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篇1
培训内容和形式的多样化、个性化,是提高公务员能力的有效措施。强有力的财政支持,使培训教育制度化、正常化。欧盟公务员每年脱产培训十天,培训内容完全适应公务员自身的需求来进行,针对性和实用性很强。在培训类型上,有新进公务员专业培训、在职公务员技能培训、某些专业人员强制性培训,还有晋升职务公务员任职培训等。培训内容不求一律,有语言、技能、谈判技巧、项目管理等。培训方式有公务员培训学院、远程教育、夜校等多种形式。无论参加何种形式、何种内容的培训,一般都能尊重个人意愿。培训经费都列入财政预算。
稳定的高收入福利政策,是吸引优秀人才到政府服务的保证。为了增强政府机构对优秀人才的吸引力,他们从制度上保证公务员的收入不断提高,有一个比较完善的福利制度和灵活的人性化的公务员管理方法。首先公务员不会被解雇,其次如遇家庭困难,公务员可申请实行灵活的工作时间,再加上公务员的收入一般都达到同类型人员的中等以上水平,给人以稳定感、责任感,从而能够吸引优秀人才到政府机构并保持队伍稳定,与那些国际知名大企业吸引人才进行有力的抗衡。
篇2
二、政府雇员制与公务员制度的区别
政府雇员制是不同于国家公务员制度的公共人事制度。对两者之间的差异，笔者将从宏观和微观两个层面上进行探讨。
（一）立足于宏观层面上看
首先，政府雇员制和公务员制度的逻辑起点存在明显的区别。从根本上来看，中国公务员制度的逻辑起点是党政分开，是从完善国家制度层面来讲的。而政府雇员制的实行不一样，政府雇员制的实行是为了协助政府治理高难度公共事务和解决公共危机的需要，因此，政府雇员制的逻辑起点是为了满足政府特殊时期政府特殊工作的需要。
其次，政府雇员制和公务员制度在政府人力资源法治化体系中的地位不同。公务员制度是当代中国政治制度的重要组成部分，也是我国政府人力资源法治化的主体构成；而政府雇员制只是我国政府人力资源管理法治体系有益补充。
再次，政府雇员制与公务员制度其内在精神理念有明显区别。政府雇员制则吸收了西方国家“新公共管理”理论中的一些积极的因素。人力资源管理作为新公共管理的一个重要方面就是强调人才管理和录用上要多样化，而不能局限于传统的官僚制理念。因此，政府雇员制在理念上偏于企业精神、市场理念，无论是在雇员的录用、报酬和管理上都是采用类似于企业按照实际工作需要用合同招聘雇员的做法。而公务员制度在理念上偏向于官僚制精神，以行为规范和行政效率为理念，同时保证政府工作的和政策的稳定性和连续性。
（二）立足于微观层面上看
1、用人方式不一样。无论是选任还是委任，公务员制度一般来讲雇佣都是终身的。而政府雇员制的用人模式与企业相同，是市场化的。唯一不同之处是政府雇员的雇主是政府而不是企业。
2、适用法律规范不同。国家公务员制度适用的是《中华人民共和国公务员法》，而政府雇员制适用的是《中华人民共和国劳动法》。具体体现在违纪责任和申诉制度方面。政府雇员和雇用他的行政机关之间是劳动关系，不是行政职务关系，因此，政府雇员由于违反劳动纪律或工作中存在失误承担的责任不属于行政责任，政府雇员的责任不能以行政处分的责任惩戒形式进行处理，而只能依据双方签订的协议条款、劳动合同所规定的责任形式进行惩戒，或者依据国家相关的劳动、安全等法律制度规范进行处理。如果政府雇员对行政机关的决定不服，他不能像公务员一样进行申诉和向上级行政机关或行政监察机关提出控告，但是可以选择劳动仲裁或者向法院提讼。公务员承担的违纪责任是行政责任，承担责任的形式是行政处分，行政处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职和开除，同时可以辅助以其他惩戒方式。如果公务员对处理不服的，可以进行申请复核、申诉、向上级行政机关或行政监察机关提出控告，但是不能向法院提讼。3、管理方式不一样。政府雇员制与公务员制度在具体运作管理中存在很大的差异，主要表现在：（1）录用制度方面。政府雇员的录用可以根据招聘岗位的不同性质采取专家推荐考核、公开考试、个别选考等多种方式进行招考，人选确定后以签订劳动合同的形式办理雇用手续，经试用合格即可成为正式雇员。而我国公务员录用是相当规范的，除了一些特殊职位或专业，政府录用主任科员以下非领导职务的公务员一般都要采用公开考试（笔试和面试）、严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用。（2）退出制度方面。政府雇员是基于劳动合同与行政机关构成劳动关系的，因此，政府雇员是否退出取决于劳动合同的规定，当合同期满政府不再续约，或者在合同执行期间发生违反合同的事项引起雇员辞职或政府解雇雇员，都会导致合同关系的中止。因此，政府雇员的退出主要有三种形式：合同期满、辞职、解雇。公务员的退出是指公务员根据国家有关规定，按照法定程序与行政机关解除任用关系的一种法律行为。就我国而言，公务员的退出主要有辞职、辞退和退休等几种形式，并且对这几种退出方式都有严格的法律限制，必须履行一定的法律程序。（3）考核制度方面。政府雇员制和公务员制度在考核方面有着十分明显的区别：对政府雇员的考核一般是由雇员所服务的工作部门单独或会同有关部门进行的，其基本依据是政府与雇员间签署的劳动合同，主要考核内容是政府雇员在雇用期内是否完成了合同中所规定的任务，取得了良好的工作实绩。考核结果将会成为续约或解雇雇员的重要标准。对公务员的考核由国家行政机关按照管理权限，对国家公务员的德、能、勤、绩进行全面考核，重点考核工作实绩，而政府雇员制目前尚未建立系统的考核方式和程序等机制。（4）工资保险福利制度方面。政府雇员的工资一般由劳动合同确定的标准或双方协商的结果决定，各地政府对政府雇员大都实行年薪制，其金额大大超过公务员的薪水水平，政府雇员在受雇期间由雇用单位按照有关法律法规为其办理社会保险，一般不再享受其它福利待遇。我国公务员的工资制度以按劳分配为原则，实行的是职级工资制。公务员的工资主要由职务工资、级别工资、基础工资、和工龄工资四个部分组成，同时公务员按照有关规定享受地区津贴和其他津贴，公务员实行定期增资制度。公务员按照国家规定享受保险和福利待遇。
三、政府雇员制与我国公务员制度的内在统一性分析
我国政府雇员制与公务员制度的关系虽然是有着诸多不同的两种人事行政制度，它们之间还是存在着一定的联系，主要表现在：政府雇员制和公务员制度同是我国政府人力资源管理法治体系的重要组成部分，它们的终极目的是相同的。公务员制度规范管理的对象是政府工作的主力军——公务员，通过对公务员进行全面、科学、系统的管理，促使公务员积极、有效的进行工作，最终确保政府优质、高效的实现公共管理和公共服务的既定目标。政府雇员制是政府对为了满足自身特殊的、暂时性的需要而通过合同聘用或者临时聘用的政府雇员进行管理的一种制度，也是为了促使政府更好的实现公共管理和服务的目标。
四、结束语
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经济全球化是指贸易、投资、金融、生产等活动的全球化，即生存要素在全球范围内的最佳配置。从根源上说，经济全球化是生产力和国际分工的高度发展，要求进一步跨越民族和国家疆界的产物。经济全球化有利于资源和生产要素在全球的合理配置，有利于资本和产品在全球范围内流动，有利于科技在全球性的扩张，有利于促进不发达地区经济的发展，是人类发展进步的表现，是世界经济发展的必然结果。但它对每个国家来说，都是一柄双刃剑，既是机遇，也是挑战。特别是对经济实力薄弱和科学技术比较落后的发展中国家，面对全球性的激烈竞争，所遇到的风险和挑战将更加严峻。
改革开放以来，我国人民通过各种世界交往方式，同世界各国人民形成了越来越密切的经济与社会联系，无论是在广度还是深度方面，都已经十分普遍地扩大了。我国社会公众生活方式也呈现出不断国际化与全球化的趋向。由于中国与各国之间存在一定的经济与文化差距，人们在融入全球一体化的社会生活过程中，产生了这样那样的不适应性，造成各种各样的矛盾和不稳定因素，从而有可能产生和加剧我国社会的不稳定状况。
当前，经济全球化对我国社会生活的影响，呈现出这样一些特点：第一，在影响的方向上是国际国内双向互动。经济全球化对我国社会生活稳定产生直接的影响，我国经济政治发展也对国际社会经济政治的稳定发展产生积极的影响。第二，在影响的内容上是经济、政治和文化交叉渗透、相互转化和全面扩展的一体化发展态势。但在文化上仍然是文明的冲突与文化的整合并存，中国文化与西方文化之间还没有出现一体化的可能性。第三，在影响的格局上是有利因素和不利因素共容并存。经济全球化对我国社会生活稳定的影响，既有破坏安定团结的不利一面，也有促进政治稳定的有利一面。总的来看，是有利因素大于不利因素。
二、西方文官制度改革潮流的理论透视。
文官制度起源于19世纪中后期，经过100多年的发展，文官制度已经发展成熟。然而，随着科技革命的迅速发展，国际经济结构调整加速，经济全球化明显加快，私营部门和公众对政府服务的期望增强，传统的文官制度越来越不适应信息社会以及全球化时代政府管理的实践的需要。20世纪90年代以来，西方世界掀起一场行政体制改革西方各个国家都对公务员制度进行了改革，其范围之广、力度之大，前所未有。下文将对西方文官制度改革潮流作理论分析，以期为中国的公务员制度建设提供借鉴。
（一）西方文官制度面临的挑战。
随着西方国家由工业社会向信息社会的转变以及全球化时代的来临，传统西方文官制度的核心价值或基本精神在当代面临着巨大的冲击和严峻的挑战。首先，文官的政治中立原则受到严峻的挑战。所谓“政治中立”是指，在政府中工作的业务类公务员，在执行公务的过程中应超然与政党政治和个人政治理念之外，不以行政权力偏袒某一政党、政治团体或利益集团，应以客观、公正、公平的态度和中立的能力尽终职守，推动政府的各项政策，为人民服务；不受利益团体的影响，更不能图谋某个集团的利益，采取统一的标准，执行法律；不介入派系或政治纷争，专心本职工作。在当代，虽然政治中立原则并没有改变，但在实践中，公务员队伍已经出现了政治化的倾向，政治中立原则被束之高阁，文官也开始参与政策制定。其次，合同制、兼职越来越多地运用到文官制度中，迅速变化的环境要求政府具有很强的灵活性，而文官常任制的非灵活性与惰性使政府回应能力削弱，对效率和灵活性的追求要求国家采取措施，很多国家采取了诸如强制性裁员、合同制、使用临时制雇员等措施。最后，文官的两官分野渐趋融合。原来政务官和事务官是两个不同的管理体系，但在当今西方国家，两官并没有截然分开。如日本历届政府首脑，大多是从事务官生涯跃入政务官领域的。
（二）西方文官制度进行的改革。
西方世界范围内掀起了一场文官制度改革的潮流。综而观之，他们主要采取了以下措施：1.下放公务员管理权限；2.精兵简政，裁减冗员；3.完善公务员选任录用机制，吸引高素质人才进入文官队伍；4.加强对公务员的培训，挖掘潜能；5加强公务员道德文化建设，健全公务员廉政机制；6.政府解制，增加文官处理事务的自由，充分发挥其主观能动性。
三、中国公务员制度建设的现状、存在的问题
1993年10月1日《国家公务员暂行条例》正式施行，经历了十几年来的探索与实践，到2006年1月1日《公务员法》正式实行，我国实现了由传统的人事制度向现代公务员制度的转变，建立起由中国特色的公务员制度。
（一）中国公务员制度建设取得的成就。
1.公务员职位分类制度完成，实现了法制化的人事管理。
《国家公务员暂行条例》施行以来，各地、各部门积极进行机构改革和制度推行。2005年颁布的《公务员法》中的第三章第十四条规定：国家实行公务员职位分类制度。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。
各职位类别的适用范围由国家另行规定。分类管理变得有法可循。
2.考试录用制度全面实行。《公务员法》中的第四章第二十一条规定：录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。其实早在《国家公务员暂行条例》施行的第二年，中央国家机关和中央直属机关“不拘一格降人才”，面向全国优秀者敞开大门，出现了“万人赶考的场面”，以后的国家公务员考试以及各省市区的公务员考试陆续展开，表明在公务员入口这方面做到了非常公正。
3.公务员交流与回避制度确立。1996年，人事部出台了《国家公务员职位轮换、轮岗暂行办法》，轮岗、回避制度逐步实施。2006年施行的《公务员法》规定：国家公务员实行交流制度。公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。同时《公务员法》第六十八条、六十九条、第七十条、第七十一条和第七十二条还规定了公务员之间存在回避的情形。
4.公务员“出口”畅通，辞职辞退制度显出成效。公务员的辞职、辞退与退休制度是公务员离开公务员队伍的主要制度“出口”，这一制度的目的主要是：让不愿意和不适宜在公务员岗位上的人员，按照法定的程序离开公务员队伍，使公务员队伍新陈代谢，保持公务员队伍的生机与活力。《公务员法》规定了公务员辞职与被辞退的权利和义务。辞职辞退制度的建立，使国家行政机关开始形成“能进能出”、优胜劣汰的新陈代谢机制，对增强公务员的危机感、紧迫感，促进公务员队伍“高效、精干、廉洁”意义重大。
（二）中国公务员制度存在的问题。
1.考录制度方面。国家公务员考试录用制度充分体现了公平竞争原则，是人类最理性的选拔人才的方式。从1994年第一次国家公务员考试开始实行的十几年来，已经形成了一套较为完整的国家公务员考试录用体系。不过，当前我国公务员考试录用制度仍然存在一些问题和缺陷。
一是公务员考试录用外部环境方面的问题。社会政治系统、社会经济系统和社会文化系统，是我国国家公务员制度的生长的“土壤”，它对公务员制度的推行与发展产生种种影响。
政治生活方面依然存在“神秘主义”、“主观主义”、“任人唯亲”
的现象；生产力水平还不能迅速适应公务员考试录用制度的现实需要；“朝中无人不做官”等传统社会观念也在一定程度上构成了国家公务员考试的心理障碍。另外，单位人才壁垒制度、户籍制度也在一定程度上对公务员考录制度产生了负面影响。这一规定阻止了人才的自由流动，对提高公务员队伍整体素质有一定负面影响。
二是公务员考试体系自身方面的问题。《公务员法》只规定了国家行政机关在录用担任主任科员以下的非领导职务的公务员时，采取公平考试、严格考核的办法，而对于其他职位的公务员录用问题没有具体的规定。在实际的考录工作中，许多限制条件如地域限制，不合理的年龄限制阻碍了不少社会精英分子进入公务员队伍。这些违背了我国国家公务员考试录用的基本原则。在考试内容与考试方法的设计上缺乏一定的科学性，存在着“重记忆，轻理解；重理论，轻应用”等现象。
在面试过程中存在面试标准难以把握，考官具有较大的自由裁量权，甚至有“暗箱操作”的现象，这既影响了公务员考试的质量，新录用公务员的素质无法得到保证，又损害到考录工作的客观性和公正性原则，也挫伤了社会人员参加公务员考试的积极性。
2.公务员制度的实施面临着诸多外在因素的制约。公务员制度的推行面临着诸多障碍和制约因素。第一，政府职能转变滞后，机构改革不到位。第二，党政关系不顺，公务员管理体制矛盾重重。当前党政关系在人事制度的突出表现是权限不清、职能交叉。第三，缺乏领导者的支持以及良好的社会竞争氛围。第四，公务员制度实施的相关配套制度改革滞后。僵化的户籍制度成为推行公务员制度的拦路虎和绊脚石；工资制度改革滞后；国家财力的外在刚性约束。
四、完善中国公务员制度的对策（一）完善考录制度。
考录问题既有体制性方面的问题，又有执行不到位方面的问题。要解决考录方存在的问题，首先要把竞争上岗作为一项制度来推行，打破资历、户口等条件的限制，使那些德才兼备的人通过公平的考试进入到公务员队伍当中来；其次是要进一步完善公务员考试制度，提高公务员考试试题的科学性与公正性。加强考官队伍建设，接受社会各界的监督。
（二）完善考核制度。
《公务员法》中关于考核的具体措施，总共只有五条。对考核主体责任规定得不清晰，考核结果分为四等（优秀、称职、基本称职和不称职），考核结果等次较粗，无具体的执行细则出台，而且在实践中，考核主体碍于面子，考核结果一般都优于工作实绩。
要解决上述问题，首先应建立公务员考核责任制，明确规定各类公务员考核的各个环节，考核主体应负的责任，以保证考核程序和考核结果客观、公正；其次，应该按照公务员职位的工作性质、工作方式的不同，制定出有区别的考核标准；最后，制定出易于执行、易于量化的标准，以减少考核主体的自由裁量权。
（三）完善教育培训制度。
要坚持思想政治教育和业务培训相结合的原则，将思想政治教育在《公务员法》中明确出来，提高他们的思想政治觉悟水平，坚决服从党的领导，同时，也要加强对国家公务员业务素质、业务水平的提高。还要将公务员培训的内容同日常工作紧密联系起来，以理论指导实践，通过实践发现问题，以便作为下一次培训的内容。
（四）完善和探索符合党政机关特点的工资福利制度。
根据国民经济发展水平和社会生活费用指数的变动，相应提高机关工作人员的工资水平，建立动态的增长机制；加强对工资分配的宏观管理，保障离退休人员离退休费和有关待遇的落实，防止地区、行业之间工资分配差距过大，结合机关后勤管理制度的改革和住房、养老、医疗、保险等制度的改革，加速建立机关工作人员的医疗、养老、保险、待业制度。
（五）深化党政领导干部制度改革建设。
深化改革党政领导干部制度建设应该从以下几方面入手：
1.深化党政领导干部选拔任用机制改革。完善民主推荐、民意测验、民主评议制度；推行党政领导干部任前公示制度；实行领导干部任期试用期制度；修订《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，制订配套法规或实施细则，逐步形成党政领导干部管理的法规体系。
2.推进党政领导干部交流工作。各地区、各部门应该结合实际、制定具体办法，对培养锻炼流、回避流、任职期满交流，逐步规范化和制度化。
3.加强对党政领导干部和干部选拔任用工作的监督。建立和完善领导干部报告个人重大事项制度、廉政建设、任职经济责任审计制度；加强对党政领导干部选拔任用工作的监督；建立干部选拔任用工作责任制，探索实行用人失察、失误责任追究制度。明确选拔任用工作过程中推荐、考察、决定等各个环节的责任主体和责任内容。对选拔任用工作的失职、渎职行为，依照有关纪律和法律规定追究责任。
参考文献：
[1]许放。国家公务员制度[M].武汉：武汉出版社，2004:208～220.
[2]溪流。中国公务员制度[M].北京：清华大学出版社，2002.
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二、政府雇员制与公务员制度的区别
政府雇员制是不同于国家公务员制度的公共人事制度。对两者之间的差异，笔者将从宏观和微观两个层面上进行探讨。
（一）立足于宏观层面上看
首先，政府雇员制和公务员制度的逻辑起点存在明显的区别。从根本上来看，中国公务员制度的逻辑起点是党政分开，是从完善国家制度层面来讲的。而政府雇员制的实行不一样，政府雇员制的实行是为了协助政府治理高难度公共事务和解决公共危机的需要，因此，政府雇员制的逻辑起点是为了满足政府特殊时期政府特殊工作的需要。
其次，政府雇员制和公务员制度在政府人力资源法治化体系中的地位不同。公务员制度是当代中国政治制度的重要组成部分，也是我国政府人力资源法治化的主体构成；而政府雇员制只是我国政府人力资源管理法治体系有益补充。
再次，政府雇员制与公务员制度其内在精神理念有明显区别。政府雇员制则吸收了西方国家“新公共管理”理论中的一些积极的因素。人力资源管理作为新公共管理的一个重要方面就是强调人才管理和录用上要多样化，而不能局限于传统的官僚制理念。因此，政府雇员制在理念上偏于企业精神、市场理念，无论是在雇员的录用、报酬和管理上都是采用类似于企业按照实际工作需要用合同招聘雇员的做法。而公务员制度在理念上偏向于官僚制精神，以行为规范和行政效率为理念，同时保证政府工作的和政策的稳定性和连续性。
（二）立足于微观层面上看
1、用人方式不一样。无论是选任还是委任，公务员制度一般来讲雇佣都是终身的。而政府雇员制的用人模式与企业相同，是市场化的。唯一不同之处是政府雇员的雇主是政府而不是企业。
2、适用法律规范不同。国家公务员制度适用的是《中华人民共和国公务员法》，而政府雇员制适用的是《中华人民共和国劳动法》。具体体现在违纪责任和申诉制度方面。政府雇员和雇用他的行政机关之间是劳动关系，不是行政职务关系，因此，政府雇员由于违反劳动纪律或工作中存在失误承担的责任不属于行政责任，政府雇员的责任不能以行政处分的责任惩戒形式进行处理，而只能依据双方签订的协议条款、劳动合同所规定的责任形式进行惩戒，或者依据国家相关的劳动、安全等法律制度规范进行处理。如果政府雇员对行政机关的决定不服，他不能像公务员一样进行申诉和向上级行政机关或行政监察机关提出控告，但是可以选择劳动仲裁或者向法院提讼。公务员承担的违纪责任是行政责任，承担责任的形式是行政处分，行政处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职和开除，同时可以辅助以其他惩戒方式。如果公务员对处理不服的，可以进行申请复核、申诉、向上级行政机关或行政监察机关提出控告，但是不能向法院提讼。
3、管理方式不一样。政府雇员制与公务员制度在具体运作管理中存在很大的差异，主要表现在：（1）录用制度方面。政府雇员的录用可以根据招聘岗位的不同性质采取专家推荐考核、公开考试、个别选考等多种方式进行招考，人选确定后以签订劳动合同的形式办理雇用手续，经试用合格即可成为正式雇员。而我国公务员录用是相当规范的，除了一些特殊职位或专业，政府录用主任科员以下非领导职务的公务员一般都要采用公开考试（笔试和面试）、严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用。（2）退出制度方面。政府雇员是基于劳动合同与行政机关构成劳动关系的，因此，政府雇员是否退出取决于劳动合同的规定，当合同期满政府不再续约，或者在合同执行期间发生违反合同的事项引起雇员辞职或政府解雇雇员，都会导致合同关系的中止。因此，政府雇员的退出主要有三种形式：合同期满、辞职、解雇。公务员的退出是指公务员根据国家有关规定，按照法定程序与行政机关解除任用关系的一种法律行为。就我国而言，公务员的退出主要有辞职、辞退和退休等几种形式，并且对这几种退出方式都有严格的法律限制，必须履行一定的法律程序。（3）考核制度方面。政府雇员制和公务员制度在考核方面有着十分明显的区别：对政府雇员的考核一般是由雇员所服务的工作部门单独或会同有关部门进行的，其基本依据是政府与雇员间签署的劳动合同，主要考核内容是政府雇员在雇用期内是否完成了合同中所规定的任务，取得了良好的工作实绩。考核结果将会成为续约或解雇雇员的重要标准。对公务员的考核由国家行政机关按照管理权限，对国家公务员的德、能、勤、绩进行全面考核，重点考核工作实绩，而政府雇员制目前尚未建立系统的考核方式和程序等机制。（4）工资保险福利制度方面。政府雇员的工资一般由劳动合同确定的标准或双方协商的结果决定，各地政府对政府雇员大都实行年薪制，其金额大大超过公务员的薪水水平，政府雇员在受雇期间由雇用单位按照有关法律法规为其办理社会保险，一般不再享受其它福利待遇。我国公务员的工资制度以按劳分配为原则，实行的是职级工资制。公务员的工资主要由职务工资、级别工资、基础工资、和工龄工资四个部分组成，同时公务员按照有关规定享受地区津贴和其他津贴，公务员实行定期增资制度。公务员按照国家规定享受保险和福利待遇。
三、政府雇员制与我国公务员制度的内在统一性分析
我国政府雇员制与公务员制度的关系虽然是有着诸多不同的两种人事行政制度，它们之间还是存在着一定的联系，主要表现在：政府雇员制和公务员制度同是我国政府人力资源管理法治体系的重要组成部分，它们的终极目的是相同的。公务员制度规范管理的对象是政府工作的主力军——公务员，通过对公务员进行全面、科学、系统的管理，促使公务员积极、有效的进行工作，最终确保政府优质、高效的实现公共管理和公共服务的既定目标。政府雇员制是政府对为了满足自身特殊的、暂时性的需要而通过合同聘用或者临时聘用的政府雇员进行管理的一种制度，也是为了促使政府更好的实现公共管理和服务的目标。
四、结束语
总而言之，政府雇员制对于我国来讲是新生事物，要为其创制一个新的制度所需的成本会很大，因此我们应当尽量去开发目前中国公务员制度的体制资源，尽量去完善中国的公务员制度。并在此基础上，来探索和实践中国雇员制。
参考文献：
1、汤兴荷.政府雇员制度:公务员制度的一种补充与发展[J].云南行政学院学报,2005(3).
2、胡火明.探索中的中国政府雇员制[J].云南行政学院学报,2004(4).
篇6
一、公共行政的新范式：新公共管理
西方的国家公务员制度，也即文官制度自19世纪中后期开始逐步建立起来，到20世纪则构成了西方各国公共行政管理以及官僚体制的基石。然而，随着西方各国由工业社会向后工业社会转变，传统的文官制度的弊端日益凸显，越来越不能够适应政府管理实践的需要。从20世纪70年代末80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大的政府改革运动，这次运动被统称为“新公共管理”运动，新公共管理运动的目标是要塑造一个更有效率、更具回应性、更负责任、更有服务品质的顾客导向型政府。作为政府改革的主要内容之一的公务员制度理所当然地也成为了这次改革的重点。
新公共管理是在批判和反思以威尔逊和古德诺的政治—行政二分理论和韦伯的科层制管理理论为基础的传统公共行政的基础上发展起来的，它的出现大大改变了公共行政的研究领域和实践，“意味着公共管理部门领域中新的范式的出现”。〔1〕我国学者将新公共管理概括为八个方面的特征：一是强调职业化管理。“新公共管理”者认为，公共组织尤其是政府必须清楚自己做什么、如何做和向谁尽责，让公共管理人员成为管理者，而不是传统的仅仅听命于别人的行政官员。二是明确的绩效标准与绩效评估。“新公共管理”与传统的公共行政的一个重要差别在于关注产出或结果，而非投入和过程。三是项目预算与战略管理。在“新公共管理”中项目预算系统取代以往的“一线项目”预算。四是提供回应。“新公共管理”则强调顾客至上或顾客导向，它通过把公民变成消费者（顾客），以市场取代政府，提供回应，满足公民(顾客)的不同需求。五是公共服务机构的分散化和小型化。“新公共管理”运动中最重要的结构性变革在于，建立执行机构或半自治性的分散机构，让它们负责公共项目的执行和公共服务的提供。六是竞争机制的引入。“新公共管理”主张用市场的力量来改造政府，在公共部门中引入市场机制，在公共部门与私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，以缩小政府规模，提高公共物品及服务供给的效率。七是采用私人部门管理方式。引入当代私人部门管理（工商管理）所发展起来的管理经验、理论、方法及技术，管理主义者相信公共部门管理与私人部门管理是相似的，其差别仅仅表现为次要的方面，私人部门的管理比公共部门的管理要优越得多，效率也高得多。八是管理者与政治家、公众关系的改变。〔2〕
新公共管理在很大程度上指导了西方自20世纪80年代以来的政府行政改革。从美国的“重塑政府”运动到英国的“运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。〔3〕进入70年代以来，以信息技术为基础的新文明动摇并改变了原有的政治、经济和社会运动模式，官僚制的弊端也日益凸显，官僚制极端推崇理性和效率，以完备的技术性体制设计扼杀了行政人员的个性，从而使官僚制体制成了缺乏灵活性、行政人员缺乏主动精神和创造精神的刚性系统。〔4〕此外，官僚制所带来的政府部门机构林立、职能重叠交叉、机构臃肿庞大、猖獗等等也长期为人们所诟病。因此，以市场为导向，引入“企业家精神”来改造政府的新公共管理运动对西方国家的公务员制度产生了很大的冲击和影响，实际上，新公共管理在很大程度上改造了西方国家的公务员制度。
二、西方的经验：新公共管理对公务员制度的改造公务员制度是由一系列制度构成的，具体包括：招考、录用、培训、评估、奖励、晋升、退休等。本文将主要从公务员的进出制度、培训考核制度、薪酬激励制度、人事管理制度等入手，来探讨新公共管理是如何改造了西方国家公务员制度的。
（一）公务员的进入和退出制度
1.在职位分类方面，实行品位分类和职位分类优势互补。品位分类和职位分类各有优缺点，在西方国家的公务员改革中有逐渐将两者相互融合的趋势。英国1968年文官制度改革，中低级文官通过竞考也能担任高级行政职务，1971年开始实行带有职位分类特征的新的品位分类制。美国在1978年文官制度改革后，设立高级文官班子，高级文官级随人走，不受职位分类制限制，更多实行品位分类。〔5〕
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考察高级公务员至少有三个维度：政治性回应、技术性回应和法律回应。政治性回应表面看来是高级公务员对民选官员的回应，实质上是对通过政治过程表达的民主的回应。技术性回应，强调高级公务员的管理责任，对公共行政的效率、效益、经济等技术性目标负责。法律回应，要求高级公务员必须在法律范围之内行动。以上三个维度，都以宪法为根本前提。
在高级公务员研究的上述三个维度中，技术性回应是人们最为关注的视角。这是指，政府就公众对公共行政的效率、经济、效能等技术价值做出及时的反应。政府不仅要积极行动以达成广泛的政治目标，而且要以最有效率的方式来从事各种活动，追求管理的效率、经济以及效能。正如罗森布鲁姆所言：“实现政治目标的公共行政活动不仅要遵循合理的标准和公平的程序，而且要符合优质管理的标准。抛开目标和法律限制，在日常的机关运作过程中，各项行政行为必须符合效率、效能，以及运作经济之要求。”
从根本上看，技术性回应的理论基础就是管理主义，包括古典管理主义和新公共管理。在古典管理主义看来，公共行政吸取了科学管理中强调专业资格和技能的主张，通过挑选才能突出者担任公职并对他们进行培训，提高行政活动的效率。高级公务员具有高层次知识、通晓管理和掌握大量行政信息，这些特征都是保证行政效率的必要前提。随着社会领域的纵深分化，以及大量行政事务通过合同、外包等方式转移到政府外部，对管理提出了更高的要求。新公共管理认为，绩效不良不是缺乏管理能力和不履行职责的结果，而是各种冗余的、不必要的规则的结果。因此，为改进公共行政的绩效，必须将高级公务员从各种繁文缛节的束缚中解放出来，以一种更为灵活和弹性的方式对目标和结果负责。
美国历史上要求建立高级公务员制度的主要改革，都体现出这样一种观点，即高级公务员是提升公共行政的效率、经济和效益的关键，管理需要改进。第一届胡佛委员会（1947）提出要“培养大量有才华的高级公务员，有计划的安排提升，使之能担任适当的职位，以发挥最大的效率”。第二届胡佛委员会（1953）在报告中阐述的更明确，要求建立正式的高级公务员制度（Senior Civil Service），由各机构雇佣和任命有能力的、政治中立的常任高级公务员，其任命受到两党共管的委员会之审查以及总统的同意。高级公务员的地位、级别和工资应当依人设置，从而为自由流动提供便利。而联邦人事管理工程（1977）研究的更加系统和深入，形成了长达60页的专门报告。报告指出，高级公务员存在11个方面的问题，在“建立一个有效的、高效的和平等的公共行政”方面明显失败了，要求建立一个“全新的”高级公务员制度。这一报告为1978年公务员改革奠定了基础。1978年卡特政府正式创建了高级公务员制度，其目的在于使联邦政府更易于管理，更有效、更高效和更具政治回应性。
在提升技术性回应方面，高级公务员制度的主要实践是引入私营部门的管理方法和经验，“释放出公务员身上强大的能量，提高他们为公众服务的能力。”一是引入市场化竞争机制，废除了对高级公务员身份和资历的保护。通过对高级公务员的职位设计与管理、候选人制度、培训与发展等引入竞争机制，在高级公务员中创立内部竞争市场，克服公共行政的低效率。二是强化与绩效挂钩的激励机制。建立健全绩效管理体系，综合考察个人绩效与组织绩效，将高级公务员的绩效考评结果与工资、任免、升迁等挂钩。例如，根据相关法案，凡有一次在年度绩效总评估中被评为不满意者，必须调整高级公务员职位或者是退出高级公务员序列；每五年中有两次在年度绩效总评估中被评为不满意者，必须退出高级公务员序列，每三年中在年度绩效总评估中少于一次被评为完全满意者，必须退出高级公务员序列。从组织层面看，它实现了高级公务员的双向动态管理，使造就、保持一支高素质的高级公务员队伍有了现实可能；从个人层面看，它极大增加了任职压力，所有高级公务员必须承受绩效考评的不确定风险。三是赋予各联邦机构一定的管理弹性和自。各联邦机构能够根据部门需要，自行决定高级公务员的职数和任职资格要求，能够将高级公务员安排到不同层级甚至是联邦政府的基层岗位上去，并且根据高级公务员绩效考核结果，拥有辞退不称职者的权力。
高级公务员制度以目标和结果为导向，将技术性回应从规则层面上升到结果层面，是一种真正全新的模式。正如休斯所言：“1978高级文官制度改革，基于这样一个观点，管理需要持续改进。高级公务员是一个高资历管理者的精英阶层，他们将被任命到较高资历的执行部门，而不是被任命到特定的职位，它的目标是允许他们在不同的职位之间迅速调整。这项法令还引进了绩效评估和绩效工资制……这些做法试图把私营部门中普遍运用的激励因素引入公共部门，目的是给那些有能力的人提供一些实在的报偿。这项法令还引进了新的降级和解雇程序，这同样出于提高质量的想法。”此外，高级公务员制度赋予各联邦机构更大的人事权力和弹性，打破了任职资格的统一限制。人事权的下放，使各联邦机构能根据本部门的实际确定某一岗位的具体任职资格，从这个意义上讲，高级公务员制度提升和强化了 “专业性”。
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1服务型政府的基本概念
服务型政府是以服务理念为指导，以转变政府职能为前提，以提高政府管理水平为手段，以人民满意为目标，将管理与服务进行有机结合，提供有效公共产品和服务的政府。具体来说，主要包括以下几个维度：（1）服务型政府以社会和公民为本，以公平正义、可持续发展为基本要求，是对法治、服务、责任、民主、科学、廉洁、效率、共享等理念的践行。（2）服务型政府的核心是转变政府职能。长久以来，我国行政体制存在政企不分、政资不分、政事不分、政府与市场中介组织不分，建设服务型政府应把政府的主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的轨道上来，特别是要把公共服务和社会管理摆在特别突出的位置。（3）服务型政府是一个高绩效的政府。政府各项工作能够充分利用先进的科学技术提升管理手段，积极借鉴和引进国外行政管理中先进的技术方法，提升政府服务水平、能力与绩效。（4）服务型政府是政令统一、执行顺畅、团结协作、服务高效组织机构与公务员队伍的统一。公务员队伍对服务型政府目标的实现具有强烈的认同感，积极支持组织变革和自觉参与组织学习。
2我国公务员制度发展的历史变迁
我国的公务员制度开始于20世纪80年代，迄今为止，它经历了四个阶段。（1）理论准备阶段（1985―1989）。改革开放初期，我国就对传统的人事制度进行了一些改革，如领导干部的“四化”、废除领导干部终身制等。20世纪80年代中期为适应经济体制改革的需求，出台了《国家行政机关工作人员暂行条例》，并在1987年明确提出了建立公务员制度。（2）试点试验阶段（1989―1993）。先后在部分国务院直属部门和哈尔滨、深圳进行了公务员制度的试点，为我国各级机关和政府推进公务员制度提供了借鉴和参考。（3）推广实施阶段（1993―2005）。1993年颁布实施《国家公务员暂行条例》。《条例》推行成效明显，但随着我国经济发展和干部人事制度改革的不断深入，引发了许多问题，新的历史背景对干部人事制度改革提出了更高要求。（4）法制管理阶段（2006年至今）。2006年，《中华人民共和国公务员法》正式实施，并逐步形成了公务员总法规和与之相匹配的各种单项法规构成的公务员制度，相比《国家公务员暂行条例》，《公务员法》在制度上有了较高的连续性和稳定性，我国公务员制度的实施有了正式的法律保障。
3服务型政府的构建对公务员制度的要求
服务型政府本质上就是为人民服务的政府，反映着我国当前政府转型的价值目标，而公务员是公共服务的传递者，也是“为人民服务”理念的实践者，是连接政府与公民的桥梁和纽带。服务型政府的构建，必然伴随着公务员制度的调整，既要尊重公务员的主体地位，满足其需求，又要提升公务员专业素质和服务能力。
3.1树立“以人为本”的服务意识
服务型政府的核心是服务，但当前公务员“公仆”意识的不足直接导致了公务员和群众利益之间的不对等，这是服务型政府建设亟需改进。服务型政府的目标下，公务员要摆正自己的心态和位置，将“以人为本”和“为人民服务”作为自己的工作理念，在工作中树立公仆意识，始终牢记全心全意为人民服务的宗旨，保持同人民群众的血肉联系，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，作为公务员最基本的职责。
3.2全面提高公务员综合素质和能力
在服务型政府建设的目标下，政府应以发展社会公共事业解决民生问题为重点，构建和谐良好的公共服务体系。在此过程中，如何实现公共资源的有效配置，促进公共服务均等化、科学化和有效化，对公务员队伍的综合素质和能力提出了更高的要求。公务员群体不仅需要掌握本职工作范围内的知识，还需要根据社会发展需要，全面提高综合素质和处理紧急事件的能力，在应对公共危机事件时，能及时有效的采取办法遏止事态的蔓延。
3.3完善公务员管理机制
服务型政府是现代信息社会的产物，在服务性、法制性、科学性及创新性上相较于传统的工业社会要求更高。在录用机制上，要保证拔尖的人才能够通过公平公正公开的考录环境进入公务员队伍；在培训机制上，要加强培训，确保公务员的知识储备和综合能力能与时俱进，适应新形势的要求；在考核机制上，要提高考核的科学性，将内部考核和外部群众考核有效结合；在工资福利机制上，要在满足公务员基本要求的基础上，建立阳光、公开的薪资制度；在晋升机制上，要构建“能力”导向和“服务”导向的公务员晋升观念，促进公务员职业生涯的完善。同时，还要加大对各环节实施的监督力度，确保各项工作在依法实施的情况下有序开展。
4服务型政府建设背景下的公务员制度完善
4.1公务员录用制度建设
自公务员法实施以来，人才进入公务员队伍的主要渠道一直都是“笔试+面试”，这是公务员系统遴选人才的重要依据。但服务型政府的构建对进入公务员队伍的人才要求更加严格，对公共服务精神的倡导更加重视，必须进一步理顺公务员录用制度。（1）在录用政策方面，树立“为人民服务”的录用导向观，规范、完善录用条件的设定，在公平、公开的原则下，拓宽人才录用通道，使更多的群体能够通过公平公正的通道进入公务员队伍。（2）在录用管理机制方面，科学设置考试内容和考试方法，以有效甄别知识高、能力强并且具有较高服务热情和服务意识的人才。（3）在录用监督机制方面，加大对考试录用工作的监督力度，把好公务员录用的“入口关”；进一步完善现行监督条例的；对招录中的考官实施业绩跟踪和量化考核；鼓励社会舆论监督，建立畅通的民意反映渠道。
4.2公务员培训制度建设
一是完善公务员培训内容。结合实际加强对公务员公共服务精神的培训，着力培养公务员树立为人民服务”的理念，培养公务员处理复杂情况和随机应变的能力来提高政府的执政能力。二是创新培训方法、提高培训效果。根据公务员不同岗位的任职需求和不同阶段的知识需求，采用更加新颖、有创意、差别化的分类培训方法。三是建立覆盖面广、网络化、多元化的培训体系。推进培训主体的多元化发展，鼓励具有相关资质的培训机构参与公务员培训的工作，加大政策扶持力度和资金投入力度，强化公务员师资队伍的专业化程度。
4.3公务员考核制度建设
一是建立以民为导向的绩效考核体系。二是重置考核指标，增加评估内容。三是构建多元化的评估方式和评估主体。探索引入第三方考核模式，借鉴西方上级领导、公务员自身、同级同事以及社会公众和大众媒体的参与式评估方式，将政府内部评估与外部评估有效结合。
4.4公务员工资福利制度建设
一是将“以人为本”理念始终贯穿。正确认识人性假设，公务员首先是一名普通公民，他们有改善生活质量的物质需要，有被尊重、获得成就感和实现自我价值的需要，政府应对他们的合理需要予以回应和满足。二是构建科学规范的工资福利体系，加快公务员工资福利立法，科学规范的设置公务员内部工资结构，提高劳动力要素在工资中所占比重，构建体现区域经济发展和地理环境的结构工资，建立薪酬的动态增长机制；进一步完善公务员的医疗、住房、养老、待业保险等制度，实现公务员薪酬福利有法可依。三是推行“阳光工资”，使薪酬透明化，规范政府部门帐外乱发奖金津贴的行为，实现同工同酬，抑制腐败现象的发生，提高公众的满意度。四是将公务员的工资福利制度与绩效考核结果挂钩。
4.5公务员晋升制度建设
一是突出“能力”、“服务”导向。二是建立完善竞争上岗机制。三是合理设置职务和级别并根据其分类晋升，完善监督机制。四是扩大晋升渠道和方法，为公务员提供更多的晋升和发展机会。五是将公务员的晋升与培训工作紧密结合，先培训，后上岗，保证得到晋升的公务员具有晋升岗位所需的专业能力和公共服务能力。
5结语
服务型政府的构建是新时期党和国家对我国政府转型的核心要求，是各地政府行政改革的主要目标，作为新型理念政府的实施和执行主体，也应当相应的对公务员制度做出适当变革。但应注意到，公务员制度的改革和完善是一个系统而复杂的过程，特别是我国地域辽阔，各地政治、经济和社会发展水平都不均衡，如何结合不同地区不同实际推进改革、如何提高基层政府公务员制度改革的自主能力和克服改革过程的各种阻力是需要进一步探究的。
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20世纪初到70年代，韦伯的官僚制作为一种普遍的组织机制渗入一切社会组织，全球大多数国家都采用了与官僚制理论联系在一起的传统公共行政模式[2]71。官僚制以专业分工、层级制和规则非人格化为主要特征，构成了20世纪西方行政制度的基石。
（一）传统文官制与官僚制的契合
现代文官制度起源于19世纪的英国，其发展经历了从传统型权威到理性法律型权威的转变。这种转变符合韦伯官僚制理论，是官僚制理论在公共部门的具体实践的体现。政府职能多样化、社会分工复杂化的工业化社会，要求技术理性和工具理性，官僚制便成为各国公务员制度的参照坐标，常任文官制度由此建立。诞生自英国的文官制发展到官僚制时代，经过西方各国的效仿和不断演变，其常任原则、专业分工原则、竞争原则、功绩主义以及文官考试制度等方面，与官僚制理念达成了契合，文官制也因此成为官僚制体系的重要组成部分。
（二）传统文官制下的“通才”原则与品位分类制
通才原则、常任原则、竞争原则、中立原则是英国文官制度的四个基本原则。通才原则，即在选拔文官的考试中择高文化修养的人才优先录取。品位分类制，以人为中心强调人的资格条件，级别与人挂钩，利于选拔通才。现代中国公务员制度规定了职位分类法，但是受古代官吏品位分类的影响，如明清时期的九品十八级，仍然带有较多品位分类的痕迹，公务员仍分为领导与非领导职务。通才原则与品位分类提高了当时文官的文化水平，使文官的文化素质更好地适应了社会发展。传统文官制认为，最适合担任公职的就是受过优秀高等教育的通才，这后来也成为现代大学培养通才、实行博雅教育的基本理念。然而过于迷信通才后来导致了重视人文科学、轻视自然科学的偏见，使许多公共部门出现了外行领导内行的情况。
三、“后官僚制”时代下的雇员制、聘任制
官僚制一度被认为是工业社会下的一种最为完美的组织结构，然而长时间以来各种低效率的现象也渐渐显露出来，如帕金森定律等。20世纪80年代西方各国开始了行政体制的改革，展开了旨在“重塑政府”的新公共管理运动，作为官僚制支柱的文官制度首当其冲成为改革的焦点。
（一）“专才”原则下的政府雇员制
“后官僚制”时代西方文官制度改革中重要的一点，就是实现职位分类和品位分类的互补、通才与专才原则的统一。职位分类，以事为中心强调职位的性质，级别与职位挂钩，利于选拔专才。政府雇员，是政府机关以契约形式招聘的专门人才和辅工作人员。政府雇员在中国历史上早已有之，“白役”“师爷”“长随”等都具有政府雇员特征，其受雇于官吏但又不位列于官吏[3]26-30。现今中国的政府雇员制是在市场经济背景下，政府以雇用形式聘请人员从事专业性或辅工作的用人制度[4]105-110。中国目前的计划编制是对人员、机构进行计划配置和管理的手段，在于防止机构无序膨胀。然而现代政府职能多样化发展，导致公共部门日常行政管理对编制需求与编制的刚性供给的矛盾突出。由此中国各政府机关编制外雇佣的方法，对于降低用人成本、增强公务员队伍活力方面起到了一定作用。
（二）从政府雇员制到公务员聘任制
政府雇员制是中国公务员制度改革的一次尝试，近期公务员聘任制的实施则是将政府雇员制纳入正式化、规范化的轨道。政府雇员制和公务员聘任制，其最大的不同就是政府雇员一般不占用行政编制，而聘任制公务员则占用编制。政府雇员发挥着政策咨询、技术创新的重任，聘任制公务员则需担负行使公共权力、提供公共服务的职责[5]15-17。中国公务员任用制度目前分为四类：选任制、委任制、考任制、聘任制。选任制公务员任期一般就是选举间隔时间；委任制公务员和考任制公务员一经录用，无法定事由不经法定程序不得辞退；聘任制公务员的任期由聘任合同中约定，任期有较大的弹性。公务员聘任制基于分类管理和契约理念等特点，逐步健全了公务员的退出机制[6]140-146。
四、中国公务员制度路径依赖下的变革
路径依赖由新制度经济学家诺斯提出，认为一个国家的制度变迁存在着“路径依赖”，一种制度一旦形成就如同进入一种特定的路径，在一定时期内影响其后的制度选择。中国公务员制度的变革，既非纯粹的制度移植也非传统回归，其带有独特的路径依赖和制度惯性。中国历史上各种正式、非正式的制度性资源禀赋，是路径依赖产生的原因，亦是当今中国本土性制度资源。随着政府雇员制、聘任制在西方国家广泛推行，当下中国所欠缺的正是文官制所强调的专业分工、功绩主义与理性规则，应在充分发挥文官制精髓的同时，有范围、有步骤地推进聘任制与现有制度的逐步融合。
（一）重视传统文官制下常任制的主体作用
目前一定时期内中国公务员制度仍需坚持常任制、考任制的主体地位，其还无法完全摒弃和超越传统的文官制度。当西方进入后官僚制时代、批判官僚制的时候，中国还需构建韦伯理想意义上的官僚制。常任原则，是英国文官制度的基本原则，而常任制，也是行政管理和公务员制度发展到一定阶段的产物，是适应现代行政管理发展趋势的。目前中国虽然初步建立起现代常任公务员制度，但远没有完善。传统文官制度下常任制的精髓是功绩制、专业化、规则理性。中国上千年的人治而不是法治的传统，还难以达到官僚制以规则替代人情的阶段，更不存在西方所批判的官僚制“过度理性”的基本国情。而在人情至上的社会环境下，考任制又是目前相对公平的制度选择。
（二）制度移植下聘任制、雇员制与现有制度的融合
公务员聘任制、政府雇员制，都是新公共管理理论倡导破除职位垄断、引入竞争机制的实践产物，其使传统的行政隶属关系变为市场化的劳动雇佣关系，实现了公务员资源配置的市场化，利于完善公务员的退出机制。然而，聘任制需考虑推广实行的范围，公务员制度应符合分类管理的原则，其必须考虑综合管理类、专业技术类、行政执法类公务员的适用和管理，避免出现外行领导内行、专业人员不被重视的局面。此外，聘任制、雇员制，都属于行政关系市场化范畴，而中国的公务员编制又是计划编制体制，当下编制内、外人员并存这种“计划—市场”的双轨体制就是路径依赖的结果[7]10-14。由此务必逐步、有范围地推进聘任制与现有“滞后”制度的融合，达到制度移植与观念变革的契合。
（三）路径依赖下文官职业伦理的回归
西方文官制变革中，各国把文官职业伦理放在非常重要的位置，把职业伦理看作是公职人员从事伦理行为、维护公共威信的内在义务和责任[8]101-104。自古以来，德性主义与政治伦理化便是中国古代政治的主要特征，其把道德作为所有社会思考的起点和最终归宿，政治上主张德主刑辅，政治与道德相互融合、相互包容，以道德评价作为政治清明的主要标准。中国德性主义与政治伦理化的制度路径依赖，亦是当前中国公务员制度变革的本土性制度资源。加强伦理法制化，建立和完善文官职业伦理相关法律法规，实现伦理与制度的真正统一，正是中国公务员变革过程中的重点。
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·考录制度方面
首先表现在考试内容方面上，考试内容以考核逻辑思维能力为主，要求有较强的结构化知识，考试内容与实际操作之间不存在必然关联，无法体现公务员队伍建设所要求的“德才兼备”原则，无法实现对考生进行全方位的考查。其次表现在考试的手段上，考试手段由笔试和面试构成。笔试主要考查了考生的应试能力，而面试则存在着诸多不可控的主观因素。再次，公务员面试方面。公务员的面试官主要由组织人事部、用人单位以、高校以及研究机构构成。面试官在对面试者进行考核的时候都不同程度的存在自己的主观感觉，很难完全依靠之前订立的标准规范自己的行为，因此面试官的职业素养也需要规范。
·考核制度方面
《公务员法》单独列了一章讲解关于公务员的考核，并且在第八十三条规定：“在年度考核中，连续两年被确定为不称职的，予以辞退。”按照这个规定执行，应该不会存在很多问题，但实际情况是在公务员系统中很少有人会被认定为工作不称职，更谈不上连续两年确定为不称职。可见这一规定在很大程度上是走形式而已，并不存在实际的操作空间。此外，强调对公务员“德才兼备”，在德、能、勤、绩、廉等方面的考核。但是却没有量化如何去判断德、能、勤、绩、廉，在实际操作中出现了很大的空白，导致执行起来也只是一句空话而己。
新时期我国公务员制度的完善
·实现公务员分类管理科学化
在现有的公务员分类管理中，主要是以行政执法类和综合管理类为主，以每年的国家公务员考试为例，公务员的考试内容主要就分为综合管理类和行政执法类。这种分类方式的好处在于有效的区别了传统的干部人事管理制度，并较好推动了公务员制度建设的完善，对公务员队伍建设有着推动作用，并且制定出了针对综合管理类和行政执法类岗位的规章制度。随着经济发展，社会进步，政府职能变得更加规范化、复杂化和专业化，对公务员也就提出了更高的、针对性的素质要求。由于没有一套符合职位类别特点的职位体系及其规范，在人才的招录上就显得较为随意。实施公务员分类管理，可以针对每类职位设置某些特定的条件，有利于招录选拔适当的人才，这也能取信于社会，压缩任人唯亲的操作空间。
·完善考试录制度
坚持“凡进必考”，确保制度落实到位。当前，要重点抓好基层，尤其是县乡两级公务员和垂直系统公务员的考试录用。同时，创新考录工作机制，积极探索党政机关考录紧缺急需的高层次人才的新途径。加强基础建设，提高考试水平。考试的科学性是考试录用制度的生命线，只有科学的考试才能选出需要的有用人才，才能使考录工作更加公正。从这个方面来说，考试决定着选人的质量。当务之急是提高笔试和面试的科学化水平，加强考试录用的专家队伍建设，积极开发人才测评的先进技术和方法，增加考试录用的技术含量。
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现今时兴的公务员制度与起源于隋唐时期的我国古代科举制有着紧密关联，古代科举制对于完善现今公务员制度有着十分重要的借鉴意义。
一、借鉴的可能：现今公务员制度形式上源于古代科举制
“公务员”一词由英文civil servant翻译而来，又可译为“文官”，因此公务员制度又叫文官制度，是对政府中行使国家权力、执行国家公务人员的统称。借鉴西方国家的有益做法，2005年我国制定了《中华人民共和国公务员法》，2006年1月1日正式实施该部法律，它是我国第一部干部人事管理总章程性质的重要法律，标志着我国公务员制度正式定型。
从表面上来看，我国现今公务员制度显然是改革开放以来借鉴国外有益管理经验和模式的产物，公务员制度也是诸多“舶来品”中的一种而已，但事实并非如此，因为西方国家的公务员制度是受中国古代科举制影响而产生的。
隋唐时期推行开明的科举取士制度。对于这样一种相对公正的考试与选官制度，不仅周边的朝鲜、日本等国加以仿效，远在欧亚大陆西端的各国也逐渐加以沿用。
中国科举制度对西方产生影响可追溯到十六世纪后半期。最早向西方介绍中国科举制度的是葡萄牙的两位传教士克鲁兹和胡安・冈萨雷斯・德万多萨。前者著有《中国游记》一书，对中国通过科举考试选拔官员的做法倍加称颂，后者在《伟大的中国》中则详细介绍了科举考试的方法和内容。这两本书在欧洲出版后，广泛流传，尤其是后者引起了欧洲人对中国政治制度的认真关注。例如，西方学者S.威廉斯曾经这样评价隋唐时期的科举制：“中国政府中文武官吏所由产生的这种著名的考试制度，虽在古代的埃及或有类似的制度，但在古今任何一个大国中都可算是一种无可比拟的制度。”［1］（P390）而在1983年，当时的美国人事总署署长艾伦・坎贝尔应邀来北京讲学时亦曾说：“当我被邀来中国讲授文官制度的时候，我感到非常惊讶。因为在我们西方所有的政治学教科书中，当谈到文官制度的时候，都把文官制度的创始者归于中国。”［2］
经此分析，我们不难看出，我国现行公务员制度说到底是一种“出口转内销”的产品，我们的先人早在1500年前就已经为我们构建了一种足以荣耀世界的考试与选官制度。因此，从渊源上来看，古代科举制对于完善现今公务员制度提供了一种借鉴的可能。
二、考试资格：不论出身选人才
隋唐科举制之前的选官制度主要是九品中正制，它事实上是以血统门第来决定人的仕途命运，实质上即是一种士族特权制度，所谓“上品无寒门，下品无势族”即是形象写照，它导致的弊端即是把诸多有才能的下层百姓阻隔于参与国家管理的大门之外。而科举制的推行，则打破了门阀大族与生俱来的高贵血统与政治特权。对此，我们不妨看看杜佑在《通典・选举二》中的记载：“隋代罢中正，举选不本乡曲，故里闾无豪族，井邑无衣冠，人不土著，萃处京畿……五服之内，政决王朝，一命免拜。”［3］（P113）由此一来，科举制能够接纳下层贫寒之家的优秀子弟步入仕途，体现了“选天下之才为天下之务”、“人尽其才、才尽其用”的公平原则，这种在考试资格上尽可能广开视野的做法，对我们当下的公务员制度无疑有着积极的借鉴价值。
我国现行公务员招考制度虽然说在报考资格的规定上已经体现了较为开阔的视野，比如有些岗位面向非国民教育系列的报名者敞开，这本身是值得肯定的，至少能避免受人诟病的所谓文凭歧视现象的发生。但是，通过近年的报考资格的规定的考察，我们明显能发现一些职位带有太多本无必要的限制条件，这不能不让人怀疑这是为某些关系户量身定制的报考条件。
因此，在公务员考试报考资格方面，要真正赢得广大人民群众的认可，就应该学习古代科举制的相应做法，尽可能扩大招录视野，让那些真正德才兼备的报考者进入到公务员队伍中。
三、考试内容：不同岗位定考题
隋唐科举制从考试周期而言，可分为“常科”与“制科”，前者最为普遍。唐代常科所开设的考试科目有十二种之多，据《新唐书・选举志》记载：“其科之目，有秀才，有明经，有俊士，有进士，有明法，有明字，有一史，有三史，有开元礼，有道举，有童子。而明经之别，有五经，有三经，有二经，有学究一经，有三礼，有三传，有史科，此岁举之常选也。”［3］（P117）从这些记载中可以发现，同样是考举人或秀才，其可供选择的考试内容非常多，考生完全可以根据自己特长加以相应抉择。这种考试形式，对我们现今公务员考试也有借鉴价值。
现今公务员考试分笔试与面试两个环节，一般在笔试科目中不管报考什么样的岗位，政府办公室科员也好，各级基层警员也好，还是诸如基层档案馆科员也罢，均应参加《申论》科目考试，但考题往往与实际工作需要相脱节。可想而知，即便通过《申论》考试要求，这又对今后实践工作有何意义呢？所以应考虑借鉴古代科举制的相关做法，按照岗位实际要求来有针对性地招录相应特长人才。
四、面试环节：不同等第遵规章
隋唐科举制中对科考成功者，不论是举人还是进士等不同等第，在授以官职之前往往还有所谓“释褐试”，即相当于现今的面试，只有通过面试者才能正式授官。关于面试内容、面试规章，古人也有一套成熟的做法。《新唐书・选举志下》记载：“凡择人执法有四：一曰身，体貌丰伟；二曰言，言辞辩正；三曰书，楷法遒美；四曰判，文理优长。四事皆可取，则先德行；德均以才，才均以劳。得者为留，不得者为放。”［3］（P146）很明显，面试中主要看其身、言、书、判四个方面，其中规定虽然于今有些不合宜，但大体还是可取的。行政人员如若书写不工整，文理不通达，口齿不清晰，如何去承担日常行政职责？据此可见，古代科举制的面试环节还是有章可循的，在一定程度上能够确保选官过程的公正性。
反观我国现今公务员考试中的面试环节，还有不少有待改进之处。首先，在公务员考试的面试环节，全国大多数地方都没有形成稳定的面试考官队伍，只是临时从有关部门抽调组成，根据面试考官个人主观意见来筛选面试者，这多少会存在一些令人难以信服之感。其次，就面试内容而言，各地也存在着相当大的差异，哪怕是招录同一级别的、经济发展水平相当的地方政府办公室科员，各地的面试内容都存在千差万别，显然难免有失公允。在这方面，古代科举制可以为现行公务员制度起到重要的借鉴作用。
总体而言，古代科举制与现今公务员制度有着紧密关联，它的很多有益经验和做法都值得今人加以借鉴，从而有助于进一步完善我国的公务员制度。
参考文献：
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（一）有助于提升学生的实践能力。《国家公务员制度》是一门理论和实际相结合的课程，学生不仅要正确理解教材上的理论知识，还要学会将理论运用到公共管理的实践中去。在案例教学中，由教师选择与教学内容相关的案例，学生在教师创造的案例情境中进行自主思考，利用学到的理论知识分析问题、解决问题，学生在分析案例、讨论案例以及完成最终的案例报告的整个过程中，其实际应用能力得到锻炼提升。
（二）有助于激发学生的学习兴趣。目前，《国家公务员制
度》的课程教材多数以介绍我国《公务员法》为基本线索，章节内容主要涵盖我国公务员的基本制度，案例相对较少，对于学生缺乏吸引力，如果采取“满堂灌”的纯理论授课的教学方式，很难调动学生学习的积极性。案例教学鼓励学生独立思考、自主分析，强调教师与学生之间、学生与学生之间的沟通互动，改变了以往学生被动接受知识的学习状态，学生主动发表自己的看法，交流各自的观点，课堂气氛被调动起来，学生的学习热情大大提升。
（三）促进教师提高教学能力。案例教学对于教师的要求比较高。教师除了要深刻把握书本知识，根据教学内容选择恰当的案例，还要对案例有充分的理解，这样才能引导学生进行案例分析。因此，从教师的角度来说，应用案例教学能激励自己不断提高教学水平，不断更新知识，时刻关注我国公务员制度出现的新变化，并将这些变化也体现到案例教学之中，使课程内容、教学体系不断得到创新。
二、提高案例教学效果的对策
（一）选择合适的案例。第一，选择与课程内容密切相关的案例。第二，选择适合课堂讨论的案例。第三，选择案例要注意“与时俱进”。我国的公务员制度实施时间不长，还处于不断完善的过程中，教师也要注意及时对案例进行补充、更新，以适应公务员制度在实施过程中出现的新变化。
（二）提高教师的教学能力。为了提升案例教学的效果，教师应该积极提高自己的教学技能。首先，要夯实理论基础。只有对教材、案例有深刻地认识和把握，才能选择合适的案例，引导学生进行讨论。其次，要增加教学技能。除了观摩其他教师的课堂教学，借鉴他人的成功经验之外，还要积极听取学生反馈，不断完善教学方法，提升教学效果。
（三）充分利用自媒体平台。自媒体时代，每个人都是传播者。教师也可以利用微信、微博、论坛、社区等自媒体平台，让学生在线发表个人看法，鼓励学生更加踊跃地参与到案例教学的课堂讨论之中。除了课上的互动之外，在课下，教师也可以利用微博、微信等平台与学生沟通，为学生答疑解惑。
篇13
一要制定公务员录用专门法规，规范公务员录用工作。二要扩大公务员的选拔录用范围。要根据实际，进一步打破身份、地域、部门、行业和所有制的限制。要依照宪法，保障公民平等参加公职的权利，避免因公众自身无法选择也无法控制的原因而遭受不合理的待遇。三要提高公务员录用相关规定的法律层次，强化执法效能，以提高录用法律法规的强制性和权威性。要按法律的程序和要求，并依照实际，制定完善国家公务员录用系列法律规定。同时要改革相关法规中比较粗泛的规定，增强法律规章的可操作性。四要完善录用程序相关法律。针对录用的具体程序，如命题、考场、监考、阅卷、面试等，制定完善相关法律法规，使录用各环节均处于严格的法律法规的控制中，最大限度地避免人为意志。
完善考试工作提高科学性
公务员录用的核心价值就在于通过公开竞争，选拔优秀人才。考试是录用科学性和公正性的体现，从这个方面说，考试的水平直接关系到录用的质量。因此，增强考试的科学性，才能使优秀的人才脱颖而出，才能使录用工作更加公正。
一是要提高考试的科学化程度。根据不同级别、不同职位、不同层次的公务员录用要求，组织专门人员开展岗位分析，根据岗位特点制定出考试的内容和难度标准，从而使考试内容更加贴近岗位的要求。另外，可借鉴高考，实行志愿填报、分批录取。通过一次考试，让应考者有选择的机会，防止能力素质强的考生因“扎堆”报考而丧失去其他部门工作的机会。
二是要提高笔试的标准化水平。要切实加强对笔试命题的管理，对命题人员实行资格准入制和政治审查制，达不到相应水平的人员，不得命制试题。要建立笔试试题评价机制，明确试题评价的标准、程序和方法。要建立国家级录用考试公共科目题库和专业科目题库，各地区各行业录用公务员的试题均从国家题库中随机抽取，实现资源共享。
