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（一）资产管理缺乏有效的制度约束
制度约束和法律保障是基层水利管理单位资产管理活动的基本准则和行动指南，其制度的约束力对于资产管理工作的效率有着巨大的影响，然而，就我国基层水利管理单位而言，目前尚无国家层面的法律条例实施保证，资产管理体系尚未完全建立。因此，更需要各地方政府结合实际，出台适应本地区经济社会发展、水利事业需求的资产管理制度。主要体现在：一是仅有少量与基层水利管理单位资产管理相关的财务、会计、预算、审计、产权登记等制度，而对于内部控制、稽核、监督制度并未完全建立；二是多头领导，越位、缺位情况普遍存在，缺乏规范的制度安排，分工不明、权责不清、职能交叉，自然加剧了管理的难度、增加了管理的成本。
（二）资产配置地区差异、人均差异悬殊
受地区社会经济发展水平的影响，一些地方水利部门的盈利项目较多，地方财政资金雄厚，对于基层水利部门的资产配置相对优越，尤其体现在办公用房、公务用车、员工福利等方面。而对于不同地区、不同经济条件下的基层水利管理单位，更是差距显著。在选择资产配置时，常用方式主要有资产调剂和资产购置两种，但大多部门选择资产购置的方式配置资产。资产配置的巨大差异，使得同一系统的不同人员之间、不同部门之间相互攀比。一旦缺乏预算制度、财务管理制度的约束，往往造成不切实际、重复盲目的资产购置，既不利于财政资金的合理使用，也不利于水利系统内部的和谐繁荣。
（三）资产使用缺乏严格有效的评估机制
长期以来，对于基层水利管理单位的资产使用绩效评估一直体现在经营性水利工程建设上，而对于其他公益性质、非经营性的资产使用状况往往疏于评估。对于基层水利资产管理的绩效评估，又往往涉及到水利部、环保部、财政部等多部门，覆盖范围广、评估难度大，对于考核办法、评估结果的认定缺乏权威、公开、规范的评估机制。另外，从实践上看，对于非经营性资产往往存在“重购置、轻使用”的情况，一旦完成资产购置，往往忽略了使用、维修，更别说考核评估。资产使用评估机制的缺乏，一方面造成了大量资金的浪费，另一方面资产的使用效率低下，与我国构建节约型政府的目标背道而驰。
（四）资产监督机制不健全
资产监督机制设置的目的在于规范资产配置、使用、维护、清查、处置等活动，提高资产的使用效益从内部监督来看，不少水利部门的监督工作并未设置专人专岗、设置专户对资产进行清理、登记，而以临时性检查为主，由办公室牵头，财务部门配合形成资产稽查小组，缺乏常规的制度规范，更没有设置专门审计人员和部门对资产进行审计监督。从外部监督来看，信息的严重不对称和违约成本较低使得来自于外部监督，尤其是上级主管部门的监督往往流于形式。
三、加强基层水利管理单位资产管理的对策
（一）优化资产管理制度建设
实现对基层水利管理单位资产管理的有效保证，必须加强和完善资产管理制度。按照行政事业单位体制改革的要求，财政部门代表政府制定相关制度安排、建立工作指导、监督资产管理、收缴经营性资产收益等重要工作；同时基层水利管理单位认真履行职责，负责资产的日常运营和有效使用。优化资产管理制度建设，一是要完善法律法规，完善事业单位资产管理根本大法，从国家层面立法，并从程序法方面予以保证，对基层水利部门的资产管理详细规定其配置、维护和处置事项，另外，对于资产管理法律方面，各项事业单位相关的预算法、会计准则、审计准则都应涉及具体的规范。二是对资产的配置、使用、处置标准进行规范。资产购置应列入预算申请，上级主管部门和财政部门审批，批准后执行配置程序。同时，为提高财政资金、国有资产的使用效率，应对资产更新严加控制，由使用者提出报废申请，经技术鉴定后同意报销处置，严格履行程序。
（二）建立资产调剂和共享制度
目前，在资产配置方面各地区、各系统、各单位间缺乏协调和统筹安排，资产的重置、闲置浪费等现象屡见不鲜。为了提高资产配置的效率、实现资源的整合利用，建议建立资产共享、资源调剂的平台，使不同部门之间建立公平、有序、合理的资产的共享分担机制。确保资产所有权和使用权相分离，尝试建立资产池制度，成立资产保管委员会，将各单位的闲置资产、罚没资产等放入资产池，由专门成立的部门或委托第三方经营形式负责资产的管理，以有偿转让或无偿使用等方式，实现资产的第二次流转，实现效用最大化。对于购置成本高、使用频率低的资产可申报财政部门公共采购，资产保管委员会经营，集中保管，重复使用，减少了重置成本，提高资产使用效率，节约财政资金。
（三）完善绩效评估机制
由于资产管理工作是保证基层水利部门高效工作的支持性工作，而且其具有非竞争性、个性化程度高、横向比较困难等特点，所以对于资产管理工作的评价机制应保证公平客观、实事求是。在指标设计时应坚持科学性原则、可行性原则、可比性原则、全面性原则。在保证科学、完整的同时，又要保证操作性、可及性。然而，基层水利管理单位的资产管理拥有巨大的外部性，对于其社会政策建设、民生工程建设等往往并不能以货币形式估量，而其对于社会经济的发展又起到了无形的推动作用，因此，系统全面的选取指标、客观准确的进行资产管理评价不能一蹴而就，只有将其纳入市场经济体制改革、公共财政体制改革的大背景下才能准确判断。
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现代企业的经济管理制度决定了我国水利企业的项目关系以合同及产权模式来进行。虽然企业内已经制定了内部财务管理制度，但是内容相对简单并且侧重经费支出审批等基础会计工作，对于财务管理的许多模块还需要进一步完善，如风险预测、数据动态分析以及检测、产权关系等，从而充分发挥财务管理的预算、收入、资产管理及财务分析等职能作用［4］。
1.2预算管理工作没有得到落实
当前财务管理部门职能对各个部门的专项经费进行汇总，很多预算中没有考虑实际工作的费用需要，因而缺乏实际指导意义。而且企业预算执行中缺乏有效的监督管理，使得水利企业容易出现挪用资金的现象，这不仅给项目工作带来资金损失还影响了整个工作进度，给企业带来损失［5］。
1.3资金管理分散，会计内控较弱
水利公司的财务资金管理需要根据不用的资金来源进行分散管理和预算管理，这种管理方式可能导致企业水利项目的财务管理分散，降低了各部分之间分工协作的效率。此外由于企业内部会计控制较弱，使得单位的内部监督机制没有发挥应有的作用。
1.4财务人员的专业能力需要提升
由于水利企业对于财务管理工作的重视程度不够，财务人员的知识结构较为单一，业务素质水平不一。水利企业针对财务人员的培训学习工作较少，使得财务人员的工作缺乏指导和培训，财务人员的专业知识和实际操作能力没有得到及时的更新，这使得财务人员对公司的法规和制度不能较好地贯彻［6］。
2水利企业财务管理的改进对策
水利企业财务管理的改进对策主要有4点:完善水利企业的财务管理制度、加强企业的财务预算管理、控制企业资金拨付和流转和提高财务人员的专业素质。
2.1完善水利企业的财务管理制度
水利企业需要根据不断完善和细化其财务管理制度，以适应当前我国水利行业的改革和发展。开展水利企业的经济绩效评价，建立企业内部控制制度，从而加强企业财务数据和报表的分析，了解企业资金运行状况，发现财务管理中存在的问题，为企业的经营管理提供重要的参考资料。此外还需要不断完善企业的资金支出约束机制、经费管理制度和财务人员岗位职责制度等，从而在企业内部建立起有效的支出约束机制，保障财务人员工作有章可循，按照规章制度办事，提高企业的财务工作运行效率。
2.2加强企业的财务预算管理
水利企业的财务管理工作中较为重要的一环就是预算管理，这是企业完成各项战略和工作目标的基本保证。财务部门需要广泛收集各个部门的资料和意见，参照以往的水利财务支出和费用对本年度的水利财务收支进行切合实际的科学预测，并且在实际工作中不断完善，使之更加合理，从而建立起规范和高效的预算管理运行机制。
2.3控制企业资金拨付和流转
水利企业的资金管理是财务管理部门的核心工作。因此财务部门要强化资金的监管工作。水利企业需要在项目资金的筹集、资金拨付的事前、事中和时候进行控制。严格按照公司水利项目的管理程序，工程投资计划和预算计划进行拨款。严格审查各个资金项目的去向，保证款项明确并用到实处，严格执行财务结算的审查工作。水利企业中的财务管理往往涉及大量的资金，因此需要保证资金的流转得到有效的监督，保证资金的合理利用。需要将水利企业的项目资金账户进行审计和监督，使得每项资金流转都有法可循。
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新形势下水利档案管理工作虽然得到了水利部门管理者的高度重视，并得到了快速的发展，但是在发展的过程中还是面临着很多问题，首先就是水利档案工作方式比较落后，因为在过去的很长一段时间内，水利部门的管理者都没有把水利科技档案工作放在重要的位置，所以管理基础比较薄弱，很难将最先进的档案管理技术运用到水利科技档案工作中。其次是水利科技档案的质量难以做出保证，因为水利科技档案工作与水利科技管理工作曾经处于分离的状态，所以不能对水利科技档案的质量做出保证，例如有些水利科技档案资料较少或者是留存的资料不具有代表性等。还有就是缺少最原始的水利科技档案，目前留存的大多都是复印件，因此不能保证资料的质量。
三、加强水利科技档案工作的措施
（一）加快水利科技档案工作的信息化建设
信息化是新形势下档案管理工作发展的主要方向，所以我们应该转变水利科技档案工作方法，加快水利科技档案的信息化建设。首先是加强档案信息化管理相关的软件的建设，及时对现有的档案管理软件进行更新，确保水利科技档案管理软件的先进性。其次，水利科技档案工作的信息化基本上都是由计算机来完成的，在网络化的环境下实现水利科技档案资源的共享，提高水利科技档案的利用效率。所以我们一定要确保网络环境的安全，在确保网络环境安全的前提下做好水利科技档案工作的信息化建设。
（二）加强水利科技档案工作的制度化建设
首先，相关水利部门应该把水利科技档案工作放在水利工程开发的整个阶段当中，与水利工程的开发过程一起进行，明确水利科技档案资料的收集、整理、分析和归类的程序，确保水利科技档案工作的程序化。其次是应该配置专门的水利档案工作小组，根据水利工程的实际情况，分类收集整理不同时期的水利科技档案，项目的负责人应该积极配合档案工作小组成员的工作，这样才能更加快速、高效的做好水利科技档案的归档工作。
（三）加强对原始资料的保存力度
原始水利科技档案资料是最重要的资料，而档案管理的信息化，是人工将一些原始数据录入计算机系统，在人工录入的过程中难免会发生一些小错误，所以原始档案资料对我们来说非常重要，所以我们在加快水利科技档案信息化建设的同时，还应该做好水利科技档案的原始资料的保存和管理工作。
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一般来讲,解决管理体制问题的途径有两条:一是进行严密的制度设计,解决好权力和利益之间关系;二是实行政企分离,政府主要从事宏观决策和监管,企业从事具体的建设管理事务。目前,我国水利建设管理体制改革正沿着这两条途径前进。
这种管理模式是以组建临时管理机构如某某工程指挥部等形式来进行工程建设的管理。其优点:在计划经济时代,这种管理模式曾发挥了很大作用;其缺点:没有明确投入、产权、分配的关系,当资金、质量、工期等出现问题时,不便于明确和追究主体责任。
20世纪90年代,建设管理体制开始了明晰产权改革,实行政企分离体制,许多建设单位改制成为独立法人,从而形成了项目法人责任制建设管理模式。项目法人责任制实质是通过第二条途径进行制度改革,它具体表现为“建管结合、贷还结合”。项目法人责任制确立了业主在整个投资过程的核心地位,它以业主负责制、招标承包制和建设监理制三项制度为标准制度。我国三项制度从80年代之后在我国的整个建筑市场就开始试点,不断推广,水利建设市场也在探索。特别是“98”大水之后工程投入的大幅度提高,使我们有能力由过去水利工程以岁修为主改变为以大规模的基本建设为主,所以以“三项制度”为核心的水利建设管理体制在水利建设工程中得到了全面推行,为保证大规模水利建设的顺利实施发挥了重要作用。
2水利工程建设管理中存在的问题及原因
2.1项目法人责任制落实不到位
项目法人责任制是“三项制度”的核心问题,但是部分项目法人组建不规范,甚至根本未组建项目法人,造成责任主体不明确。行政干预,违反建设程序,只抓工期,不顾质量,资金不能按时到位。
2.2招投标管理中存在不少问题
许多工程在招投标中,委托没有资质或低资质的单位招投标,从而使低资质或无资质设计、施工、监理队伍参与工程建设。招投标工作不够规范,违规操作,虚假招标或直接发包工程导致部分工程存在转包和违法分包。水利工程建设中的“同体”问题严重,主要表现在质量监督机构、项目法人、施工单位、监理单位相互隶属同一行政主管部门管理,其中监理单位归属项目法人、设计单位或施工单位管理。
监理队伍不足,素质较低,部分人员无证上岗;监理工作不到位,比较突出的是作假账。不该签单的签单,应该核实的不去核实。部分工程项目设计前期工作不充分,设计人员设计水平低,不能严格执行强制性标准,设计因素考虑不到位,设计质量不高,设计质量缺乏有效监督
2.3监督检查,加强质量检测
稽察的影响范围相对较小,威慑能力不够;稽察整改到位率低、监督力度不足。部分市地质量监督机构还没有完全独立建制,政府质量监督机构的定性还不明确,质量管理职能责任不明,质监人员不足,监督缺乏规范统一的工作程序,缺乏必要的控制手段,存在监督机制失灵的现象,质量检测工作有待加强2.4验收工作以及偷工减料问题
实施的建设项目多,但正规验收的少;病险水库除险加固工程由于验收率低,已影响到水库除险加固工作的整体进度,影响到新的项目的实施。
工程多次转分包,层层收管理费,工程实体资金流失,从而导致部分企业在经济利益驱使下偷工减料。为节约显成本,施工不按规范操作,最终导致隐成本大大增加。质量控制体系落后,有待健全,质量把关不严。
3水利工程建设管理的对策及建议
3.1依法规范项目法人职责
项目法人是项目建设主体,对工程项目负总责。进一步加强对项目法人基本条件的要求和管理,建立对项目法人建设行为的考核管理制度,规范和约束项目法人的建设行为。
建立健全科学严密的标底形成机制和评标决标的标准、方法和工作程序,推行合理低价中标,防止恶意低价中标行为,遏制转包和违法分包现象,加强对招标机构和评标专家的管理。
3.2提高监理人员素质,积极推进监理改革
工程监理主要任务是对工程质量、工期、投资进行有效控制,以提高施工单位的技术和管理水平。积极推进水利工程建设监理单位体制改革,增加监理企业活力,积极引导水利工程建设监理单位开展综合性工程咨询服务业务方向发展。
3.3健全施工图纸的审查制度,提高设计水平
严格按照勘察设计的有关条例及规范进行设计;提高设计人员的整体素质,建立健全施工图纸的审查制度,防止随便变更设计图纸。
质量监督是代表政府对工程参建各方进行强制性监督而设立的,要充分发挥其作用,就要加强质量监督有关法律、法规、规范和标准的业务培训,建立敬业、专业、高效的质量监督队伍;质量监督将采取“谁验收、谁监督”的原则,或采取“上级监督下级”的原则,不断完善质量监督体制。工程建设评优和优质工程评审工作全部转由行业协会制定评优标准和优质工程评审办法。
3.4整顿规范水利建筑市场,广泛融资
建立有效的水利建设监督管理制衡机制,建立“同体”回避制度,同时规范工程分包管理;建立信用体系,加强行业自律;完善市场监管体系,加大对市场主体特别是项目法人监督力度;强化市场准入和清出制度,严格管理设计单位、监理单位和施工单位的资质;严格检验进场材料、产品、设备,防止不合格产品进入施工现场;健全工程项目质量管理制度,严格执行三项制度标准;全面推进三项制度的实施。
水利建设资金筹集来源多层次,结构复杂,这就使项目工程资金完全到位的难度大。而最关键的还是这些资金来源对政府的依赖性强,不可预测性大。而且部分水利资金来源依据不明容易产生纠纷。虽然水利项目资金筹措大部分是有法律依据,但有一些地方政府配套出台集资办法缺乏法规依据,这导致资金到位不稳定。因此我们应该积极立法,以法律为依据,出台筹资政策,依法筹集水利资金。
4结语
目前来看,我国资本市场发展日趋成熟,为筹集水利资金提供了全新渠道。对那些投资大、周期长、收益高的水利建设项目,我们可以通过成立股份公司,建立现代企业制度,筹集大量水利资金,这样做不仅可以缓解企业对资金的饥渴,还引进了市场竞争机制,有利于培育现代市场经济。如今,经济全球一体化和金融证券化,水利工程项目也完全可以在资本市场通过发行水利金融债券筹集水利建设资金。
另外,我们还可以在运作机制上下功夫,通过对水利建设投资体制改革,吸引社会各方面闲置资金。
论文关键词:水利建设;管理体制;对策
论文摘要:当前,我国加大对水利基础建设的投入,水利工程建设进入前所未有的发展阶段。在此,笔者根据多年从事水利工程的经验与实践,概述了我国水利工程传统建筑管理模式,分析了水利工程建设管理存在问题,并进一步提出了针对性对策。
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1.加强理论研究，完善制度体系
理论研究是制度创新的基础。2005年，水利部启动了水利预算绩效管理理论研究工作；2009年，组织开展了“水利部直属预算单位行政事业类项目绩效考评指标体系”课题研究工作；2012年，将“水利绩效管理体系建设研究”列为年度重大课题。通过一系列课题的实施，水利预算绩效管理理论研究工作得到明显加强，解决了水利预算绩效评价工作中的多个难点问题。制度体系建设不断完善。2012年，水利部启动了“三项机制”建设工作，于该年年底颁布实施了《水利部预算项目储备管理暂行办法》《水利部预算执行考核暂行办法》《水利部预算执行动态监控暂行办法》，并于2013年印发了3个管理办法的实施细则。2013年年底，水利部党组研究部署水利预算绩效管理工作，做出建立具有水利特色的预算绩效管理制度和指标体系的决策。
2.强化组织领导，创新工作机制
2012年，成立了水利部预算管理领导小组，由分管财务工作的副部长担任组长，相关业务司局主要负责人为成员，初步构建了“财务搭台，多方参与”的预算绩效管理体制，由财务司会同业务主管司局，共同开展绩效评价工作。在项目绩效目标、指标和指标值的确定方面，首先报项目负责人（业务主管司局负责人）和单位负责人（业务分管部领导）审核，然后由财务司汇总后统一报部领导审定，最后再上报财政部。同时，绩效评价工作机制也不断创新。2012年首次探索实行了引入第三方中介机构先期开展绩效调研审核、再由专家组进行复核打分的管理机制，2013年探索了由各项目单位自评价与第三方中介机构现场复核相结合的工作机制，为下阶段进一步探索由第三方中介机构独立开展绩效评价工作积累了经验，有效地保证了绩效评价结果的客观性、科学性。
3.全面推进工作开展，扩大绩效管理范围
财政部《预算绩效管理工作规划（2012—2015年）》中对绩效目标管理提出了明确要求。围绕相关目标要求，水利部部门预算项目逐年扩大绩效目标管理范围，至2014年，2000万元以上的前三类预算项目全部填报了绩效目标和指标，在2015年项目储备中，要求所有的新增项目填报绩效目标和指标，并对其进行审查、修改与完善。同时，逐年扩大绩效评价试点项目的范围，从初期2006年的2个项目增加到2013年的9个，再到2014年的14个，项目数量逐年增加，预算资金总额也逐年提高。此外，启动了部门整体支出绩效评价试点工作。在2014年部门预算中，选取了2家部属单位作为部门整体支出绩效管理试点单位，开展单位整体支出绩效评价试点。
4.加强宣传培训，夯实工作基础
推进预算绩效管理需要广泛共识作为基础。自开展绩效评价工作以来，每年的部门预算编制工作会都将预算绩效管理作为一个专题进行学习；定期开展多种形式、不同层次的绩效管理培训和经验交流；同时，还充分利用各种新闻媒体、网络平台，积极宣传预算绩效理念，增强绩效意识。为加强水利财务管理，水利部开展了水利财务管理信息系统建设工作。该系统把绩效管理作为一个重要模块进行建设，建成后将在为实现对水利财政资金全覆盖、全过程、全天候监控提供技术保障的同时，也为实现水利预算绩效的全过程管理提供重要的技术支撑。
5.配合抓好财政专项资金评价工作
专项资金是水利财政资金的重要组成，为配合抓好专项资金评价工作，水利部先后配合财政部出台了《小型农田水利重点县建设资金绩效考评暂行办法》《中小河流治理财政专项资金绩效评价暂行办法》《农村水电增效扩容改造绩效评价暂行办法》，并组织开展了绩效评价工作。目前，正在会同财政部拟订《国家水土保持重点建设工程财政专项资金绩效评价暂行办法》，与财政部联合启动了《全国重点小型病险水库除险加固规划》项目绩效评价工作。下阶段，拟会同财政部对中央财政补助中西部地区、贫困地区公益性水利工程维修养护经费使用管理情况开展检查评估。这一系列专项资金考核评价办法的制定对于提高其使用效益和效率起到了重要的促进作用。
三、存在的主要问题
1.预算绩效管理制度体系尚未健全
一方面，水利预算绩效管理制度尚未形成体系。绩效管理工作还处于自上而下的行政推动状态，缺乏有效的激励与约束机制，基层单位预算绩效管理工作还存在“不愿管”的现象。另一方面，虽然初步构建了水利预算绩效评价指标体系，但距离财政部完整性、系统性、科学性和针对性的要求还有较大差距，主观指标多，客观指标少，指标值确定的随意性较大。同时，由于部分业务工作缺乏规程与标准，或规范化程度不高，致使绩效评价结果的质量受到影响。
2.绩效管理结果应用机制尚未建立
虽然每年水利部均根据财政部的批复，及时向二级预算单位分解批复各单位的绩效指标，反馈绩效评价结果，但由于缺乏具体的机制约束，评价结果既未与单位的预算安排挂钩，也没有与单位领导班子的考核挂钩，很难引起基层单位的重视，“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的思想还在一定程度上存在。
3.预算绩效管理的基础还比较薄弱
一方面，目前水利预算绩效管理工作还没有独立的绩效管理机构和专职人员，绩效管理信息化程度低，业务工作基础数据缺乏，绩效评价实施的主体单一，还没有按照财政部的要求组织第三方中介机构独立开展绩效评价。另一方面，由于水利预算绩效管理工作整体上处于起步阶段，基层预算单位对绩效管理工作的理解与把握还不全面，还存在预算绩效管理工作“不会管”的现象。
4.转移支付的绩效管理工作还比较滞后
一是职责不明晰。财政部预算司相关文件规定，转移支付地方资金的绩效管理由地方各级财政部门负责，而财政部经建司、农业司在具体项目绩效管理办法和实际工作中又明确由财政部和主管部门共同负责。二是工作不均衡。一些专项转移支付资金尚未制定相关管理办法，或已制定办法的需根据新形势适当调整。三是形势不明朗。目前财政部正在对地方专项转移支付进行清理、整合，并调整相应的管理体制，今后业务部门对专项转移支付项目的管理形势还不明朗。
四、加强水利预算绩效管理的建议
1.加快预算绩效管理制度体系建设
进一步加强水利预算绩效管理的顶层设计，按照水利预算绩效管理制度体系建设工作方案，稳步推进水利预算绩效管理制度体系建设工作，包括制定关于推进水利预算绩效管理的意见、水利预算绩效管理办法、工作规程、实施细则、考核办法等，构建一套具有水利特色的预算绩效管理制度。同时，继续细化绩效目标，完善水利预算绩效评价指标体系框架，研究绩效目标和指标数据库，尽可能多用客观指标，减少主观指标，健全和完善水利预算绩效评价指标体系，保障绩效评价结果的客观、真实、准确，切实提高绩效评价质量。
2.进一步开展理论研究，强化结果应用
系统总结国内部分省市在预算绩效管理方面的探索实践，为水利预算绩效管理改革提供理论支撑与方法参考，提高水利预算绩效评价结果的科学性、合理性及权威性，进而提升水利预算资金的使用效益。此外，建立预算支出绩效评价结果的反馈和应用机制，将绩效评价结果及时反馈给各预算单位，并结合预算执行考核机制，作为安排以后年度预算的重要依据，同时将绩效评价结果反馈给人事主管部门及监察部门，作为实施行政问责的重要依据。
3.进一步扩大预算绩效管理范围
一是继续扩大绩效目标填报范围，在现有绩效目标填报的基础上，不断增加编报绩效目标的水利预算项目和单位，逐步扩大绩效目标填报的覆盖范围，最终实现预算资金的全覆盖。二是进一步扩大绩效评价试点范围，按照统筹规划、重点突破、稳步推进的原则，一方面扩大绩效评价试点项目的范围，由重点评价向全面评价转变，力争在未来几年将所有的水利预算项目纳入绩效评价，另一方面扩大单位整体支出绩效评价范围，逐步实现对所有单位整体支出开展绩效评价。三是鼓励二级及以下预算单位开展自评价工作，逐步实现水利预算绩效的分级评价。
4.进一步夯实预算绩效管理的基础
尽快建立健全预算绩效管理的组织机构，增加绩效管理专职人员，完善绩效评价的主体。同时，结合水利财务管理信息系统建设，建立健全各种基础数据动态采集机制，逐步实现对各单位机构职责、编制、人员、资产、工资及津补贴标准、业务范围及工作量等基础数据的动态管理，实现对各项目对应工作对象的数量、规模、性质、种类、分布等基础数据和信息的动态管理，提高预算绩效管理信息化建设水平。此外，逐步建立健全专家学者库、中介机构库及监督指导库，探索和推动由第三方中介机构独立完成预算绩效评价工作。
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2、定量指标对加强财务内部控制制度无关紧要
一直以来，定量指标很少被用到水利工程管理单位加强财务内部控制制度中，根本原因是不想用、不会用、但随着国家各方面建设已经达到一定程度，水利事业的管理向世界最高水平迈进已经成为一种必然，财务内部控制也需要从以往的粗放式管理方式转变成精细化管理方式，相应的指标也应从定性指标发展成定量指标。3、财务内部控制加强的同时会影响到办事的效率。严格的执行财务内部控制制度必然受到制度的约束，办事时会感觉到程序繁琐，但是一个健康的、内部控制较好的单位应该具有制度健全、执行严格、程序规范和手续完善的基本特征，并且建立了一套完整、有效的财务内部控制制度，以保证企业的长期健康发展，相反一些家族式企业无法保持持续的发展势头，就是因为在管理过程中存在太多的人为因素，没有建立起有效的财务内部控制制度。
二、水利工程管理单位对财务内部控制制度的完善创新
水利工程管理单位的体制和机制在历经改革之后出现了较为明显的变化，所以应该抓住机遇，顺势而为，从内部环境的建设、财务管理、预算监督、成本控制等方面进行不断的创新和完善，建立完整的财务内部控制制度以应对新的发展形势。
1、财务管理和预算管理的创新
现在水利工程管理单位通常被界定为公益性事业单位，因此应执行事业单位的财务制度，同时对兴办的实体单位与母体分离，实行独立核算，改造为科学、规范的现代企业。科学、合理的对国有资产进行界定和分类，盘活资产，使国有资产的使用效率得到大大提高。加强预算管理可以对财务内部控制的落实从源头上得到保证。财务内部控制必须实行明晰预算制度，对票据和银行账户加强管理，把所有收入纳入预算，杜绝产生账外收入。加强财务内部控制还应严格执行收支两条线，大宗物资集中采购、大额资金集中支付等相关制度规定。
2、成本控制的创新
水利工程管理单位的大部分支出项目都确定了具体的开支范围和标准，但是也有一些单位的支出没有控制在规定的范围。成本控制的有效方法首先把各项经费预算在单位内部的各个部门之间进行分解落实，建立比较完整的费用控制指标体系。其次要对费用预算的执行情况进行严格考核，从财务上对各个部门的具体费用支出情况进行核算，以便能够及时准确的反映各个部门的实际费用支出情况。再次实行奖惩机制，对费用支出又节约的进行奖励，超支的则自己负担，奖罚分明。
3、加强内部岗位控制
对内部岗位的控制首先要明确不相容的岗位和职务有哪些。其次对各个岗位的职责和权限进行明确规定，是相互之间能够产生有效的监督和牵制，形成制衡机制。根据不相容职务必须分离的原则，实行账物、账钱分开管理，限制出纳等岗位的职责，同时要对内部一些相关的工作岗位进行科学合理的设置，在不影响工作效率的前提下形成相互之间的制衡机制。内部牵制的出发点就是保证内部的任何部门或者个人无法对一项业务或一部分业务形成完全控制，使每项业务的实施都必须通过其他部门的职能进行金叉控制或检查，保证每项业务能够正确的经过财务内部控制规定的处理程序。
4、强化授权审批
财务内部控制的建立和完善必须进行授权审批控制，这就要求单位内部对相关工作的授权审批的权限、范围、程序及责任等进行明确规定，单位领导不能越权审批、互相推诿，权力的行使也必须是在自己的授权范围内，这样就可以保证相互之间权责清晰、有职有责、权力对等。对于很多单位的发票审批权都集中到主要领导手里的情况，可以一种比较先进的授权审批理念，可以采用分级审批的方式，减少主要领导的繁琐的日常业务工作，也能够强化各部门或各人之间的相互监督。
5、内部环境建设的创新
内部环境既包括组织架构及相应的权责，也包括诚信和道德观、企业文化和人力资源政策。财务内部控制尽管在制度安排上强调相互之间的牵制，但是在财务内部控制中显然离不开人的因素，因此水利工程管理单位要加强企业文化建设，树立积极正确的理念，对强化财务内部控制起到很到的推动作用。目前这一款工作虽然已经得到了水利工程管理单位的应有重视，但还远远不够，仍需进一步加大力度。
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1．滞后性。
统计资料表明，1990年，世界城市人口的比重，上等收入国家为71%，中等收入国家为60%，低收入国家为38%，而我国为26.4%。
2．反弹性。
五十年代末，我国城市人口比重曾一度达到19.7%,,相当于当时中下收入国家水平。六、七十年代我国一度强制性将城市人口输散到农村、将工业企业由沿海迁往内地,城市人口比重最低在1972年,减为17.1%。改革开放以后，人为的压制转为反弹。八十年代“返城风”、九十年代“民工潮”,大量农村剩余劳动力涌入城市,内地人口移向沿海，我国城市化进程明显加快。
3．迅猛性。
1949年，我国城市人口只有5700万，占总人口比例10.5%;1980年达到19.39%,30年间增长不到10个百分点;进入加速发展期后，仅用一半时间增长了约10个百分点，现已接近30%；预计到2020年，城市人口比例将上升到45%；在2050年前后，我国人口达到16亿时，城市人口比例可能达到60%。由于我国人口基数极大且越来越大，因此，目前我国城市化的进程，比其他所有国家都要迅猛得多。本世纪后50年间,我国城市人口从五千余万增长到三亿多；下世纪前50年间,如果城市人口比例从30%增加到60%,则城市人口总数将从三亿多增加到九亿多。据报道，目前我国已有1.5亿农民在城里打工,另有1.5亿农民在乡镇企业从事完全非农业的劳动,城市人口的扩张，已有相当庞大的后备军。
我国城市化进程中这些独有的特怔，使得当今全世界共同关注的“人口”、“资源”、“环境”、“灾害”等问题在我国表现得更为突出。其中，水对人类而言，既是不可替代的自然资源、又是重要的环境要素、也是主要的致灾因子，矛盾激化尤为显著。
二、城市化引起的水危机
城市化是我国走向现代化强国的不可阻挡的大趋向。但是，在城市化过程中,围绕以城市为中心的供水、排水、水环境保护与防洪排涝问题日益突出，水灾害加剧、水资源紧缺、水环境恶化，议论多年的“水问题”，在某些地区已经孕发为“水的危机”，并呈全面加重的趋向。
1．水灾害加剧。
90年代以来，我国水灾损失急速增长，1994年突破1000亿元，1996年超过了2000亿元，其中水灾损失增长最快的是城市及快速城市化的地区。目前，我国600余座有防洪任务的城市中，80%防洪标准低于50年一遇，一些城市防洪标准达不到10年一遇，其中10%基本不设防。1994年柳州市3次受淹，梧州市4次受淹。其中，柳州市第一次受淹直接经济损失就达21亿元，占该市1993年国民收入的1/4。1998年武汉市军民严防死守，虽然确保了大堤的安全，但是7月21日一场暴雨，仍然造成了市区严重的内涝损失，大范围交通、电力、通讯系统的瘫痪，甚至还有人员伤亡。
2．水资源紧缺。
我国城市缺水现象自70年代以来逐年扩大。现有400多座城市供水不足,其中100多座城市严重缺水,年缺水量达58亿。许多大城市供水长期处于紧张状态，对居民实行定时、定量、低压供水；消防设施由于水量不足、水压太低而无法实用；工厂被迫停产、学校被迫放假的事件时有报道。为了满足城市日益增加的用水需求,一些城市大量超采地下水,出现地下水位恶性下降、地面沉陷等严重现象;一些城市被迫采取长距离引水、跨流域调水的措施，虽然缓解了城市的困境，但也引出一系列环境问题。在严重缺水的城市，水资源短缺，已成为当地国民经济和社会发展的最大制约因素。
3．水环境恶化。
随着城市工业与居民生活污水排放量的增加，城市河道水质普遍恶化，部分河道与湖泊水体的污染已达到危害居民健康的程度。目前我国工业、城市污水总排放量为416亿m3，经过集中处理达标的只占23%，其余大都直接排入江河。全国90%以上的城市水域受到不同程度的污染。城市周边农村被迫利用污水进行农田灌溉和水产养殖，如天津市污灌面积达到240万亩，占全市耕地面积30%以上,污灌作物有蔬菜、水稻、小麦、玉米等；污养面积发展迅速,近郊已达6.8万亩；年利用污水量，占市区排水总量的50%。由于工业废水与生活污水混合排放,污水处理率低,污水中含有大量有毒物质，自1986～1995年，累计排放镉约30吨，汞约4.7吨,砷约68吨,已引起农田土壤严重污染。太湖流域水质全面超标，1987年至1995年，重污染河长由22.1%增长到53.2%,太湖水质由中营养发展至富营养。黄河、海滦河、辽河、松花江等监测到50%以上河段的水质为IV～V级。淮河水污染事故一度震惊全国，虽经强化治理，问题依然严重。珠江水量大，但三角洲河网地区随着城市化的高速进展，水质已显著恶化。长江情况较好，但攀枝花至上海22个城市江段水质低于三类标准,岸边污染带长度500余km,1/5河流断面水质呈恶化趋势。与此同时，水的生态环境也在急剧恶化，举国上下，“救我湖泊、河流”的呼声高涨。
三、城市水危机的孕发机制
水旱灾害自古就有,水的污染虽然是工业化与经济发展的产物,但是在发达国家已经找到了解决的办法。何以在我国会孕发成水的危机呢?
城市化过程是人口向城市高度集中、城市面积持续向周边地区扩张与城市系统功能不断复杂化的过程。在这一过程中，人们的生活方式、社会的运作机制、资产的结构形式、流域的地形地貌、江河的产汇流条件及水域的水质等等都在发生着显著变化。这种以人的生存与发展需求为导向,使人与自然之间的平衡不断被打破的现象，具有两重性。
一方面，人为营造的城市，随着规模的不断扩大，与原有环境之间产生出大量新的矛盾，并且矛盾越来越复杂，解决矛盾的难度越来越大；
另一方面，随着社会经济、技术实力的增强，对自然演化规律认识的深入，以及人类自我约束能力的提高，又为改善城市环境，维护城市的正常发展，创造了条件。
以下仅以城市型水灾害及其与水资源、水环境的关系为例，加以说明。
1．城市型水灾害。
城市化过程中,城市洪涝的水文特性与成灾机制均发生着显著的变化。例如:?城市人口资产密度提高,同等淹没情况下,损失增加;城市面积扩张,新增市区过去为农业用地,防洪排涝标准较低,而洪涝风险较大；以往城外的行洪河道变成了市内的排水渠沟，加重了防洪负担；?城市空间立体开发,一旦洪涝发生,不仅各种地下设施易遭灭顶之灾,高层建筑由于交通、供水、供气、供电等系统的瘫痪,损失亦在所难免;ˉ城市资产类型复杂化,水灾之后,即使洪水退去,诸如计算机网络的破坏等所造成的损失不可估量,恢复更加困难;°城市对生命线系统的依赖性及其在经济贸易活动中的中枢作用加强;一旦遭受洪水袭击,损失影响范围远远超出受淹范围，间接损失甚至超过直接损失；±城市不透水面积增加,排水系统改善,径流系数加大,使河道洪峰流量成倍增加,洪峰出现时间提前,已有堤防的防洪标准相对降低;2由于城市气温高、空气中粉尘大,形成所谓城市雨岛效应,即出现市区暴雨的频率与强度高于周边地区的现象;3大规模城市扩张阶段，往往造成水土流失加剧，局部水系紊乱，河道与排水管网淤塞，人为导致城市防洪排涝能力下降；′城市防洪排涝的安全保障要求大为提高，而城市防洪排涝工程设计施工管理的难度加大。由于这些变化与城市化的进程之间含有明显的相关关系，因此，除非同时增大治水的投入和力度，否则必然出现水灾损失急剧增长的恶性局面。
2．城市水灾害．
水资源与水环境问题之间的影响。对于城市河道、湖泊而言，水太多、太少、太脏，都发生在同一的水域中，都威胁同一的对象。在人与自然的相互作用下，形成了相互影响的复杂关系。例如：?由于城市河道水质污染严重,恶臭难忍,人们迁怒与河,干脆“活埋”了事，或以此作为与河争地的借口。由此引起城市雨洪调蓄能力下降，加重内涝发生的机率；一旦污水泛滥,对沿河居民危害更大。上海城市化过程中,大量河道正在消失。南汇区7年中填埋河道321条,全长越168km;解放初杨浦区有大小河流130多条,至今仅存26条。
1997年11号台风期间,虽然暴雨未停,由于内河水满为患,泵站被迫停机,使城市低洼地区出现路面集水盈尺的现象。地表水质恶化加剧水资源短缺,城市水源地建设成为棘手的问题,被迫更多依赖和超采地下水,加速地面沉降,不仅直接造成城市地下管线和建筑物的损毁，而且降低防洪排涝工程系统的能力，加剧水灾风险；沿海地带由于地下水位下降过低，引起大范围的海水内侵,导致更严重的生态环境问题。?洪水可以补充地下水源,增加水库蓄水量,是有利的一面;但是,由于城市需水量大,用水保证率高,许多过去为防洪和农业灌溉而建的水库被迫转为承担城市供水任务，为了预防汛期不来水,汛前往往舍不得滕出防洪库容,使得水库应急泄洪的风险大为增加,不仅削弱防汛的调控能力,甚至加剧水灾损失。
以上情况表明，城市型水问题的出现，在大规模城市化进程中是不可避免的。如果不同步加强城市水利建设，则水的问题必将日趋严重，甚至孕发为水的危机，成为社会可持续发展的严重制约因素。我国人口众多，对生存空间压力大，加之水资源短缺、降水量时空分布不均，是生态环境比较脆弱的国家。同时，我国又是发展中国家，经济与法制基础薄弱，在城市化加速发展时期，容易出现投入不足，治理不利、水的危机不断加重的局面。
事实上，水太多、太少、太脏的问题，是相对而言的。随着社会经济的发展与水问题的日趋严重，人的水患意识、节水意识、水环境保护意识开始增强，水问题综合治理的技术实力与经济实力也在增强，相应的法规体系与执法体系逐步健全，从根本上又为克服水的危机创造了条件。
四、城市水利的基本特点与发展方向
城市水问题是社会经济发展的产物。发达国家在各自经济的高速发展阶段都曾不同程度地遭遇过这一问题,并为之付出了沉重的代价和巨额的治理费用。我国在城市化进程中水的危机带来的困难与挑战将更多更复杂。如果说,过去20年里,在我国城市人口比例上升10个百分点的情况下,为了解决城市的水问题,在相当程度上是以牺牲农村、牺牲环境为代价的话,那么,在今后20年里,我国城市人口比例再上升20个百分点,传统“有效”的办法何以为继？把握好城市水利的基本特点和发展方向，对于城市的管理者和决策者来说，也是把握城市兴衰存亡的大事情。
1．城市水利面临问题的长期性与复杂性。城市水问题的产生，是自然与社会因素交互作用的结果。每一座城市所处的地理环境不同，城市规模、结构、功能、政治经济地位以及城市发展阶段不同等等，决定了各个城市所面临的水问题的明显差异。在城市发展过程中，一方面水资源合理配置、水环境保护治理与水灾害防御控制的要求不断提高，另一方面多数城市由于对具有公益性质的城市水利基础研究不够，投入不足，社会上大量存在的过分追求局部与眼前利益的短期行为等还在使矛盾不断激化。从基本国情出发，我国绝大多数城市尚不具备短期内以高投入克服城市化进程中水危机的实力。因此，城市水利的发展是长期而艰巨的任务，不是抓好几个“形象工程”就可以解决问题的。对既是资源、又是环境要素、也是致灾因子的水来说，必须要统筹规划、综合治理，将发展与治理密切结合起来，将水资源的合理配置、水灾害防御与水环境治理一起纳入城市发展规划，建立相对稳定的、与城市经济发展按比例同步增长的投入机制，同时加强法制教育，尽力遏制城市发展引起水灾害与水污染风险加重的趋势。
2．城市水利统筹规划的超前性。城市水问题是发展中的问题。因此城市水利在规划阶段就必须要考虑如何应对城市发展中水问题的演变趋向，如何满足城市未来发展的治水需求。目前国内城市水利规划的一个重要问题是基础研究不够、预测手段不足，规划的依据往往是过去的不完整的资料，使得规划本身的合理性就缺乏保证，难以摆脱“头疼医头、脚疼医脚”的窘境。合理进行城市水利统筹规划的依据必须建立在科学预测的基础之上。近年来，中国水利水电科学研究院灾害与环境研究中心开发研制的城市洪涝灾害仿真技术已经先后应用于海口、深圳、广州、上海、天津、沈阳、哈尔滨等城市，并不断发展完善，进入了实用化的阶段。同时，城市水利信息管理与决策支持系统的建设也需要大力加强。
3．城市水利实施对策的综合性。城市区域综合治水包括两重含义。首先，治水措施的目标是综合性的。城市水源的保护、供排水系统的建设、城市河道湖泊的整治、城市污水处理与废水资源的重复利用、城市防洪体系建设与城市环境改善的结合等等，在解决水多、水少、水脏的问题上，总是你中有我，我中有你。单一目标的措施，往往是既不经济，也不合理。其次，治水手段是综合性的。不仅需要形成完整配套的工程体系，而且需要将工程措施与非工程措施相结合。只有综合运用工程、法律、行政、经济、教育、技术等手段，才可能达到城市水利的发展目的。例如随意往城市河道倾倒垃圾的恶习，污染水源、破坏环境、有碍行洪排涝，可是这种现象至今即使在上海这样的大城市中也屡见不鲜。因此，城市水利建设中，工程措施需要研究与投入，管理措施也同样需要研究与投入。
4．城市水利发展模式的开放性。常言说，“一方水土养一方人”。但是在城市地区，其实需要“八方水土养一方人”。因此，城市水利不能就城市论城市。城市水利规划，必需要与流域水利规划相协调，妥善处理好上下游、左右岸、干支流以及城市与乡村的关系。城市水利需要牢牢树立大水利的观念，既要满足城市人口生存与城市经济发展的需要，也要克服掠夺性的资源利用、以邻为壑以及导致区域内生态系统破坏的弊病，创造人与自然相协调的生存环境。同时，城市之间需要加强经验的交流，善于引进新观念、新技术。地方保护主义不利于城市水利的发展。
5．城市水利的风险特性与加强风险管理的必要性。在城市水利的发展中,建立风险管理机制是解决城市水危机的有效途径。在城市化过程中，我们不可能彻底根治水灾害，充分供应水资源及完全避免水污染，因此在城市发展中，必须要承担一定的风险，需要加强水的危机与风险的预测、评估、管理与应急对策等问题的研究；需要建立健全风险管理机制,兼顾局部与整体、眼前与长远的利益,避免人为加重风险;认真作好水的危机的应急预案,努力增强风险预测、监测、评价能力,增强分担风险和承担风险的能力等。
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（二）农民自发兴建的低质量水利工程虽然发挥了一定的效益，但是遗留问题日益突出。在合作化运动、、以粮为纲、农业学大寨等政治运动中，全国农民每年冬春自发大兴水利。仅在期间就兴建大中型水库900多座，小型水库更是遍地开花。这些水利工程虽然没有花费国家太多投资，但是没有统一规划、缺少严格地勘测、设计和质量控制，因而病险工程较多。在80年以前，每年溃坝事故都在200座以上，最多年份超过700座，随着时间的推移，问题将更加突出。
（三）我国农田灌溉面积已达8亿亩，但农民自发兴建的农田灌溉系统的水资源浪费十分严重。我国的农业灌溉系统除干渠外缺少量水和控制设备，取水随意性大，跑水或超额引水十分普遍。渠系的渗漏、田间蒸发等造成水资源的极大浪费。特别是由于田间灌溉方式不合理，许多干旱地区灌溉水量远远超过作物需水量，这种农田水利工程是低效工程。
（四）我国有机井372万眼，由于缺乏统一规划和管理，在干旱缺水地区，机井成为地下水严重超采的祸首。由于机井所有者为个人或小集团，只要一合电闸就可以抽出水来，很难进行控制，在干旱季节，互相争水，井越打越深，越大越多，不利于水资源的统一管理。
（五）对于水系和地下水造成严重污染的各类污染源缺少监控手段。面对日益严重的污染流域管理部门无能为力。由于水资源污染加剧了供需矛盾，也对生态环境和人体健康构成极大威胁。
（六）长期以来，水利规划只着重社会效益和经济效益，没有把生态效益列入规划主要内容。因此，由于水利工程建设而造成河道断流、湖泊萎缩、湿地消失、草场沙化、珍稀物种生存环境破坏等各种生态环境问题屡见不鲜。
（七）作为水利部门的职责，以建设水利工程满足社会对水资源需求为主要目标，而对于通过宣传引导合理消费水资源以及通过管理控制水资源的不合理消费方面苍白无力。
总结20世纪的水利建设经验，一是由于我们的观念上落后，水利建设仍停留在农业水利的阶段，对城市化过程中大城市对水利的新要求以及社会可持续发展对水利建设的新要求缺少认识；二是我们技术上落后，水资源的利用仍停留在低效阶段，水资源的浪费与水资源紧张并存；三是管理体制上落后，流域管理停留在水系管理的范围，对流域内各种不利于水系管理的不良人类活动无权管理，21世纪的水利建设要实现现代化必须解决观念、技术、体制三方面的问题。
观念上落后可以通过教育转变，技术落后可以通过科技进步提高，而管理体制的改变必须进行大刀阔斧的彻底改革。
2、水利建设必须以可持续发展理论为指导
可持续发展的理论已被现代人所接受，为谋求全球人类社会实现可持续发展，我们不仅要力求当代的发展，而且要做到不破坏后代人的发展条件。社会的可持续发展是在代际公平、地域公平基础上建立的人口、资源、环境、生态及经济的协调发展。
传统的水利建设理论没有形成可持续发展的观念，因此出现了许多问题，如黄河断流、华北大平原地下水位大幅度下降，淮河、辽河水系的严重污染等都已走入绝路，谈何可持续发展。21世纪的大水利建设必须高举可持续发展的大旗，把可持续发展理论作为水利建设的核心理论，明确水利建设的发展方向。
（一）水利建设不仅要满足当代人对水资源的需求，也要满足后代人对水资源的需求。
水资源是一年一年不断循环的，人类在水的循环过程中如仅对其合理利用并不构成对后代人的影响。但是如果在利用过程中使水中的污染物不断积累，超出水域的自净能力；或者超采地下水，使地下水位逐年降低，以至于使地表水面及湿地面积减少、海水入侵等难以逆转的问题发生，就是损害了后代人对水资源利用的权利。试想，历经千万年留给我们的地下水和秀美山川我们有什么权利把它们用光和毁坏掉呢。从可持续发展的立场来看，我们不仅不能超量使用水资源，而且要尽快把过去超采的地下水资源加以补偿。对污染的河流、破坏的生态环境尽可能加以修复，当代人欠的账当代人来还，这是我们不能推辞的责任。
（二）地域上的公平发展要求水利建设的公平，不能为保障一个地域的发展而牺牲其他地域的发展权利。
“牺牲局部，保全大局”一直是水利规划中所提倡的，这种精神在的样板戏中被升华为“龙江精神”。这从经济角度或许是合理的，但是从人权及可持续发展角度来看，它又是极不合理的。例如把2000万人生活的区域划定为蓄滞洪区，居民非自愿承担洪水风险，是为了保护下游的发展。同样为保护下游大城市而降低上游堤防防洪标准，为保护堤防一侧而降低另一侧堤防的防洪标准。就是说为了保护某些特定地区而损害了其它地区的发展权利，使富者更富，穷者更穷。目前所提出的《蓄滞洪区运用补偿条例》虽然对蓄滞洪区作出部分经济补偿，但远不能补偿该地区在发展潜力方面所受到的损失。
（三）可持续发展必须以流域为单元。
目前许多省、市都在制定地区的可持续发展规划，但大多忽略了一个事实，即可持续发展必须以流域为基本单元。我国的可持续发展是由各大流域的可持续发展来完成，大流域的可持续发展是由各支流域的可持续发展来实现。在这样的前提下才有可能讨论一个地区、一个城市的可持续发展。试想，上海市的可持续发展规划再好，如果太浦河和长江下游水质严重污染，怎么能保障上海市的可持续发展呢？流域的可持续发展要求流域人口、资源、环境、生态、经济协调发展，它要求通过水利工程建设充分发挥水的资源功能、环境功能和生态功能，使流域的安全度、舒适度及富裕度都不断得到提高，这应当是21世纪我国大水利建设的目标。
（四）水利事业不仅仅是实现国家可持续发展的支撑条件，而应当说是首要条件和根本条件。
在谈及水利事业在社会可持续发展中的地位时，流行的说法是：水利是可持续发展的支撑条件，这种说法不确切。因为社会可持续发展的支撑条件极多，如每一种资源都可以说成是支撑条件，但是一种资源不足，可用其它资源代替。水则不成，它是不可替代的。而且水资源的利用方式对流域的土地开发、生态、环境、人口、经济都会产生重大影响。流域中生命四大要素是：阳光、空气、水、土壤，前两者不是稀缺性的，不会成为流域内可持续发展的障碍；而土壤及其分布条件是难以改变的，只有在流域内通过有限水资源的合理分配和利用才能实现水土平衡，不断地创造维持人类生存的最基本条件。可以说在流域内除了人为管理因素之外，对社会可持续发展中的主要方面，即人口、资源、环境、生态、经济都会产生影响的要素只有水和土地。而改变水的时空分布以实现水土平衡并满足人类的各种需要正是我们水利事业的目标。因此，我们应当让全社会都认识到：水利是社会可持续发展的首要条件和根本条件。
3、强化流域管理体制才能实现21世纪的水利发展目标
面对水利事业在社会可持续发展中的重要地位和所面临的巨大挑战，要完成以流域为单位的国土综合整治，实现以流域为单元的社会可持续发展必须强化我国的流域管理机构。应当说，提出以流域为单元的可持续发展，意味着流域时代的来临。必须通过严格的流域管理，使举国上下都意识到流域是一种自然存在，只有实现流域的可持续发展才能保障某一地区的可持续发展。作为流域管理机构应当对流域实施真正的管理，协调流域圈与行政圈、交通圈、经济圈之间的矛盾，把流域作为一个开放的巨系统进行科学管理。作为流域管理机构应当有权对流域内一切对水系造成不良后果的人类活动进行干预和制止，对于可能造成重大后果的建设项目应当有一票否决权。从根本上来说现在的流域管理机构充其量不过是水系管理机构，强化流域管理机构就是要把流域管理机构从目前的水系管理升华为真正的流域管理。其要点是：
（1）对流域的防洪管理应当从目前的防洪工程建设管理扩展为全流域的洪水风险管理
（2）以提高全流域国土安全度为管理目标
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虽然在项目的整个建设周期中决定项目投资的阶段主要在设计阶段，但项目施工阶段是形成实物投资的最主要阶段，这一阶段的造价管理将直接影响项目投资的效果，因此，加强项目实施阶段尤其是施工阶段的造价管理工作就显得十分必要。主要措施如下：
（1）严格合同履行。是指发承包施工合同，施工合同是发承包双方就项目施工及其相关方面的实施达成的合意，严格履行是法律的要求，诚实信用是基本原则。诚实信用地严格履行合同是减少或杜绝合同争议以及减少或预防项目投资增加的最根本的途径。
（2）及时正确处理各种索赔。索赔其实是双向的，承包人可以向发包人提出索赔，发包人也可以向承包人提出索赔（也称反索赔），本文所说索赔是指前者。合同条款一般都有关于索赔的处理程序和时限要求，对此应严格执行。对超越合同规定时限提出的索赔要求应给以拒绝，但应给以记录并辅以说明（包括必要的文字、影音资料）；对提出的合理索赔要及时处理，在现阶段，尤其是地方性的中小工程，这种意识很淡薄，对合理的索赔没有及时处理容易导致新的索赔，这不仅会造成最终处理的难度增加，也会造成投资的额外增加；加强索赔相关知识的培训学习，积极预防和处理索赔事件的发生，坚决反对恶意索赔。
（3）严格控制水利工程变更。一旦有不可避免的水利工程变更，应严格根据合同执行变更程序。引起水利工程投资管理变更的原因如下：①是由于前期工作做的不够细致导致的变更，如勘察设计不够细致导致的工程形式、性质的变更，由于工程量清单编制不严谨导致的工作内容及数量的变更等；②是由不可预见的事件引起的变更，如不明的地质或地下障碍物导致的基础形式或基础尺寸变更，由于异常恶劣的气候条件导致的工作计划的变更等。对于前一类变更应通过细化前期工作和加强工作的检查与审查来减少或避免，对于后一类变更应采取积极合理的应对措施，减少不必要的费用增加。从变更的提出者来看，变更可分为3类，即由发包人、承包人或监理人提出的工程变更。不论何种形式的变更都必须遵循先变更后施工的程序进行，避免或杜绝先施工后变更以及边施工边变更的情况发生，减少因变更控制不严格造成的投资浪费。
（4）联合经济签证。对需要现场经济签证的，一律实施联合经理签证，联合签证的主体应在合同条款中予以明确。一般包括发包人、承包人、监理人和过程审计人员，必要的还要有勘察设计单位、地方代表等单位参加。经济签证必须坚持现场测量，现场计量，现场签字确认，并辅以必要的影音资料，坚决杜绝舞弊现象的发生，为投资控制把好签证关。
（5）联合计量。水利工程计量应严格按合同及清单计价规范的要求进行。由于采用了清单招标与计价，有人就认为只要承包人提交的工程量不超招标工程量就行了，这种认为是不正确的。采用清单招标与清单计价模式是市场经济的必然要求，清单计价模式使工程建设风险分担更合理，同时也是减少工程变更及合同争议需要，是使项目顺利进行和有效控制投资的需要。招标文件所附的清单工程量是为潜在投标人提供一个平等的报价基础，招标清单工程量不等同于计量结算工程量。因此，对已完工且符合合同及规范要求的工程量应根据合同及计价规范的要求及时进行现场联合计量，联合计量要有记录，为工程进度款支付和投资控制做好基础工作。
（6）及时支付水利工程投资管理进度款。及时支付承包人应得的工程进度款是保证建设项目顺利实施的必要条件。对符合合同要求的且经联合计量并经总监理工程师签发支付证书的工程款应及时按合同要求支付，避免由于支付不及时导致的索赔情况发生。
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（1）健全泵站工程施工的责任管理体系。在具体精细化泵站工程项目的施工责任管理活动时，首先要从泵站工程的实际情况入手，在进行综合化的施工安全评估检测以后，再逐步落实各阶段流程环节中的负责人，制定整体化的泵站施工管理体系，比如说制定相应的管理制度，通过奖励处罚手段的设计来限制技术人员的施工操作，提高泵站施工项目领导者的模范带头作用。在健全管理体系时，在工程项目的准备阶段，要先熟悉掌握项目工程文件的设计流程，再到施工现场进行实地考察，对工程项目建设的质量要求，施工进度要求要做好备案记录管理，对工程项目的招标书进行审核，同时为健全规划好工程质量的管理体系，确保准备工作完成以后，再进入下一步的施工计划。在创建精细化的施工管理体系时，要让施工单位自上而下地树立起正确的施工管理责任意识，始终把工程质量放在首位，提高施工操作人员的责任安全意识，并且贯穿于施工操作的全过程。将管理活动和施工操作工人的工资相挂钩，提高绩效考核的效率水平，同时从工程项目的监管部门，生产部门，物质采购部门以及质量监控一体化部门着手，促进各部门之间的沟通交流与合作，在实现水利工程项目全面化发展的过程中，加强对责任幅度的划分管理。在健全施工改造工程质量管理体系的基础上，一定要记得加强对施工安全问题的管理力度，千万不能一味地追求工程进度而忽视了对施工人员的安全管理，将责任落实到位，一旦哪一环节出现了施工安全问题，能有相应的安全管理部门来进行解决，为项目顺利实施提供了保障，减少了给工程项目发展日益造成的损失，使国家和人民的财产得到了保障，因而工程责任管理体系的构建，是泵站工程项目能够顺利实施的重要元素。（2）加强对施工现场的精细化施工监督与管理。在实际泵站工程施工过程中，为了加强对施工现场的精细化管理程度，需要相关从业的施工操作人员有着专业化的安装管理技术和技巧，要严格遵守《施工现场临时用电安全技术规范》的标准要求，对工程施工中的各种电气设备的运行进行了解和掌握，设计好施工现场安全防火，防灾防患措施，并且在日常的施工中，要定期的安全操作演练，对于不符合安全生产要求的项目及时加以改进。由于过去施工现场管理非常混乱，需要在泵站施工的过程中，对工程项目后期的预埋件进行提前预埋，把所有的预埋洞口进行缝合。在对现场操作技术进行施工管理时，要提高相应的监督和控制力度，对各种施工技术和设计指标进行监控，提高对改造工程设计方案的审批管理力度，在正式进行施工技术交底时，泵站工程所涉及到的相关工作人员必须认真仔细倾听，在具体落实施工项目之前，要对交底的施工图纸进行审批，进而分析工程改造项目的正确施工要求，在进行生产设备及机电电气设备安装时，应当特别注意对安装工艺的操作设计管理，必须要按照正确的安全操作流程进行施工，同时要安排施工现场相关的巡逻负责人员，对整套施工操作进行循环式的监督管理，减少操作工人违规行为的发生，使工程的改造设计项目得以顺利实施，能够及时监测到工程施工中出现的问题并加以解决，有效避免项目安全事故问题的产生，提高工人操作安全性。加强精细化施工管理理念的落实，通过工程施工项目中每一道操作工序的管理落实，从各生产环节入手，保证对工程项目中每一道工序的质量监测，可以有效地提高工程项目的生产效率和质量水平。（3）提高施工人员的专业化素质水平。而对泵站工程施工项目中的工作人员进行精细化的管理教育时，为了能够有效地提高施工管理人员的专业化素质水平，提高工程项目的整体质量和施工效率，一定要对工程中的工作人员进行身份审核，这一点非常重要。所谓身份审核就是要保证进入工程施工现场必须的人员要经过专业化素质培训，必须保证一人一卡原则，持卡入内，这不仅关乎工程项目的安全生产问题，同时能保证工程项目的质量。在对施工操作以及管理人员进行专业化的职业技能培训时，要对他们进行职业化的道德素质培训，让施工管理人员都能够明白正确的施工操作规范，从道德和理智上控制自己不去做偷工减料、中饱私囊和之类的事情，提高施工管理人员的安全施工意识和责任感。在执行安全规范守则的过程中，加强对精细化管理策略的思考，不断创新并改进新的施工技术和操作流程，积极开展文明施工大会制度，每月定期对施工进度进行总结，特别是对一些重点难点工作问题进行讨论和解决，采用施工小组及各部门评比的方式，作阶段性的文明工作总结，每周都要召开一次例会，将本周的施工工作安排进行下达，传递上级领导的会议工作精神，对上一阶段的施工情况进行汇报。在对泵站工程施工中操作工人的精细化培训和管理时，还要完善对工人操作的具体安排，设计科学的、合理的工作计划表，注意合理安排施工人员的作息时间，不要安排超出身体负荷的过量工作。坚决杜绝在施工操作前喝酒的行为，要让施工人员时刻保持清醒和理智的头脑，来面对泵站工程项目中的各种问题，在施工的过程中，对于同一工种的操作人员要进行统一的着装管理，这样可以一眼就了解到施工现场的操作情况，便于监督人员的操作管理。还可以组织工程内部的技术性比赛活动，提高工人参与的积极性和热情，提高他们的专业化技能操作水平。
3结论
综上所述，随着我们国家对水利工程项目的要求越来越高，尤其在水利泵站工程项目的建设过程中，必须要实行精细化的管理策略，从水利泵站工程施工现状及存在的问题角度入手，健全施工管理体系，加强施工现场的精细化监督与管理，提高施工人员的专业素质，从而保证水利工程顺利地开展下去。
作者:李旋 单位:湖南华纬水电工程公司
参考文献
[1]张延飞.浅谈建筑工程施工精细化施工管理[J].江西建材，2015，（24）:299+301.
[2]胡文.水利工程施工的精细化施工管理对策[J].江西建材，2016，（05）:130-131.
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二是地方电力发展较快。已建成水、火电站68处，装机容量25.37万千瓦，年发电量达10亿千瓦时。其中骨干电站有石板水电厂（4台/11.5万千瓦）、龙桥电厂（3台/5.6万千瓦）、青烟洞水电厂（12台/1.996万千瓦）、土坎电厂（12台/1.875万千瓦），其装机容量占总装机容量的83%。地方电网逐步配套完善，建成110千伏等级变电站5处33.5万千伏安，形成了以110千伏线路为骨架，以35千伏、10千伏线路为主要配电网络的区域性地方电网。涪陵电网与周边区县小网连接并以110千伏线路与重庆大网联网运行，余缺电量与大网相互调剂。全区已实现农村初级电气化，2001年乡、村、户通电率分别为100%、100%和99.72%，人均用电量939千瓦时/年，户均生活用电量684千瓦时/年。
三是水土保持取得长足进步。已完成25条小流域的水土流失初步治理，累计治理面积748.7平方公里。涪陵城市水土保持生态环境建设试点工作于2000年3月顺利通过了水利部的验收，并被水利部、财务部联合命名为十个“全国水土保持生态环境建设示范城市”之一。
四是农村人畜饮水困难逐步得到缓解。至2001年底，累计兴建农村人畜饮水工程3396处，场镇集中供水工程50处，解决了24.15万人、24.5万头牲畜饮水困难。
五是水电系统经济实力不断增强。目前全区拥有水利电力资产23亿元，其中电力资产21亿元，水利资产2亿元。水电局所属企事业单位69个，从业人员5000余人。2001年，全系统实现水利经济总收入6.28亿元，创利润366万元，上交税金5243万元。
二、当前面临的形势分析
（一）存在的主要问题
由于长期受计划经济影响，投入不足，重建轻管，涪陵水利电力事业尚未形成良性运行机制，水利电力基础设施仍然比较薄弱，还处于传统水利阶段。
一是水利化程度低，保障能力不强。全区水资源开发利用率仅为38.6%，蓄水保水能力差，广大乡镇缺水严重，农业人均灌溉面积仅0.53亩，还有4.56万人饮水困难。全区起调控作用的中型水库仅有3座（含在建的天宝寺水利工程），尚有50座病险水库未得到整治，江河防洪标准低，抗灾能力弱，安全隐患突出。
二是水环境恶化，治理任务繁重。全区水土流失面积1986平方公里，按以前每年治理25平方公里计算，需要80年方能完成治理任务，而且预防监督力度不够，人为造成水土流失现象呈加剧趋势。区境内的长、乌江段正处于三峡水库尾水端，随着2003年三峡水库下闸蓄水发电后，涪陵水域污染将更加严重，沿江城镇饮水水质堪忧。
三是区内电源点基本开发完毕，用电形势日趋紧张。目前涪陵没有大的电源点可供建设，如不寻找和开发区外电源，到2002年全区电力供需差将达到2.5亿千瓦时。
四是管理机制尚不完善，影响水资源的开发利用和水利工程效益发挥。
（二）优势和机遇
涪陵建设现代水利主要优势有：一是有较雄厚的水利电力基础设施，全区有已成水库143座，电力总装机容量达25.3万千瓦；二是有较强大的系统经济实力；三是系统内人才济济，职工队伍素质较高，有中级职称401人，高级职称134人；四是发展后劲较强，以堤防工程、龙潭水利工程、龙河流域梯级开发工程为代表的一大批水利电力工程正在建设或即将开工建设，我区水利电力基础设施建设将进入一个时期；五是涪陵水电事业的发展已经引起了区四大班子的高度重视，赢得了重庆市水利局、国家水利部的理解和大力支持，具有较好的环境优势。
其主要机遇有：一是中央实施西部大开发的战略机遇；二是三峡移民迁建及对口扶贫机遇；三是国家继续实行扩大内需的机遇；四是中央加大对国有企业改革和发展的资金、政策支持力度的机遇。
三、现代水利发展思路
（一）基本思路
认真贯彻中央和重庆市的治水思路，以“三个代表”重要思想为指针，以实施西部大开发战略统揽全局，围绕全区“三化一强”目标，坚持治水兴涪不动摇，动员和组织全社会力量，加大投入力度，依法治水，依法管水，强化管理，完善机制，提高效率，推进传统水利向现代水利转变，通过水资源的合理开发、高效利用，优化配置，有效保护，综合治理，促进人口、资源、环境和经济协调发展，为涪陵国民经济和社会可持续发展提供支撑和保障。
（二）发展目标
涪陵现代水利发展的目标是：壮大水利电力资产，构筑四大保障体系，建设科学合理的现代水管理机制。到2010年，现代水利发展要初见成效。
1.壮大水利电力资产。加快水利电力基础设施建设步伐，强化水利电力企事业单位管理，不断提高行业自我发展能力和经济效益。2010年，全区水利电力资产要达到60亿元，在现有基础上翻一倍多。
2.构筑四大保障体系。一是建立起较为完善的防洪抗旱保安保障体系。加强防洪工程和非工程措施建设，使全区经济社会和人民生命财产安全的保障能力得到较大提高。到2010年主城区达到50年一遇，沿江乡镇达到20年一遇的防洪标准，完成全区59座病险水库的整治销号任务，进一步完善抗旱服务体系建设。二是建立起水资源供给与保护的保障体系。形成水资源合理配置的格局，基本适应经济社会发展对水的需求；建立起区乡水保防治体系、水质监督检测体系，有效遏制水域污染，初步改善水环境状况。到2010年，全区水土流失治理面积1168平方公里；达到有效灌面65万亩，保证灌面45万亩，水利化程度达到80%；基本解决农村人畜饮水困难，乡镇自来水覆盖率达100%，确保城区清洁优质用水。三是建立、完善电力供应保障体系。加强电源建设，完成农网城网改造，实现农村水电电气化，保证国民经济和社会发展对电的需求。四是建立、完善水利电力国有资产经营管理保障体系。组建区水利电力资产经营机构，实行水利电力国有资产统一监督管理，确保国有资产保值增值。
3.建设科学合理的现代水管理机制。成立水务机构，加强水资源的统一规划、统一调度、统一管理，建立权威、高效、协调的涉水事务一体化管理机制。
（三）主要措施
1.加强现代水利宣传，树立现代水利意识。水利宣传要围绕中心工作开展，灵活利用各种媒体广泛宣传现代水利的意义，定期向社会水资源公报、水质公报、水情公报，同时组织现代水利知识讲座，让公众积极参与现代水利建设。同时，要创新思想观念，强化五个意识。一是强化开放意识，把涪陵水利的发展与全区经济建设和各行各业的发展联系起来，从全国水利事业的发展中吸取经验，发现不足，更好地改进工作。二是强化市场意识。水利虽然是一项公益性很强的事业，但同样存在进入市场、适应市场的问题，在全面推进水利现代化进程中，要以市场为导向，强化市场意识，竞争意识。三是强化经济意识。即坚持按照经济规律办事，提高建设、管理等各项行为的投入产出比。四是强化环境意识。坚持人与自然和谐共处，创造一种水质良好、环境优美的自然氛围。五是强化法制意识。一方面通过加强自身建设，从严治政，规范行为；另一方面通过完善水法规体系，坚持依法治水。
2.统筹规划，突出重点，建设一批骨干工程。发展现代水利，必须有雄厚的物质基础作为保障，为此，要狠抓水利电力建设。一要集中技术力量，增加资金投入，赶抢时间，加大前期工作力度，搞好项目储备。二要上下衔接，各方协调，加强汇报，争资立项，力争多上项目。三要严格执行“三制”，加强工程建设管理，强化质量监督，确保建一项工程成一项工程，以一流的工作业绩赢得上级的肯定和倾斜扶持。四要建管并重，加强管理，确保最大限度发挥工程效益。
当前，要以水电系统为主体组建业主单位，建设十大骨干工程，并实现建设、管理、开发一体化。十大骨干工程指的是：天宝寺水利工程、滨江路堤工程、立交桥工程、龙潭水利工程、地质灾害整治工程、城乡电网改造工程、农村人畜饮水工程、病害水库整治工程、水土保持及节水灌溉工程、火电扩建工程。
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以湖南省为例，2002~2003年共有46座以上大中型水库处于除险工程施工期，约占大中型水库总数的1/6。由于大规模、大范围工程施工，导致蓄水量、蓄水能力及水力发电受到直接影响，这与2003年湖南省旱灾加重及全省电量紧缺有一定的关系。同时，因整体施工规模大、工程多，对周围的生态及自然环境，尤其是水生及沼泽生物有一定的影响，如水库放空后其依赖生物的生存受到一定威胁。
二、对建筑材料供求关系的影响
对建材供求关系的影响不仅限于水利工程，包括建筑、交通行业在内的大规模基础设施建设，共同促成了混凝土、钢筋等材料的紧缺、价格上涨，难免出现投资商为了高额利润转向建材业。当国债投资紧缩时，就会出现闲置及浪费现象。更重要的是，建材的质量等也会因此而受到不良影响。例天津市地区钢材价格从去年的4000元/吨跌至现在的2500元/吨左右，必然导致许多厂商巨额亏损。
三、对水利行业施工队伍建设的影响
水利行业因以往投资较少，资质较高、技术较强的施工队伍相对集中。但大的施工单位对如中型水库除险加固等规模不大的项目，一般不会投入大的精力。于是就出现了地方施工单位为了“百年一遇”的机会，相互残酷竞争的局面。本来实力及技术、施工经验等不是很丰富的队伍，为了达到低价中标的目的，投标过程中极力压价，结果造成施工质量难以保证，也出现了有些施工队伍因中标价格太低而在施工过程中要求退出的现象。同时，为了能在难得且短暂的机会中多承包工程，施工单位不会去研究新的技术、采用新的设备，所以即使某个单位承包了较多的工程，对其自身技术提高、设备完善以及增强其竞争力方面还是没有实质性的突破。比如湖南省，其病险库处理以土石坝居多，但防渗处理仍沿用老一套的冲抓、高喷等方法，而且在其处理深度、效果上也止步不前，对于新技术或未掌握，或无时间及精力去实践。
四、对基层管理单位的影响
水利行业的困境是众所周知的，年均几十万至上百万的投资在大部分地区水管单位已经适应，而且也基本达到了维修费用与管理费用分配的平衡点。但对于突然的大额资金管理，明显感到力不从心。去培养管理人才、学习先进技术后再争取投资，对工程管理单位来说是不现实，也不情愿的。谁都想吞掉这“百年一遇”的“蛋糕”，但都没有注意到消化能力。就目前而言，许多大的水管单位其财务、技术、管理等方面人才尚不能满足作为项目法人的要求，中小型单位更是如此。而且要同时管理大量施工的工程，无论对上层管理单位还是基层单位，都是繁重的任务和极大的挑战。若管理不善，易成为腐败的摇篮。
很多基层水管单位生存困难，负债累累，在巨额工程资金到位后，激发了本来就存在职工工资拖欠等各方面问题，结果以水管单位(即为项目法人)很难管好用好国债资金，且给工程的完成带来一些负面影响。
五、投资效益
工程投资的效益不仅仅从建设的角度分析，即使某工程完全达到了安全要求，但其究竟能提高多少效益才是最主要的。
现行除险加固工程进行经济评价分析计算时，很多以加固前后溃坝时校核洪水造成的损失之差作为防洪效益，但溃坝概率的选取同校核洪水概率是不合理的。正如国际大坝会议“关于水坝和水库恶化”小组委员会所记录，在1950~1975年中大坝失事仅30%是由于洪水漫顶，其它70%是由于基础及结构事故、渗流破坏、建材老化及施工质量等原因引起。因中国在时期兴建大坝较多，当时普遍存在填筑质量差、标准偏低问题，所以因漫坝而失事的概率较高，约为50%左右。分析溃坝概率及其损失是一件相当复杂的问题，不能以校核洪水概率来简单衡量。
另一方面，因除险加固资金使用要求主要以工程建设为主，很多管理单位对此存在误解，过多的限制了资金使用的灵活性。比如工程项目在施工过程中，可能通过各种优化措施而节约资金，对于这批资金应当予以承认，并且准许用于解决管理以后的长远生存问题，经如扩大水库管理单位的第三产业，当然这必需是在资金经过严格审查且确认工程项目已达到除险加固要求的前提下。本人认为，工程除险加固不仅是建筑物，也应包括其管理单位存在的各种危机。若管理人员的生存难以维持，则工程以后的保养维护难以保证，必将加剧其老化损坏过程及事故的可能性。
在当前投资过分集中且资金使用偏于拘谨的情况下，很多基础管理单位的积极性受到打击，其使用资金的合理性可能因此而降低，从而出现资金违规使用现象。
六、总结及建议
当前的投资模式同水资源时空分布不均具有类似性，带来的结果也同样具有可比性。无论从投资的效果以及水利事业的发展等方面来说，集中投资的模式都是不可取的。况且要完成国务院批复的长江、松花江、嫩江、淮河等流域近期防洪建设和黄河近期重点治理开发的任务，按测算约需上千亿投资。因此，另辟新的稳定投资渠道，解决现难以持久的大灾之后图大治投资模式，对水利事业的繁荣是十分必要的。
为此提出几点个人建议：
1、建立长期稳定的投资渠道；
2、确立正确的投资方式，应重视为建后工程的养护提供保障措施；
3、除险加固对象不应只针对硬件(如工程)，而且应包括软件(如管理、生存能力)。在当前基层单位普遍负债的情况下，应适当考虑其长远利益及自立能力。
4、应注意工程单位的消化能力，给设计、施工以充分的准备及研究期。
5、以基层水管单位(如水库管理所)作为项目法人，在现行水平及条件下还不成熟，应予以改革。
总之，水利事业不是一朝一夕所能完成，无论是从投资还是整个水利行业的管理，还有很多的问题值得探讨，但建立长期稳定的投资模式必将对其完善起极大的促进作用。
参考文献：
[1]水利基本设建管理法规汇编。中国计划出版社。
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二、经验
1．广泛宣传，积极动员
微型水利是近年来重庆市政府拨专款补助的一项重点工程，它直接关系到缺水易旱地区的人畜饮水、抗旱灌溉、发展多种经济的大事。为了搞好这项工程，我们根据重庆市水利局的文件精神，把任务分解到缺水易旱乡镇。各乡镇再分解到村社、农户。1996年，我局编印了“微型水利工程建设要点”，分发到农户手中，广泛宣传兴建微型水利工程的好处及市、县、乡镇补助政策，对蓄水深度、蓄水量、工程质量及安全设施等作了严格要求。各乡镇还多次召开三干会，积极动员，广泛宣传，使广大社员认识到，只有增强群众自办小微型水利的主动性、自觉性和积极性，大力发展微型水利，才能彻底改变干旱制约缺水易旱地区农业和农村经济发展的被动局面。
2．合理规划，注重效益
在规划微型水利工程时，既要考虑到人畜饮水、农业灌溉的需要，又要注重发展庭院经济。因此，必须集中成片规划，且尽量靠近农户住处，以便养鱼、养鸭、浇灌果树等。在建设工程时，我们及时派技术人员到各村社，严把质量关，确保多收水、多灌溉、不垮塌、不漏水，加强行人安全工作。
3．成立班子，时常检查
县局成立了以局长为组长，分管水利工作的副局长为副组长的微型水利工程建设工作领导小组，并在管理科、水电工程质量监督站抽出2名工程技术人员配合有关乡镇检查微型水利工程的建设进度，施工质量等，并开展技术咨询服务。有关乡镇也明确了该项工程的分管领导、农办主任、水保站负责人及水利员进行规划、检查、考核，确保了微型水利工程建设的正常开展。
4．建立档案，强化管理
各乡镇的微型水利工程建设任务完成后，县农机水电局组织技术人员进行验收。对蓄水深度、蓄水量、安全设施、施工质量等工作进行综合评价，符合要求的微型水利工程，逐口造册登记，建立档案，加强管理，并将每年的新建和维修改造纳入农田水利基本建设计划，严格考核，奖惩兑现。各乡镇也把微型水利工程的兴建纳入分管领导、驻村干部、水保站负责人、水利员、村干部的年度考核。
三、效益调查
农民在发展微型水利的过程中，尝到了甜头，干劲十足，一传十，十传百，有力地推动了该项工作的开展。最近，我局组织人员对梅江、丹凤、青杠等9个乡镇进行了微型水利工程效益调查。如梅江乡楠木村7社罗广才于1995年新建了一口500m3的蓄水池。去年干旱时，灌溉了自家的稻田1．2亩，还利用蓄水池养了45只鸭，浇灌果树共增加收入近千元。我们来到他家调查时，老罗深有感触地说：去年，要不是这口蓄水池，干旱时，我们家5口人和几头猪、羊的用水还要到几公里外的山下去挑，更谈不上喂鸭、浇灌果树了，发展微型水利确实是山区人民脱贫致富的有效途径。
