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1.在行政工作方面，工作上坚持科学化。提倡在行政管理工作中应用科学的管理方法。使工作人员真正理解和了解科学的方法与意义，将工作进行科学的合理的分工，与此同时，权利与利益实现双向的均衡，科学的承担责任与义务，实现权责分明与统一。做到上述种种，才能够使行政管理具有良好的组织性与纪律性，是行政组织稳固，关系良好。
2.对于行政人员要采用选拔、培训与考评的方法。对行政人员实现科学的开发培训与考核是行政管理科学化的重要途径与体现。要对行政人员进行公正的选拨与定期的培训开发，才能保证队伍的科学化与先进性。相关的行政管理人员要负责，对行政人员的人格特征以及性格特点，特别是工作能力与表现进行详细的观察、研究与分析，针对人员的不同对其进行针对性的教育与培训，使行政人员不断的得到提升与进步。通过对行政人员的选拔和培训，在精神上、思想上对行政管理人员进行引导，督促其树立促进行政管理科学化的理念，同时，需要培养行政人员的独立人格，使其能够有效的掌握相应的制度规章，并运用规章制度独立行使执行权。
3.将监督制度不断完善。在西方的行政管理科学化的理论中，威尔逊时期便对行政监督的思想做了论述与阐述，其中，指出行政管理首先要对公众的任何舆论做出正确的、敏锐的反应，但是，在我国的实际行政管理操作中，行政的管理裁决力逐步扩大，在具体的执行阶段，已经显现出诸多问题与不足，主要集中在以下几个方面：在行政管理中，有些行政人员对权利滥用，违纪违法行为此起彼伏，公民的权利不被重视和保障，行政管理工作效率低下等等不良的现象突出。虽然，行政人员有专门的行政规范与执行标准要求，但是在执行上仍然很大的弹性空间，有些行政人员完全不顾及国家利益，在行政管理中谋其私利，一些不合理甚至不合法的行政行为存在，这都对行政管理的科学性有一定的损害，同时还影响到公民与国家的利益，行政机构立法规制的缺失与有效行政监督机制尚待完善，行政监督力度不够，导致行政管理科学化路程受阻。因此，在行政管理科学化的进程中，必须具备监督管理的机制与制度，才能够起到监督与督导的作用。所以亟待建立以立法、司法、行政三位为一体的相对健全的行政监督机制与系统，各个层次环节都要进行强化的监督与管理，将各个被监督的对象加以细化，保证行政工作的高质高效。对于行政管理相对薄弱的化解必须对其实施经常性、反复性的监督，避免不些潜在因素、突变因素造成行政管理的混乱性。所以，在行政管理的实际操作执行中，要重视和充分发挥人民群众的监督作用，并且，作为政府机构必须注重自我管理与监督，内部监督管理与外部监督的双重作用下，将行政弹力过大导致的一些问题与现象扼杀在萌芽状态。
三、行政管理科学化手段的应用
1.利用科学化手段实施行政内部绩效化管理。利用科学化手段加强行政内部得绩效化管理主要从三个方面进行落实：首先，要对现有的制度做进一步的完善与调整，随着社会不断发展与进步，相应的制度也要有新的内容与创新，原有的一些制度内容已经不能够满足当下行政管理的要求。所以，必须对不符合时代需求的部分进行删节与修改。其次，将行政弹性做有效的控制以致逐步消除，对行政管理加强控制。不断的协调行政行为过程，并加强沟通与反馈的作用和力度，将监督管理制度不断完善，能够有效地预防与控制行政弹性，加大整改力度，提高行政执行力。最后，要逐步建立与健全绩效管理制度。将考评管理的制度与方法不断改进与创新，使其成为行政管理绩效化的重要途径。在行政管理责任制、党风廉政建设责任制的基础上，开展绩效评估，以达到行政内部绩效化的效果。
2.利用科学化手段实施行政管理专业化进行分工。“文、事、人、财、物”五个方面作为行政管理工作的主要环节，对其进行专业化分工对实现科学化手段在行政管理中的应用骑着非常重要的作用。其中行政管理工作中的“文”，主要是指从事行政决策管理各环节各种材料的整理与记录工作。这就包括会议讲话材料、会议纪录、政务信息与调研稿件、纸质与电子公文、文件档案资料与会计档案资料等的记录与整理；“事”是决策过程的管理，“人”是行政管理决策机构的主体和决策过程的主体；“财”是决策实施的资金保障，“物”是包括办公场所与环境、办公设备等其他各类物质的行政管理中决策实施的物质支撑。因此，必须结合行政管理工作实际需要，对它的规律进行探索，针对管理等方面，把内部行政管理工作细化分解，确定岗位职责。
3.利用科学化手段实现文化在行政管理中的应用。在推行科学化手段提高行政管理效率的过程中，科学化管理已然成为一种文化，是行政管理文化建设中不可或缺的组成部分。利用文化建设引导行政机构干部形成效率最高化、服务最大化和管理标准化的行政管理理念，与此同时，还应促使行政人员形成雷厉风行和严谨细致等行政管理核心价值观，把行政管理科学化融入到生活中去，并把实现行政管理科学化的应用当作一种工作要求和文化素养，不断提高自身的行政管理能力，积极的投身行政工作实践。
4.利益科学的方法将行政管理的流程加以精简，提高工作效率。行政管理科学化管理一个关键且重要的环节便是精简机构，这对于优化管理流程至关重要。在对行政管理工作进行优化与精简的过程中，必须坚持程序简化、权责明确的标准与要求，保证行政管理的各个环节与流程能够有专门的责任人与负责部门，实现流程中各部门资源的信息共享，从而呈现相互协助、促进与制约的局面，保证行政管理的质量与效率。并且，在新的行政管理形势下，要对行政人员的相关管理规章与制度加以调整，充分利用新的科学化的理论、手段在行政管理上的应用。
5.利用科学化手段建立行政信息化系统。目前，我国行政机构正在整合资源，争取实现网上办公应用系统的早日实用，行政管理信息化、网络化系统的建立可以灵活运用信息网络传递行政决策、制度变更等重要行政信息，加强各行政部门信息沟通的及时性，使行政管理过程的事中、事后管理者随时得到确切、全面的信息反馈，提高决策的的准确性。在管理中要注重行政管理消息的反馈，通过行政中出现的情况以便随时调整行政管理的目标与方式，达到科学化管理的最终目的。
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一、高等学校行政管理工作的开展实践
1.高等学校行政人员聘用实现了分类分级管理
为了系统的开展行政管理工作，高等学校在行政人员招聘任用工作中应用了分类分级管理机制。在实施分类分级管理机制的工作中，对高等学校各行政岗位实施合理的分类，提高了行政人员招聘任用工作的科学性、规范性和秩序性，为评价机制的构建奠定基础。同时，对行政人员实施分级管理，能够促使行政人员队伍内部形成良性的竞争氛围，进而促进全体行政人员的工作积极性和创新意识得到显著提升。在行政岗位管理工作中，其制度的改革对行政岗位实施了明确的分类管理和分级管理，使得各行政岗位职责得到明确界定，将高等学校内的行政岗位分成管理岗位、技术岗位、工勤技能岗位三个类别，并将管理岗位细分成十个等级，将专业技术岗位细分成十三个等级，将工勤技能岗位细分成六个等级。并且高等学校还对各类各级行政岗位职业提出了较为明确的要求，促使层次清晰、分工明确、衔接紧密的行政岗位体系得到有效构建。高等学校的自主招聘任用在一定程度上实现了学校自治，符合现代高校制度的核心思想，在人事管理方面，学校自治强调了工作人员招聘任用工作的独立性，要求在不受国家行政力量限制影响的情况下实现对内部人员的自主管理。同时，“管理权力下放，管理重心下移”的贯彻和落实为现代高校管理体制的建设提供了重要前提。
2.高等学校行政人员绩效考核评价制度得到贯彻和落实
对目前情况进行分析可知，高等学校的行政岗位主要是指校内行政人员受聘上岗后的工作岗位，其工作绩效主要是依据其岗位职责范围、技术含量、劳动强度以及工作环境而定。高等学校行政人员绩效考核评价制度是一种将劳动制度、人事制度、工资制度结合而成的综合制度。通过对行政人员劳动成果的考核和评价得出量化数值，进而根据其量化数值支付行政人员劳动报酬。高等学校行政岗位绩效考核评价制度的贯彻落实效果对行政人员的工作积极性和创新意识产生积极影响，不仅能够促使行政人员的工作质量和工作效率得到显著提升，还可以促进高等学校的发展目标得到充分实现，为高等学校的进一步发展提供动力支持和物质保障。
二、高等学校行政管理工作过程中普遍存在的问题
从现阶段高等学校行政人员管理工作开展状况进行分析可知，高等学校行政人员管理制度不够健全和完善，考核评价机制运行过程中存在漏洞。一些学校在确定考核评价标准的过程中具有一定倾向性，有失公允。在行政岗位考核评价标准制定过程中，未对行政人员的工作规律进行充分考虑，在评定行政人员工作情况过程中一味的追求较高的目标，导致行政岗位考核评价标准的制定与行政人员的实际工作情况严重不符。与此同时，相关竞争机制较为滞后，未得到及时的更新。并且在实施人员聘任制度的过程中未能将人员聘用制度落到实处，导致行政人员工作过分自由和放纵，在没有工作压力、竞争压力的情况下形成懒惰、散漫的工作风气，使行政人员不能将全部精力放在教务管理工作上，对教学和科研活动的开展产生不良影响，阻碍了高等学校的发展脚步。
三、创新优化高等学校行政管理工作的有效途径
1.创新高等学校综合管理制度，优化行政管理效果
在高等学校行政管理工作过程中，高等学校应当根据不同层次、不同专业人才的培养目标和特点运用相适应的聘用管理方式。始终坚持知人善用的原则，促进行政人员资源和骨干人才资源得到深入开发和应用。为此，高等学校可以采用柔性管理原则，运用专职和兼职并存模式，引进领域专家扩展行政管理工作的开展思路，促使人才聘用制度得到落实。同时，高等学校还可以结合行政管理实际情况实施不同管理制度，促使管理工作向着多元化的方向发展，促进领域精英跨行业、跨地域、跨院校的交流融合，进而极大限度的促进领域精英资源得到充分共享。另外，在创新高等学校行政人员聘用管理制度的过程中，应当在借鉴国外聘用管理制度的同时，结合自身发展情况构建长短聘期结合、专职兼职共存的聘用管理机制。
2.创新行政岗位绩效考核制度改革，优化绩效考核工作
在完成高等学校行政岗位聘用制度创新工作后，应当创新与之相配套的岗位绩效考核制度。若是高等学校未建立较为科学、完善的师资分配制度和绩效考核评价制度，那么会影响其师资分配工作和岗位绩效考核评价工作的公平性、合理性以及有效性。应当坚持激励性原则开展行政岗位绩效考核评价工作，将激励理论联系到实际工作中，促使行政人员绩效工资与其职责范围、技术含量、劳动强度等具体情况挂钩，为此，高等学校应当分层设计行政人员的绩效工资，使不同能力行政人员的绩效工资拉开一定差距，进而真正实现按劳分配，促进校内行政人员工作积极性、进取心得到充分的调动，为良性竞争氛围的营造奠定基础。同时，高等学校还应当充分考虑经济性因素，在保证高等学校可持续发展的基础上，着重关注行政人员的个人利益，促使绩效工资制度得到科学、合理的建立，保证行政人员工资收入的可持续性。综上所述，高校行政管理工作的主体是人，应当充分考虑人的因素，并在人的管理方面加大力度、努力创新，促使高校行政管理工作得到优化和完善。同时，还应当立足高等学校长远发展目标，制定长远的发展规划，并保证行政管理工作能够更好的服务于学校长远发展。另外，高等学校还应当审时度势、顺势而为，将行政改革作为切入点，努力完善校内各项工作，为高等教育教学工作提供更为优质的服务。
参考文献:
[1]官明辉.高等学校行政管理规范化存在的问题与对策[J].福州大学学报（哲学社会科学版）,2014,28(5):109-112
[2]熊彬.高等学校行政管理创新思路的探寻[J].科教导刊,2016(10):17-18
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通过期刊网以“海洋行政管理”为题名和关键词检索后发现，目前已经发表的论文有60篇左右，研究内容可做如下归纳：一是奠基于其他专业之上的海洋行政管理研究。探索在行政管理专业内开设海洋科技、海洋法、海洋管理等课程，把行政管理专业办成具有“海洋行政管理”特色的专业。二是作为特色研究学科的海洋行政管理研究。探讨海洋行政管理的公共性、外部性、利益主体的多元性特征，并把学科体系归纳为海洋职能、海洋制度、海洋决策、海洋实施、海洋财政、海洋伦理等。梳理现有海洋行政管理学科体系的争论分野，并提出海洋行政管理学理论体系构建原则，如工具性原则、差异性原则、系统化原则、生态化原则，并对学科体系进行宏观架构，探讨其概念、理论基础、管理理念、管理主体、行为工具、管理实践等问题。提出以行政管理理论体系为基础，在适应海洋实践活动规律、海洋行政管理历史经验的基础上，建构海洋行政管理学科体系。三是海洋行政管理体制研究。一些学者在分析了现有海洋行政管理体制弊端的基础上，沿着决策权和执行权相分离的思路，建构了分散管理、统一执法，以及决策部门、执行部门和信息部门相互合作、相互制约的海洋行政管理宏观体制。探讨我国海洋行政管理体制发展历史的路径依赖，职能配置交叉重叠与多头管理等问题及其克服。四是海洋行政管理某一领域的研究。对于海洋石油勘探开发、海洋倾废、海底电缆、管道、海域使用等进行海洋执法监察的研究；提升海洋行政管理促进海洋经济发展的研究；提升地方海域管理水平的研究；海洋行政管理的法制化研究；海洋发展战略的研究。前期学者对于海洋行政管理问题的研究内容非常丰富，视角多元，具有一定的深度和广度。但对于海洋行政管理作为一门课程来看，其内容体系如何建构？其内涵和外延如何界分？遵循怎样的逻辑？这些问题尚无学者研究，本文的研究是对上述问题的解答。尽管如此，学者们的前期研究成果，为本文的研究提供了素材和支撑。
三、研究方法与设计
《海洋行政管理》课程教学内容框架体系的厘定，采用以下研究方法：（1）深度访谈法；（2）文献研究法；（3）比较研究法；（4）头脑风暴法。在研究设计上，由于《海洋行政管理》课程教学针对的对象为管理类和涉海类专业的学生，课程定位为涉海类专业、管理类专业的海洋通识课，在学科归属上又属于管理学科，同时在研究题域上又具有海洋的特殊性，所以在研究设计上必须考虑两个维度，即“管理”的维度和“海洋”的维度。另外，由于海洋行政管理具有公共性，所以还需要考虑一个维度，那就是“公共性”的维度。
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一个学科的理论体系是否成熟，教材是其集中反映，而教材的章节正是这一学科研究内容的典型概括。因此，以经典教材为样本进行分析，可以窥探这一学科的研究主题概貌。本研究选取中西经典教材为样本，并佐以中西比较。西方经典教材主要从“公共行政与公共管理经典译丛”（中国人民大学出版社出版）的经典教材系列中挑选，辅之“公共管理学科系列教材”（经济科学出版社出版）和“公共管理译丛”（中国青年出版社出版）等译介国外学术成果的窗口，结合北大、清华、复旦、中大、厦大等高校的博士参考书目，最终筛选出10本出现频率较高的教材。样本分布为其中5本来自美国，余下5本分别来自英、法、澳、和日本④。国内教材的来源有三：一是在公共管理学界具有相当影响力和知名度的学科带头人、或其著述入选中山大学行政管理研究中心的国内学人文库的学者所编著的最新教材，力求每个获得公共管理一级学科博士学位点的985高校各挑一到两本教材，以反映这些高校的公共管理研究传统和状况；二是黄达强、夏书章等前辈早年编著的教材；三是台湾学者的5本教材。这三类教材（共24本⑤）的选取有利于作纵向和横向比较。基于评估需要，笔者从教材中提取以下指标制成统计量表，编码录入，以SPSS16.0统计软件进行数据分析。（1）出版年度。是指教材是哪一年出版的，若是国外的教材，则以版权页的时间为主。设计这一指标可以了解教材的新旧程度。（2）版本。是指教材出版到第几版，据此可以判断教材的受欢迎程度。版本越高，说明该教材越是被广泛使用。（3）国家。指教材在哪个国家出版，只要用于衡量国外教材选取的代表性。（4）写作情况。指该教材是专著、合著、编著还是主编，共四类。（5）章数。指该教材共有几章，把导论计算在内。（6）逻辑体系。指该教材的内容章节编排是否成逻辑体系，分别赋值1为是，0为否。可从教材的目录判断，或者作者的序言、译者序中寻找，次之则根据教材的内容来判定。（7）特色。指该教材的与众不同之处，例如《公共行政学：概念与案例》一书是经典理论和案例的汇编，通过案例阐释概念理论；再如《行政科学》一书的行政法和比较行政的色彩浓厚等。（8）研究主题及其频数。研究主题大体与教材的章节名重合，有些章节名出于统计的需要笔者做些改动，以便归类。在所有样本中加总各类研究主题的出现频率和在教材中的重要程度。（9）页数。指该章节在教材中所占的页数，为了消减误差，由下一章的起始页减去本章的起始页得出。页数越多，表明该章节在教材中的分量越重。（10）重要程度。指该研究主题在教材中的重要程度，分为三个等级（1为不重要、2为一般重要、3为比较重要）。通过计算该教材中所有研究主题的页数的平均值、中位数、标准差、最大值和最小值，据此来判断。（11）变动情况。指该研究主题是否是新版教材中的新增加章节，或者是指该研究主题在修订版教材中大幅度改动，分别赋值1为是，0为否。我们可以通过新旧版教材的对比，或者作者的再版序言中得知。
三、结果分析与比较
（一）教材命名与范式转变所选样本中从书名来看，国外没有一本教材命名为“公共管理学”的⑥，与国内的教材形成鲜明对比，正如另外一项研究[5]所发现的，国外仍以传统公共行政为主流，其他新兴范式亦有反映。除老教材和该领域的前辈夏书章、黄达强、竺乾威等人，台湾学者也偏好取名为“行政（管理）学”或者“公共行政学”外，国内的新版教材都命名为“公共管理学”。这一教材取名的不同，是否反映西方和国内学者关于公共行政学范式变迁的不同看法？有学者为此通过210本行政学教科书的内容研究，发现从传统行政学到公共管理学，虽然在内容安排上有差异，但只是在相同的“管理主义”价值观取向下进行的不同的制度安排和技术设计，行政学范式没有发生转换[4]。国外学者似乎对在公共管理中应用“范式变迁”不太感兴趣，只有欧文•休斯主张新公共管理不同于传统的公共行政，但他同时指出范式变迁是一个渐进过程，“管理主义改革仍有一段很长的路要走”。[6]笔者也试图在国内教材中寻找编著者命名的初衷，发现公共管理学作为当代政府管理的研究新潮遇到了诸多的难题和大量批评,它并未形成统一的成熟的理论框架及范式；“公共管理”话语的生成与流行大概与1997年国务院学位委员会正式确立公共管理学为管理学门类一级学科有关，只能以此来解释教材易名的原委。
（二）版本、编著与经典国外教材版本的均值为3.7，其中《公共行政与公共事务》已是第八版，其次《公共行政学：概念与案例》是第七版，均是经典之作。相反，国内的教材82.6%都是第一版，虽教材名目众多，且是新近出版，然多是相互抄袭，鲜有新意。只有夏老主编的《行政管理学》已出版四次，其它影响较大的教材如陈振明主编的《公共管理学———种不同于传统行政学的研究途径》，竺乾威主编的《公共行政学》(已出版三次)，张国庆主编的《公共行政学》(已出版三次)，陈德禹编著的《行政管理》(修订2版)等。版本越高，表明该教材越是受到读者欢迎；出版越早，多被誉为经典。究其原因，国内的行政管理专业学科建设八十年代才起步，虽处于快速发展中，但知识体系的积累缓慢，学科理论体系的构建更是任重道远；与美国将近一百年的公共行政学科发展史相比，仍属年轻后辈的学习阶段。经典教材是多方面的因素铸就，更需学科历史文化的积淀与传承，“新”是建立在“旧”的基础上。教材的编著情况也印证这一点，所选样本中国外的教材60%是专著，30%是合著，只有一本《公共行政学：概念与案例》是主编。而国内的71%为主编，2本为编著，只有5本为著⑦，而这5本中只有一本是大陆的，另外4本是台湾的。一般来说，主编的教材很难保证教材整体的质量，因编写者的素质而良莠不齐，很难引为经典之作（除非是学科的开山之作，譬如夏书章、黄达强主编的教材，即使这样，也只能堪称国内经典）。这种“知识生产方式”即几个人、十几个人写一本教材，东拼西凑，“洋为中用”，内容充斥着相互“借鉴”、相互克隆的东西，结果只能停留于低水平重复的状态。这也可解释为什么国内教材短短几年间雨后春笋般的涌现而经典甚少，主编的教材往往写作周期较短，有如饮食中的快餐，而经典教材则如炖品，需文火慢慢烹制。
（三）章数、页数与逻辑体系国外教材的章数均值为14，众数为13和14，最大值20（西尾胜的《行政学》）和最小值8（德巴什的《行政科学》）；国内教材的章数均值为13.47，众数为13，最小值8（张国庆主编的《公共行政学》），最大值24（江明修著的《公共行政学：理论与社会实践》）。从以上统计值来看，结论比较一致，教材一般13到14章为宜（包括导论），而每章的篇幅多大呢？以国外教材为例，总页数均值为480.4，如按14章来算，则每章占34.31页，和每本教材章节的页数均值36.92大体相当。而教材的章节编排是否成逻辑体系？分析结果表明，国外教材70%有着内在的逻辑体系，而国内教材章节的前后逻辑关系不明显，对行政环境、行政职能、行政组织、行政领导、人事行政、财务行政、行政决策、行政执行、行政监督、行政改革与发展以及机关内部事务管理等传统模块内容进行任意取舍编排，似乎谁先谁后无关大碍，走近了所谓的“教材丛林”。恰如某学者所言，“教材篇章安排依旧延续了过去模式的做法，至于这些模块之间的有机联系是什么，语焉不详，结果给人一种零乱的感觉，现有研究更没有自觉去寻找整个知识体系的逻辑起点，缺乏一条红线，一个核心把来自各方面的知识串联起来”。[3]虽然国内教材章节的逻辑体系不明晰，但其编排套路仍可归为三种：其一，多数教科书（54.17%）因循以往行政学模块式做法，在教材编写体系上主要是以政府管理过程为主线，篇章安排沿袭怀特《行政学概论》（1930年）的基本套路，杰出代表者为夏书章、王乐夫编著的《行政管理学》，竺乾威主编的《公共行政学》。其二，受休斯的《公共管理导论》影响，按照当前流行的西方公共管理范式进行编著，注重将工商管理的技术、方法与工具如绩效评估、人力资源管理、战略管理等引入到公共部门管理中来。这类教材（占到33.33%）近年陆续出版，典型代表为陈振明主编的《公共管理学———一种不同于传统行政学的研究途径》。其三，将传统公共行政学与公共管理模式相结合进行编著，试图在公共行政管理的过程中融入公共管理的相关内容。这类教材居少数，只有12.5%，以张国庆主编的《公共行政学》为代表。
（四）特色从编写方法、行文风格、取材构思、理论视角等方面来评价国内外的经典教材，笔者发现国外10本教材各有特色，异彩纷呈，生动活泼，可读性强。除了前述两本外⑧，比如罗森布鲁姆的《公共行政学》从管理、政治和法律的途径描述、阐述和分析公共行政。又如《行政过程的政治：公共行政学新论》用大量现实资料及案例对公共行政学的原理进行深刻的阐述和剖析，突出新公共行政学的政治视角。再如西尾胜的《行政学》以制度论、管理论和政策论构建全书的体系，以一般的理论为前提演绎分析日本的行政，日本的本土化色彩浓厚。还有《公共行政与公共事务》梳理了美国公共行政的百年发展与困境。如此种种，不胜枚举。相比之下，国内的教材则体裁单调，内容趋同，结构呈板块式或要素排列式，许多版本没有明显的特色。正如薄贵利所言，“行政学的一些著作和教科书,相互模仿和抄袭的比较多,在理论体系上和逻辑结构上鲜有突破和创新。读了这本书,再读另一本书,许多人都有一种似曾相识之感”。[7]从教材的编著取向看，台湾的教材则反映公共行政作为一种公共部门管理方式、方法和工具的特性，呈现出浓厚的管理主义取向，样本中陈德禹的《行政管理》最为明显，内含了管理学中的组织、计划、决策、授权与分权、领导、人事等主题。大陆早期如黄达强、夏书章等编著的教材，也是一种以提高行政效率为核心的管理主义取向。从内容写作看，多数教科书停留于泛泛而谈的水平,对于中国行政管理原则、特点的概括分析大多局限于学理和法律文本，没有直面现实的问题和差距，公共管理学的实践性与操作性没有充分体现。具体说来，教材每一“板块”或“要素”的内容,大致都是含义、特征、分类、地位、作用等几个方面,各篇章基本如此,无大差别。这种“标准化”现象缘于多数教材编写者缺少从事公共管理的经验和感性认识，所以简单归纳概括、理论演绎的情形比较多，无法为公共管理实务者提供切实的指导。从叙述论证看，过于宏大叙述，缺乏事实资料支撑。翻阅国内样本教材，几乎很少看到来自行政管理实践的调查、统计、案例、数据。比如关于中央与地方关系的内容，大多停留于理论演绎，大多阐述西方政府间关系的历史与现实和我国政府间关系的现状与改革，而中央、省、市、县、乡镇等各级政府到底在干什么？职权到底是怎样划分的？这些问题却得不到解答。再如行政决策,现行教材中所介绍的决策程序都是四个步骤或三个步骤,内容比较空洞，反映不了党委领导下的民主集中制。
（五）研究主题通过对各研究主题的频数统计，国外教材排名靠前的研究主题如表1所示。再根据该研究主题的页数的平均值、中位数、标准差、最大值和最小值，据此来识别该主题在教材中的重要程度。这十大主题，我们不能只看其频数的高低，更要结合其重要程度，比如“导论”这一节，虽然是90%出现率，在教材中却属于一般重要的位置；而“公共组织理论”虽然频次略低，从所占篇幅来看在教材中却属于百分之百重要的位置，这也反映了公共组织理论作为公共行政学的理论基石得到学界的一致认同。“绩效管理”作为新兴的政府管理工具受到热捧，出现频率高于其他的政府工具，这反映了西方教材的与时俱进、贴近政府改革实践。国内教材的研究主题按其频率的高低依次排列如下：公共政策、公共部门人力资源管理、公共组织、行政领导、法制行政、政府职能、绩效管理、政府改革与治理、政府伦理与责任、公共财政等等。两相比较，国内外教材的研究主题大体相近，如公共部门人力资源管理、公共政策分析、公共组织理论、责任与伦理、绩效管理、政府改革与治理等主题受到学者的共同关注。此外，国内教材保留了一些传统的行政学研究主题，如行政领导、机关管理、行政沟通与协调、行政权力等，还根据政府管理的变革突出一些新主题，如政府职能转变、危机管理。但是“公共预算与财政管理”这门“显学”还处于相对边缘的地位；同样地，对于政府间关系、战略管理等公共管理的重要主题仍显研究不足。
笔者认为，好的教材要能指导学者的研究和研究生学位的教育，因此笔者通过以下的两个比较分析来检验现有的经典教材是否能很好的指导学术研究和学位教育。一是与中美两国的公共行政学博士学位论文的研究领域比较。因为博士论文是研究生教育的质量和成果的集中反映,亦是其所在学科研究的现状与水平的直接体现。据学者的研究成果[8]，中美博士论文的核心议题如下（其排列次序随着国别、年度浮动）：行政理论、比较公共行政、雇员行为及发展、财政及预算、政府间关系、管理科学、组织理论及行为、人事管理、政策分析和其他。两相比较发现，国内的博士论文聚集于行政理论、管理科学和政策分析，较大部分论文集中在对策性的管理方法研究,较少涉及理论探索、检验和论证等基础性研究,而对美国90年代博士论文新近出现的雇员行为及发展、财政及预算、组织理论及行为等核心议题关注不够，研究不足。这印证了以上教材分析的结论，国内的教材不能很好的指导研究生学位的教育，教材的编写和博士论文的写作脱节为“两张皮”。而组织行为的研究，笔者认为将是公共行政学迈向科学研究的突破口，助推我国博士论文从类似工作报告的对策研究走向强调理论验证或推导,更为强调定量技术的科学研究。二是与学术界的研究主题比较。
学术研究成果主要呈现形式是期刊论文，通过统计分析中国公共行政代表性期刊近10年的论文，大体可以获知学者们关注的研究领域。何艳玲[9]的一项研究表明，我国行政科学的研究主题依次如下：行政改革（28.5%）、行政哲学(包括行政伦理、行政文化)(13.2%)、公共财政(9.8%)、行政组织职能(8.8%)、公共政策(8.6%)，其余有行政决策、公务员制度与人力资源、绩效评估（行政效率）、政府间关系等领域。两相对照发现，学界的研究主题大体与国内教材的重合，但期刊论文更注重实效性，紧跟“行政改革”，探讨“政府间关系”，研究NGO回应社会问题，同时兼顾传统的研究领域如政府伦理与责任、行政文化等。统计分析也有力所不逮的软肋。数据资料的定量分析只能说明过去，解释现在，或能一定程度上预测未来，却难以前瞻性的规划未来。正如登哈特所言，“从某种意义上说，社会科学家们之所以无法产生恰当、适用的知识，是因为他们对实证主义的信奉，是他们把自己的学术活动局限在资料收集和统计处理上，从而只能得出经验主义取向的理论”。[10]119基于研究主题频数统计分析的结论也只是说明了学界过去和现在在做哪些领域的研究，却不能指出我国行政学者在未来应该做哪些研究。根据转型期中国公共管理的实践发展和现实需要，笔者认为公共企业、发展中国家的公共行政、非营利组织与第三部门管理、社会政策与管理、公共信息资源管理、司法行政等这些出现频率较低的研究主题恰好是我国公共管理研究的薄弱环节，尤其是公共管理视阈下的国有企业研究几近空白，这是未来应该加以重视的研究主题。
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其次为行政管理学派，该学派从管理实务出发，建立了一套管理理论和规则，作为管理者的行为准则。HenriFayol的主要贡献是开创了组织研究领域，拓宽了科学管理的研究领域。Gulick对行政功能和组织的规范与实证研究，并提出了一体化组织原则与行政七职能理论。JamesD.Mooney提出了组织四大原则，即协调原则、层级链原则、职能原则和职员原则，结合组织与原则分析。
最后为官僚制度学派，Weber的管理制度理论的产生与其历史时代有着直接的联系。Weber的官僚模型有着高度结构化、标准化、非人格化、理想形态等特征的行政组织体系，是强制控制的合理手段，能够达到最高程度的效率，因而是对人类行使权威的最理性工具。
（二）公共管理“理性”质疑的流派
20世纪30年代，传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式，把人当机器，只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面，一是对“政治-行政”二分法的反对；二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。JohnM.Gaus（1950）在《公共行政》精辟地论述了当时的情形：“现时的公共行政学理论也就是政治学理论”。这把原本认为政治与行政分离的传统理论又纠缠在一起。
社会系统学派从系统、整体性等社会学观点来研究管理，摆脱了传统行政管理理论的缺陷，并试图改造传统的权威概念、创造出一种协调合作精神。这个学派的代表人物MaryPFollett(1937)最早系统而深入地研究行政管理过程中人的问题，他通过对群体的心理因素的考察来分析作为民主群体基础的“协商一致”机制的性质。
理性决策理论学派代表人物Simon（1988）把管理行为分为“决策制定过程”和“决策执行过程”，并把管理研究重点集中在“决策制定过程”的分析。既丰富了管理学的思想，也揭示了管理的本质特点。理性决策模式提供了分析决策问题基本思路，同时也强调“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。
（三）公共管理多元化扩散流派
20世纪60年代科学技术的飞速发展，以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科技革命客观上造就了系统论、信息论、控制论等理论的应用和发展，拓宽了管理思维，也促进了管理现代化，更是给行政科学注入了新血液。公共行政学的管理科学成为了一门融管理学、心理学、社会学、政治学等多学科理论、方法于一体的综合性学科。公共行政学的研究也就从纯理论转型到结合应用的研究。
系统论认为任何组织都同其周围环境相互联系、相互作用，都不可能孤立地存在和发展，拓展了公共管理学的研究范围。公共管理对于公共性的理解也从官僚制度和政府机构发展转变为注重公共利益，即政府与社会其他组织之间的政治关系，以及注重组织工作环境对公共组织的影响力，政府被置身于社会外部大系统中，公共管理从制度定义发展为规范定义和组织定义。
系统管理学派是以系统为研究对象，研究自然、社会和思维领域中各种系统的运动规律并据此来认识和改造世界。其代表人物有L.VBertalanffy、TalcottParsons和JamesE.Rosenzwig等。其核心观点是不同变量之间存在非线性关系。一个变量的细微变化可能引起其他变量的重大变化。这种非线性关系增加了人们对组织认识的复杂性。受系统理论的影响，任何组织都被视为相互关系之中，任何变量都可能对其他变量产生影响。行政组织也是一个开放的系统，必须持续地与环境产生互动，并在适应环境变化的过程中处于动态均衡状态。
行政生态学派，借用生态学研究生命体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法，来研究行政系统与各种环境变量间的相互关系。最早提出行政生态的学者是哈佛大学教授JohnM.Gaus。其追随者FredW.Riggs10余年后提出了行政生态类型的发展连续体。行政生态学借用“结构-功能”方法来分析行政行为及其与环境的关系，为公共管理学开辟了新的领域，使其摆脱了那种抽象地讨论行政原则的纯理论作风，用生态观点来考察行政是正确的认识路径。
（四）公共管理价值重塑流派
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（三）实践教学是解决目前行政管理学教学存在的问题、培养新形势下行政管理专业人才的需要持续多年的，导致了我国人才培养的断裂，因此，随着高考的恢复，我国各方面的高等人才的培养急需首先补上理论匮乏这一课。20世纪80年代，我国开始研究行政管理学理论，开设行政管理学课程。行政管理学在研究和教学方法上以政治学作为价值取向，采用传统的研究型、学术型教学方法。这种研究方法满足了当时一个新的理论和课程最初建立和发展的需要。但是，随着改革的不断推进和我国社会的迅速发展，尤其是随着电子信息技术的广泛应用，社会对行政管理专业人才的需求由传统的研究型、学术型向应用型、操作型人才转变。据此，国家在20世纪90年代的学科调整中把行政管理从原来隶属于政治学一级学科转到了隶属于公共管理学，突出了行政管理学学科的管理性，即实践性。从学科的调整可见我国对人才培养目标要求的变化。那么，作为行政管理学科最基础的课程《行政管理学》的研究和教学也必须随之发生变化，突出其实践性。但是长期以来，高校行政管理学教学的软肋就是实践教学环节非常薄弱，严重影响了行政管理学课应有的教学效果，也是导致学生就业形势日益严峻的重要原因之一。
二、具体方法
本科教育培养目标、行政管理学的课程特点以及目前教学中存在的主要问题，决定了在行政管理学的教学方法上必须进行优化和改革，其中首先必须坚持的一个根本原则就是理论联系实际，加强和优化实践教学，综合运用各种方法和手段。
（一）课堂实践课堂实践教学活动是指以课堂为教学场所，在课堂讲授的基础上，为了深化和巩固学生的认知而开展的教学实践活动。课堂实践活动的目的就是为了改变传统的以教师为主体学生处于被动地位的教学模式，让学生积极参与到教学过程中来，体现学生学习的主体性，从而深化学生对教师所传授的理论知识的掌握。课堂实践教学包括以下几种方式：
1.案例分析法。这一方法是20世纪初哈佛大学创造的，即围绕一定的教学目的，把实际中真实的情景加以典型化处理，形成案例，通过学生的独立研究和相互讨论的方式，来提高分析问题和解决问题的能力的一种方法。行政管理学的实用性特别强，它的重点不在抽象的推理，而在指导解决现实的社会公共问题，以及这种解决方法在其他相关情形下的推广。这一特性决定了案例分析在行政管理学教学工作中有普遍的应用价值。
2“.角色模拟”教学法。这一方法在于在课堂上人为地营造某种行政管理情景，让学生扮演不同的行政管理角色，从事相应的具体工作。通过这一方法，可以让学生身临其境，直观地去感受、领悟所涉及的问题，更好地理解和掌握行政管理工作的基本技巧，提高语言表达能力及人际关系处理能力。这一方法比较适用于涉及大量常规细节和现象、需进行较为复杂的综合方法技能训练的场合。行政司法、行政执法、公文处理、会议管理、机关物产材管理等内容非常适合运用这种方法。
3.课堂讨论。这种方法是在教师讲授基础知识后,为加深学生对所讲授内容的理解，在教师的组织与指导下，学生通过充分准备，师生围绕一个主题，发表意见，展开讨论。通过讨论，既可以达到形成共识、的目的，也可以充分调动学生的主观能动性，提高其创造性学习的兴趣和能力。例如，在教学中针对“西方公共行政理论历史沿革及其启示”“我国大部制改革的困境与对策”“行政决策科学化和民主化的路径“”深化我国行政体制改革的基本路径”“西方行政改革对我国的启示”等理论与实践相结合的问题，就应该运用讨论的方法。
4.换位教学法。对于一些简单的章节可以让学生通过自学的方式备课，然后在课堂上师生身份互换，老师随机点名，让个别同学以老师的身份给大家讲解，其他同学随时提问，老师最后作点评。这样，通过备课、讲课，学生把所学习的内容学懂、学透，提高了其自学能力，同时也提高了学生的语言表达和组织能力。
5.任务驱动法。任务驱动法就是教师通过让学生在完成提出的某一“任务”的过程中掌握知识和技能并提高综合素质的方法。任务驱动法包括以下三个环节：教师根据教学目标布置教学任务、学生独立完成任务、教师进行成绩评定。“任务驱动”作为一种学习方法，它使教师由“主角”转变为“配角，充分体现学生的主体地位，极大地激发学生的求知欲，使学生实现了由被动地接受知识向主动地寻求知识的转变。这一方法既培养了学生的学习兴趣，也培养了学生的动手能力和合作精神，提高了他们解决实际困难的能力。
（二）课外实践课外实践是指学生在课堂之外、在学校的范围内进行的实践活动。这类活动的目的就是为了充分利用学生课下的业余时间，使学生在日常的学习、生活中扩展和加深对理论知识的理解和掌握，并提高其认识问题和分析问题的能力。
1.指导性自学。这一方法是通过教师给学生布置课外作业的方式，让学生自学来理解和掌握基本理论知识的一种方法。自学的内容大体包括两方面：一是布置学生阅读与行政管理学相关的课外书籍，包括经典著作、重要文献、高质量的专业论文等，其目的是扩大和加深学生对所学的教材内容的理解。二是教材中的一些非重点、非难点的章节，学生通过自己阅读就能理解的内容。如行政管理学当中的“行政决策”这一章，关于行政决策的定义、程序、类型以及行政决策的地位和作用等问题，在管理学等课程中基本的东西都学过，因此，这部分内容完全可以布置学生自学，教师没有必要花大力气来讲，只是提示学生在把握的过程中注意决策同行政决策的区别就可以了。教学的重点应该放在“行政决策体制以及我国行政决策存在的问题与对策”的教授上。自学不仅达到了扩大和加深学生对所学知识的理解和把握，更主要的是在自学的过程中学生养成了良好的阅读和思考的习惯。
2.科学研究法。科研是高校的重要职能之一，这种职能不单纯是要求教师从事科研工作，而且要培养学生的科研能力，因此，引导学生参加科研活动是高等教育的特征之一。为了提高学生运用所学的理论知识分析和解决问题的能力，教师应该创造各种机会让学生参与适当的科研工作。如以教学中的疑点、难点问题为突破口，布置学生撰写小论文，选拔基础好的具有刻苦钻研精神的优秀学生参加教师的课题研究或鼓励学生参与科研团体等，让学生有足够的空间充分发挥和展示个人的才华。
3.模拟实验。在校内建立行政管理模拟实验室，模拟各种行政管理场景和运作，使学生身临其境地处于某种管理角色中，从而增进学生对管理知识和方法的认知，培养综合管理能力。
（三）社会实践社会实践是指学生走出校门进入到真实的社会中去，实现理论学习与社会实践的紧密结合,通过社会实践印证和加深学生的理论认知，把学到的理论向实践转化，提升分析问题和解决问题的能力。
1.社会调查。针对行政管理要解决的一些社会热点问题，利用节假日、寒暑假开展专题调研，在调查中深入生活、了解社会，如行政管理学“行政组织“这一章，可以布置“我国省直管县改革———以绥中为例“”辽宁省大部制改革的困境及对策”等。人事制度这一章可以布置“辽宁政府雇员制”“辽宁公务员考试制度研究”等。在调研过程中，学生通过设计调查问卷、发袋徇卷、撰写调查报告等，锻炼学生的交际沟通、撰写调查报告的能力。
2.参观教学法。为了使行政管理学抽象的理论知识感性化，使学生获得新知识的同时巩固验证已学知识，可以组织学生到政府等部门去实地参观。参观法资源鲜活、生动，可以充分调动学生的积极性和激发学生的求知欲，同时教学空间被极大地拓展，教学同社会生活紧密相联。参观访问作为课堂教学的直观印证，对学生的情感、思想和行为的影响非常明显。参观一般由校外实践教师指导和讲解，要求学生围绕参观内容收集有关资料，整理参观笔记，撰写参观报告。
3.实习。顾名思义，实习就是在实践中学习，把学到的理论知识拿到实际工作中去应用，以锻炼工作能力。对于应用性极强的行政管理学这一课程而言，实习具有一切课堂教学所不能替代的特殊功用。为了保证实习的实效，最好应在相对稳定的实习基地进行。
三、问题思考
课堂实践、课外实践和社会实践等多种方法和形式表明了《行政管理学》课程的实践教学方法非常多，五花八门，各具特色，为行政管理学的实践教学提供了丰厚的理论基础。但是这只是从应然的角度来讲的，而在实际上，教学方法作为实现教学目标的手段和措施，是由多种因素决定的，实践性教学方法的采用必须从实际出发。从我国目前的情况来看，行政管理学的实践教学尚属探索阶段，加强实践性教学必须解决好以下几方面的问题：
（一）合理地运用实践教学的具体方法，构建比较合适的实践教学方法体系实践教学方法丰富多彩，并不是说在每个学校的教学实践中对每种方法都要采用，也不是某个教学内容都可以随意采用某种教学方法。实际上，每种具体的实践教学方法都有其特定的教学目的和要求，我们必须从客观实际出发，合理地运用各种具体的实践教学方法。在多种教学方法中，从达到教学目标的角度来看，可以分为三个层次：一是最基本的基础实践手段，其目的是加深学生对行政管理学基本理论和知识的理解，如实验、参观、自学；二是强化学生对知识的理解和应用、培养学生运用所学到的理论解决实际问题的能力的中层实践手段，如情景模拟、案例分析、讨论法等；三是为培养学生的综合实践能力和提高学生创新能力而设置的高层综合实践手段，如项目驱动、科学研究法、调研、实习等。因此，应加深对各种具体的实践教学方法的研究和探讨，合理地对各种方法进行组合，构建比较合适的实践教学方法体系。
（二）系统地规划和安排实践教学体系教学方法作为实现教学目标的手段和方式，与教学计划、教学内容、考核方法等要素是相互影响、相互制约的，有什么样的教学方法，就应该有与之相配套的教学计划、教学内容和考核方法。从总体上看，教学方法有理论讲授和实践教学两大类。作为两类不同的教学方法，其在教学计划、教学内容以及考核方法等方面存在明显的区别。在长期的行政管理学的教学实践中，由于更多地采用的是理论讲授法，因此，在教学计划、教学大纲、教学内容以及考核等方面具备了许多经验，理论讲授比较规范和系统。而实践教学虽然随着教学改革的进行其重要性越来越被人们所认识，但是由于多种原因，至今还没有单独的教学计划、教学大纲、教学内容以及考核方法，从而使得实践教学难以落到实处或者变形走样。因此，加强实践性教学，必须首先对其进行系统地安排和规划。如调整和完善教学大纲和教学内容，增加与实践性手段相适应的内容；明确理论教学与实践教学在总学时中的比例，改变实践学时随意性的情况；将实践教学内容纳入到考试制度中,建立和完善独立的实践教学考核办法，从而使实践教学得以贯彻落实。
（三）建立和完善一系列保障机制教师队伍是教学质量提升的根本保障。实践性教学方法运用的一个最基本的要求就是教师必须具备丰富的实践经验和较强的实践能力，但是，由于多种原因，在目前从事行政管理学课的教师队伍中，大部分教师是直接从学校到学校，博士毕业后直接进入到了高校从事教学工作，这种情况不仅是在行政管理学科比较常见，在其他学科也司空见惯。实践教学经验的缺乏严重地影响着实践教学方法的使用，从而成为提高行政管理学课程教学质量的一个瓶颈。因此，加强实践性教学必须在教师队伍的建设上下功夫。如有计划地让从事该课的教师到行政部门挂职锻炼、吸引优秀的行政领导干部加盟等。实践教学方法的成本比理论教学要高得多，一定的物质条件是实践教学方法运用的前提，无论是实验设备的配置、实践基地的建立和使用，还是调查、参观以及实习方法的使用都需要必备的资金物材的支撑，没有这些条件，实践教学无法开展。但是，从目前高校的实际情况来看，这部分投入还有很大差距，部分学校甚至是空白。因此，加强实践教学，学校必须在教学的硬件环境上下功夫。
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流派归类与公共管理理论的历史沿革
(一)公共管理原则导向的流派
White(1926)的《公共行政学导论》和Willoughby(1927)的《公共行政学原则》使公共行政学者都相信公共行政存在着指导行政现象的科学原则;Max Weber(1978)的《论官僚制度》探讨了现代组织原则与规范,发明了层级制。Gulick、Urwick(1937)等人的《行政科学论文集》,深入探讨了法约尔管理过程与管理原则。
首先为古典管理学派,该学派主要关注行政效率,寻求为行政管理提供一系列方法与技术,为提高行政效率而在操作层面上进行科学研究及组织工作。该学派为公共行政学的产生和发展提供了重要的理论基础。Taylor将科学引入管理领域,提高管理理论的科学性。Taylor(1911)在《科学管理原则》中提出共同利益为基础的科学管理原则,并指出:“科学管理原则普遍适用于各种人类活动”。科学管理理论强化了人们对消除浪费和提高效率的关注,从而成为了公共行政的核心价值追求。
其次为行政管理学派,该学派从管理实务出发,建立了一套管理理论和规则,作为管理者的行为准则。Henri Fayol的主要贡献是开创了组织研究领域,拓宽了科学管理的研究领域。Gulick对行政功能和组织的规范与实证研究,并提出了一体化组织原则与行政七职能理论。James D. Mooney提出了组织四大原则,即协调原则、层级链原则、职能原则和职员原则,结合组织与原则分析。
最后为官僚制度学派,Weber的管理制度理论的产生与其历史时代有着直接的联系。Weber的官僚模型有着高度结构化、标准化、非人格化、理想形态等特征的行政组织体系,是强制控制的合理手段,能够达到最高程度的效率,因而是对人类行使权威的最理性工具。
(二)公共管理“理性”质疑的流派
20世纪30年代,传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式,把人当机器,只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面,一是对“政治-行政”二分法的反对;二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。John M.Gaus(1950)在《公共行政》精辟地论述了当时的情形:“现时的公共行政学理论也就是政治学理论”。这把原本认为政治与行政分离的传统理论又纠缠在一起。
社会系统学派从系统、整体性等社会学观点来研究管理,摆脱了传统行政管理理论的缺陷,并试图改造传统的权威概念、创造出一种协调合作精神。这个学派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系统而深入地研究行政管理过程中人的问题,他通过对群体的心理因素的考察来分析作为民主群体基础的“协商一致”机制的性质。
理性决策理论学派代表人物Simon(1988)把管理行为分为“决策制定过程”和“决策执行过程”,并把管理研究重点集中在“决策制定过程”的分析。既丰富了管理学的思想,也揭示了管理的本质特点。理性决策模式提供了分析决策问题基本思路,同时也强调“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。
(三)公共管理多元化扩散流派
20世纪60年代科学技术的飞速发展,以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科技革命客观上造就了系统论、信息论、控制论等理论的应用和发展,拓宽了管理思维,也促进了管理现代化,更是给行政科学注入了新血液。公共行政学的管理科学成为了一门融管理学、心理学、社会学、政治学等多学科理论、方法于一体的综合性学科。公共行政学的研究也就从纯理论转型到结合应用的研究。
系统论认为任何组织都同其周围环境相互联系、相互作用,都不可能孤立地存在和发展,拓展了公共管理学的研究范围。公共管理对于公共性的理解也从官僚制度和政府机构发展转变为注重公共利益,即政府与社会其他组织之间的政治关系,以及注重组织工作环境对公共组织的影响力,政府被置身于社会外部大系统中,公共管理从制度定义发展为规范定义和组织定义。
系统管理学派是以系统为研究对象,研究自然、社会和思维领域中各种系统的运动规律并据此来认识和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心观点是不同变量之间存在非线性关系。一个变量的细微变化可能引起其他变量的重大变化。这种非线性关系增加了人们对组织认识的复杂性。受系统理论的影响,任何组织都被视为相互关系之中,任何变量都可能对其他变量产生影响。行政组织也是一个开放的系统,必须持续地与环境产生互动,并在适应环境变化的过程中处于动态均衡状态。
行政生态学派,借用生态学研究生命体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法,来研究行政系统与各种环境变量间的相互关系。最早提出行政生态的学者是哈佛大学教授John M. Gaus。其追随者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生态类型的发展连续体。行政生态学借用“结构-功能”方法来分析行政行为及其与环境的关系,为公共管理学开辟了新的领域,使其摆脱了那种抽象地讨论行政原则的纯理论作风,用生态观点来考察行政是正确的认识路径。
(四)公共管理价值重塑流派
历史与科学的局限性导致了传统的公共管理理论在一定程度上迷信于管理的技术手段,而抹煞了人性存在的意义、价值、自由等内涵,也导致了公共管理学的价值危机。20世纪60年代,以Dwight Waldo等为首的新公共行政学派,除了致力于民主行政的推动,还大力提倡社会正义、自由、民主等价值,这也就突破了科学实证主义的限制,走向了人文精神与价值的复兴之路。
Waldo(1971)在《走向新公共行政学:明诺布鲁克观点》的序言中指出,“新公共行政学产生于‘事态严峻、情势紧急’时代”,它的产生本身就是为了解决问题。新公共行政学派的主要观点在于:第一,由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变;第二,抛弃“政治-行政”二分法,把政治或政策与行政看成是政府管理中的连续或交融过程,开始重视政府管理中的政策问题研究;第三,公共管理学由以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。
Gary Wamsley的《黑堡宣言》发表,奠定了黑堡学派的政府再造的独特观点。其强调,行政价值的重塑与社会变迁的推动都需要由“集体持有的价值、认知、态度以及行为等”改变,行政人员与官僚体系共同努力才能提高行政绩效。
(五)公共管理思路创新流派
任何思想流派的发生,除了寻找之身的历史、传统等渊源之外,时代的风云际会也可能成为其产生发展的土壤。公共选择学派、新公共管理学、新公共服务、治理学派等学派的出现与不断探索,极大丰富了公共行政学的内容和方法论。
公共选择学派将经济学的理论用于非市场的决策之中,它认为国家机关亦会追求自身利益的最大化,参与利益的竞逐。公共选择学派以个人自由主义为基础,关注个人利益,将人类社会分割为两个市场:经济市场与政治市场,它们都有着共同的特点,都受自生自发秩序的制约。该学派对于公共行政的启示主要体现在:扩大公众参与;最大化行政职能分权化;简化行政程序与层级节制;彻底将公共行政经济化,并进行可行性评估,而不是以“公共物品”或社会公正为衡量基础;对于公共部门的扩张、行政裁量以及公共组织的目的进行严格的控制;削弱公共部门的领导角色,将其界定为专家或技术人员。
20世纪70年代末期,新公共管理理论在受到公共政策学科范式和企业管理学科范式的影响而在新公共行政学的基础上形成。它更重视从经济学角度来研究公共管理问题,在重视定性分析的同时更强调定理分析。新公共管理以公共部门管理问题的解决为核心,采用经济学理论和私人部门管理方法,创立一个新的公共管理的知识框架。如:更加关注绩效-激励的行政模式,建立绩效导向型的制度、结构与管理等行政原则;建立了关于政府设计和行政改革的国际对话和比较机制;经济学、社会学、社会心理学以及其他先进概念框架的综合与启发性使用。
新公共服务理论主张和现实求解,主要是针对新公共管理的缺失而提出来的一种理论。该理论指出,一味的放任政府治理走向市场化与竞争化将导致公共利益与公民尊严的丧失,并试图提出新的理论解释和实践工具来弥补这种趋势所造成的恶果。它提出通过由公民与政府双方的共同治理来提高治理的质量,并带给社会更高的收益,这些都体现了新公共服务理论的思想进步。
意义及启示
公共管理流派纷争,其主线主要集中在下面三部分:
(一)政治与行政
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一、效率与公平的单摆模型
从1887年美国学者伍德罗・威尔逊发表《行政学研究》至今，公共行政学已走过了125个年头，回顾公共行政学百余年来的发展历程，可以大致将其划分为四个阶段，从l9世纪末、20世纪初的传统公共行政学到20世纪70年代的新公共行政，再到20世纪80―90年代的新公共管理以及最近一二十年的新公共服务理论，公共行政学的价值追求呈现出一种从效率到公平，再到效率，再到公平的循环往复现象，就像物理学中不断来回摆动的单摆一样，如图1所示，本文将其形象地命名为效率与公平的单摆模型。
图1中的圆球代表公共行政学，图形的左侧代表效率，右侧代表公平，中间虚线位置代表效率与公平的平衡点，当效率被过分强调而忽视了公平时圆球处于左侧较高的位置，此时圆球处于不稳定的状态，在细线拉力和自身重力的作用下开始向右侧公平摆动。同样，当公平被过分强调而忽视了效率时，圆球处于图中右侧较高的位置，此时的圆球也处于不稳定状态，受细线拉力和自身重力作用开始向左侧效率摆动，只不过不同时期单摆摆动的幅度和频率不同罢了，公共行政学价值追求的百年演变正是在效率与公平之间来回摆动的循环往复过程。
二、公共行政学发展的四个阶段
关于公共行政学百年演变的阶段划分，不同的学者有不同的分法，大部分都是按时间划分成不同的阶段，学界最熟悉当属武汉大学丁煌教授划分的六阶段，也有部分学者按研究范式和研究途径来划分，如陈振明教授的三范式与巴瑞・波兹曼教授的二途径，还有学者按思想与流派划分，如竺乾威教授的四学派，本文采用主流的时间阶段划分法将其大致划分为以下四个阶段，分别论述其各自的价值追求。
1.传统公共行政（19世纪末―20世纪70年代）：效率至上
行政管理学界公认1887年美国学者伍德罗・威尔逊（后任美国第28届总统）在行政学季刊上发表《行政学研究》一文标志着公共行政学作为一门独立学科的创立，在文中威尔逊强调强调对一般的组织与管理问题的研究，关心组织的有效性和效率。此后，卢瑟・古利克也认为效率是行政管理的价值尺度中的头等公理，效率也是行政科学的大厦得以建立起来的价值基石。马克思・韦伯将官僚制看做是一种建立在权威和理性基础上的最有效率的组织形式，其不仅满足了传统公共行政追求效率的需要，也使得效率成为传统公共行政的主导价值。
这一时期的公共行政学主要受到弗雷德里克・温斯洛・泰勒科学管理理论的影响，其强调标准化的工作流程，对提高公共行政的效率起了很大作用。20世纪30年代以后公共行政学开始受到行为科学影响，认为公共行政应当把人看成社会人，通过发挥人的创造性来提高工作效率。20世纪40年代以后，公共行政管理思想又先后受到决策理论、系统和权变理论以及管理科学学派的重大影响，产生了许多新的特点，但其追求效率的目标并未改变。此时的公共行政学处于图中1的位置，达到了左侧效率的高点，即将向右侧公平摆动。
2.新公共行政（20世纪70年代）：关注公平
20世纪70年代，西方国家出现了长达十年之久的滞胀现象，政府在决策上处于两难的境地，以德怀特・沃尔多为首的一批美国公共行政学者将论文结集，于1971年以《走向一种新公共行政学：明诺布鲁克观点》为书名出版。该书被认为是新公共行政学的宣言，集中表述了新公共行政学的基本观点。
新公共行政对传统公共行政效率至上的价值追求进行批判，认为公共行政应将公平、责任等价值注入公共行政过程，形成以社会公平为核心，民主、责任、效率并存的价值体系。正如新公共行政的代表人物乔治・弗雷德里克森所说，社会公平是一组价值的前提，社会公平包含着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。此时的公共行政学处于图中2的位置，达到了右侧公平的高点，即将向左侧效率摆动。
3.新公共管理（20世纪80―90年代）：回归效率
20世纪80年代以来，为应对日益严重的社会危机，英美等国出现了新公共管理的改革思潮，代表人物是美国学者戴维・奥斯本和特德・盖布勒，其在《改革政府――企业家精神如何改革公共部门》一书中提出的新公共管理、政府再造和绩效管理等概念已经成为公共管理理论的主要范畴。1991年9月20日，70多位学者在美国雪城大学召开了第一届全国公共管理研究会议，会议确定了新公共管理研究的重点问题。这次会议标志着作为一门新学科的公共管理学的理论构架基本形成。
新公共管理将市场机制和私人部门管理策略引入公共部门，把3E：Economy、Efficiency、Effectiveness，即经济、效率、效能作为其价值追求。澳洲学者欧文・E・休斯指出，经济就是以尽可能低的投入提供与维持既定数量的公共产品或服务；效率就是公共部门投入与产出的比例关系；效能就是公共产品或服务符合政策目标的程度。新公共管理并不是简单地重复效率至上的价值追求，而是把传统的效率拓展为3E在内的全方位绩效，扩展了效率的内涵。此时的公共行政学处于图中3的位置，又回到了左侧效率的高点，但随即将向右侧公平摆动。
4.新公共服务（20世纪90年代至今）：重现公平
20世纪90年代后期，美国学者罗伯特・丹哈特提出了新公共服务理论，该理论认为，把公民当成“顾客”的观念存在着某种局限性，应把传统的对效率和业绩的关注转移到对社会回应性的关注上来。新公共管理强调政府掌舵而非划桨，而新公共服务则认为政府是服务而非掌舵。它重视人而不是生产率，它所强调的社会公平包括公共部门和公民两个方面，体现了政府与公民之间的平等协商新关系。
新公共服务在兼顾效率与目标达成的同时，力图提升社会公平与责任，使公共行政具有适应性和动态弹性以更好地回应社会治理发展，在一定意义上超越了新公共管理。但新公共服务也面临着一些困境，如政府与公民的选择性协商机制会导致讨论过多而行动不足，多元化民主治理与治理者的关系的协调等。此时的公共行政学处于图中4的位置，再次回到了右侧公平的高点，不久就会向左侧效率摆动。
三、小结
公共行政学价值追求的百年演变呈现出一种从效率到公平，再到效率，再到公平循环往复的单摆模型，但需要指出的是，公共行政学在不同发展阶段的价值追求在强调某一方面时并未忽视另一方面，只是侧重点有所不同，例如传统公共行政在遵循效率至上的同时也关注公平、责任等价值取向，新公共行政在强调社会公平核心价值的同时并不排斥效率的价值，新公共管理在号召回归效率的同时也关注责任和公平价值，新公共服务在兼顾效率与目标达成的同时，更加强调其目的性，当公共行政学对效率与公平的追求达到两者平衡时，圆球将处于图中虚线的位置，此时圆球将处于稳定状态。正是由于关注的重点在公平与效率之间来回摆动，才形成了公共行政学价值追求百年演变的单摆模型。
参考文献
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[5]欧文・E・休斯.公共管理导论[M].中国人民大学出版社，2001.
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(一)公共管理原则导向的流派
White(1926)的《公共行政学导论》和Willoughby(1927)的《公共行政学原则》使公共行政学者都相信公共行政存在着指导行政现象的科学原则;Max Weber(1978)的《论官僚制度》探讨了现代组织原则与规范,发明了层级制。Gulick、Urwick(1937)等人的《行政科学论文集》,深入探讨了法约尔管理过程与管理原则。
首先为古典管理学派,该学派主要关注行政效率,寻求为行政管理提供一系列方法与技术,为提高行政效率而在操作层面上进行科学研究及组织工作。该学派为公共行政学的产生和发展提供了重要的理论基础。Taylor将科学引入管理领域,提高管理理论的科学性。Taylor(1911)在《科学管理原则》中提出共同利益为基础的科学管理原则,并指出:“科学管理原则普遍适用于各种人类活动”。科学管理理论强化了人们对消除浪费和提高效率的关注,从而成为了公共行政的核心价值追求。
其次为行政管理学派,该学派从管理实务出发,建立了一套管理理论和规则,作为管理者的行为准则。Henri Fayol的主要贡献是开创了组织研究领域,拓宽了科学管理的研究领域。Gulick对行政功能和组织的规范与实证研究,并提出了一体化组织原则与行政七职能理论。James D. Mooney提出了组织四大原则,即协调原则、层级链原则、职能原则和职员原则,结合组织与原则分析。
最后为官僚制度学派,Weber的管理制度理论的产生与其历史时代有着直接的联系。Weber的官僚模型有着高度结构化、标准化、非人格化、理想形态等特征的行政组织体系,是强制控制的合理手段,能够达到最高程度的效率,因而是对人类行使权威的最理性工具。
(二)公共管理“理性”质疑的流派
20世纪30年代,传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式,把人当机器,只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面,一是对“政治-行政”二分法的反对;二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。John M.Gaus(1950)在《公共行政》精辟地论述了当时的情形:“现时的公共行政学理论也就是政治学理论”。这把原本认为政治与行政分离的传统理论又纠缠在一起。
社会系统学派从系统、整体性等社会学观点来研究管理,摆脱了传统行政管理理论的缺陷,并试图改造传统的权威概念、创造出一种协调合作精神。这个学派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系统而深入地研究行政管理过程中人的问题,他通过对群体的心理因素的考察来分析作为民主群体基础的“协商一致”机制的性质。
理性决策理论学派代表人物Simon(1988)把管理行为分为“决策制定过程”和“决策执行过程”,并把管理研究重点集中在“决策制定过程”的分析。既丰富了管理学的思想,也揭示了管理的本质特点。理性决策模式提供了分析决策问题基本思路,同时也强调“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。
(三)公共管理多元化扩散流派
20世纪60年代科学技术的飞速发展,以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科技革命客观上造就了系统论、信息论、控制论等理论的应用和发展,拓宽了管理思维,也促进了管理现代化,更是给行政科学注入了新血液。公共行政学的管理科学成为了一门融管理学、心理学、社会学、政治学等多学科理论、方法于一体的综合性学科。公共行政学的研究也就从纯理论转型到结合应用的研究。
系统论认为任何组织都同其周围环境相互联系、相互作用,都不可能孤立地存在和发展,拓展了公共管理学的研究范围。公共管理对于公共性的理解也从官僚制度和政府机构发展转变为注重公共利益,即政府与社会其他组织之间的政治关系,以及注重组织工作环境对公共组织的影响力,政府被置身于社会外部大系统中,公共管理从制度定义发展为规范定义和组织定义。
系统管理学派是以系统为研究对象,研究自然、社会和思维领域中各种系统的运动规律并据此来认识和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心观点是不同变量之间存在非线性关系。一个变量的细微变化可能引起其他变量的重大变化。这种非线性关系增加了人们对组织认识的复杂性。受系统理论的影响,任何组织都被视为相互关系之中,任何变量都可能对其他变量产生影响。行政组织也是一个开放的系统,必须持续地与环境产生互动,并在适应环境变化的过程中处于动态均衡状态。
行政生态学派,借用生态学研究生命体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法,来研究行政系统与各种环境变量间的相互关系。最早提出行政生态的学者是哈佛大学教授John M. Gaus。其追随者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生态类型的发展连续体。行政生态学借用“结构-功能”方法来分析行政行为及其与环境的关系,为公共管理学开辟了新的领域,使其摆脱了那种抽象地讨论行政原则的纯理论作风,用生态观点来考察行政是正确的认识路径。
(四)公 共管理价值重塑流派
历史与科学的局限性导致了传统的公共管理理论在一定程度上迷信于管理的技术手段,而抹煞了人性存在的意义、价值、自由等内涵,也导致了公共管理学的价值危机。20世纪60年代,以Dwight Waldo等为首的新公共行政学派,除了致力于民主行政的推动,还大力提倡社会正义、自由、民主等价值,这也就突破了科学实证主义的限制,走向了人文精神与价值的复兴之路。
Waldo(1971)在《走向新公共行政学:明诺布鲁克观点》的序言中指出,“新公共行政学产生于‘事态严峻、情势紧急’时代”,它的产生本身就是为了解决问题。新公共行政学派的主要观点在于:第一,由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变;第二,抛弃“政治-行政”二分法,把政治或政策与行政看成是政府管理中的连续或交融过程,开始重视政府管理中的政策问题研究;第三,公共管理学由以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。
Gary Wamsley的《黑堡宣言》发表,奠定了黑堡学派的政府再造的独特观点。其强调,行政价值的重塑与社会变迁的推动都需要由“集体持有的价值、认知、态度以及行为等”改变,行政人员与官僚体系共同努力才能提高行政绩效。
(五)公共管理思路创新流派
任何思想流派的发生,除了寻找之身的历史、传统等渊源之外,时代的风云际会也可能成为其产生发展的土壤。公共选择学派、新公共管理学、新公共服务、治理学派等学派的出现与不断探索,极大丰富了公共行政学的内容和方法论。
公共选择学派将经济学的理论用于非市场的决策之中,它认为国家机关亦会追求自身利益的最大化,参与利益的竞逐。公共选择学派以个人自由主义为基础,关注个人利益,将人类社会分割为两个市场:经济市场与政治市场,它们都有着共同的特点,都受自生自发秩序的制约。该学派对于公共行政的启示主要体现在:扩大公众参与;最大化行政职能分权化;简化行政程序与层级节制;彻底将公共行政经济化,并进行可行性评估,而不是以“公共物品”或社会公正为衡量基础;对于公共部门的扩张、行政裁量以及公共组织的目的进行严格的控制;削弱公共部门的领导角色,将其界定为专家或技术人员。
20世纪70年代末期,新公共管理理论在受到公共政策学科范式和企业管理学科范式的影响而在新公共行政学的基础上形成。它更重视从经济学角度来研究公共管理问题,在重视定性分析的同时更强调定理分析。新公共管理以公共部门管理问题的解决为核心,采用经济学理论和私人部门管理方法,创立一个新的公共管理的知识框架。如:更加关注绩效-激励的行政模式,建立绩效导向型的制度、结构与管理等行政原则;建立了关于政府设计和行政改革的国际对话和比较机制;经济学、社会学、社会心理学以及其他先进概念框架的综合与启发性使用。
新公共服务理论主张和现实求解,主要是针对新公共管理的缺失而提出来的一种理论。该理论指出,一味的放任政府治理走向市场化与竞争化将导致公共利益与公民尊严的丧失,并试图提出新的理论解释和实践工具来弥补这种趋势所造成的恶果。它提出通过由公民与政府双方的共同治理来提高治理的质量,并带给社会更高的收益,这些都体现了新公共服务理论的思想进步。
意义及启示
公共管理流派纷争,其主线主要集中在下面三部分:
(一)政治与行政
公共机构的任务,即政策的制定必须由政治家来完成;而行政者则贯彻执行这些政策措施,即所谓的“政治-行政”二分法。尽管有学者对于政治与行政是否能分离表示怀疑,但二分法使得人们可以撇开政治条件与政治因素来把握行政的实质与意义,促成了对政治与行政边界的认知。20世纪80年代以来,公共部门改革发展使得政治与行政的边界日益模糊,主要是因为公共部门采用了众多的组织形式,政治势力日益渗入行政领域。政治与行政界限的模糊导致责任处于游离状态,使得传统的政治价值难以追寻,并产生了许多问题。
(二)公共与私人
在公共部门管理研究中,最基本的问题就是所谓的“划界问题”,如何选择属于公共、私人领域抑或公私混合领域,以及如何执行等问题的思考。在现实生活中,纯粹的组织形式是不存在的。既没有纯粹的公共组织,也没有纯粹的私人组织,构成了所谓的“模糊状态”。公共与私人边界移位使我们必须对传统公共部门原则进行重新思考,如公共权力与个人自由,资源配置问题、分配问题、所有制问题、官僚制问题等。公共部门管理创新,运用私人部门管理来提高效率、提高更优质的服务,这样可以减少成本,但也存在公共信任减少的问题。
(三)效率与公平
效率与公平是一对矛盾体,效率在生产力落后的时代其重要性被提高到了历史高点,而当社会矛盾渐露的时候,公平理念就会出现。效率注重规则、缺乏人性;公平重视人的主观能动性,牺牲效率。公共管理理论引入了行政效率、经济人假设、私人部门管理等效率优先理论,也提出了政治价值、人性与公共服务等公平理论。新公共服务理论主张公民与政府的共同治理,加强对话,消减矛盾,以克服公共管理理论一味强调的竞争化、市场化可能带来的恶果。其实,效率实际上是生产力的尺度,强调发展;而公平更多是价值观念,是社会稳定的心理需求,注重稳定。在稳定中求发展,以发展来谋稳定。效率与公平最终将在社会的天平中寻达到平衡。
参考文献:
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随着中国不断推进的改革进程，中国公共管理领域面临着巨大的管理创新和变革，公共管理学科的理论与实践都在日益得以丰富。我国高校行政管理课程在国内新发展背景之下，需要有新的教育理念和教育方法，当前行政管理专业对原有教学内容和模式进行思考和创新，以期推动行政管理专业发展和行政管理的人才培养。尤其在财经类的学科影响之下，内蒙古财经大学公共管理学院的行政管理专业具有自己的特点和优势，因此分析当前其面对的现实状况，进一步提升行政管理专业的教学水平是本专业所面临的重要课题。
1行政管理专业教学改革创新的现状分析
行政管理学的研究内容是由其研究对象所决定的，在本学科的发展过程中，其研究内容和方向也呈现出多学科渗透和融合的特点。行政管理专业的研究内容一般涉及政府组织结构、职能及其对社会公共事务管理活动的规律；具体地说，包括行政权力、行政环境、行政职能、行政组织、行政领导、人事行政、行政决策、行政伦理、行政管理的方法与技术、行政效率等方面，所涉及有政治学、经济学、管理学、社会学及法学等学科，可见其领域内容比较多元且交叉，综合性比较强。就我校而言，行政管理的教育工作者的任务艰巨，一方面，要顺应社会要求有针对性地培养具有视野广阔、通晓国情，熟悉现代公共行政及相关学科的理论、方法、技术知识，以及运用这些知识的能力，综合素质全面发展，可在党政机关、企事业单位、社会团体等相关组织中从事行政管理工作的复合型人才；另一方面，面对国家社会变革的实践要求，实现行政管理专业教育的规范化、现代化和创新发展。然而，在目前本校行政管理专业课程教学中，教学的质量和目标还有待进一步提高，在高校行政管理专业课程教学中，存在以下几个方面的影响因素：
（1）教师队伍专业理论与实践素养有待提高。本校行政管理专业现在拥有的教师数量比较充足，但由于我国高校专业设置及学校自身发展需要的问题，专业对口教师不多，教师大多具有不同的专业背景，这在一定程度上满足了本专业对理论综合性等要求；但行政管理的专业基础课、专业理论课、专业方法和技能课涵盖多层次的行政管理领域的诸多问题，也容易出现教师专业研究程度不足等问题，由于缺少专业本身长期关注和系统研究，理论基础的积淀不足，难以适应本科教育特点，实现授课的系统性和规范性。
（2）现有教材编写和使用也存在问题，很多教材体例流于形式，内容未能和社会现实结合紧密，专业性和应用性也不强，学术含量比较低；另一方面，在选取专业课教材时，教师事先缺少集体商讨和协调，根据自己的偏好进行选择，在进行课程教学时，就会出现不同课程之间在内容衔接方面的问题，从而影响到行政管理专业课程教学质量和水平。在课程设计的规范上，在同一专业的课程中有重叠交叉现象，反映了思路不清晰、理念模糊和内容不科学合理等问题。
（3）在近些年来的行政管理课程教学过程中，教师大多注重对学生讲述理论性的内容，课程在教学内容平铺直叙，有时候只是照本宣科，使得课堂效果不佳，还影响学生的出勤率。教师所采用的教学方法主要以传统讲授为主，缺乏生动的教学方法来吸引学生，单向学生灌输知识，忽视教师与学生之间双向的互动，不利于学生思维能力和实践能力的培养。尽管部分老师授课过程中也会有讨论课等形式，但其所占比例很小，同时这种形式往往在学期中间或是期末时间，让学生集中在一段时间准备多门课程的讨论内容，学生疲于应付，有时候会敷衍了事，达不到预想效果。
2行政管理专业课程的内容建设
（1）在师资队伍建设方面，首先，要进行课程梯队建设，专业必修课程的师资要以具有高级职称且科研突出的教师为核心，吸收专业知识基础扎实、授课和科研能力有待锻炼提高的青年教师。同时，应当保证课程和教师队伍相对稳定，利用学校里如访学、进修、参加学术会议等各种形式，不断提高师资水平。其次，在教学内容方面，注重教师教学大纲的编写和教材选择建设，组织教师每年定期对编写的教学大纲进行讨论交流和修订，形成相对稳定的教学内容；同时，选择专业领域内权威的教材，并注意各门课程的衔接与搭配；另外，随着我院学科制度、学术队伍以及课程经验总结等条件的逐步成熟，应鼓励教师团队自行编写出版专业教材及实务案例。
（2）完善专业课程架构设置，保证课程的理论完整，突出专业能力。本专业的培养目标是具有较扎实的政治学、管理学、经济学、法学等相关学科的基本理论和基本知识，既了解公共行政的理论前沿和发展动态，又要熟悉相关方针政策、法律法规，从而全面掌握本专业的理论知识和实务技能。由于本校是财经类大学，所以诸如西方经济学、政治经济学、管理学等课程都是学生的学科基础必修课，专业主干方面有公共行政学、行政法学、公共政策学等必修课，可以说课程安排比较系统完整，但同时也应在行政管理专业选修方向上更多地考虑到当前学生的兴趣点和未来职业需求来设置和引导，如当前的国考热、事业单位招考、三支一扶、村官等各种考试，从基础上来说，行政管理专业是占有相对优势的，但在具体的门课方面需要一些学习和引导，所以在课程设置上面要尽量结合社会的实际来进行一些调整，满足学生的不同需求和兴趣。
（3）保证课程的理论完整前提下，避免具体课程内容的交叉重复。在进行行政管理专业的授课过程中，不少教师发现不同的门课之间存在内容上的交叉重复现象，如《公共行政学》中的人事行政章节就同《公务员制度》课程的内容重复；《市政学》中的一些内容与《城市社会学》中的某些内容类似，这样授课内容的重复，是由于行政管理专业的学科综合性所导致的，每门课首先必须要保证逻辑体系上的完整，囊括的东西比较全面，因此与相近门课存在重复，但这样的内容交叉会浪费授课时间，对教师和学生而言都是无意义的。因此，教师之间要多进行课程交流与讨论，明晰授课内容，既要保证课程的完整性，也要避免授课内容的交叉重复。
3行政管理专业课程的模式采用
（1）行政管理专业的教学内容理论丰富，并且很多方向与现实结合紧密，很多内容无法只通过之前的传统黑板书写的方式来进行教学，而多媒体教学可将集文字、数据、图形和案例融为一体，使课堂内容更生动丰富，吸引学生的注意力，提高教学效率。我们学校在硬件设备上已经完全可以支持这样的教学模式，因此教师应当充分利用现有的多媒体设备，采取现代教学手段进行教学。利用课件可以生动直接地讲解知识点和现实案例，图文并茂加上视频文件等资料，使得教学效果突出。
（2）引入案例分析，进行互动启发式教学。长期以来，行政管理专业教师有所忽视课堂实践教学，“填鸭式”的理论教学方法，形成了课堂只有教师讲，而学生被动听记的局面，以致教学无法实现跟各位灵活和现实的教学效果。行政管理专业属于应用性科学，教师应根据其特点改变单向灌输式的讲授教学模式，采取现实案例分析、小组讨论和辩论等方法教学方式，通过用启发式教学方法引导学生积极主动思考，使课堂由教师的被动要求变成学生的积极主动，这不仅使学生由被动接受转变为主动参与、积极思考，而且有利于专业理论联系社会实际，有利于培养学生分析问题、解决问题的思维和能力。
（3）设立专业团体，积极开展科研实践教学。从学校整体层面上来看，本校为强化实践教学，提高学生的实践能力和科研能力，培养学生的组织观念、集体观念和爱岗敬业的精神，设计了由军训与军事理论教育、社会调查、学年论文、毕业论文、毕业实习、读书活动、就业指导与实践、其它实践教学等环节组成的实践教学体系。但是这些几乎都是自上而下的硬性规定，缺乏由学生自发组织的团体性活动。因此，学院可以组建院内的相关临时专业兴趣小组或固定形式的协会，通过这些由学生成立的小组和协会举办一些具有跟本专业相关的群团活动，可以让学生就感兴趣的某些问题进行某项社会实践活动或学术讨论。这个过程不仅能增加学生学习理论知识的兴趣，还能锻炼他们语言表达和实际操作能力，使学生的理论知识和实践能力在群体活动中得到检验和提高。同时，学生可以和相关专业的老师进行联系并获得其指导，学院教师在指导其活动时，不仅要积极动员学生参加，还要加以正确引导。鼓励支持学生专业团体定期举行相关的讨论会、辩论、社会调查等实践活动。现在学校为促进学生科研能力的开发，校级课题申请时要求老师吸收一名本科生，那么在教师做其它各级课题时，可以让有兴趣的学生有选择性的参加，以提高学生理论与实践水平。
（4）加快实践操作平台建设，丰富专业实践基地。课堂教授学生的是理论知识，而学生最终的学习目的是学以致用，希望自身所学能够应用于将来的社会需求。因此，专业实践基地就成为学生与社会联系与沟通的渠道和平台。根据行政管理课程体系的特点和属性，行政管理的知识点涉及政府职能行使的相关部门、公共政策、决策过程、管理体制等各方面，因此，学院应与本地区相关的政府行政机构、学术团体或其他公共组织建立较为密切良好的合作模式，可聘请在专业领域内的具有丰富经验或权威的校外专家或部门领导作为兼职教授，建立数量丰富且能长期合作的社会教学实践基地，让学生可以亲临其境，在真实的工作环境中和工作人员身上进行学习；另一方面，行政管理专业可以创建自己的模拟操作实验室，为实践教学提供基地。我们可以有计划地根据行政管理专业课程的内容和进度安排学生去校外的政府部门进行实习，也可以让学生在模拟的实验室中，进行模拟工作实践，进而形成较强的专业技能。
参考文献
[1] 卢文刚.公共行政管理教学方法的改进与优化[J].中国行政管理，2005（2）.
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行政管理是政治性与社会性、理论性与应用性、综合性与规范性相统一的专业，培养的是具有较高理论水平和政策水平、较强专业能力的应用型人才[1]。然而，地方经济较为不发达甚至贫困的现状掣肘了当地高等院校行政管理专业教育水平的提高、教学方法的改革、就业环境的优化，也影响学生学习兴趣的激发。因此，笔者认为，如何有计划、有步骤、有针对性的激发地方本科院校行政管理专业本科学生的学习兴趣是十分有意义的研究课题。
1．学生学习兴趣激发的前期工作
1.1了解学习群体的特征。地方本科院校行政管理专业的生源主要来自其所在地方，一部分学生学习、生活的环境中关于行政管理的认识较为肤浅和落后，在填报志愿时甚至开学就读之后很长一段时间都不清楚该专业的培养目标是什么，学习目的是什么，还有一部分学生是因为专业调剂或者家长填报志愿才就读该专业，本身对该专业就缺乏热情和兴趣，因此学生学习较为盲目，学习热情也不高。
1.2分析专业教育与就业。行政管理专业应该培养具备行政学、管理学、政治学、法学等方面知识，能在党政机关、企事业单位、社会团体从事管理工作以及科研工作的应用型高级专门人才；而实际教育教学过程中存在学科理念落后，政治学倾向严重，管理学、经济学知识匮乏，教学方法机械、单一等多种问题，不能有效满足社会对行政管理人才知识、能力、素质等方面的要求，实际毕业生所从事的工作大多是文秘、酒店服务、机关事务等其他专业的工作，供给和需求出现严重“错位”。地方高等教育有限的财政投入、相对滞后的教育改革、比较严峻的就业环境等客观因素也间接导致行政管理专业的学生学习兴趣无法有效提升。
2．学生学习兴趣激发的具体实施
学习兴趣是学习动机中最现实和最活跃的成分， 它使学习活动变得积极教育论文，自觉，主动，愉快，从而获得良好的学习效果。因此，笔者尝试通过理清学生的学习目标、改革课堂教学等步骤来激发行政管理专业学生的学习兴趣；一旦取得了一定成绩和进步，学生就会从中获得巨大的满足感，感受愉悦的体验，从而促进学习兴趣的深化和丰富，产生新的学习需要。
2.1理清学习目标，点燃学习热情
学习心理学研究表明，人的兴趣是在需要的基础上，在活动中发生并发展起来的。需要的对象也就是兴趣的对象。学习的需要来自于对学习意义，目的的认识和认可论文参考文献格式。因此，要激发行政管理专业学生的学习兴趣， 首先要让学生认识该专业的性质、主要课程、培养方案，从而理清思路，确定学习目标，规划就业方向。地方本科院校行政管理专业学生相对于中心发达城市的学生或重点本科院校的学生而言，职业发展方向相对较窄，主要集中在公务员、研究生、公司职员、教师、自主创业等五个方面，因而要根据不同职业方向的特色，结合学生的性格和爱好，激发学生的学习热情。
2.2改革教育教学，激发学习兴趣
2.2.1教学观念。行政管理专业的教学中，教师处于主导地位，学生是教学的主体，教师需要引导学生运用科学的学习方法学好专业理论知识，培养他们创新的思维习惯和分析问题、解决问题的能力，推动主导与主体之间的良性互动。因此要更新教学观念，改变传统的灌输式教学方法，它要求以学生为中心，尊重学生，通过对话式和启发式教学使课堂充满生命活力；要求教师在整个课堂教学中，改变“以知识为本”或“以任务为本”的教学观念，树立、贯彻“以学生为本”的教学观念。
2.2.2教学方法。行政管理教育的目的在于提高学生的能力和专业化水平，因此要鼓励和大力提倡采取科学的、灵活多样的、新颖的教学方法，如案例分析、情景模拟、专题研讨、经验交流、“双讲”式教学、启发式教学、换位教学等等多种形式和方法，创造一个有利于调动学生学习热情和学习兴趣的环境，使学生在各种形式的教学中有所收益、有所体验、有所感悟，从而达到完善和提高自己的目的[2]。
2.2.3教学手段。多媒体教学能够创造界面友好、形象直观的交互式学习环境，提供图、文、声、像并茂的多种感官综合刺激，还能按超文本、超链接方式组织行政管理学科知识和行政管理教学信息，对学生认知结构的形成与发展有很大帮助教育论文，这是其他的教学手段无法比拟的。因此要教师要重视教学手段的及时更新与优化组合，以更快的速率、更丰富的内容、更生动的教学手段，既培养学生综合应用能力，又提高其学习兴趣，实现行政管理的教学目标。
2.2.4教学内容。行政管理专业不仅理论性较强，而实践性相对更加重要。如果仅仅注重理论知识的传授，而不注重实践知识的传授和实践能力的培养，学生对所学的知识仅有感性认识而缺乏理性思考，总感觉好像都学过，又好像都不会，似是而非、似懂非懂，不能形成很深的印象，长久如此就可能逐渐丧失学习兴趣，非常不利于学生的专业学 习[3]。因此在教学内容方面要在重视理论教学的同时必须注重实践教学，一要加大实践教学的时间和比例，改善实践教学条件和环境；二要努力探索实践教学新形式，对教学中期的认识实习、教学后期的毕业实习等实习环节紧抓不放，探索出见习、参观、岗位实习、顶岗实习等多种实习形式相结合的新路子；三要丰富实践教学的内容，如让学生深入到实际工作部门中去接触未来可能从事的工作，了解实际工作部门的基本情况以及适应工作需要应具备的知识和能力，如适度培养学生的科研能力，教会学生用文献检索、网络检索、实践调查等方式收集材料，善于思考和解决实际问题等。
3．学习兴趣激发策略与成效
3.1学习兴趣激发策略
“知之者不如好知者，好知者不如乐知者。”兴趣是构成学习心理的动力系统中最活跃的因素。因此，地方本科院校行政管理专业的教师要克服教学条件、教学环境局限性的掣肘，根据教学经验总结一些教学策略来有效激发学生学习兴趣。
3.1.1需要激趣策略。让学生理解行政管理专业为什么方兴未艾，明确行政管理专业教育的重要意义和广阔前景等，使学生认识到社会对该专业的需要从而产生学习兴趣。
3.1.2立志生趣策略。教师不仅要激发学习兴趣，还要将学习兴趣与崇高理想和远大的奋斗目标（即志向）结合，引导学生的专业学习跨越有趣、乐趣到志趣阶段，以志向来巩固学生的学习兴趣。
3.1.3内容激趣策略。教学心理学研究表明，学生对所学内容感到新颖而又无知时，最能诱发好奇内驱力，激起求知欲望。因此，教师要将枯燥的知识以新颖的形式表述出来，如图文并茂的内容结合风趣幽默的语言，不仅能将课堂气氛调动起来，更能激起学生的学习兴趣。
3.1.4变化激趣策略。教学的每一项活动的开展、方法的使用都会给学生造成某种刺激。单调乏味的学习会使学生反应消极，学习兴趣逐步淡化论文参考文献格式。因此，教学应注意刺激变化，经常给学生新鲜感，从而调动学生学习积极性，如语音、语调和表情的变化、课堂组织形式、内容、问答方式、作业形式的变化等。
3.1.5活动激趣策略。教育心理学研究表明教育论文，组织或引导学生主动参与学习活动能激发兴趣。行政管理专业的教师可以组织角色扮演、情景模拟、专题讨论、辩论、想象、抢答等课堂活动，也可以组织学生参加社会实践、社会调查、采风、见习、参观等课外活动，激发和培养学生学习兴趣。
3.1.6成功激趣策略。大量的事实证明：学习的成效与兴趣是成正比的。张正东教授认为，稳定的兴趣来自'学有所得。当学生在不感兴趣的学科上获得成功的体验时，就会孕育兴趣。因此，行政管理专业教师要帮助学生各自制定一个恰如其分的目标，既是可以达到但又要有挑战性，既有近期的，也有远期的。当学生达到了目标时，教师要给予及时的表扬、鼓励；对一时未达到目标的同学，要帮助分析原因，指导正确归因。
3.2学习兴趣激发的成效
经过多年的行政管理专业教学，在帮助学生树立学习目标、改革教育教学的尝试后，笔者对所在院校行政管理专业班级的学生进行了多次随机访谈。访谈学生普遍都认为，老师们帮助学生理清学习目的、规划职业发展方向对提高学习主动性比较有效，使学生们尽快摆脱高考后学习目的比较盲目、学习状态比较放松的局面，尽早进入新的学习战斗中；而教育教学方面的改革提高了学生在语言表达、实践探索、分析解决问题等方面的能力和专业化水平，教学质量和学生学习兴趣都有显著提高。因此笔者认为在教学中采取的学习兴趣激发措施和策略是卓有成效的，这对进一步探索行政管理专业教育教学改革起到了很好的铺垫作用。
4．结语
站在地方本科院校行政管理专业教学的角度，我们一方面是面对行政管理专门人才较欠缺且总体素质偏低的现状，另一方面则是专业教学的一些经验和方法已经落后于时展的需要，因此地方本科院校的行政管理专业教育要培养高素质的应用型人才就必须从激发学生学习兴趣出发，从借鉴其他学科的教学经验与方法中探索属于自己学科特色的教育教学路径。
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“风险社会”作为一个完整的概念首次提出始于1986年乌尔里希・贝克在其《风险社会》中的阐述，虽然贝克并没有将“风险社会”给出一个具体明确的涵义阐释，但是他在随后的著作世界风险社会、风险时代的生态政治、风险社会理论修正等中对风险以及风险社会的概念进行了全面的论述，贝克基于其提出的风险社会理论中赋予风险一词新的涵义。
风险社会具有自始存在性，历史延续性和普遍存在性，风险社会具有不可控制性，历史上我们就有未雨绸缪的经验教训，即防范风险，通过采取措施来控制风险的发生以达到规避风险的目的。风险社会的潜在性质表明了风险是不可能完全控制的，假如风险可以完全控制，即不存在我们后续的探索和研究。我国正处于重要的战略转型机遇期，如何正确的看待和处理风险社会背景下我国的行政自由裁量权显得尤为重要。行政自由裁量权在风险社会的背景下面临着更大的机遇和挑战，二者是相辅相成的关系，只有基于公正合理的行政自由裁量权的行使人们在风险社会的大背景下才能应付自如井然有序，反之，只有在风险社会的风险预警和风险规制督促下其才能不断进步和发展，才能更好的发挥其作用。
风险社会背景下，各种社会问题日益增多，各种各样的社会关系渐趋复杂，在这样的社会背景下行政自由裁量权涉及到社会生活的方方面面，行政机关在继续行使行政自由裁量权时一方面保护了行政相对人的权利和利益，而另一方面由于现代化的不断发展和风险社会的深入越来越多的新情况、新问题暴露出来使得传统的行政自由裁量权难免存在调整范围的局限，而立法者对行政自由裁量权的把握也将对行政主体的权力形成一定的鼓励或者是限制，因此对风险社会背景下的行政自由裁量权的控制和规制显得尤为迫切和重要。要想使行政自由裁量权在风险社会的大背景下更好的发挥法律的目的和价值须得从立法规制、行政内部控制、司法审查、公众参与等方面对行政自由裁量权进行控制，从而构建一个完整的控制体系。
由于风险规制所涉及的许多问题，因此，风险规制的公共行政网络是全球化的。显然，风险规制领域的行政法，应当正视国际化公共行政网络的现实，关注民族国家内部风险规制与跨国、国际风险规制之间的复杂关系，关注不同文化情境的行政法主义对此复杂关系的影响。这些都意味着传统行政法需要迎接新的任务和考验。在世界范围内，西方国家行政法学者早已经注意到了风险社会带给我们的挑战，结合风险、风险规制、以及行政法三个领域的理论，开始进行全新的学术探索，同时各个国家也展开了对风险社会背景下的风险规避的理论探讨和实践总结。在风险规制领域，国外已经开辟了一个全新的视野。由于西方社会的工业社会发展较早且成熟完善，而基于该社会背景在提出的风险社会理论相对在西方社会的研读与分析也相对成熟完善。因此，对于西方国家在风险社会背景下对政府行政权力的控制和规制即对风险社会背景下政府的行政自由裁量权的控制和规制具有启发意义，我们通过对西方国家的控制与规制的研究与分析以期能够得到治理风险社会背景下我国行政自由裁量权的有效经验。在结合西方国家的优秀经验的同时，坚持我国基本的行政合法与行政合理原则，将风险管理与日常管理相结合，明确风险责任和分工，定期开展学习和培训。坚持比例原则和信赖保护原则，扩大公众参与，吸收公众力量共同应对全球化风险社会背景下的社会发展和治理问题。加强立法规制和行政内部控制，健全审查管理体制机制。
本文针对风险社会背景下行政自由裁量权的控制进行了初步的探索和研究，理论的探讨必须借助实践进行佐证，而对一个理论的研究必须具有现实基础和研究的现实需要，这样才会使我们的研究有意义有价值。基于此，本文通过对现代社会出现的问题的考察与理论的结合研究而得出初步的结论，风险社会作为一个全新的概念而行政自由裁量权则属于行政法学和行政管理学范畴之内，在学科交叉的空白区域进行研究是本文的创新点，通过多学科的内容支撑来得出更为充实饱满的研究成果。尽管前期进行了资料的收集和探讨，但在行文过程中难免存在很多缺陷和不足，对风险社会背景下的行政自由裁量权的控制对策研究还需进一步的实践、研究与探讨。
参考文献：
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1959年《财政法组织法》（LOLF）确立了法国财政预算的基本框架。期间，该法令虽多次被修订，但仍然无法适应时代的要求。2001年8月，原法国总统希拉克颁布了新《财政法组织法》，明确提出建立以结果和绩效为导向的财政预算，并规定从2006年1月1日起开始执行新方法编制的预算案。该法案被认为是法国公共财政的一次重大改革，它给法国财政预算管理的各个方面都带来了显著变化。其最大的意义在于使法国的公共行政从传统的官僚模式走向新公共管理模式，公共服务领域从此也开始面临一连串的重大改革。
二．改革的背景
1.新公共管理思潮的影响
自20世纪80年代中期以来，由于技术变革、全球化、信息化和国际竞争的挑战，许多国家的行政管理发生了重大变化。以韦伯的官僚理论为代表的、等级深严的传统公共行政制度在支配整整一个世纪的漫长年代后，正转变为公共管理的、责任的、服务的、企业化的、以市场经济为基础的形式。
新公共管理理论源于欧美国家，最早由英国前首相柴契尔夫人提倡推行。随后该理论在西方国家逐渐受到重视。美国学者戴维·奥斯本在其著作《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》中提出了“再造政府”的理论，并强调“再造政府就是用企业化体制来取代官僚体制”。[①]戴维·奥斯本认为，在传统模式下，政府在提供公共产品时力不从心，窘态百出工商管理论文，因此该模式应当被改革。戴维·奥斯本提倡政府在有限资源条件下，生产出更多的产品和提供更高品质的公共服务；同时，政府应当拥有一定的公共企业精神，并学习或运用企业管理的基本理念及做法，运用私人企业管理技术以及用结果指标来评估绩效，让政府更具活力及竞争力。
在戴维·奥斯等学者的推动下，新公共理论的影响日益扩大。以美国为首的西方国家，特别是西方经合组织（OECD）的会员国，相续进行了改革，提出了“绩效政府”的理念。法国在这方面虽然改革起步较晚，但是也出台了相关的法令，加快了行政改革的步伐。主要内容有：改革地方行政管理体制，取消对各地方政府的监管，扩大地方政府权力，扩大地方民主，增强地方民选机构的权利等等。
2．改善法国政府财政赤字的迫切需要
从法国国内看，法国的公共债务问题一直困扰着法国历届政府站。2005年，法国公共债务与国内生产总值之比已经远远超过了欧盟《稳定与增长公约》规定的60%的上限，达到了66.8%。同时，西方各国政府都大刀阔斧的改革政府机构、改善公共财政管理，而法国却相对滞后，这就迫使法国政府加快了行政改革。从2000年以来，法国经济一直处于低迷状态，失业率上升、国内投资与需求大幅度减少，这造成了法国财政收入锐减。与此同时，为实施经济刺激计划，法国政府又大规模投入资金。这导致法国公共债务规模明显扩大。
三．改革的主要内容。
与1959年以来形成的预算体制相比，新《财政法组织法》的变革之处主要体现在以下几个方面： 1.强化预算的绩效的管理。在过去，各部门预算支出项目是分割孤立的，完全由议会根据部门需要进行拨付。在这样的机制下，预算项目很难体现各种计划的性质也很难明确各级行政管理者的责任。新《财政法组织法》运用绩效机制来推动财政预算，重新建立了财政预算机制。新机制使得各级管理者的责任明确、国家政策连贯而紧密。该机制把财政预算分为“任务”（mission）、“项目”(programme)、“行动”(action)。“任务”是财政预算的最高级工商管理论文，体现了国家的主要公共政策以及相应的财政预算安排。同时，若干个“项目”组成了某个“任务”。“行动”又把项目的各项计划具体化。
新《财政法组织法》规定，各级、部门必须建立下一年度的行政计划与工作安排；同时，每项具体计划的效果必须通过相关部门的绩效考核，并把结果反映到年度绩效考核报告中。
2. 项目的行政负责人责任更为明确、拥有更多的自主权。新《财政法组织法》的另一最大的亮点在于，除了不能触动人员工资之外，只要能保证项目目标圆满完成和提高工作效率，各行政部门项目负责人可按实际情况自由调度资金预算。同时，为了保证项目负责人的公正、廉洁，该法案还规定必须强化行政部门内部审计职能，使每个公共政策项目执行者承担了更多的义务与责任。 3.强化了议会对财政预算的民主监督力度。新《财政法组织法》实施之后，议会是最大的受益者。它对财政预算的监控力度得到了空前的加强。这主要体现在以下几个方面：首先，财政预算更为透明。根据新《财政法组织法》第五十条规定，当政府向议会提交国家未来四年的发展报告的时候，必须同时提供相关数据与证据的来源，以供议会调查、审议，从而提高财政预算的真实性。其次，扩大了议会对预算批准的范围。得益于财政预算的分任务管理与绩效管理机制，议会可以通过讨论国家公共政策与发展策略来决定对某项任务是否赋予相关财政预算支持，从而大大提高了议会的决策者的角色。在新《财政法组织法》实施之前，议会由于缺乏必要的时间与手段，只能针对整个国家财政预算的一揽子计划进行投票。只有约占6%的财政预算真正被议会深入讨论研究。新法案实施之后，“任务”、“项目”、“行动”与它们所需要的财政预算一目了然，议会成员可以从容不迫的进行讨论和投票。最后，公共政策与财政预算捆绑进行表决，提高了议会地位和权利。一方面，决算法草案的审议时间缩短、效率大大提高；另一方面，审议的宗旨不再是对财务报告进行技术和形式上的修改，而是对公共政策进行评估，并对每个项目的结果、成本和使用进行分析。
四．新《财政法组织法》对公共服务机构的影响
配合新《财政法组织法》，法国从希拉克政府到萨科齐政府，都对公共部门进行了一系列的渐进式改革。萨科齐的政府改革目前正在进行工商管理论文，无法考察其最终效果，但是其部分改革措施是值得借鉴的、同时应当承认其改革也取得了阶段性成果。
1.减少了财政支出。由于公共支出明显上升，威胁到了法国的财政与金融安全，萨科奇政府制定和实施了称为“公共政策全面修订” 的全面改革计划，旨在对公共支出进行结构性削减站。这项计划确定了很多改革目标：实现政府机构现代化;改善为公民和企业提供的服务;确保公务员能够因为工作而得到更多的表彰;以及推广注重效果的文化。其整体目标是用更少的资源，取得更好的成效。该计划是法国政府全面转型的范例，它由370项经过开支审查筛选出的举措组成，同时，每个政府部门都必须节约开支和提升效率。
2.大幅度的减少了公务员数量与规模：法国公务员的数量从2003 年开始减少，减少的幅度逐年加大，到了2007 年，退休的公务员人数介于7万到8万人之间，而该年就裁减了1万5千 个职缺。[②]如今，萨科奇政府实行每两名公务员退休后只补充一名新公务员的政策。行政人员的开支从而大大减少。
3.对公共部门进行分类改革。现有的公共服务部门被分成三大类：一是关系到民生与社会稳定的教育、公共卫生等部门，将继续由国家管理；二是涉及国家安全和战略意义的领域，具有一定商业色彩的军工、航天和核电等部门，国家将继续控制；三是可以向私人资本开放的其它的部门，如基础设施建设等，这些领域内国有企业垄断将被打破，私人资本获准进入。
4.行政部门的创新改革。主要有两项：一是预算法采取“目标管理”原则，各行政部门将根据目标制订预算；二是对政府各部门引入外部审计，同时对岗位任务和人员设置等深入调研并提出现代化管理建议。
5.强化公共部门的绩效管理。公共部门的各项公共事务分为“任务”、“项目”、“目标”、和“指数”。“任务”是指各项社会事务，如交通、社会治安等。“项目”是指细化后的各项“任务”，如在就业“任务”中，就有增加就业的“项目”；“目标”是每个项目要达到的目的，如增加就业的“项目”中就提出要把增加就业岗位作为“目标”。最后，“指数”是指量化后的结果，主要用于评估各项措施是否富有成效。如在采取新措施后，每年新增的就业岗位的数量等等。
法国政府在推进公共部门改革中取得了一定的阶段性成果。以法国内政部为例， 2005年法国道路交通事故所造成的人员伤亡人数低于5000人，与2002年相比受伤者减少了25%,而死亡率则减少了36%,创历史之新低。与2002年相比，违法活动减少了8.2%,在公共道路上的违法活动则减少了20%。[③]
五．借鉴与启示
法国作为西方发达国家工商管理论文，其公共部门颇具特色，它在整个国家政治经济生活中扮演重要角色，发挥着十分关键作用。虽然由于政治体制和国情不同，不能引入他们的所有做法，但他们绩效考核的理念、严格的责任机制，对推进我国事业单位绩效改革有着十分重要的借鉴意义。
1.深化市场化改革，减少公共部门监管。当今世界是信息化社会，全球一体化的步伐不断加快。在法国，公众参与公共管理早就是一个现实。在我国，一方面，民众借助互联网等手段开始寻求公民参与的过程来充实公民生活，来有目标地表现公民意识，并学习表达自己对公共事务的看法。另一方面，政府行政官僚的扩张，经常造成公共部门逐渐远离其所服务的社会大众，忽视民众的的真正需求，甚至引发社会冲突。在新形势下，要解决事业单位中的绩效改革问题，其基本点还是应当立足于对公共部门，包括对事业单位权利的限制和对公平性的追根问底。只有在上层建筑中确立了公平性与市场经济的自由与充分竞争，社会才能充满活力和创造力。没有一个完全市场经济的大环境，作为社会子系统和公共部门的事业单位绩效改革的效果也无法保证。所以，政府、事业单位不能既当游戏的裁判又做选手，它们应当把主要精力用到保护公正与提供公共服务上来。
2. 重新认识公共部门的本质。高绩效政府组织是指政府组织以绩效评估体系为标准，以最低的管理成本取得最大的社会公众对公共服务和公共产品满足度的一种管理模式和组织形态。它强调了以社会公众的满意度作为产出的最终标准。法国新《财政法组织法》的根本目的是在于提高公共部门的服务质量与服务效率。为公众更好的服务站。对于我国的事业单位，一方面，其“绩效”必须最大程度地凸显其社会公益性，并抑制、克服其可能潜在的自利性和营利性；另一方面，其“绩效”还必须同时依循各自具体行业的内在要求，凸显其独特的公益价值。在我国，目前许多事业单位社会公益性做得不尽如人意。事业“绩效”应有的内涵和标准均被严重异化、扭曲。所以，事业单位全面实行绩效改革工商管理论文，不能不首先从理清什么是事业绩效开始。我国的事业单位属于公共部门，所以它们的绩效应当是“公共、公平和责任”。
3.绩效考核制度应伴随着我国财政体制的改革。从法国经验看，财政绩效管理伴随着政府管理理念提升，它是市场经济条件下社会发展、政府管理模式发展到一定阶段的产物。从法国2006年执行的新预算案看，最大的特点就是建立了新的结构。新结构分为“任务”、“项目”、“行动”三级。每一个级别都有相对固定的行政负责人。这就使得各部门公共政策项目负责人拥有更大的自由度和承担更多的责任。而目前我国的财政预算与管理体制仍然沿用传统的模式，它与事业单位甚至政府部门的绩效管理体制改革无法匹配。
4.应当强化公众与人大对事业单位绩效的监督与评估作用。法国议会是新《财政法组织法》的最大受益者，其角色因为新《财政法组织法》而强化。议会有权监督各项任务的落实情况，由此可以具体知道公共支出的去向，增加了公共预算的透明度。在我国推进事业单位绩效改革过程中，绩效指标的如何量化，考核如何保证公平公正、具备公信力是我国目前事业单位绩效改革的一个难题。由于缺乏可以借鉴引用的办法和模式，很多地方和单位的绩效考核变成了“官绩效”“一言堂”。因此，绩效考核需要考虑多维度考核，以使考核结果更加客观、公正。鉴于事业单位的公益性质，公众对公共服务的满意度应当作为绩效考核指标，让学校、医院所在的社区代表、各级人大代表参与到绩效评价中来，提高考核的透明度和公信力。
[参考文献]:
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