供养人均290元/月，分散供养267元/月。截止月底，全区在册五保供养对象72人，其中11人为长龙村五保人员。月份共发放五保供养资9.63万元。
3、完善城乡医疗救助制度
年，继续资助城乡低保、农村五保对象参加城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗，做好对城市低收入家庭（持有《市城市低收入家庭救助证》）重病患者的医疗救助。并对符合《市城乡特困群众医疗救助实施细则》规定的救助对象和城市低收入家庭，取消13个救助病种的限制，按个人基本医疗自付费用超过一定金额的比例分别实施分档救助。月份，我区共救助城乡特困群众20人，其中城市19人、农村1人，发放医疗救助资金7.31万元。
4、实施敬老工程
完善居家养老制度，扩大辖区独居老人享受居家养老服务覆盖范围。年，对居家养老对象按无偿、低偿、有偿三种服务对象进行摸底，月日起，正式开展低偿对象的居家养老服务工作。无偿服务对象的服务标准为每天一小时，每小时10元，低偿服务对象的服务标准为每两天一小时，每小时5元。截止月底，全区享受居家养老服务的老人共38人，皆为无偿服务对象，月份共发生居家养老资金8.32万元。
5、完善城乡特困群众“阳光”救助制度
根据《市城市低收入家庭专项救助实施方案》，对全市城市低收入家庭，实施就业、教育、医疗、住房、基本生活应急、司法、重大节日补助等专项救助，使城乡低收入困难群众救助工作基本实现制度化和常态化。月份，共救助对象28户，发放救助资金3.15万元。截止月21日，我区认定低收入家庭1244户。
6、加强农村五保供养服务机构建设
镇敬老院规划新建108张床位，开始筹建，月份主体两栋三层楼房土建工程建到第三层，月日封顶，主体完工，现正在实施房屋内外粉刷。
7、加强城市托老机构建设
年增加城市托老机构床位130张，养老院和光明康复养老中心通过租用场地改扩建兴办，月底完成内外部设计改造及内部配套设施建设方案的制定，目前，养老院和光明康复养老中心正在实施内外部改造及内部配套设施建设。
8、加强社区文化活动场所建设（社区活动场所建设）
到年底，我区的目标任务是通过新建、改扩建，完成2个社区工作服务和活动用房建设，分别是、社区，新建街道社区服务中心，面积不少于1000平方米，其中“一站式”公共服务大厅面积不少于200平方米，并具备开展民政、社保、残联、计划生育、综合治理、社区服务信息中心等公共服务功能。
月份，社区工作服务和活动用房改扩建项目，完成立项，月日开标，月日开工建设，月日工程封顶；社区工作服务和活动用房新建，月份完成立项、规划选址和设计方案，月日开标，月底开工建设；街道社区服务中心主体工程已完工，月份制定完善公共服务功能设计方案，月底开始实施，目前其公共服务功能建设已完成50%以上。
以上三个个场所建设年9月底前主体工程全部完工。
二、其他各项民政工作：
1、社会救助工作：
认真年元旦、春节期间帮困送温暖工作；慰问年度低收入家庭1157户，173550元，慰问城市低保家庭3016人，535500元，慰问农村低保家庭848人，81622元；；做好救济对象元旦、春节期间一次性救助帮困工作；组织各镇街办低保工作人员参加城乡低保业务培训会。
2、基层政权和社区建设工作：
深化社区管理体制改革，建立社区服务工作站，5月中旬提出了《关于建立社区服务工作站的实施意见》（征求意见稿），组织街道负责人赴区考察社区建设工作；调整提高了全区退养居干生活待遇。
3、福利生产工作：
根据上级的要求，及时开展福利企业年检认证工作。
4、民间组织管理工作：
布置并做好区级社会团体及民办非企业单位的年检及日常管理工作。
5、双拥优抚安置工作：
完成义务兵及其家属优待金的上报、发放工作和重点优抚对象各类补助的发放工作；做好元旦、春节期间优抚对象的临时补助工作；组织开展元旦、春节期间拥军优属活动，落实区班子领导走访慰问驻区部队及走访部分优抚对象活动；圆满完成全区两年一次双拥合格单位申报工作。
6、认真抓好殡葬改革工作：
5月份召开会议，布置安排城市主干道出殡车辆综合整治工作，积极配合城市主干道环境综合整治，从源头上治理出殡车辆乱撒纸钱乱扔鞭炮的现象，为争创全国文明城市打下坚实的基础。
7、组织开展我区向西南旱灾和地震捐款活动。
动员全区在岗在职干部、员工、离退休人员及辖区单位积极参与此次活动，指派专人负责。此次捐款活动共收到向西南旱灾损款38490元、地震捐款94953.2元。
8、积极做好人大代表建议和政协委员提案答复工作：
民政工作涉及千家万户，是人大代表和政协委员关注的热点，上半年共办理区九届人大四次会议人大代表建议8件，区政协五届四次会议政协委员提案2件，内容涉及社区建设和基层政权、老龄工作及社会救助工作等。
三、加强自身建设，切高履职能力。
以民政“提升年”和开展“学、讲奉献、提效能”主题学习教育活动为契机，关注领导和干部队伍的能力建设、作风效能建设，开展能力建设、作风效能建设年活动。年下半年工作安排
1、做好社会救助、养老服务机构建设、社区活动场所建设等民生工程工作，加强指导、监督，确保按时按质完成。
2、加强基层政权与“四优”和谐社区建设，积极开展全省和谐社区示范单位创建活动；成立社区服务站，发挥社区职能作用。
3、加快推进“村改居”工作，完善东郊办事处“村改居”工作，全面实行社区化管理。着手启动村、新庙村、联合村和新建村“村改居”工作；
4、整合街道行政区域和社会工作资源，在市经济技术开发区设立街道办事处，将矶山街道和凤凰山街道进行合并；
5、继续开展新一轮全国双拥模范城创建活动，确保完成“三连冠”创建目标。对驻区部队及部分优抚对象进行走访慰问，为辖区内优抚对象解决生活困难，提高生活水平。
6、巩固完善新型城乡社会救助体系，提高救助水平。
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据不完全统计，2012年，区共资助经济困难家庭子女就学3160人，资助金额达107万元。政府部门具体规定了贫困学生申报、建立贫困学生档案库、建立公示制度一整套操作程序，进一步保障了贫困学生受资助的权利，体现了政府对特殊困难青少年群体的关心。区建立了义务教育经费保障新机制，强化资金管理，坚决贯彻免除学杂费的规定，杜绝教育乱收费，确保每一个孩子都能念上书；也建立健全了贫困生资助体系，加大对贫困家庭子女上学的补助力度，帮助家庭经济困难学生顺利完成学业；同时区认真解决外来民工子女的入学问题，按照以流入地为主和“同地域，同要求”的入学原则，在认真扶持、规范三所外来民工子弟学校的基础上，吸纳民工子弟到公办学校就读。近年来，包括三所民工子弟学校，共有5000名左右的外来民工子弟适龄儿童接受教育。
在调查过程中，笔者发现区目前对贫困家庭子女进行资助主要有三种模式:一是对随班就读的家庭经济困难学生进行资助，这是资助工作的主体，所需资金除省、市、县的财政经费外，各学校统筹学费的一定比例作为贫困生资助经费，以解决财政资助门槛较高所带来的问题。二是对家庭经济困难学生集中资助，如模式。三是就业技能培训资助，对家庭经济困难未升学的初三、高三毕业生进行集中免费技能培训，经过培训发给技能证书，帮助就业。四是对贫困大学生的基金和结对救助。在这些救助模式中较有特色的就是“模式”，这也是基于特定区域、特定环境的产物。
（二）特色工作介绍
市实验学校创建于2001年9月份，于2002年2月正式向社会招生，是一所由市人民政府主办、市教育局主管，广泛接受社会捐赠的公办民助全免费寄宿制义务教育学校。学校现占地50亩，总建筑面积11400平方米，其中，寝室楼3幢，食堂建筑面积近2000平方米，可同时容纳800名师生就餐；拥有18只教室，并配有多媒体教室、计算机房、实验室、阶梯教室等功能室，能满足基本的教学需要。
学校自创办以来，坚持自愿、公开以及“谁困难、谁上进、谁优先”的原则，面向全市家庭经济收入在最低生活保障线以下的适龄正常少年儿童招生，免收学生的学杂费、书籍费、住宿费、校服费、伙食费及基本生活用品费等一切直接费用。除师资人头经费由政府拨款外，学生的全部学习费用、生活费用和部分基建设备经费均由社会捐赠解决。目前，学校设有初中3个班，小学4个班，现有在校学生358人，办学以来共输送毕业生122人。学校现有教职员工共60人，大都是通过公开招聘择优录取的。
由于实验学校的办学经费主要来自社会捐赠，为加强经费管理，提高捐助经费的使用效率，建立长效的助学机制，经市人民政府发起成立了实验学校理事会，由市政府市长担任名誉会长，分管教育副市长担任会长。理事会每年至少召开一次会议，听取学校的运行情况，并对办学中遇到的重大问题进行研究，重点协调解决经费保障问题。学校自筹建以来得到了社会各界的大力支持，到2012年5月，获得各类捐助资金及实物折合人民币近2500万元。小学生生活、学习、伙食、医疗费每人约3000元/年，初中生每人约3500元/年，这些直接费每年累计支出约在150万左右，资金全部由这些社会资助资金解决。
从实验学校筹建目的、招生对象、运行方式等情况来看，具有鲜明的社会救助特点：
1、从办学目的来看。实验学校的兴办旨在帮助家庭经济困难的适龄正常儿童完成义务教育，让每一个适龄儿童既能上得起学，又能享受一定质量的教学资源，不但达到巩固当地义务教育普及成果的目的，而且为每个学生立足社会、终身发展建立起丰厚的生长点，以实现“起点上的公平”。实验学校的建立无疑巩固了社会救助这一最低层的“安全网”。
2、从政府角色来看。获取最低生活保障或社会救助是公民的一项基本权利，也是地方政府的一项重要职责。实验学校的建立，对政府而言，具有巩固九年制义务教育成果和提高对困难家庭救助水平的现实意义。正是看到学校的积极作用，在创建过程中，市政府在募集资金、宣传发动、学校基础建设、师资力量配置等方面，积极整合各类行政资源给予支持，发挥了主导作用。
3、从招生对象来看。实验学校在开办时就提出“谁困难、谁上进、谁优先”的原则，面向全市家庭经济收入在最低生活保障线以下的适龄正常少年儿童招生。在此基础上，从2012年秋季起，更是将招生对象扩大，除继续招收低保线以下家庭子女入学外，低保边缘户子女、革命烈士子女、福利机构监护的未成年人、五保供养户的未成年人、重点优抚对象子女、特困残疾人子女、特困职工子女等七类弱势群体家庭子女，以及少数由于病、灾等特殊原因导致贫困的家庭子女，也纳入招生范围，从而扩大了这一社会救助模式的覆盖面。
4、从经费来源来看。实验学校的经费主要由两部分组成，一部分是教育行政部门按照教师编制划拨给学校的正常教学工作经费，另一块通过社会捐助使学生能够免去直接费。学校开始建设时，土地由政府划拨，教学大楼、食堂、宿舍、教学设备购置等资金，主要来源于普陀山佛教协会2001年捐助的1000万元，同时在政府的引导和发动下，每年都有单位和个人通过捐钱、捐物、义工服务等方式表达对这一“民心工程”的支持和对这些孩子的关心。
二、特殊困难青少年群体助学存在的主要问题
（一）社会救助信息缺乏对称性
所谓信息不对称，是指在现有的格局下，只有学生本人最清楚实际的困难情况，政策执行者对于学生的情况的分析都或多或少缺乏统一的标准，很难界定救助范围，这使得政策对象在很多时候呈现“模糊化操作”的状态，直接影响了政策效果。在调查中反映出的在标准把握上的一些难题，包括生源地证明失效、政策执行者凭感觉界定受助生、上报的家庭人均收入有水分等诸多问题。由于存在以上的一些模糊不清的情况，现实中经常出现政策执行主体确定的贫困生不贫困、真的贫困生没有发现的、有些助学资金被用来补贴家用，而且出现重复受助和助学盲点，产生“会哭的孩子有糖吃”的现象。
（二）社会救助资源缺乏有机整合
目前，特殊困难青少年群体的助学主体多头，部门救助标准各异，多头救助造成社会救助资源分散，增加救助成本，降低救助效果；救助时段过于集中，导致难以解决突发事件造成的贫困生问题；教育救助事业发展缓慢，社会捐助潜力未能得到有效挖掘，如五年来学校募集到各类资金、实物总价达2500万元，但是其中2000万元主要来自于普陀山佛教协会，其他募集到的社会资金每年平均不足100万元；另外各部门掌握的资源无法整合，部门之间缺乏沟通联系和统一规划，使救助体系整体效应难以发挥，重复救助和遴选对象不准确的现象时有发生。共青团的“希望工程”和大学生助学、妇联的“春蕾计划”、民政部门的“慈善助学”、青基会的“芙蓉学子”、计生委的“关爱女孩行动”等扶贫助学项目，都需要适当调整救助范围和对象，通过有效整合各类救助资源，使更多的品学兼优但家庭贫困的学生受到资助，保证他们不因家庭经济困难而辍学。
（三）受救助青少年心理问题不容忽视
青少年是个成长中的群体，他们在各方面都处于明显的过渡阶段，我们需要关注青少年的特殊性，他们处在生理、心理的全面发展期，他们有着很强的受尊重、追求平等和个性，追求知识的需要。救助政策应该满足这种需要而不是建立在破坏这些发展的元素之上，因此需要格外注意的是在救助资金到位的过程中是否也会产生影响青少年健康发展特别是心理健康发展等问题，未来可能会带来什么的问题，而政策的实施是否能够消除这些问题等等。我们在助学开展的过程中也发现了不少受救助的青少年无感恩心、长期的贫困补助反而养成了很多青少年的懒惰和依赖心理，出现了因经济贫困造成的心理贫困“双困生”等现象。这就需要引起我们在政策设计时格外注意，要通过制度的设计来避免或者减轻这种影响青少年发展的副作用。
三、特殊困难青少年群体助学途径的新探索
为进一步完善特殊困难青少年群体的助学体系，笔者从以下两方面进行分析思考：
篇12
2006年4月至11月，我们对昆明市四城区最低生活保障制度施行状况进行了一次系统调 查。其中，昆明城市低保制度以什么样的价值理念为导向；低保工作人员在 具体实施过程中有没有坚持这一价值理念；受保对象对低保制度、对工作人员、对自身的受 保身份是如何评价的；社会公众又是如何看待低保系统中的相关人员的等等问题是我们重点 调查的内容。我们认为 以“价值取向”作为切入点，对城市低保制度实施状况进行分析研究是一种十分有意义的探索。
一、贫困是个人问题还是社会问题
贫困是一个与社会道德和价值规范相联系的概念。在政治哲学或政治经济学有关增长 、效率和公平问题的讨论中，它是一个更多涉及公平的问题。致贫原因主要体现为两种观点 ：第一种是个体主义贫困观，认为贫困是由个人原因所造成的，应由个人自己负责，主要体 现 为“能力说”、“道德说”；第二种是结构贫困观，认为贫困人口的出现是社会结构转型中 个人缺乏发展机会或遭受社会排斥的结果，应由社会负责，主要体现为“机会说”或“排斥 说 ”。西方社会在20世纪中叶已实现由个体主义贫困观向结构主义贫困观的转化。但是在现 代中国，个体主义贫困观仍然得到社会各阶层各种群体的广泛认同。
从低保工作人员的角度看，他们主要基于“能力说”和“道德说”来理解受保对象的贫 困，他们认为贫困主要是由个人原因所造成的，是一部分城市居民由于自身能力的缺乏，没 有奋斗精神，导致生活资料的短缺，最终陷入贫困状态。这种观点偏向致贫原因的内在性、 主观性和主动性。
老弱病残是工作人员认为最典型的贫困人口，也是最应当救助的群体。下面是盘龙区拓东 街道明通巷社区一位工作人员对贫困及社会救助的理解：
PTAO1（被调查者编号，下文此说明省略）：无食无着落，住房也没有，上有老，下有 小的，无专业技能的失业人员、残疾人（生活不能自理）及患有重大精神或生理疾病的人， 无人赡养的老人可以归之为贫困者。
XJBO3（工作人员）：贫困者就是那些由于个人能力有限，工资收入微薄，不能解决温 饱问题的人。就是那些买不起油盐酱醋，没有吃的住的，无力负担子女的学费，只能看着别 人吃喝玩乐的无奈人群。
许多低保基层干部心目中的最低生活保障对象与以“三无”对象即无劳动能力、无经 济来源、无法定赡养人为主体的传统民政救助对象并没有多大差别。笔者认为，这实际上在 延续城市低保制度建立以前的社会救助对贫困的理解。
除了“能力说”，我们还可以从工作人员的描述中看到更鲜明的价值判断和社会评价，个 人过失行为造成的贫困是不被同情和不能被救助的。在笔者调查访谈中，笔者发现在低保工 作人员和社区居民言谈中表现出对受保对象的负面评价较多，且大多数人认为受保对象自身 素质低，道德品质不好，贫困是他们自己造成的，这就是典型的“道德说”。
XJAO7（工作人员）：什么样的人可以获得社会救助？首先应该是三无人员，但是如果是由 于吸毒造成的贫困就不行！即便现在戒掉了，也不能申请，这是一个导向问题。
GTDO3（工作人员）：受保对象整体文化素质低，好吃懒做，不讲卫生，没有理想，不谈今 后，做一天和尚撞一天钟。
GTB03（社区居民）:有的受保对象的贫困，不是由于找不到工作，而是懒！像那些好手好脚 的只要能吃苦，还愁找不到工作？现在“骗保”现象太严重了，骗取政府的钱，这些人道德 太差！
PTE01（社区居民）:他们能找到工作的，但是他们太懒，我看不起他们，这些人经常在一 起不是互相比谁能干，而是互相比穷，不可救药。
不仅低保工作人员和社区居民这样理解贫困，受保对象自己也认为他的贫困潦倒是由个人原 因导致的，但是他们更强调的是个人能力问题，否认个人道德因素。
PTAO6（受保对象）如是说：“领低保是因为现在我老了，有病，不是我懒。”
XJE05（受保对象）：我不怕他们（社保干部和社区居民）看不起我，以前我拉过三轮 车，挑过沙灰，甚至拣破烂，还跟爱人一起贩卖过蔬菜，卖菜是相当辛苦的，现在我是老了 ，有病，又不是我懒。
当然，社会对贫困的理解也呈现出多元化现象。也有人认为贫困人口的出现是社会结构转 型中个人缺乏发展机会或遭受社会排斥的结果。
PTAO2:（社区居民）：经济效益很低的国营工矿企业职工，月收入500－600元左右，重 体力劳动人员，工资低，无住房，上有老，下有小，这些才是真正应该并且值得救助的贫困 人群。
PTHO5（社区居民）：下岗工人很可怜，工厂倒闭了，工资没有了，技艺过时了，年龄偏大 了，身体不行了，这些人应该给予补助，因为他们的贫困主要是社会造成的。
然而，这些对受保对象持理解和同情态度的人，只是少数年纪大、受教育程度相对较高 ，并拥有稳定收入衣食无忧的市民。
贫困作为一种社会客观存在现象，是指“在生活状况层面，没有足够的收入可以使之有 起码的生活水平的人”。唐钧等，2003年，《中国城市贫困与反贫困报告》，华 夏出版社。但从社会评价的层面上理解，就有了各种价值判断。能力缺乏说 、道德缺陷说，使得贫困群体要为自己的贫困负责且社会地位低人一等，而他人和社会对贫 困的存在似乎没有任何责任。尤其是工作人员和社区居民对个体主义贫困观的强调，更加重 了受保对象的“负罪感”。在受保对象中有大批失业下岗人员、停产半停产的企业职工和一 部分被拖欠养老金的退休人员，他们显然主要是因为遭受了“社会剥夺”或“社会排斥”而 导致贫困的。虽然他们有劳动能力，但是丧失了“机会”和“地位”，因而陷入困境。这也 是中国政府实施城市最低生活保制度的重要根据。但是由于各种主观和客观原因，基层低保 工作干部、社会大众对致贫原因的理解普遍偏向个人主义贫困观，这种偏差使得人们对受保 对象采取了轻视的态度，于是有了最低生活保障的获得——是“接受恩赐”还是“享受权利 ”的对立。
二、最低生活保障的获得——是“接受恩赐”还是“享受权利”
如前所说，城市最低生活保障制度的建立意味着中国政府开始意识到提供救济是应尽 的社会责任，而不是恩赐和施舍。由传统的发放救助金、特困补贴、节日慰问、送温暖活 动等形式的“道义性帮助”过渡到法定调节机制的“义务性救助”，这是保障人权的重大举 措，是国民权利的确立。
但是在调查中我们发现，这种国民权利仍停留在国家政策和法律条文层面上，在现实生 活中难以实现。从受保对象的角度来看，他们认为领低保是“自己无能才靠别人施舍”，是 一件丢面子的事情，总觉得十分羞愧。尤其是在就业年龄阶段内的受保人背负的思想负担更 沉重。“受保对象”成为一个很明显的标签，它标示了相应的利益，也标示了相应的代价。 这种代价一方面是个人丧失自尊和隐私权，另一方面是对家人带来的负面影响。
WFHO1:（受保对象子女）我们家也是没有办法才申请低保的，要是有生路，谁也不愿意 领低保啊。为了申请到低保，我们得填许多表，把家庭成员的所有情况如实向政府交待，家 庭财产一一罗列。周围的人都看不起我们，现在我妈是夹着尾巴做人，人人都觉得我妈 没有用，如果是我，就是去死也不去申请低保。
WLDO3（受保对象）我很感激政府，低保干部是我的再生爹娘，我对不起政府，给政府 带来麻烦，我也对不起父母，没有能力养活他们，让他们跟着我遭人白眼。
可以说，在中国传统文化中形成的价值判断：“不劳动者不得食”，使得“吃救济”的 人抬不起头来。当然受保对象的这种负罪心理压力也会随着领取时间的延长和受保人群的不 断扩大而减弱，但始终是存在的。很多受保对象（下岗和退休工人）曾经为社会发展付出了 自己毕生的精力，但是在他们享受社会福利的国民权利时，却要以牺牲个人尊严为代价。绝 大多数受保人并没有把领取低保金看作是自己的权利，而是当作耻辱。
“贫困人口享有最低生活保障是一种权利还是一种恩惠，如果是一种权利，那么符合条 件的人就有权请求国家或政府给予某种待遇。当国家或政府不履行义务时，穷人可以通过法 律强制实现其权利。相反，如果它仅仅是一种恩惠，那就只能由有关机构或组织酌情决定是 否给予某种利益。”杨立雄：《从人道到人权：穷人权利的演变——兼 论最低生活保障实施过程中存在的问题》，《湖南师范大学学报》(社科版)，2003年第3期 。
正是因为受保对象把享受低保视为一种恩惠，所以，往往把工作人员作为掌管资源的“施恩 者”。所以他们对社区低保工作人员的态度非常谦卑，虔诚地感激低保工作者，乖乖地听从 他们的批评训斥，认真服从他们指挥管理，积极参加公益劳动。
WFEO5（工作人员）：低保对象很好打理，只要你给他办了低保，你就是他的“救星”、“ 恩人”，叫他们去干什么都行。
WLC01（受保对象）我很感激政府，低保干部是我的再生爹娘。
WLB06（受保对象）:一定要听低保干部的招呼，跟他们搞好关系，也没花多大功夫就申请 到低保了。领取低保之后，还得继续跟他们搞好关系，人在屋檐下，不得不低头……
受保对象的感恩道德还有更深层次的原因：一方面，很多低保对象文化程度不高，有的连基 本的读写能力都不具备，填写申请表也要求助于他人，他们甚至没有能力对低保政策进行充 分了解，由此限制了他们国民权利意识的觉醒和对权利的诉求；另一方面，由于人力、物力 、财力的缺乏，受保对象情况的复杂，管理制度的不健全，低保工作人员工作的主观随意性 等原因，造成不该保的保了，该保的没保的情况时常发生，低保制度的公平公正性受到质疑 。人们普遍认为在低保办理审批中有太多的人为因素，从而强化了低保工作人员“施恩者” 的社会角色。
GTD02（受保对象）:我对低保政策了解不多。有点吃的，有点住的就行了，政府照顾到 我们了，已经很满足了，感激还来不及，还敢有什么看法？
GTE02（受保对象）:对低保政策执行得好不好，我不敢妄加评论，也没有什么好的建议，如 果有什么新的政策，能让我们学习了解一下就好了。
GTC10（受保对象）我很感激政府，低保干部是我的亲人，没有他们的关照，我活不到 今天。
低保基层工作人员原本是作为政府办事人员，为贫困人群服务，但在实际工作中成了“ 施恩者”；而享受低保的人员原本是依法享有政府提供的最低生活保障的基本权利，但在实 际生活中成了有求于低保工作人员的“乞讨者”。由此可见城市低保制度的实施，不仅要解 决贫民的物质生活资料的不足，更要对他们社会心理缺损和权利意识丧失进行关注和引导。 只有这样才能使受保对象获得群体性平等人格，达到促进社会公平公正的社会福利目标。
三、工作人员与受保对象的关系——是“管理与服从”还是“服务与被服务”
城市低保制度是为城市居民提供基本生活权利的一项社会福利服务。既然是社会福利服 务，就应该以人为本，把服务受保对象作为低保制度的根本出发点和归宿。为了更好地进行 服务， 就要不断改革和完善城市低保制度的管理体制，寓管理于服务之中。受保对象作为享受社会 福利的主体力量，其满意率是衡量政府及其低保工作人员提供服务好坏的标准。低保 工作人员和受保对象之间是理应是一种提供服务与享受服务的关系。
但是由于国民权利意识和以人为本的价值理念在低保工作人员和受保对象头脑中同时 缺失，工作人员与受保对象实际上变成了一种管理与服从的关系。在调查中，我们发现低保 工作 人员主要基于是否服从他们的管理来对受保对象进行评价的，服从管理就被肯定，不服从管 理就被否定。理念上的服务与被服务的关系变成实际操作过程中的管理与服从的关系。工作 人员地位高高在上，受保对象“匍匐在下”，只能是听从者、服从者。
PTB02（工作人员）:我们这里的管理很好，出勤率很高，受保对象能够听从社区的安排，做 了许多有意义的事。
PTE11（工作人员）：他们（指受保对象）大多数还是老实的，只是有极少数“滑头” 存在，带坏了他们，我们对那几个“滑头”加大了监控力度，抓住他们的把柄，寻机好好教 训他们，要把他们拿下还要费一番心思。
XJF07（工作人员）:对于老弱病残的低保人员，我很同情，也经常去看望他们，他们对 我也很好。但是有些人曾经是犯人，顽固不化，态度恶劣，不听招呼。发给他们低保金，他 们还嫌不够，得寸进尺。对于这种人，要随机应变，该软就软，该硬就硬。
XJB04（受保对象）：只要是他们（指社区干部）要求我来的时候，我都会很快赶来的 ，一点也不敢怠慢。我是一个老实人……
在调查中，我们还发现，几乎所有的社区两保站工作人员都要求受保对象参加公益劳动，并 作为管理受保群众的一种主要手段。在某区低保实施意见中规定：
在就业年龄内，有劳动能力，但尚未就业的城市居民，在享受城市最低生活保障待遇期 间，应当参加其所在的街道办事处和社区居委会统一组织的公益性社区服务劳动，并自觉接 受管理，每周不得少于16小时；连续两次无故不参加的，或者一个月内累计参加社区服务劳 动不满40小时的，取消家庭或个人的低保待遇，时间不少于半年，半年后须重新申请。
五华区龙翔街道办事处一位基层低保干部是这样理解公益劳动的：
WLB07:我认为他们必须参加公益劳动，不然就是无组织、无纪律，对管理不利。每周两 次把他们集中在一起，可以更好地了解他们，监督他们，教育他们。
社区居民也支持受保对象参加公益劳动：
WFG06：我认为是应该的，既然他们领了政府的钱，就应该为政府出一点力，同时也能 有利于社区掌握他们的动向，避免他们出去打临工，赚取额外的收入，有利于对低保户的管 理。
我们认为，社会救助具有义务单向性的特点，是政府对公民应尽的一种义务，就像履行 义务教育责任一样。现在反客为主给老百姓设定许多‘义务’，从而将公民所拥有的一种基 本权利变为有条件有限制的给予，甚至以此阻止受保人另找就业门路，被服务变成被管理和 必须服从。这种错位使得受保对象与低保工作人员之间冲突不断，值得警觉。
四、最低生活保障制度的实施——是促进社会和谐还是导致了社会排斥
从社会角度去看，建立城市低保制度是政府对市民做出的经济上“保底”的承诺，可 以起到安定人心的作用。它使得中国城市中的弱能和贫困的群体能够分享经济、社会发展的 成果，协调各个阶层之间的关系，改变社会排斥，促成社会和谐。但是在实施过程中，由于 前面所提及的人们对致贫原因的片面理解、国民权利意识和以人为本的价值理念的缺失、工 作人员和受保对象关系的错位，城市低保制度在某种程度上反而造成社会个体之间、群体之 间、个体与群体之间的对立，甚至加剧了社会排斥，极有可能造成社会动乱。
这种对立和排斥表现在以下三个方面：
其一，受保对象与周围人群的对立和排斥。
GTB06（受保对象）:我是才申请到低保的，物质生活没多大的改变，却严重影响了我的 精神生活，公示（低保享受者名单）粘贴在大门口，我的邻居对我指指点点的，说了许多很 难听的话，让我很难过。我真的想把公示给撕了，把低保给退了。
GTD03（受保对象）:我以前吸过毒，戒断回家，不想见人，也很少有人知道我，到还清 静。现在因为享受了低保，把自己暴露在众人面前，遭人白眼，心里的压力更大了，我每次 出进门都低着头，连我妈也受不了了，我妈说：早认得这样就不申请（低保）了！
贫困人口本来就生活在社会的底层，再加上“吃低保”的负面标签，使得受保对象在精 神上承受很大压力。他们的“贫困不仅仅限于物质的和伤及人体的剥夺，它也损害了人们的 自尊、尊严和自我认同，堵塞他们参与决策过程、进入各种机构的途径，使得这一群体之易 受伤害的程度沿螺旋线上升”石彤，2004年，《社会转型时期的社会排斥——以 国企下岗失业女工为视角》，北京大学出版社。。而受伤害的后果使这一群体更加 孤独愤怒，成为社会不稳定因素。
其二，体现在基层低保干部和受保对象之间的对立、冲突。低保服务站的工作人员大部 分是具有“所在地常住户口的机关事业单位分流人员、国有企业下岗失业人员及其它符合条 件的人员”。在调查中，我们发现，他们的生存情况也不容乐观，大部分工作人员工资收入 低，只能维持基本生活，生活得十分艰难。
XJE08（工作人员）:“我的收入很低，630元一个月，自己还要买养老保险、医疗保险 ，每月就只剩下215元，我还要吃喝、交水电费、房子租金。两保站今天要你在，明天要你 走，我们也是临时工，根本没有什么保障”
PTB01（工作人员）:“从2003年建站至今，没有多少办公经费，小到笔墨纸张都不能满 足，其余的办公室设备更是无从谈起……”
PTE02（工作人员）:“我们工作很苦，一次路途较远的入户调查，很早出，很晚回，交 通费还得自己出。有时去三四回，才找到当事人，很累的。”
低保基层工作人员的生活状况和工作条件很不好，他们的生存质量和受保人比起来也差 不了多少。照理说二者之间应当相互理解，有利于关系的协调和工作的开展。但是由于彼此 之间变成了一种管理和服从的关系，也由于大家的日子都不好过，心情都不舒畅，双方的冲 突此起彼伏。
XJC11（工作人员）:有些闹事的人总认为我们吃了他们的钱，说我们不可能每月拿这点 工资，是我们把他们的钱扣了。
WLA03（工作人员）:他们（受保群众）认为我们是拿着铁饭碗，和国家公务员一样，自 己好吃好喝，不管他们死活，因此故意和我们作对。其实我们比他们好不了多少。
在调查中，许多低保基层干部说低保工作是“危险的”，会遭到极端人群的攻击，“大 家都害怕的”。因此，低保工作人员只有将手中的权力作为一种强制手段，企图实现对低保 对象的完全掌控，从而保障自己的安全，完成低保的管理工作。但是这样做将隐匿更大的潜 在危险。
其三，受保人群内部的排斥和对立。社会上处于贫困状态的人很多，相对不足的低保 的享用权只能给予其中某些人。如前所说，低保对象主要包括三类人，一是“三无”对象即 “无劳动能力、无经济来源、无法定赡养（扶养、抚养）人”的孤寡老人、孤儿和残疾人、 二是城市下岗、失业人员和以“待岗”、“歇岗”、“放假”等名义实际上已经失去工作岗 位的人；三是被贴上“社会问题”标签的人。
由于传统价值观念，中国传统的社会救济制度是专门针对“三无”对象的。即便在今天 ，第一类群体被纳入到低保范围是最无争议的。
第二类低保对象是在中国20世纪90年代初确立了市场经济的改革目标后，在体制转轨的 过程中形成的贫困群体。这个群体是有劳动能力的，且还在就业年龄段内。这个群体进入 低保就带来了公众的异议。
PLE11（受保对象）:我们那里有些老人，对我们领低保很不满意，他们认为我们年纪轻 轻的，不该领低保，而是应该去找工作养活自己，好像只有他们才有资格被国家养着。
PLE12（受保对象）:我们这里的受保对象之间经常互相攻相互贬低，这个人说那个人没 资格享受低保，那个人说这个人在“骗保”，这个人说那个人是懒汉，那个人说这个人是脓 包，有时还为一点事情大打出手，社区群众在旁边看热闹。
第三类群体是那些贴有“社会问题”标签的人，由于自己的越轨行为，他们得付出高昂的代 价，他们丧失许多权利，甚至包括最基本的生存权。某区制定的实施办法这样写道：
以下人员或家庭不得享受低保待遇：吸毒人员；参与赌博戒赌不满一年的人员；违反国 家计划生育规定超生造成困难，在计生部门作出处理意见之前的家庭；未办理领养手续而领 养儿童造成困难的家庭。
大多数人认为，低保应该给那些下岗工人，他们为国家干了大半辈子，国家应该养活他 们，曾经吸过毒的人、劳教回来丧失工作的人，是自己造的孽，根本不该管他们，是死是活 由他们自己去选择。
这些消极评价和拒绝态度使得这部分特殊群体心理压力增大，行为模式越来越诡异。同 时，遭受排斥和歧视的贫困人群在这种社会排斥中产生对自身价值的否定，并默认了自己卑 下地位，逐渐被边缘化。其中的不能忍受者则产生反社会反人类的倾向，仇视并加害他人、 破坏公共设施、聚众斗殴、甚至自虐自杀。
结 语
城市最低生活保障制度建立和逐步完善过程实际上也是贫困救助价值取向由“互助互 济”向“国家济贫”再到“国民权利”理念的转变过程。国民权利理念认为，公民对国家拥 有福利的要求权，国家对其公民有保障其福利的义务和责任。国民权利理念使贫困救助脱离 了慈善救助的人道主义关怀的局限性，变成人人拥有的经济与社会权利。社会福利救济方面 的政府职能，也由“道义性救助”转变为“义务性救助”。但是，从以上的分析我们可以 看到，这一体现所有社会成员在政治上和道德上的平等地位的现代福利救济的价值理念并未 深入人心，从而导致社会救助不能摆脱“救济型”模式，城市最低社会保障工作不能达到预 期的目标。
如前所说，昆明城市低保制度已实施10年之久，从客观效果来看，确实救助了大批的 贫困城市居民，安定了民心。它是社会保障体系中的基础性制度，是城市居民生活的“最后 一道安全网”，为稳固社会主义市场经济的继续健康发展创造了有利条件，为构建和谐社会 做出了贡献。从理论方面，它以现代意义国民权利作为社会政策的基本理念和依据。以“以 人为本”作为自己的价值取向，具体的社会成员便成为社会政策的真正服务对象，个体人便 成为制定社会政策的基本立足点。但是“应然”和“实然”、实践理性和社会实践之间有太 大的差距。造成这种差距的原因何在？我们认为关键在于国民权利意识 和“以人为本”价值取向的严重缺失。制度的规范性和有效性关键取决于对制度价值取向的 一致性理解上，在我国城市低保制度的实施过程中，人们往往以政府下发的政策性文本作为 依据，缺乏明确的普遍的价值指导。在该项政策所具有的最根本的价值导向和价值追求没有 得到澄清和普遍认可之前，各地政府匆忙起草各自的地方实施办法，负责实施的基层低保工 作人员依据各自的狭隘理解立即开展工作。再加上现实工作条件的限制，配套措施的不足， 这就导致城市最低生活保障制度的功能或效果偏离制度设计的初衷，甚至与制度设计初衷相 悖。这种状况应该引起政府和社会各界人士的深切关注！
〔参考文献〕
〔1〕洪大用. 当道义变成制度之后——试论城市低保制度实践的延伸效果及其演进方向［ J］.经济社会体制比较，2005，(3).
篇13
年，全区民政工作紧紧围绕区委、区政府的中心工作和“保增长、保民生、保稳定”的总体目标，坚持“以民为本，为民解困，为民服务”的民政工作理念，始终突出工作重点，不断完善工作措施，抢抓发展机遇，积极争先创优，为全区经济社会发展做出了积极贡献，有力地促进了社会事业的全面发展和民生问题的更好保障。全区民政建设呈现出“五新”特点。
一是民政资金筹措有新进展。全区民政系统准确把握住灾后重建、扩大内需的难得机遇，千方百计争取上级资金支持，对上争取工作取得历史性突破，最大限度地减少了区财政的负担和压力，为全区民政事业整体发展打下了坚实的基础。全年，共争取上级各类资金7653万元，比2008年增长72%，创历史最高。特别是在第二批灾后重建新增资金中争取资金2056.1万元，占全市第二批灾后重建资金的70%。二是社会救助水平有新提升。全区以民生工程为载体，进一步完善社会救助体系建设，全面落实城乡低保、医疗救助、农村五保等惠民利民政策。全面完成了第一批灾后农房恢复重建230户，维修加固402户的建设任务;城镇、农村低保分别提高到137元/月.人、56元/月.人;农村五保集中供养、分散供养标准分别提高到180元/人.月、150元/人.月;城市、农村年人均医疗救助标准分别达到87.2元、105.2元;全年累计支出民政民生工程资金达5613.17万元，困难群众的生活、就医、就学、住房等问题得到有力解决。三是民政基础设施有新改善。累计投资200万元，圆满完成新店镇、凤凰乡、何市镇和三多寨镇四所农村敬老院改扩建工作，总建筑面积达2260平方米，新增床位200张。成功启动福利救助中心项目建设;全市第一所外资创办的非营利利机构大安区杰克森关爱中心项目顺利落户我区，目前，已免费收养孤儿85名，全面落实了食宿、教育和医疗等费用。四是农村社区建设有新亮点。不断总结推广团结镇土柱村、大山铺镇江姐村等亮点示范村在产业发展、管理服务等方面的成功经验，积极引导行政村向农村社区转变，不断扩大覆盖面，强力推动公共服务向农村延伸，公共资源向农村倾斜，进一步缩小了城乡差距。年初，成功承办全市推进农村社区建设现场会，我区“四主六化”的农村社区创建模式，分类指导、分层推进的建设经验，以及平安、祥和、文明、生态的四型社区建设成果在全市进行交流，农村社区建设工作得到了省、市领导的高度肯定。五是双拥优抚工作再上新台阶。创建双拥模范区工作连续5年顺利通过省检并获得高度肯定，圆满实现“五连冠”目标。全面贯彻落实优抚、安置相关政策，及时兑现各类优抚抚恤补助485.3万元，妥善接收安置退役士兵248名。主动关心优抚对象，积极开展走访慰问活动，帮助解决实际困难，有效保障了优抚对象的合法权益。在涉军维稳和国企改制的涉军人员工作方面，通过采取宣传教育、排查稳控、帮扶救助等多种措施，很好地起到了“稳定器”、“减震器”作用，有效维护了社会的和谐稳定。
同志们，这些成绩的取得一是得益于区委、区政府的坚强领导，区人大、区政协的大力支持;二是得益于全区各级干部特别是民政系统全体职工的辛勤工作和共同努力。借此机会，我向为全区民政事业付出了艰辛努力、做出了卓越贡献的各位同志表示最衷心的感谢和最诚挚的问候!
过去的年，民政工作虽然取得了很大的成绩，但也还存在着一些薄弱环节或不足之处，需要我们有一个清醒的认识。一是民政队伍素质有待提高。民政干部的整体素质还不能完全适应新时期建设“现代民政”的需要，思想还不够解放、工作作风还不够扎实，极少数同志还存在工作责任心不强、大局意识不强、组织观念不强等问题;二是规范化管理机制有待健全。民政工作规范化和标准化建设机制还较为缺乏，涉及民生政策的评议机制还不够完善和科学，民政工作力量与工作任务之间的矛盾仍然比较突出;三是重点工作协调推进有待加强。涉军维稳任务依然很重，农村社区建设的经验还有待进一步探索，社会组织管理工作的能力和水平还有待全方位提高，等等。为此，我们只有不断改进思维方式和工作方法，增强做好新时期民政工作的责任感，把思想和行动统一到全国、省、市民政工作会议的要求上来，采取果断措施把制约和影响我区民政事业长足发展的问题彻底解决好，不断开创民政事业新局面。
二、关于年民政工作安排
(一)认清形势，坚定信心，进一步增强做好民政工作的使命感和责任感
年是实施“十一五”规划的最后一年和全面制定“十二五规划”的基础之年，也是巩固经济社会事业向好发展的关键之年。从全国、全省民政工作会议精神不难看出，做好年民政工作面临着诸多机遇。今年，全国民政工作的总体思路是“讲大局、惠民生、促改革、重管理、强服务”，因此在保障和改善民生方面将出台支持民族地区、贫困地区开展社会救助工作的倾斜政策，如继续提高重点优抚对象的抚恤补助标准;在满足人民群众公共需求方面，将进一步拓展民政公共服务渠道;在改革创新方面将重点推进难点问题解决和民政事业全面发展;在提升民政事业发展的能力实力方面，将重点加强社会福利、优抚安置、减灾救灾、社区服务和殡葬、流浪乞讨救助等服务设施建设等等。全省年民政工作会议也提出，继续把紧紧围绕“两个加快”，服务“保增长、保民生、保稳定”工作大局确定为工作思路，并提出8项具体举措，如：着力构建社会救助体系、防灾减灾体系、社会福利体系、社会慈善体系四大体系，加强保障改善民生;持续推进民政公共服务设施建设，全面加强民政资金监督管理;增强社会自治功能，健全社会管理体系;全面加强民政法制工作，建立健全长效机制，等等。
以上这些措施的出台是上级党委政府和民政部门采取新的措施强化新时期民政工作，促进民政事业科学发展、更好地维护民生利益和加强社会管理的迫切需要，同时，也是我区民政工作面临的难得机遇和有利条件。全区各级，特别是民政系统的干部职工要充分认识到新形势下民政工作的重要地位和作用，切实增强工作的紧迫感和责任感，积极探索新机制、新途径、新方法，努力做好新时期民政工作。
(二)突出重点，务实为民，切实做好年民政工作
今年，全区上下要按照区委、区政府的统一部署和要求，进一步发挥民政在“保增长、保民生、保稳定”中的应有作用，紧紧围绕“保障民生、服务群众、加快发展”，真抓实干，狠下功夫，为全区经济社会和谐稳定发展做出新的贡献。
1.围绕保障民生，加快完善我区社会救助体系。一是规范城乡低保管理。完善动态管理机制和低保对象分类救助制度，及时调整保障标准，努力缩小城乡低保补助水平差距，城市低保累计月人均补助达到140元，农村低保月人均补助达到55元。二是健全城乡医疗救助措施和办法。探索建立科学、规范的救助机制，努力实现医疗救助管理信息化，切实解决困难群众就医困难。三是加快救灾应急体系建设。构建政府主导、分级负责、条块结合、属地为主的救灾应急管理体制，强化救灾指挥中心和避难场所建设，提高查灾、核灾、报灾、抗灾、救灾等综合应急救灾能力水平，加快第二批农房灾后恢复重建工作。四是继续做好城乡三无人员救助。全面完成区城市社会福利救助中心和2所农村敬老院建设，不断优化城乡三无人员救助服务平台，进一步强化内部管理机制，提升服务质量。全区五保对象集中供养率达52%。
2.围绕服务群众，继续深化城乡社区建设。一是完善基层民主制度。提前准备、周密部署，依法圆满完成村(居)委会换届选举，巩固政权基础。积极贯彻落实《省村务公开条例》，把村务公开和民主管理与发展农村经济、助农增收紧密结合，调动群众积极性，确保其知情权、参与权、决策权、监督权，推进基层民主政治建设。二是多渠道加快社区办公阵地建设，不断改善社区服务环境。落实好社区办公经费，提升社区干部素质，增强社区凝聚力，逐步完善社区服务设施，搭建服务网络，探索拓展服务领域，进一步提升社区服务质量。三是继续深化农村社区的试点工作。按照分层推进的工作思路，以统筹城乡发展和新农村建设为载体，大胆探索，整合资源，加大投入，创新举措，不断拓展农村社区公共服务领域、提高服务质量，建立健全与全区经济社会发展相适应的管理体制。今年，全区新建农村社区创建村80个，挂牌成立农村社区30个，并重点打造凤凰乡永胜村、和平乡金胜村、新民镇董家村、三多寨镇元湾村、何市镇永丰村和庙坝镇庙坝村等6个亮点社区，努力实现争创“全国农村社区建设实验工作全覆盖示范单位”的目标。
3.围绕加快发展，奋力推进民政设施建设。一是抓紧实施已经审批通过的项目。民政、建设、国土、发改等相关职能部门要加强协调沟通和督促指导，积极落实有关优惠政策，形成工作合力，尽快启动区社会福利救助中心、乡、镇2个敬老院项目建设。二是多渠道筹措项目建设资金。加强与省、市部门的沟通协调，积极争取省、市资金支持和政策倾斜，不断拓展工作思路，整合资源、盘活闲置资产，在规则允许的前提下打捆使用资金，发挥规模效应，确保项目顺利实施。三是统筹布局城乡民政设施。逐步打破城乡区别和行政区域界线，从本区域实际出发，对福利救助中心、敬老院、慈善爱心超市等进行合理布点，充分发挥其辐射作用，最大限度地实现资源共享，努力提高民政公共服务设施的使用率，为城乡民政对象提供均等化的服务。
(三)加强领导，强化责任，确保民政各项工作落到实处
一是加强组织领导，强化责任意识。各单位要把民政工作放在重要位置，层层落实目标责任制。要认真搞好调查研究，及时掌握新情况，研究解决工作中的新问题。要建立健全民政资金的监督和约束机制，管好、用好涉及老百姓切实利益的“救命钱”，真正把党和政府对群众的关怀体现到各项民政工作中去。
二是创新工作机制，形成工作合力。要建立健全党委领导、政府负责、部门配合、社会参与的工作机制。民政部门要充分发挥职能作用，积极主动与有关部门和社会各界协调、沟通，争取有关部门的支持和配合，广泛动员社会力量参与民政工作。各有关职能部门要各司其职，密切配合，主动支持民政事业发展，努力形成分工合作、上下联动、左右协调的工作格局，同促民政事业健康发展。
