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为了使压砂地生产由被动适应型逐步转变为主动调控型，建立健全以补水工程、节水技术为内容的压砂地节水抗旱保障体系是实现压砂地永续利用的有效途径。为此，首先优化天然降水资源应用系统，通过合理配置集水窖、构筑蓄水池，配套用水、输水设施等工程措施充分开发利用天然降水资源；其次推广限量高效补灌用水技术，可根据压砂地种植作物需水关键期根层土壤水分消涨动态，适时进行补水灌溉，重点研究压砂地不同种植作物最佳补水量和补水期，建立压砂地补灌技术支撑体系，实现压砂地周年安全生产。
3、培肥地力是压砂地永续利用的有效途径
“有收无收在于水，收多收少在于肥”，肥是保障所有农田稳产、增产的关键因子。因此搞好压砂地地力培肥，增加有机肥投入，积极研发推广适宜压砂地使用的肥料品种和施肥方法，提高压砂地地力水平，是保证压砂地永续利用的必然。
4、建立压砂地农艺支撑体系是压砂地永续利用的有效途径
有效利用先进、适用的农艺措施，是提高土地产出率的必由之路，也是实现土地永续利用的有效途径。所以，为了对压砂地生产实施有效宏观指导，探索寻求适宜压砂地生产的农艺措施非常必要。为此，我们进行了诸多有益探索，总结出了以采用耐旱品种、轮作倒茬（或间作）、坐水点播（或催芽播种）、地膜覆盖、节水灌溉、配方施肥、病虫无害化防控为主的一套适宜压砂地稳产、高产的农艺支撑措施；具体讲，推广耐旱品种，从内因上提高了压砂地种植成功机率，硒砂瓜种植以耐旱、耐储运的金城5号为主，搭配种植其他早、中、晚熟品种；农作物种植以荞麦、糜谷为主，经济作物种植以芝麻、油葵为主。其次用农作物与瓜类进行合理轮作倒茬，减轻了病虫危害。在栽培模式上，推广坐水点播（或催芽播种）辅助地膜覆盖技术，通过播后扣塑料碗或条覆膜、穴覆膜，不仅提高了出苗率，且增强了瓜苗抗旱能力，再加之田间管理实施节水补溉、配方施肥、病虫无害化防控等农艺措施，为压砂地高产、稳产，提高经济效益发挥了积极作用。
5、提高技术水平，引导农民精耕细作是压砂地永续利用的有效途径
5.1推广应用新技术
引导农民从传统栽培向规范化栽培转化，进行必要的整枝、授粉、施肥、病虫害防治。应用新技术、新产品、新设备，如利用种子包衣防治病虫害；利用小弓棚、移动棚等保护措施进行育苗移栽，使农产品提早上市，增加经济效益；利用地膜覆盖、穴覆膜等技术，减少土壤水分蒸发，提高地温，保证苗全；利用保水剂、抗旱剂、塑料瓶滴灌等技术抗旱保墒，确保大旱之年丰收；利用枯萎立克等药剂防治由于连作引起的枯萎病，使传统农业与现代技术有效结合，由粗放经营向精耕细作、规模生产的方向发展。
5.2加强培训，提高生产者的种植水平和精细管理意识
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21世纪上半叶，中国将完成农业的现代化改造。随着现代化程度的提升，现代农业对规模经济的要求与现行分散承包的土地制度之间的矛盾将日渐加剧。如何通过现行土地制度的创新加速我国农业现代化进程，是一个具有重要意义的研究课题。
一、土地制度创新的约束条件和方向选择
土地制度不是某种因素、某种力量作用的简单函数，它是某个特定时期特定政治、经济及社会诸多因素共同作用的产物。土地制度创新必须充分考虑到制约其生成的种种条件。制约我国当前土地制度创新的主要条件有：
第一、我国是社会主义性质的国家，生产资料的公有制始终被认为是决定经济社会主义性质的基础。由于土地的特殊重要性，决定了土地制度不仅是农业部门最重要的制度安排，而且是整个社会经济制度最基本的方面。特别是对于那些农业比重还很高甚至是国民经济主体的发展中国家来说，土地制度更成为整个经济制度的基础和核心。鉴于我国整体经济性质和土地制度在整个经济制度安排中的重要地位，现阶段土地制度的创新不能也不应当越出公有制的框架。
第二、从总体技术特征来看，我国尚处于从传统农业向现代农业的过渡阶段，广大中、西部地区，传统农业的特征还相当明显。全社会70％左右的人口仍然要依靠这个最原始产业提供生存保障，近50％的社会劳动人口仍然只能从农业中得到就业机会。根据马克思生产关系适应生产力性质的原理，现阶段土地制度安排必须与农业发展过度性阶段的生产力水平相适应，而不能超越农业发展阶段去建构现代农业阶段的先进的土地制度模式。
第三、农业现代化是我国农业发展追求的而且是希望尽早实现的目标，现阶段土地制度安排应有利于将农业生产导向现代化目标。鉴于庞大的人口基数和不断增长的人口压力，以及工业化加速导致农业资源的非农转移，粮食安全问题已成为政府推动农业发展的首选目标。政府这一农业发展目标偏好，决定了它必然倾向于有利于上地产出率提高的土地制度选择。增加农业生产收人，缩小农业生产与非农生产之间的利益差距，是农民从事农业生产所追求的最现实的目标。上地制度的设计必须有利于满足农民对收人增长目标的追求，这＃才能使农民成为推动农业发展最积极的力量。我国现阶段土地制度的设计，既要有利于政府产量增长目标与农民收人增长追求之间的协调，又必须使它纳人有利于推进农业现代化早日实现的长远目标的轨道。
第四、一种土地制度是否合理有效，最终只能由农民在这种制度下的行为反映作出检验。一种可行的土地制度，不仅不能背离广大农民的意愿，相反应当反映他们的利益要求。在我国农业发展现阶段，占有土地是广大农民最基本的愿望，土地的流转化程度低就是证明；产权不受侵犯是来自农民最强烈的呼声，一个重要表现就是农民对过重负担的抵制和抱怨；家庭经营是最受农民欢迎的生产组织形式，改革前后农民截然不同的工作态度是最有力的说明。
土地产权制度的有效性，来自制度安排与其所对应的约束条件的协调性。针对不同的约束条件，只能实行不同的土地制度安排。我国新型土地产权制度，只能在上述约束条件给定的框架内生成，并且只能是这些条件的内在要求处在耦合和均衡状态时的产物。上述约束条件给定的我国现阶段土地制度的创新空间是相当狭小的。它们决定了我国土地制度创新只能沿着如下方向推进；（1）在土地集体所有制不变的前提下，寻求产权主体明确、产权权能完善的新型集体所有制实现形式。也就是说，虽然对现行土地集体所有制的改革是必要的，但这种改革最好是集体所有制的完善或新型集体所有制实现形式的建构，而不应是对集体所有制的替代。（2）在家庭经营不变的基础上探求土地资源有效配置方式和有利于农业现代化实现的土地利用方式。家庭经营方式的改变，不仅背离了广大农民的意愿，也会使政府粮食总量增长目标至少经受不确定性的风险。
二、土地股份投包制：新型土地制度模式的设计
在理论界提出的各种土地制度模式中，完善家庭承包制模式对现阶段土地制度创新约束条件的考虑相对最为充分，因而它受到政府的推崇并成为我国现阶段上地制度建构的主体模式。这一模式最积极的意义在于对家庭经营方式的充分肯定。这种肯定首先源于推行改革20年来农业家庭经营的成功实践，并且可以从世界农业发展的普遍经验中获得支持，同时现代产权理论和农业发展经济学中亦不乏理论依据。但是，家庭承包制完善模式的最大问题在于，它对传体体制下形成的土地集体所有的权属关系存在的固有缺陷采取回避态度，试图绕过所有制通过经营形式的改善来克服根源于所有制的产权缺陷。不可否认，这只能延缓和积累矛盾，不可能从根本上克服现有土地产权制度的不足进而刺激农业增长。
在现有土地制度创新模式中，土地股份合作制最具创新意义。一方面它在集体所有制或公有制的前提下比较好地实现了集体产权的明晰化，另一方面又为土地的集中和规模化经营提供了一条极富启发性的思路；一方面它迎合了农民实实在在占有土地的愿望，另一方面又满足了政府土地制度创新低政治风险的要求。不难分析，土地股份合制与我国现阶段土地制度创新依赖的约束条件之间在很大程度上也是协调的，因而它的出现受到理论界和决策部门的高度关注。现有土地股份合作制探索反映出来的最突出问题，是存在着以合作化经营或集体化经营否定家庭经营的倾向。尽管其出发点是试图克服家庭分散承包带来的规模不经济，但这种倾向还是值得认真反思的。因为农业中集体经营的低激励效应和高管理成本不制转变为土地股份共有制，并把股份共有制视作集体所有制的新型实现形式。土地股份投包制提出的主旨在于消除一些土地股份合作制理论与实践中的一个重要误区，即忽视农业产业特性而试图以集中化、统一化经营取代农户的个体经营。因此，与土地股份合作制相比，土地股份投包制的突出特点，是试图使家庭经营方式在土地产权清晰健全、土地配置规模合理的基础上继续成为农业持续增长和农业现代化实现的制度性保证。
三、家庭承包制向土地股份投包制的过渡
土地股份投包制设计的基本目标，是希图在较易得到政府和农民双方接受并支持的基础上，建构起土地合理流转和有效集中的机制，从而实现从传统农业向现代农业的顺利过渡。土地股份投包制的现代化指向和规模经济偏好决定了其建构的主要条件是，农村非农产业应有相当程度的发展，农业劳动力能够实现较大规模的非农转转移，使目前紧张的人地关系与劳地关系得以改变。如果没有二、三产业的快速发展创造出相对宽松的人地比例关系，70％左右的农业人口依然凝固在农业上实现就业和维持生存及低水平发展，那么，以减小土地有效流转阻力的土地股份化设计必然失去意义，以扩大农户经营规模的投包机制亦无发挥作用的可能。
土地股份投包制建构条件表明，目前我国大部分地区特别是二、三产业发展落后的中、西部地区，还不具备该模式普遍推行的条件。因此，上地股份投包制在我国的建构，第一，在时间上将是一个长期的过程，因为我国农业人口的比重还很高，农业人口的非农转移任务还相当艰巨；第二，在空间上将由点到面逐步扩展，首先在二、三产业发展较快地区形成，然后随着非农产业发展的地域扩张而逐步推开；第三，在农业发展战略上，应把土地股份投包制的建立与加速二、三产业特别是农村非农产业的发展结合起来。
土地股份投包制是土地制度变迁的目标模式，而这一制度变迁的起点则是现行的家庭承包经营责任制。由于在土地所有制和经营方式方面的一致，使得两种制度模式之间能够实现较好的衔接。其衔接过渡可以通过三个阶段完成：
1、由农户土地承包权向农户土地股份所有权转换阶段。（1）认定目前集体土地按人均承包的合理性；（2）限定这种合理性的有效期限为截止目前。以后土地不再根据人口的变动而调整；（3）在承包权稳定化的基础上，赋予农户对经营的集体土地份额的股份所有权；（4）实行土地股份所有权和相应份额土地经营权的统一，农户可以直接经营自己应占股份的土地。
2、股权与经营权统一向股权与经营权分离的转换阶段。在农村二、三产业获得一定发展和非农就业机会增加的基础上，确立股份共有土地的经营数量下限，促成小规模经营农户在持有土地股权的条件下寻求农外就业和放弃经营土地，将土地逐渐向少数种田能手手中集中。
3、股权与经营权分离的完成阶段，即社区农民股份共有上地的少数农户规模经营阶段。这时，原大部分农民持有土地股权而在非农部门就业，少数农民通过竟包在完成农业税和交纳地租的基础上实现土地规模化经营。
参考文献
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2、D．诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店，1994年。
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随着人口的迅速增长及以土地带动经济发展的模式，各个地方政府、企业、人口对土地的依赖性越来越强。进入2000年以后，我国的土地资源环境所承受来自各个方向的压力。土地资源作为生产要素的重要要素之一，但是，由于自然因素和经济社会的因素，土地的数量和质量受到严重影响，人口不断增加、城市化和工业化进程的不断加速、农业用地的不断退化使得土地资源的短缺成为人类亟待解决的难题。土地可持续利用研究是采用定性和定量的方法，基于生态、经济、社会方向形成评价指标体系，然后对一定区域范围内的土地进行可持续利用的评价研究。
2.实证：梅子村土地可持续利用评价研究
梅子村地处四川省天全县，距离县城3公里。东与大坪乡接壤，南与始阳交界、北与马溪村、西与向阳村接壤，国道318线穿过该村。作为四川省新农村建设示范点，梅子村土地类型包括耕地、林地、其他农用地、基础设施用地等多样类型。但是，该村土地的利用呈现粗放利用的特点，其中宅地基的粗放利用具有较强的代表性。本文以梅子村为例，对新农村土地可持续利用进行评价及实证研究，寻找梅子村土地可持续利用的关键阻碍性因素，并确定合理的发展目标、继而制定针对性的解决措施，以该村的土地可持续利用、促进该村的发展。
2.1梅子村经济社会发展概况
2.1.1自然地理条件状况
梅子村地形主要由山地，谷底等组成，海拔721米到934米。气候以亚热带季风性湿润气候冬季温和，夏季凉爽，一年四季分明，冬季盛行西北风，夏季盛行东南风，年平均降水量1436mm，降水量分布不均，主要集中在夏秋季节。
2.1.2 经济社会发展状况
根据对梅子村的实地调查显示，梅子村目前的土地总面积7438亩，该村包括8个村民自治小组，农村人口1294人，城镇人口70人，总户数460户。农民人均纯收入达到6648元，年均递增12%。梅子村辖区内农产业丰富，主要产业有林竹业、茶叶、养殖业、种植业、服务业。
2.2梅子村土地利用现状分析
2.1 土地利用结构
根据梅子村土地利用统计数据得知，梅子村的目前土地总面积4958170平方米，对2012年土地利用相关数据可知梅子村农用地4419130平方米，占89.3%；建设用地152412平方米，占3%；未利用土地386628平方米，占7.7%。（1）农业用地，梅子村的农业用地主要包括耕地、林地和其他农业用地等。其中林地大约占该村土地面积3219250平米，占全镇土地总面积的64.9；耕地大约占466620平方米，占全村土地总面积的9.4%；其他农用地733260平方米，占全村土地总面积的1.4%；（2）建设用地，梅子村建设用地主要包括农村集体建设用地（学校）、公共设施用地（道路）和其他建设用地（娱乐设施）三大类；（3）未利用土地，梅子村未利用土地主要包括除开自留地、宅地基、林地等其他未利用土地（主要包括部分坡度较陡的山地、偏远地区地区的荒地等）。
2.2梅子村土地利用特点
（1）梅子村的土地相较于周边其他村，虽然土地面积较大，但总体上土地质量不高，整个梅子村由于交通条件不便，偏远地区很大一部分土地呈现撂荒的情况；（2）该村林地资源丰富，包括多种林业、竹业品种，整个梅子村林地面积（包括竹业）2012年为3219250平方米，占全镇土地总面积的64.9%，所以，梅子村仍保持着较高的林竹比例，这为梅子村在未来生态环境建设中提供了良好的天然条件。
2.3土地可持续利用制约因素判定
通过分析可知梅子村土地可持续利用的制约因素主要包括：（1）居住用地比重偏高；（2）交通水利用地比重较低；（3）农村人均宅基地面积较高；（4）公共设施用地比重偏低；（5）人均耕地面积较低。
3.新农村土地可持续利用措施分析
结合前面梅子村土地可持续利用评价中所确定的制约梅子村土地可持续利用的主要障碍因素，改善目前梅子村土地利用现状的措施主要包括：在国家农村用地政策的背景下，引进乡村规划师，完善新一轮农村土地用地的规划；加强耕地保护，严格落实农村土地用地制度管理措施，防止违法用地发生；强化农村宅基地治理、优化生态环境建设、开展农村土地整理。（1）.加强农村基层人才建设，引进乡村规划师，在符合国家国土利用规划政策背景下，根据本地的实际现实情况，完善新农村土地利用总体规划和具体实施措施；优化土地利用的结构、合理安排土地用途，防止非法建设；因地制宜地合理确定各类农用地、生态保护用地、建设发展用地的规模和边界；（2）.加强新农村的耕地保护，调查显示，人均耕地占有量低是制约梅子村土地可持续利用的主要障碍因素之一；耕地保护关系到梅子村经济社会发展的全局性战略问题，所以必须深入贯彻执行“落实国家十八亿亩耕地的红线不变”这一基本政策。（3）.强化农村宅基地治理，处理好新建住房与宅基地复耕的关系，对梅子村建设用地增长过快特别是农村居民建设用地增长过快的问题，强化对农村宅基地的整治和管理。同时，开展新农村宅基地利用现状，建立宅基地退出机制；加强农村小产权房的管理。
主要结论
通过对梅子村土地可持续利用的实证研究，得出了梅子村人均宅基地面积较高、人均耕地面积较低、公共基础设施用地比例较低等结论，这些因素显示该村土地粗放利用和低效利用，其阻碍了梅子村的经济和社会发展。（作者单位：四川师范大学地理与资源科学学院）
参考文献：
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人类赖以生存最重要的资源就是土地资源，它不仅提供了人们生活所需的各种物质，并且对于人类的发展还起到了促进作用，而且当前社会各个领域的发展都离不开土地资源的支持。随着我国人口数量不断增加，各种资源都出现了短缺的情况，尤其是土地资源已经成为稀缺资源。所以，加大对现有土地资源的利用，保证土地资源可持续管理，已经成为了唯一的出路。
一、土地资源可持续管理的含义
在当前，可持续发展的策略是我国结合具体国情提出的，绝非简单的口号，而是与实际相结合，具有长远意义的行动指南。实现资源的可持续管理，就必须综合考虑各个方面的因素，使资源不仅能够满足当代社会发展的需求，同时还不能对子孙后代的利用造成影响。对于土地资源的可持续管理，其包括了两个方面的具体内容：一方面要提高土地资源的开发效率，保证充分利用土地资源；另一方面，土地资源的使用管理必须科学，也就是土地资源的利用要实现推动国内经济发展、社会进步等，构建出良性循环的体系。这两点内容概括起来，就是在空间上高效利用土地，在时间上科学管理土地。
二、土地资源可持续管理的必要性
之所以要实现土地资源的可持续管理，与它自身的特点有着较大关系。首先，土地资源属于有限性的资源，它的使用空间具有特定性，所以如何在限定的空间内利用土地资源就成为了关键。在我国，可利用的土地资源基本是固定的，要想在现有的土地资源下满足社会各个方面的需求，就必须走可持续管理的道路。不论是在现在还是将来，土地资源可持续管理之路都是不会动摇的。其次，可生产性是土地资源的一大特点。可生产性的程度受到两方面的影响，一方面是自然因素，另一方面则是科技因素。不同地域的土地资源由于其所处的自然环境不同，所以土地的可生产性能表现也不同，比如其中的自然因素水、地质、地形等属于自然性质。科学技术是提高生产力的有效有段，所以土地资源的可生产性也与当前的科学技术发展有关，先进的科学技术能够对提高土地资源的利用效率，提高生产力。再者，土地资源具有区域性的特点。在我国，土地有着明显的自然分布规律，这种分布是天然形成的。比如不同地区的地域分界、自然环境等，这种空间上的分布特点决定了土地资源的区域性。由于这种分布特征是自然而为，所以土地资源的质量、功能等方面都存在一定的差异。最后，土地资源是不可替代的。人类的生存和繁衍离不开土地，从人类诞生以来，就一直在土地上生存和繁殖下一代，土地资源还是人类劳动的对象。在当前，还没有任何一种资源能够取代土地资源。所以，我国必须坚持可持续发展的思想，走土地资源可持续管理的道路，才能够发挥土地资源的最大价值。
三、土地资源管理现状
所谓土地资源管理，就是国家为了保证土地的有效利用，对调整土地关系、维护土地制度的各种法律、经济、行政措施的综合。国家在管理土地时，一般将管理权下放到各个地方政府，由地方政府的土地管理行政部门根据现行的法律和要求对社会各种土地利用情况进行管理。当前，我国土地资源的利用和管理中存在着较多的问题，浪费的现象普遍存在，主要体现在工业用地、城镇用地以及农村用地三个方面。首先，工业项目中土地资源的利用效率低。盲目批地、盲目上项目的现象在我国土地资源的利用中非常常见，这直接导致了产业结构失调，而且很多城镇在土地的管理中经常发生土地利用和投资强度不对应的问题，而且无法进行双向调控，因此导致了我国土地资源利用产值非常低，远远落后于发达国家的水平。其次，当前我国城乡一体化建设进程不断加快，城市不断向外扩张。然而，城市扩张的形式主要是通过土地面积的扩大来实现的，并没有长远的合理计划，过度追求视觉效果，有些道路通车量较少，但是道路建设的十分宽阔，道路绿化带非常宽敞，这种不讲究实际，过分看重外表的做法降低了土地资源的利用效率，而且还造成了浪费。在我国，部分城市的土地资源闲置率达到了5%以上。很多城镇的城市容积率不大于0.3，有将近40%以上的土地使用效率非常低。总体上看，城镇土地资源的利用过于粗放，降低了利用效率。再者，随着我国城镇快速发展，农村人口大量流入到城市当中。再加之农业种植收益较少，所以很多人也因此选择到城市中务工，造成了农村大量土地闲置。而且由于农村土地比较散乱的分布，很难进行高效整合，所以农村土地资源浪费的情况十分严重。据相关的数据调查显示，我国农村人均土地拥有面积远远超过了国家有关标准，其中仅住房土地占用就达到了255hm2，所以，从整体上看，农村土地资源管理中最主要的问题是浪费严重。
四、土地资源可持续管理的有效措施
首先，要建立科学、严格的土地资源用途管理机制。由于当前我国大量农地荒废，导致农用地用途变更现象增多，不利于国家粮食安全。所以，在农业用地用途变更时，必须严格审查。可以采取耕地占用补偿措施，如果占用农业用地，则必须开垦出等同土地质量和面积的耕地，提高占用农用地的成本。要不断加大对农业用地的保护，将现有的农业土地中优质农田的80%划入到基本保护范围中。其中，要将城市周边以及道路两边的农田划入到保护范围中，避免城市扩展对农业用地的占有。在满足规定的情况下，可以对农业用地进行通途变更，但是应当禁止修建永久性建筑，不能将土地使用权转让用于房地产开发，一旦发现应当从严处理，并且恢复土地用途。要不断加强对征地的管理，在全国范围内统一征地政策，要保障农民的土地权益，制定出提高农民保护耕地热情的政策，让农民自觉保护农业耕地。其次，构建出合理的建设用地供应制度。一方面，要从总数量上对建设用地进行控制，在有限的土地资源范围内增加土地资源的利用效率，进行有序合理的使用。另一方面，要将建设用地资源优先提供给国家鼓励的建设项目，将土地的界限明确划分，对用地范围实施控制。再者，构建出集约利用土地资源的政策，制定出建设用地的年供应量，并且实施严格控制。利用市场机制，激励土地资源的集约使用。要深化改革土地使用制度，国有土地的使用要采取拍卖和招标的方式。实施土地租赁制度，保证国家对土地资源的调控能力。另外，要进行土地资源的复垦开发。只要满足国家的相关规划要求，就应当对农村的荒地、废弃地进行开发，并且将农村的土地资源进行有效整合，扩大耕地面积，提高农业产量。
五、结语
随着当前我国城镇化进行的不断加快，土地资源也日趋紧张。所以，在现有的土地资源情况下，必须提高土地资源的利用效率，科学管理土地资源。不仅要保障农业用地，整合农业用地资源，开垦复耕。要限制建设用地总量，实施集约利用的政策，对于农业用地的用途变更要严格控制。只有不断加强对土地资源的管理，提高土地资源利用效率，才能实现土地可持续化管理。
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（一）城市房价的飙升和农民生活成本的增加催生农村集体土地开发利用市场
近年来，“高房价”已经成为影响我国经济可持续发展，人民生活安定和谐的一个不容忽视的问题。虽然国家相继出台一系列政策，严格规范房地产市场的发展，但房价飙升的劲头依然不减。一些生活在城市中的外来打工者和低收入人群迫于高房价的压力，不得不走向城市近郊的农村以及“城中村”，去寻找与自身收入水平更相适应的低价房。
催生农村集体土地开发利用市场形成的另一个因素是农民生活成本的增加。随着城市化进程的加快，一些城市周边的集体土地已经转为国有。“城中村”村民的农田被征收、缺乏高水平的劳动技能和社会保障，却要承受着和城市居民一样的高物价。对这些农民来说，仅有的“优势”就是可以通过开发利用自身的土地、房屋来提高收入。久而久之，农民将其自身剩余的房屋出租、出售给本村以外的城市或农村居民的现象越来越普遍。
（一）国家“三令五申”严控农村集体土地流转引发集体土地利用违法问题
长期以来，国家对农村集体土地的流转都实行严格的控制，《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。”近几年来，鉴于集体土地非法流转现象频发，国务院办公厅于2007年发出《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》强调，“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权’房。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。”
由于我国相关的法律法规和政策性规定明确禁止农村集体土地出租、出让用于非农建设，也严格禁止城镇居民到农村购买宅基地或农民住宅，因此无论是从理论界的观点还是从司法实践上看，通常都认为此类农村集体土地转让合同在法律上是无效的。从而使得流转、开发利用集体土地的现象陷入普遍违法的境地。
（三）城市化浪潮中的“城中村”集体土地开发利用问题、矛盾尤为突出
“城中村”与远离城市的偏远乡村相比有着许多特殊性，因此在集体土地开发利用上的问题和矛盾特别突出。首先，大多数“城中村”的土地已经被纳入城市规划控制区范围内，村民丧失或基本丧失农业用地，缺乏通过发展农业生产来提高经济水平的收入来源。其次，村民的生存方式和职业结构已经脱离传统农业，而与城市居民没有太大区别。再次，“城中村”内，每户村民仍拥有自家的宅基地，出租房屋和土地很可能成为“城中村”村民和集体经济组织的主要收入来源。最后，“城中村”的集体土地很容易成为“旧城改造”或“棚户区改造”区域，而被征收为国有土地，兴建房子可以在征地时获得更多的补偿。
“城中村”的这些特点决定了它必将成为集体土地开发利用问题的矛盾集中区。一方面，村民出租、出售房子或土地的行为非常普遍；另一方面，这些房屋又摆脱不了“不合法”的帽子。一旦出现纠纷或者遇上国家征收土地，当事人的权益很可能因为合同无效而得不到保障，从而引发社会问题。
二、现行的法律制度和理论在解决“城中村”集体土地开发利用问题上的缺陷
（一）我国城乡土地二元制使得“城中村”土地开发利用难以实现
根据我国《宪法》第10条的规定，我国实行城乡土地二元制，城市的土地属于国有，农村和城市郊区的土地一般属于集体所有。对于两种不同的土地制度，《物权法》第3条第3款虽然明确了：“保障一切主体的平等法律地位和发展权利。”但是，《土地管理法》第63条却规定：“农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”
依照现行的法律制度，农民集体所有的土地不能自由流转成为商业用地或者工业用地，也不能用于商品房开发。实行两种不同的土地所有制度固然符合我国国情，然而并不意味着就可以给予两种不同土地所有权以区别对待。《土地管理法》第63条的规定过于一刀切，对于耕地、林地等农用地确实不应该允许用于非农建设，然而随着农业生产力的提高以及农民自身发展的需要，对于一些富余的宅基地或农村集体建设用地，不允许适当的开发，是对农村集体土地所有权的歧视。正如学者乔新生所言：“既然农村集体土地所有者种蔬菜或者粮食比‘种房子’的效益明显偏低，为什么不允许农民集体土地所有者从事商品房开发呢？”
（二）传统所有权理论的束缚导致“城中村”土地利用困难重重
传统物权理论以调整财产归属的所有权为起点和目标，其指导下的农村集体土地所有权，是农民集体对其占有的土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。这种所有权一元至上的农村集体土地物权制度从理论上看的确是对土地的劳动群众集体所有制完整的保护，但是基于各种现实因素的考虑，又不得不对农村集体土地所有权的一些权能有所限制，难以做到真正的“所有”，从这一点上看是有缺陷的。
实际生活中，土地归属主体与土地利用主体往往是分离的，这就产生了大量复杂的土地利用关系。特别是随着城乡一体化步伐的加快，城乡之间的交流日益密切，大批农民工进城务工，大量耕地闲置，由此产生了城市居民或者是本村以外的人或经济组织是否可以承包经营闲置土地的问题。以及城市郊区或者“城中村”的村民能否把自家宅基地、房屋出租给外来居民的问题。要想厘清如此复杂的农村集体土地利用关系，保持土地利用的可持续性和高效性，平衡各方利益，是强调财产归属和所有权中心的传统物权理论所无法解决的。
三、以“城中村”为例，对农村集体土地开发利用问题的理论探讨和实证分析
（一）“物权二元”理论支撑下，对“城中村”集体土地开发利用的可行性探讨
“物权二元结构”以所有表述财产的归属状态，以所有权表述财产归属的法律性质；以占有表述财产利用状态，以占有权表述财产利用权利。“物权二元”理论指导下农村集体土地物权制度主要体现为所有权和占有权的结合，农民集体作为农村集体土地的所有者，拥有集体土地的所有权，而其他自然人、法人也可以基于占有权，作为非所有人利用集体土地，从而使得非所有人在占有他人财产基础上拥有占有、使用、收益的权利。运用在解决“城中村”集体土地开发利用问题上，可以理解为城市居民以及本村的农民或者经济组织等一切自然人、法人可以通过占有的方式，对“城中村”集体土地直接进行支配，同时本村农民也能够通过让渡部分财产使用价值的方式来获利。
从解决实际问题的功效上看，以财产归属和利用制度组成的“物权二元结构”体系，坚持平等独立的物权理念，突破传统物权理论的框架体系，能够妥善解决诸如农村土地开发利用问题此类的农村土地上各类物权之间的法律关系。
（二）基于南宁友爱村的调研，对“城中村”集体土地开发利用模式的实证分析
友爱村位于南宁市中心北面，全村面积0.4平方公里，辖13个村民小组，480个农户，常住人口961人，流动人口约15000人。友爱村是一座典型的“城中村”，全村土地几乎被城市规划用地包围，流动人口远远超过本村常住人口，村民收入也是以出租房屋为主。这些出租屋因租金低廉，配套相对齐全，再加上地理位置位于城区中心，交通非常便利等因素受到了许多低收入人群和外来打工者的青睐。
友爱村的情况也就是当今绝大多数“城中村”的真实现状。在当前的法律环境下，这些房屋的出租出售行为都是不合法的，得不到法律的保护，一旦发生纠纷，当事人的权益很可能得不到保障。但是这种不合法的界定是否合理呢？这是需要我们进一步讨论的问题。从南宁友爱村的调研可以发现，一个小小的城中村就解决了1.5万外来流动人口的住房问题，而且房租也是本村村民主要的收入来源之一，可谓“双赢”。如果仅仅是因为《土地管理法》第63条以及一些国务院禁止城市居民在农村购买宅基地的规定就将所有开发利用农村集体土地的模式全盘否定，是不合理的。
四、“城中村”土地利用问题的出路和展望
（一）严格控制“城中村”土地用途的变更，限制农村集体土地的非法流转
在开发城中村集体土地的过程中，可能会存在一些改变土地用途的行为，比如说将农用地擅自改为建设用地，这些行为是要坚决杜绝的。此外，对于一些建造行为不合法的房屋，没有获得建房用地规划、审批等手续以前，房屋本身属于违法建筑，这些房屋同样也不能用于出租、利用。
对于农村集体土地所有权流转的问题，虽然有学者主张要放开，但是从目前我国的国情来看，还是应该对其加以严格限制的。因为农村集体土地不但具有一定的开发利用价值，更具有社会保障功能，农民离开了土地就失去了稳定的生活支柱。而农村集体土地的非法流转通常会引发一系列影响社会稳定的问题，基于此种考虑，应该在允许通过占有的方式开发利用城中村集体土地的同时，坚决打击集体土地非法流转的行为。总之，城中村集体土地可以开发利用但却要限制其流转，原理就如同城市居民可以获得国有土地的使用权却不能拿到所有权一样，这是坚持我国土地公有制的根本。
（二）在满足“城中村”村民需求的前提下，允许村民对自家宅基地、村集体对建设用地进行开发利用
土地作为一种稀缺资源，是城市发展必不可少的重要条件，同时更是农民赖以生存的基本要素。对于一些因农用地被征收、征用而失去基本收入来源的“城中村”村民，应该允许他们通过出租等方式开发利用自家的宅基地或房屋获利，村集体也能够通过整合资源的方式，在满足村民需求的前提下，开发一些富余的建设用地来增加本村集体的收入水平。
允许村民对自家宅基地、村集体对建设用地进行开发利用并不意味着放开对农村土地流转的限制，因为这种利用是所有权转移以外的其他权益的让渡。也就是说，如果村民将自家宅基地或者房屋出租给城市居民，其出租合同还必须受到20年的期限制约。此种开发模式不但可以保证农村收入增长的长期性和稳定性，也可以避免以后农民的生活会因为失去土地而得不到保障。
（三）肯定村民和村集体在“城中村”土地开发中的合法主体地位，维护双方合同利益
如今，现实生活中存在不少涉及到农村土地开发的案例，理所当然地会存在相应的合同效力问题，最具有代表性的是一些“小产权房”买卖合同，这些合同大多都因与现行的法律法规相悖而不受法律保护。
既然我们允许村民和村集体对“城中村”非农业用地进行开发和利用，就应该对这种行为的合法性予以肯定，当然对其的保护也必须区别对待。首先，要肯定村民和村集体在“城中村”土地开发中的合法主体地位，只有主体合法才能保证行为合法，真正维护合同双方的权益。其次，对于那些“城中村”宅基地、建设用地以及农民房屋的出租合同，如果是符合规划，经过审批，不属于违章用地建房的，应该依法予以保护，切实地维护合同双方当事人的利益。最后，对于那些类似“小产权房”的买卖合同之类的非法转让农村土地、房屋的合同，应归与无效。但是合同无效并不意味着无需保护合同当事人权益，合同方应根据各自的过错对因合同无效造成的损失承担相应责任。
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经济研究所 张翼
“农民工户籍转化意愿及其政策含义”
《比较》2011年第2期总第53辑
2009年中央经济工作会议中“把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推动城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制”。
然而，在地方保护主义影响下，各大城市政府几乎毫无例外地设计了各种门槛，以限制流动农民工的进入。此为中央与地方政府的政策矛盾。
另外，通过在全国103个城市，对10.6万农民工个案进行调查后发现，农民工对非农户口转化意愿较低。此为中央政策与农民工实际意愿之间的矛盾。
大批农民工不愿放弃农业户口的主要原因是他们希望保留承包地。在“80前”(1980年以前出生的)农民工中，如果不涉及承包地等土地问题，愿意转变为非农户口的人数占比为20.15％；如果要求农民工交回承包地，则愿意转变为非农户口的人数占比为11.04％。“80后”(1980年以后出生的)农民工群体相对应比例为24.66％和12.86％。可见，农民工对土地仍抱有极大希望。
在愿意落户城镇的农民工群体中，其主要动机是“城市户籍可让子女与城市孩子一样上学”。值得注意的是，只有不到两成的农民工愿意落户中小城镇，他们普遍希望到大城市、省会城市以及直辖市，且此比例与学历程度呈正比。
教育资源集中于城市，城市福利关门主义，市府集体排他利益决策机制让农民工对城市望而却步；新农村建设，农村社保体系建立完善，农业用地的价值重塑等因素又强化了农民工留户籍于乡土的意愿。
我们应重新检讨“户籍城镇化”方针。既然实际上已经不可能阻止农民工进城，就应撇开户籍，让“常住人口城镇化”，让其享受合法公民的基本权利，强化其市民特征才是解决矛盾之道。
制度
威权体制下寻租带来负面成本
西南财经大学经济学院 刑祖礼 周文
“威权体制、相金机制与企业的性质――兼论中国转型经济增长的‘微观基础’”
《经济研究》工作论文WP67号
“高速度、粗放式和贫富差距扩大”的中国转型经济特征，已成为众多学者的共识，一些学者把视角放在“寻租”行为上，希望由此切入来诠释中国经济发展的特征。
在威权体制下的中国，产权的界定掌握在上级领导或少数领导手中，又因为“法律缺失”，导致这种产权引发的激励变得不同于一般自由市场。在该激励下得到的收益权利可称为“潜产权”，其收益就是“租金”。
官员为了获得“租金”，有动力投入“过分热情”在发展地方经济上，如征地、基建、采矿等。在“潜产权”激励下，寻租成本会被转移到社会中的“弱势群体”，只要威权体制不变，这种趋势很难扭转。
尽管中国的寻租模式类似于“做大蛋糕再分”，因而中国经济发展要比俄罗斯的“直接分蛋糕”模式更快，但其成本会不断累积，而且负效应更大。
观点
政府基建项目的利弊
清华大学房地产研究所 郑思齐
加州大学洛杉矶分校环境研究所
“政府对当地公共品的投资是否能促进下
层住宅高档化?”
NBER工作论文17002号
无论是波士顿的“Big Dig(大挖掘)”(1991年开始动工，直到2006年其主体工程才算基本完成)，还是北京为筹办奥运而耗资逾500亿元的轨道交通项目，都对推动当地房地产市场产生了巨大作用。
以北京为例，政府投资的基建使周边房屋溢价；开发商也更愿意在此附近投资；各种私人商业设施也随之而来。
篇8
（一） 旅游业用地概念
从旅游规划和土地利用规划角度出发，笔者认为旅游业用地是能够形成旅游吸引力，满足旅游业各级单元建设发展需要，并能产生社会经济生态效益的土地资源和土地生态系统。
（二） 旅游业用地与土地利用的关系
土地利用规划是从土地利用的现状、节约集约利用等方面对区域国土资源进行分析规划，指导未来一段时间内国土资源利用的政策方针和资源分配，具有很强的约束性和调控性。
旅游业的发展需要旅游项目建设、服务设施完善等多方的支持，遵循土地利用规划对建设用地的管控和指导。而旅游城市所制定的土地利用规划也应从考虑实际情况，为旅游发展提供保障措施和用地规划指导。
二.桂林市旅游业发展分析
（一）研究区域概况
桂林市地处南岭山系西南部，广西壮族自治区东北部和湘桂黔交界地带，市区坐标东经109°45′～110°10′、北纬24°18′～25°41′，总面积565 km2。桂林市旅游业用地以桂林市区为对象，范围包括秀峰区、象山区、七星区、叠彩区、雁山区5城区。
（二）旅游业发展现状
桂林市是世界著名的风景旅游城市和历史文化名城，以漓江风光和喀斯特地貌为代表的山水景观，享有山水甲天下美誉。至今累计接待入境旅游者超过1500多万人次，综合接待能力、产业规模、基础设施等都达到了国内较高的水平。
2010年，桂林市GDP为1108.63亿元，财政收入121.08亿元，旅游接待总人数2246.33万人次。其中，国内人数2097.71万人次，入境人数148.62万人次全年旅游总收入168.30亿元。
三.桂林市旅游业用地现状分析与评价
（一）桂林市土地利用现状①
2005年末桂林市城市土地面积为56106.6公顷，其中农用地38303.23公顷，建设用地面积10332.07公顷，未利用地面积7470.83公顷2。农用地占绝对比重，建设用地存在较大的扩展空间，未利用地的开发利用有待挖掘。
（二）旅游业用地分类
对桂林市旅游业用地的分类，参考土地利用规划的分类和专家学者的理论研究，划分为风景游览用地、旅游设施及管理用地、旅游生产用地三大类别[1]：
（1）风景游览用地：包括了观光农业用地、城镇旅游用地和水域旅游用地。
（2）旅游设施及管理用地：主要为休闲保健用地和购物商贸类用地。
（3）旅游生产用地：主要为旅游土特产、工艺品生产等工业用地。
（三） 旅游用地现状分析
1.风景游览用地集中化
从图1桂林市区旅游景区景点分布图看，旅游用地集中在市区漓江西岸、两江四湖区域，如象山景区、两江四湖景区、靖江王城、叠彩山公园、李宗仁故居等，用地集中化程度高。
2.旅游用地类型结构分析
在桂林市区旅游用地类型结构中，风景游览用地比重最大，占81.27%。其中公园、植物园占52.87%；历史人文遗迹占17.88%；旅游设施与管理用地集中在饭店宾馆和旅游道路用地，占13.91%；旅游生产用地仅占1.88%。说明市区工厂企业较少，切实保护了桂林市区生态环境。
3.用地空间和类型呈动态化发展
随着桂林市旅游发展，原有景区和旅游方式已不能满足现代游客需求。在新一轮的城市规划和旅游规划统筹下，桂林市要实现新区建设和老区功能转换，用地逐渐向郊区和周边县区拓展，既减轻主城区旅游压力，也带动周边区域旅游经济发展（如灵川县、临桂县）。旅游用地类型也呈现多样化发展趋势，如：城市旅游景观用地（临桂新区世界旅游城、一院两馆等）；旅游工艺品、土特产加工厂的外迁与整合等而增加的旅游生产用地。
四.桂林市旅游业用地存在问题与探讨
（一）旅游用地分类的界定
旅游用地的分类标准国内外尚未形成统一的标准和规范，用地分类不明确，容易产生土地利用规划忽略对旅游业用地的指标分配和利用指导，导致旅游业用地建设指标过少，在用地指标紧张的时期里，只能限制旅游业用地，用地空间过度集中，无法实现旅游业的空间拓展，极大限制旅游业的发展。所以，需要对旅游用地分类进行深入的探讨和研究，解决土地利用规划与旅游用地现实当中存在的冲突和矛盾。
（二） 未利用地与旅游用地的转化
桂林市城市未利用地总面积为7470.83公顷，其中荒草地面积2594.75公顷，河流水面906.14公顷，滩涂231.97公顷，沼泽地、沙地、裸土地等其它未利用地3737.97 公顷。从土地利用规划的角度，未利用地需要进行土地整理和开发，一般作为耕地后备资源或其他使用。从旅游业发展的角度，对于部分不能为农业发展、城市建设所用的土地资源是可以作为旅游资源进行开发和利用，价值巨大（如沼泽地、溪流、溶洞、岩石等）。应做好城镇规划、土地利用规划、旅游发展总体规划等各种规划的衔接，实现未利用地的潜力开发与旅游用地的转化，明确使用性质，实现旅游用地的可持续发展。
（三）探讨旅游用地规范性政策法律
我国现行有比较完善的国家土地管理法，旅游用地相关法律法规目前还属于空白，多以违法用地、房地产开发、以破坏自然生态环境等案件和事件出现，不利于旅游业的健康良性发展。规范的旅游用地政策法规需要深入研究，以保障旅游业用地需求与区域土地规划利用的协调统一。
注释：
① 数据来源：2005年桂林市土地利用变更调查表（数据仅采用官方公开的年份数据。）
参考文献：
[1] 郭丽华.桂林市旅游用地研究. [硕士学位论文].桂林工学院.2007
[2] 刘家明.旅游度假区土地利用规划[J].旅游规划与发展，2000
[3] 霍黎.昆明市旅游业用地研究[J].经济研究，2010
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1 规划背景及综述
1.1 规划背景
环境保护是世界性潮流，20世纪80年代中期国际上提出了可持续发展的重要思想。 1992年联合国环境与发展大会中可持续发展的思想取得了世界各国的共识。改革开放以来，我国经济社会得到了长足的发展，生态环境问题已成为制约经济和社会可持续发展的重要因素。基于实施可持续发展战略的需要和适应全国环境保护形势，特别是农村环境保护形势的需要。
1.2 生态示范区类型
通过几十年的快速发展和探索，目前我国生态示范区主要有以下几种类型：生态农业型生态示范区；农工商一体化型生态示范区；生态旅游型生态示范区；乡镇工业型示范区；城市化的生态示范区；生态破坏型生态示范区。
1.3 规划综述
海陵北部生态示范区的打造、建立及经营，是综合性的生态示范区，必须基于现有特色资源，加以整合、修复、扩大再利用；以生态环境的建立和保护为基础，以适度开发利用为促进，通过生态湿地环境的建立来提升资源开发利用价值，通过开发效益来回馈生态环境建设，满足规划区生态、生产、生活多方面的可持续发展要求。海陵北部生态示范区是海陵区探索城镇近郊地区农村生态环境与社会经济改革发展的重要先行试点。
2 规划概况
规划位于江苏省泰州市海陵区，东至碧桂园、泰东河，西至卤汀河，南至新通扬运河，北至启扬高速、海陵区界，规划总用地面积为17.38平方公里。泰州市是国家历史文化名城，主要历史遗存分布于海陵和兴化两地。基地位于海陵与兴化之间，与海陵主城仅一河之隔，具有一定的历史积淀：著名历史文化资源有渔行古村，重大节庆有大型庙会活动。海陵城北生态示范区域内水系发达，河道纵横，属苏中里下河沿海江滩湖洼平原的组成部分，是里下河地区著名的水乡，坑塘及水域面积约占规划区用地的26%。
在规划区北侧有启扬高速，从扬州到启东，贯穿江苏省东西，将规划区与长三角地区其它城市便捷联系起来。
3 发展功能与定位
3.1 功能定位
展示海陵“生态名城”的绿色载体，彰显“渔行文化”的城市名片，体验“水城慢生活”的旅游胜地，推广“现代农业”的典范。
3.2 功能导向
生态功能：以湿地涵养、生态保护、生态修复为主的，海陵区北部的生态安全防护屏障；旅游功能：依托生态环境和农业资源适度发展的，集水乡生活体验、生态湿地旅游、农业观光、文化旅游为一体的综合型休闲度假基地；文化功能：以泰州整体文化及渔行村文化为依托的“文化慢生活”体验区；农业功能：以设施农业、观光农业为主体，集现代高效农业、特色观光农业、观光林业等于一体的综合型农业示范基地，并作为泰州市重要的“菜篮子工程”配套产区。
3.3 发展引导
配合泰州发展趋势，依托海陵主城及主城区所倡导的“水乡慢生活”主题，与主城合二为一，建设成为海陵区水乡主题旅游的有机组成部分。
4 功能结构及用地布局
4.1 发展导向判断
规划区所处的城乡结合地区的特殊地理区位，促成了其独特的社会经济和产业发展导向：“南游、北农、西居、东林”，具体如下：
①南游。北部生态区通过整合渔行水村、丁冯村和唐甸村的优势特色资源，适度发展城市近郊水乡休闲旅游，融入主城区“以水为魂，打造梦里水乡慢生活”的旅游主题，并承接主城区旅游功能转移。②北农。在城北现代农业走廊规划中，已确定了本规划区作为农业大走廊的重要节点，依托已有的农业资源发展壮大，发展形成泰州市的菜篮子工程基地。③西居。规划区目前已基本完成了新农村建设规划的编制工作，将现状杂乱蔓延的农村居民点进行了整合归并，集中布局安置在海陵北路沿线，形成了西部集中带状的整体式规划格局。④东林。规划区东侧人口密度低，农村居民点少，不受各类建设用地及污染源的干扰，并具有一定的生态林地资源；是发展生态涵养林的理想区域，通过逐步关停沿河造船企业，实行生态复育行动，发展生态涵养林，加强整个规划区的水体生态涵养。
4.2 功能结构规划
规划形成“一轴连两心、一带串四片”功能格局。
①一轴连两心。一轴，即以东风北路为主轴的生态展示轴。两心，即水乡休闲中心和生态度假疗养中心。水乡休闲中心，位于宁启铁路以南、东风北路以西区域，依托渔行古村和丁冯水村，集乡村体验、水上娱乐为一体；生态度假疗养中心，位于宁启铁路以北、东风北路以东区域，结合规划生态湖设置，集滨水休闲、疗养度假等功能于一体。②一带串四片。一带，即生态缓冲带，沿宁启铁路两侧设置生态防护绿带。四片，生态农业片区，水乡休闲体验片区，生态涵养片区和生态复育片区。③三翼接四方。三翼，即西侧的卤汀河生态涵养通廊、南侧的新通扬运河生态涵养通廊和东侧的泰东河生态涵养通廊。四方，即北部的里下河湿地生态区、东北部的溱潼湿地生态区，以及东、西两个方向的城北生态大走廊。
4.3 用地布局
规划用地布局以片进行统筹安排。
4.3.1 宁启铁路以北、东风北路以西区域
在泰渔路以北设置大面积设施农业用地；在泰渔路以南、宁启铁路以北设置观光农业用地；在社道河以东、泰渔路以北设置标准化水产用地；结合城北新农村建设规划，在海陵北路设置条状村庄建设用地，并配备相应公建用地。
4.3.2 宁启铁路以南、东风北路以西区域
根据城北新农村建设规划，对片区内农村集体建设用地进行整合归并，同时考虑到“就地城镇”发展需求，在渔行村北侧、东风北路宁启铁路交叉口西南侧、站前路海陵北路东南侧设置商业用地，用于社区层面公建配套。在东风北路与盐河交叉口西南侧设置公园绿地和商业用地，主要用于生态旅游开发，打造水乡特色旅游的门户；在东风北路、站前路交叉口西南侧增设商业用地，主要用于花卉交易。
4.3.3 宁启铁路以北、东风北路以东区域
放大东北部水面规模，打造人工生态湖，并结合湖面增设旅游开发用地；结合城北新农村建设规划，保留东风北路、社道河交叉口东北区域及社道河、斜风河交叉口西南区域村庄建设用地。
4.3.4 宁启铁路以南、东风北路以东区域
结合当地经济条件及生态、产业发展需求，取缔盐河沿岸违章造船工业企业用地，保留盐河北侧苏中农副产品交易市场用地。
5 道路交通规划
构建可持续发展的生态交通系统，全面支撑生态区交通发展目标――“快速通达、有机互联、慢行体验”。
5.1 对外交通规划（快速通达）
规划区以现有路网为基础，形成以高速公路、快速路和城市道路为骨架的“三纵三横”方格网对外道路交通系统。
5.2 乡村道路规划（有机互联）
乡村道路具有三大服务主体：自身交通出行，产业发展需求和旅游交通需求。乡村道路规划宽度为7米。对各大功能板块（生态板块、旅游板块、农业板块等）进行有机串联，加强各大功能之间的便捷联系。
5.3 慢行交通规划（慢行体验）
5.3.1陆路慢行交通
规划结合乡村道路的设置，整合自行车慢行交通，划定自行车道，形成环生态区的陆路慢行交通系统。规划结合公交换乘枢纽和旅游设施的建设，沿途多处选点设置B+R非机动车租赁硬件设施，统一管理，便于游客就近租/还。
5.3.2 水路慢行交通
通过对河道水系的深度梳理，选取并打通部分水体条件较好的河道，结合旅游功能的布局，形成水路交通游线。
5.4 公共交通规划
5.4.1 公交首末站和换乘枢纽
东风北路和盐河交口区域西侧，是生态区休闲旅游主起点，客流集散量大。规划结合旅游功能的设置，在该区域建设1处公交首末站，并打造成为换乘枢纽，用以对接泰州主城往返的公交流和周边城市旅游客流。
5.4.2 公交线路
结合公交首末站的设置，规划设置2条双向环路的生态区内部公交路，串联生态区所有功能板块，实行本地居民公交出行与游客游览共用形式，根据季节性公交客流量弹性设置发车间隔时间。
6 生态功能区划及空间管制
6.1 区域生态体系构建
规划借助泰州市总规中确定的“清水维护通道”，将本规划区与城北地区其它生态群落连通融为一体，从大区域角度建立整个城北地区的“生态湿地体系框架”。
6.2 生态功能及空间管制区划
结合总体规划空间管制要求，将全区划分成3个生态功能管制分区和12个生态功能亚区。3个生态区包括：禁止区、限制区、宜建区。其中禁止区面积为625.48公顷，具体可分为：设施农业区228.69公顷，观光农业区铁路以北为限87.18公顷，卤汀河生态通廊37.29公顷，泰东河生态通廊13.19公顷，新通扬运河生态通廊43.19公顷，宁启铁路生态通廊61.86公顷，生态复育区154.08公顷。限制区占地面积395.19，分为：观光农业区铁路以南为限199.07公顷，生态涵养区196.12公顷。宜建区占地266.13公顷，分为：生态宜居区247.19公顷，生态经济发展区3.72公顷，生态旅游开发区15.22公顷。
①禁止建设区。禁止建设区包括设施农业区、观光农业区（铁路以北）、卤汀河生态通廊、泰东河生态通廊、新通扬运河生态通廊、宁启铁路生态通廊、生态复育区7个生态分区，用地规模为625.48公顷，是景观及生态安全格局中的“根本”，具有重要的生态服务功能。
②限制建设区。限制建设区包括观光农业区（铁路以南）、生态涵养区2个生态分区，用地规模为395.19公顷。该区域现状具备一定的生态基础，是乡村旅游业的发展区域之一。各生态分区可适度发展生态旅游、绿色有机农业和林业，禁止房地产开发和工业建设，该区以生态资源建立与保护为主，在保障生态可持续发展的前提下，可以进行有限度的开发利用。③适宜建设区。适宜建设区包括生态宜居区、绿色产业发展区、生态旅游开发区共三个生态分区，是城北生态区中人类社会经济活动最密集的区域，亦是本规划区的主体经济产业区域。
7 结语
生态区的规划建设是一个长期和复杂的工程，如何在生态修复和保护中实现经济和生态的协调发展是一项重大挑战，本文从一个具体案例出发为生态示范区的规划和建设提供借鉴。
参 考 文 献
篇10
国家有关部门应尽快通过立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市场经济的要求。1、严格限定公益性用地范围，土地征用权只能为公共利益的需要而行使；2、以农用地市场价格作为确定土地征用费的基本依据；3、合理分配土地征用补偿收益，明确界定产权是实现征地补偿费合理分配的关键。尽快建立以法律机制和经济机制为纽带的土地征用制度。
我国土地实行社会主义公有制，包括全民所有制和农民集体所有制两种形式。作为土地所有制的法律表现形式，土地所有权也相应存在国家土地所有权和集体土地所有权两种类型。土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。土地征用是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。无论是资本主义国家还是社会主义国家，为了发展社会公共事业，都设置了土地征用法律制度，我国《宪法》第10条规定，国家为了公共利益地需要，可以依照法律规定对土地实行征用，这是我国实行土地征用地宪法依据。土地征用具有下列特征：
1、国家建设征用土地的主体必须是国家。
只有国家才能在国家建设征用土地法律关系中充当征用主体，因为只有国家才能享有国家建设之需要依法征用集体所有土地的权利，尽管直接需要土地的并非国家，而是具体的国家机关，企事业单位，社会团体以及个人。但是他们作为土地需要的单位只能根据自己的用地的实际需要，依照法律规定地程序向土地机关提出用地申请，并在申请批准后获得土地的使用权，另外还要明确国家虽是征用土地的主体，但是实际行使征用土地权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使此权。
2、国家建设征用土地是国家行政行为，具有强制性。
国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征用土地法律关系的主体－－国家，土地被征用的集体组织（集体经济组织或者村民委员会）的地位是不平等的。土地征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无需被征用土地的所有人同意。国家征用土地的指令，是行政命令。对此，土地被征用的集体经济组织必须服从。而且在这种法律关系中也不遵循等价有偿原则。
3、国家建设征用土地是国家公共利益的需要。
国家建设征用土地的原因是国家建设之需要，也即宪法第5条所指的公共利益的需要。这里所讲的国家建设需要或是公共利益需要，均是从广义上理解的。大体可以从两个层次上加以理解：其一，是直接的国家建设需要或公共利益的需要。比如发展和兴办国防建设，公用事业，市政建设，运输，水利事业，国家机关建设用地等等，皆是以公共利益为直接目的地事业，其二，是广义地国家建设需要或者广义的公共利益需要。就是说，凡是有利于社会主义化建设，有利于人民生活水平的提高，有利于综合国力的加强，诸如设立国家主管机关批准的集体，三资企业，兴办国家主管机关批准的民办大学以及其他社会公益事业等等，均是广义上的国家建设和公共利益之需要。这些情况都可作为国家建设征用土地的原因。
4、国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件。
国家建设征用土地与没收土地不同，它不是无偿地强制地进行，而是有偿地强制进行。土地被征用地集体经济组织应当依法取得经济上的补偿。国家建设征用土地与土地征购不同。它并不是等价的特种买卖，而是有补偿条件的征用，但是，对被征用土地的适当补偿，则是国家建设征用土地所必不可少的条件，所谓适当补偿，就是严格依据土地管理法的规定给予补偿，征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。应当指出的是，尽管土地为国家征用，但是土地补偿费以及其他费用并不是由国家直接支付，而是由用地单位支付，这是因为国家并不直接使用这些土地。用地单位支付这些费用的义务是直接产生于国家征用土地行政行为和国家批准用地单位用地申请及被征用土地使用权的行为。
5、国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地。
国家建设征用土地的标的，建国以来经历了一个发展变化的过程，随着农业合作社在全国范围内的实现，农村土地都变成了农村合作经济组织集体所有以后，到了1986年土地管理法规定的征用土地的标的就只能是集体土地了。应当指出的是，国家建设用地需要用集体所有的土地来满足，也需要用国家所有的土地来满足，用集体所有的土地满足国家建设用地的法定办法是征用，用国有土地来满足国家建设用地之需要的法定办法是出让，划拨等方式而非征用方式，因为国有土地本来就是国家的，不需要再通过其他方式取得所有权，国家可直接行使处分权利。
（一）土地征用制度的现实意义：
1、满足集体土地进入房产市场的内在冲动和外在需求的需要。我国存在较大面积的集体所有的土地，这既是历史的产物，也是现实的需要。在我国现代化进程中，城乡差距长期存在，城乡之间始终存在着一个农村向城市所取资金和城市向农村所取土地的问题，资源配置的经济学不可避免要使集体土地涉足城市房产市场；另外随着我国社会主义经济建设的顺速发展和社会城市化的加速进行城市对土地的需求将不断扩大。为了满足城市对土地的需求，填补需求缺口，城市出了向高空发展外，就剩下向城市郊区农村索取集体土地这一唯一途径了，这是必然的，也是解决城市土地需求问题的根本途径。几十年来，土地征用制度为完善土地法律制度，保障社会主义建设顺利进行方面发挥了巨大作用。
2、适应我国国情，保护农业用地的需要。 我国是一个农业大国，同时又是一个人多地少，耕地资源贫乏的国家，集体所有的土地肩负着十几亿人口的温饱重任，随着人口的急剧增长与经济建设的发展，人地相争的矛盾将十分突出，因此，国家将“十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地”作为我们的一项基本国策。农业用地改为房地产开发用地，其短期经济效益确实十分明显，这成为导致我国耕地减少的直接原因之一，如果对农业用地改为房地产用地不加以限制，任其自由发展，势必到作为我国经济基础的农业，增加不安定因素，导致经济结构的混乱和的效益。设立土地征用制度就是为了限制集体土地任意进入房产市场，确实需要的，必须履行国家机关的严格审批程序收归国有后，方可有偿出让。
（二）集体土地征用应遵循的原则：
1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。
我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。在国家建设征用土地中要做到这一要求，必须坚持：1，加强规划，严格管理，严格控制各项建设用地2，要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地3，要优先利用劣地，尽量不用良田4，加大土地监察和土地违法行为地打击力度，切实制止乱占耕地地滥用土地行为
2、保证国家建设用地地原则。
国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从， 这不但因为征用土地是国家权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得文违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益得体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地得前提下保证国家建设用地。
3、妥善安置被征地单位和农民的原则。
集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产，二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置，三是征用的耕地要适当补偿，四，是征地给农民造成的损失要适当补助。
4、谁使用土地谁补偿的原则。
土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。
（三）集体土地的补偿安置问题。
集体土地征用的补偿，是征地工作的主要内容，亦是一项难度较大的重要工作，其涉及到国家，集体，个人利益，既要考虑到建设项目的投资和国家建设的发展，又要考虑被征地单位以及农民地生产生活水平，力求做到国家利益优先，兼顾用地单位和被征地单位和农民的各方利益。
1、征用集体土地的补偿原则：
（1）保持被征地农民原有生活水平的原则土地是农民最基本的生产资料，征用农民的土地等于剥夺了他们的生活来源。因此，征地补偿应使被征地农民的生活水平不降低为原则，以保障农民兄弟的利益不因征地而受损。
（2）按照被征用土地的原用途给予补偿的原则。征用土地的补偿标准和补偿范围不能因征用土地之后的用途改变而改变，而是按照被征用土地的原用途确定补偿标准和补偿范围原来是耕地的，按耕地的标准给予补偿，原来是林地的，按林地的标准给予补偿，对地上物的补偿和对人员的安置也是如此。
2、征用集体土地的补偿范围和标准：
国家建设征用土地由用地单位支付补偿费用。征用土地的补偿费用包括以下三项：
（1） 土地补偿费，主要是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6至10倍。征用其他土地的补偿费标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。
（2） 安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至六倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍征用其他土地的安置补助费标准由省，自治区，直辖市参照征用耕地的安置补助标准规定。
（3）地上附着物和青苗补助费，如房屋，水井，林木及正处于生长而未能收获的农作物等，补偿标准由省自治区直辖市规定。
3、安置剩余劳动力。
因国家建设征用土地造成的多余劳动力，由县级以上地方人民政府土地管理部门组织被征用单位，用地单位和有关单位，通过副业生产和举办乡镇等途径加以安置，安置不完的，可以安排符合条件的人员到用地单位或者其他集体所有制单位和全民所有制单位就业，并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。
4、土地补偿费用的处理。
国家建设征用土地的土地补偿费归集体组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。市县和乡镇人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督，侵占，挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
（四）我国土地征用中存在的若干及其对策。
我国现行的土地征用制度是50年代在高度集中的计划经济体制时期形成的，当时对于保证国家建设起到了积极作用。但是，随着主义市场经济的发展，这个制度的缺陷就日益凸现，主要存在如下一些问题亟待解决：
1、相关中“公共利益需要”缺乏明确界定。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。
2、土地征用的补偿问题。土地征用是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式。这种所有权的转移是在有偿的方式下发生的。在此过程中，土地权利的转移不是一种市场行为，而是一种行政行为。为了国家建设的需要，农民集体不得以任何理由阻碍政府。此时农民集体所有权表现为一种不完全的所有权，其收益权受到削弱。我国《土地管理法》中明确规定了土地征用的补偿标准，这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在一定的不足。它难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平等等，进而难以维持农民现有的生活水平，导致农民对征地的不满；政府低价获得土地所有权、高价出让土地使用权的行为，也难以为农民所接受。
3、土地征用权的行使问题。从世界各国对土地征用权力的行使来看，大多是为了公共利益。一些经济比较发达的国家，政府更多的是采用通过与所有者合作或商议的形式获得土地，实行土地先买为主，征用为辅。当收买发生困难时，才实行土地征用。在我国，宪法明确规定为了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》则规定任何单位或个人使用土地，必须使用国有土地。即凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲。有的地方往往通过建立开发区、园等向投资单位提供优惠政策，而土地使用费往往作为其优惠的条件之一。尽管现行的《土地管理法》规定征用审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。
4、土地收益分配和管理问题。土地征用过程中，土地收益为土地的所有权及使用权收益，因此这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。然而在实际中，一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。据有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于劣势，掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数村干部所侵吞。我国《土地管理法》实施条例第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，从而使农民的土地使用权成为虚置。加之我国社会保障体系很不健全，农民未被纳入社会保障之列，因此尽管在征地中对完全失去土地的农民进行相应的安置，但这种安置方式是在计划经济的背景下产生的，随着我国从计划经济向市场经济转变并趋向成熟的过程中，企业地位及用工制度发生了巨大变化，竞争上岗，能者上，弱者下，农民即使通过安置获得一份非农职业，但受其自身素质的限制难以适应企业的需要，往往成为下岗的首选对象。
以上问题的存在，主要是法律制度的设计存在问题，建议国家有关部门应尽快通过立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市场经济的要求。
1、严格限定公益性用地范围，土地征用权只能为公共利益的需要而行使。我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定，“国家为了公共利益的需要”，可以征用农村集体所有的土地。依据国外经验和我国实际，我们认为，“公共利益”应严格限定在以下几类：（1）军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业单位用地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；（6）公益及福利事业用地，如学校、、敬老院等；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；（8）其它公认或法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。
2、以农用地市场价格作为确定土地征用费的基本依据。现行《土地管理法》尽管提高了根据土地产值补偿的倍数，但还远未消除低成本征地的不合理状况。耕地的常年产量因为不能反映土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等土地价格的经济因素，也不能反映同一宗土地在不同投资水平下出现产量差别的真实价值，目前世界大多经济发达国家或地区将土地市场价格作为征地补偿依据。在计划经济年代，土地没有价格，征地补偿依其常年产量未尝不可。但在市场经济条件下，继续这样作就不利于保护农村集体经济组织和村民利益。为了切实保护农民利益，也为了建立我国完善的土地市场，征地补偿必须以土地的市场价格为依据，实行公平补偿。在公平补偿原则下，征用补偿金包括两部分：土地的市场价格和相关补助金。土地的市场价格是指某一宗特定土地处于现状土地利用条件下，在公开市场中所有权形态所具有的无限年期的正常市场价格。在我国目前农村，集体土地具有多重功能，即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能，农地所有权的市场价格要体现这三重功能。相关补助金是指因征地而导致搬迁费用、新的工作的前期费用以及农地中一些尚未折旧完毕的投资，对农村建设用地（如宅基地）则还包括建筑物的补偿费。
3、合理分配土地征用补偿收益，明确界定产权是实现征地补偿费合理分配的关键。我国法律明确规定农村土地属集体所有，农民享有本集体土地的承包经营权。这些权利可以通过土地登记，并发放相应的土地权利证书，从而在法律上得到有效的确认和保护。在权利证书中应明确规定集体土地权利主体的权利和义务，通过土地利用现状调查或地籍调查查清各权利主体的土地边界、面积、位置、四至等基本情况，使权利的行使能够对应特定的物，从而防止权利的虚化，使其不被他人侵害，从而真正享有土地的所有权或使用权。由于我国特殊的国情，集体土地对农民而言不单是生产资料，还是保障资料。土地征用是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远失去土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。因此在土地补偿中应考虑这一特殊性，使补偿收益更多地偏向失地农民，并指导他们合理使用这部分收益，用于再就业及改善和提高生活水平。农村集体经济组织所得份额于本集体经济组织内的生产建设，如兴修农田水利建设，购置农机具，帮助农民引进先进的农业技术，更新品种，提高农业单产，同时还可进行乡镇企业的建设，为失地农民提供更多的就业机会。总之，土地补偿收益必须进行合理的分配和使用，真正体现农民的利益。只有这样，才能真正体现产权工作的经济利益。
此外，我国土地征用制度，其他相关措施也要跟上，才能使其顺利地通行。一是建立城市土地储备制度之后，可以真正实现政府垄断城市土地一级市场，城市公益性用地可以通过征用农地解决，其它非公益性用地则主要通过土地储备机构在城市存量土地市场上采取“回收、收购、置换、整理”方式取得的土地来解决。这就为收缩征地范围后非公益性用地找到了途径，这既盘活了城市土地存量市场，又十分有利于保护耕地。二是缩小征地范围，实行依价补偿，就为土地市场的正常运转提供了基本前提条件。非公益性项目用地则由市场来解决，这就需要建立集体土地产权市场，尤其是要建立和开放农村集体建设用地使用权市场。但必须符合土地利用总体规划和土地用途管制，充分发挥市场机制的作用进行运作。三是加快我国农用地定级估价的步伐，以促进农用地市场迅速发育并使之逐步成熟，为改革我国土地征用制度作出贡献。四是应尽快出台土地征用方面的法律，尽快建立以法律机制和经济机制为纽带的土地征用制度。
资料：
1、《房地产法》符启林著
2、《城市房地产开发用地法律制度研究》符启林著
3、《房地产管理法及配套规定新释新解》梁书文 马建华 张卫国主编
篇11
1沙棘资源现状
根据2004年“二类”资源调查，湟源县目前有沙棘林地8860.6hm2，其中沙棘灌木林1344hm2，沙棘未成林地7516.6hm2。沙棘灌木林主要分布在湟源县东峡国营林场、波航乡、申中乡及和平乡等地区，沙棘未成林地在湟源县10个乡镇均有分布，且以近几年退耕还林草工程中营造的为主。以前由于没有沙棘开发利用的合适途径，沙棘在湟源县主要是作为水土保持树种进行营造水土保持林，对它的开发利用也仅仅局限于育苗所需的沙棘种子采集。经推算，每年的沙棘结果量约3万t，种子产量在200t，实际种子采集量在2t左右。
2沙棘资源开发指导思想及建设原则
以企业为龙头，以现有沙棘资源为依托，合理开发利用沙棘资源，支持企业做大做强，可持续发展沙棘产业；以优树选择为手段，提高种子品质；以优树的合理配置、林分的集约经营、科学管理为措施，提高沙棘种实的产量和质量；以种子园营造、育苗基地建设为基础，充分发挥区域优势，建设湟源县良种生产基地，更好地为沙棘资源开发利用项目服务。应坚持以下原则:一是科学合理利用，实现可持续利用。沙棘在湟源县发挥着非常重要的生态功能，它的开发利用一定要科学合理地进行，既要满足企业生产需求，又要确保沙棘资源不受破坏，实现沙棘资源的可持续利用。二是有偿使用。湟源县的沙棘林主要分布在天保工程区和重点生态公益林区，国家为保护生态投入了大量资金，利用现有沙棘资源，要合理收取一定费用，并将收取的费用用于沙棘资源的管理和培育。三是因地制宜，统筹规划。根据湟源县的具体情况进行项目规划，要在保护现有沙棘的基础上，开展沙棘资源的合理利用，结合在湟源县实施的各项工程，加快沙棘林的营造。四是科学管理、集约经营。在沙棘种源选择、优树选择、种子园建设、沙棘林营造、沙棘果实采摘等经营管理过程中，以科学的态度，严格的管理培育沙棘，确保沙棘果实的产量和质量。五是以科技为先导。加强沙棘资源开发利用的基础研究，开发沙棘新品种，在沙棘林营造中大力推广先进的种植技术，坚持以科技为先导，依靠科技进步促进沙棘产业的快速发展。
3沙棘资源开发项目建设规划
3.1沙棘采果林基地建设
根据2008年“二类”资源调查，湟源县目前大部分沙棘林为未成林地，因此沙棘采果林建设主要是对未成林地的管护抚育。管护抚育工作包括成林地的轮茬复壮、病虫害防治等和未成林地管护、病虫害防治等[1-2]。规划在2年内全面完成8860hm2沙棘林的抚育工作。
由于湟源县目前剩余的人工造林宜林地分布在全县10个乡，经过几十年的人工造林，大面积的宜林地都已被绿化，而且先前的人工造林都遵循先易后难，由近及远的原则进行，因此现有的宜林地大多分布在离村庄较远的周边地区，并多为阳坡和半阳坡地带。这些宜林荒山荒坡绝大部分海拔高，坡度大，气候寒冷，植被稀少，土壤瘠薄，土壤结构差，管护难度大。因此，在营造过程中一定选择好造林用苗，在栽植中严格按造林技术规程进行，大力推广应用先进的造林技术。项目规划新营造沙棘采果林4000hm2，在项目实施期内每年营造800hm2，项目实施地点分布在湟源县10个乡镇。采果林基地建成后，年产沙棘果实1930t，果汁1400t，种子近27t，可年创产值5500万元，将对湟源县地方经济发展发挥一定的作用。
3.2优质大果沙棘园建设
大果沙棘既具有水土保持、防风固沙、改良土壤的功能[3]，是集生态效益、社会效益、经济效益于一身的优良树种，也是最有前景的第3代水果。沙棘全身是宝，根、茎、叶、果种子含有100余种对人体有益的活性物质，各种维生素含量居果菜之冠，具有很强的防癌抗癌作用。此外，大果沙棘与湟源县的中国沙棘相比具有果大、无刺、产量高、易采摘等特点。同时，大果沙棘是多年生灌木，一次定植，多年结实，经济效益是传统作物的几十倍[4]。营造优质大果沙棘园200hm2需大果沙棘苗木66万株。建设地点设在和平乡和申中乡。
3.3沙棘种子园建设
中国沙棘在湟源县一般6~8年开始结果，幼龄后期至中龄进入盛果期，建立实生种子园，周期短，见效快。根湟源县实际情况建设沙棘种子园30hm2。
3.4沙棘育苗地建设
中国沙棘雌雄异株，风媒传播花粉。中国沙棘既能进行扦插无性繁殖，也可用种子进行有性繁殖，两者各有优缺点。但考虑到湟源县培育实生苗有多年历史，简单易行，因此沙棘育苗基地建设采用实生苗育苗。根据湟源县沙棘采果林营造规模确定育苗面积为3hm2。
4参考文献
[1]程小兵.沙棘栽培技术[J].内蒙古农业科技，2006(S1):135-136.
篇12
我国土地管理法规定了地方各级人民政府编制土地利用规划的责任,目前随着省、市、县级规划指标分解工作的逐步完成,乡镇土地利用规划将进入实质性的编制阶段。截至2006年底,我国有19369个建制镇和14119个建制乡。从行政级别来看,乡镇虽然其处于中国政府中的最低层次,但其在规划体系中的作用还是不容小觑。客观地讲,乡镇土地利用规划编制水平直接关系我国土地利用规划体系的牢固与否,对于自上而下编制土地利用规划及系统开展土地的调查、登记、统计、评价等工作发挥着非常重要的基础性作用。为此,在新一轮乡镇规划即将全面开始编制时期,本文通过梳理相关的文献和专著,尝试对乡镇土地利用规划的已有研究和实践进行细致的回顾和总结,以期为新一轮乡镇土地利用规划的编制提供些许借鉴和帮助。
1乡镇土地利用规划的地位和特点
目前,在我国的五级土地利用规划体系中,乡镇土地利用规划处于最低一个层级,国家、省、市、县四级规划的目标、任务和各项控制指标最终都必须通过乡镇土地利用规划得以落实。因此,乡镇土地利用规划具有重要的地位与特点。沈曙文认为与县级规划相比,乡镇土地利用规划是实施土地用途管制最直接的依据,应具有更强的可操作性。欧名豪认为乡镇级土地利用规划处于规划的最低层次,属实施性规划,其内容应能达到控制性详细规划的要求,应为用地管理提供直接依据。徐邓耀等认为乡镇土地利用总体规划与国家、地市、县市级土地利用总体规划相比,具有难度大,工作量大,定性、定位、定量要求高的特点。
与其他级别规划相比,乡镇土地利用规划作为用地控制管理直接依据的“刚性”要求与其可操作性等要求的“弹性”之间的矛盾更加严重,为此部分学者也对乡镇土地利用总体规划“刚性”与“弹性”相结合的问题做了初步的探索和研究。
此外,诸多学者还直接或间接地理清了乡镇地处基层所具有的技术、人才、资金等劣势及由此导致的基础资料不足的特点对于乡镇土地利用规划的影响。但总的来讲,缺乏一个统一的界定标准,地位也相对模糊。
2乡镇土地利用规划的任务和内容
根据《土地管理法》的相关规定:乡镇土地利用总体规划的主要任务是划分土地利用区,确定每一块土地的用途。据此,不同学者又做了诸多阐释:
王万茂认为乡镇土地利用规划是在县级土地利用规划分区的基础上落实分区界线和区内每一块土地的用途,进一步的指出乡镇土地利用规划要制定分区土地用途管制规则并统计不同用途土地面积。沈曙文认为乡镇土地利用总体规划的编制应进一步强调“四定”,即定量、定位、定性、定序,“四定”是乡镇土地利用总体规划四项不可缺少的内容。欧名豪认为乡镇级规划的重点应是在县级规划总量控制与用地分区控制的基础上进行详细的土地用途编定,但在用途编定时应避免把用途划分得过细,为市场调节留下足够的空间。
则结合“四定”的方法,在农用土地适宜性评价的基础上,综合考虑县级规划的指标安排及当地的自然条件和经济社会发展状况,对重庆市江津区李市镇土地进行土地利用分区规划和研究探索。
乡镇土地利用规划成果的重要表现是乡镇土地利用规划图,乡镇规划图是土地用途管制最基础的图件和直接依据,是规划任务和内容得以实现的重要工具和保障。然而现实中乡镇土地利用规划图编制水平总体不高,突出表现为数、图、表、文不一致等;由于规划操作性不够以及随意修改也导致规划内容和任务落实的不够理想。
3乡镇土地利用规划编制的阶段和方法
对于乡镇土地利用规划的编制阶段和方法选择,代表性的学术观点主要有以下几种:沈曙文认为“四定”既是乡镇土地利用总体规划四项不可缺少的内容,又是乡镇土地利用总体规划编制的四个具体步骤和方法。徐邓耀等则认为乡镇级土地利用规划编制应与乡镇基本农田保护规划同步进行,相互协调。为此,在各乡镇编制规划之前,县规划组应完成全县人口时空分布预测,主要部门用地需求预测,土地生产力诸要素预测,土地详查及土地利用现状分析资料、图件,土地适宜性评价及功能利用分区,土地利用结构调整思路与目标设想并制作乡镇土地利用总体规划编制的技术指南。
王静认为,由于规划区范围、规划对象的不同以及内容侧重点和深度有别,因而编制乡镇级土地利用规划的模式、方法等都不尽相同;并在海口市乡镇级土地利用规划编制时,按照距离城市远近和性质不同等将乡镇分为不同的类型城市扩散型、服务城市型、农业型,进而分析了各类型乡镇的土地利用特点、规划编制指导思想和编制规划内容等。
在王静研究基础上,邓晶认为城市扩展型乡镇土地利用总体规划的重点是合理安排和布局建设用地及其配套设施用地,农业型乡镇土地利用总体规划的主要任务是农业用地以及农业生产配套设施的安排,生态保护型乡镇则应当利用“反规划”的理念。
童菊儿、吴次芳认为分为乡镇级土地利用规划的编制分为四个阶段:准备阶段、资料收集分析阶段、规划编制阶段、上报审批阶段。
尹凌等认为可达性作为反映区域土地利用状况、居民生活质量和社会公平性的重要指标,如将其应用到乡镇土地利用总体规划方案的分析与评价中,可以从时空角度量化规划对农村居民出行可达性的影响状况,辅助规划者和决策者科学决策。
石英、程锋认为遗传算法是一种辅助乡级土地利用规划的有效优化方法,并针对乡级土地利用规划中如何将确定的土地利用数量结构方案优化配置到具体的地域空间,提出了辅助产生可供选择的乡级土地利用规划空间布局方案的数学模型和遗传算法求解方法。
4乡镇土地利用规划制图问题
乡镇土地利用规划的最终落实需要体现在图件上面,为此童菊儿、吴次芳认为基础图件应采用1∶5000或1∶2000的变更调查图,同时增加地形图制图的部分要素,如地形、地貌、建构筑物界线等,在此基础图件上进行乡镇土地利用总体规划图的制作;规划图件为便于管理可以采用1∶5000或1∶10000的比例尺。
而目前乡级规划图件的比例尺一般为1∶10000,这主要是考虑到要充分利用土地利用现状调查成果;从多年的实践来看,万分之一比例尺的图件显然还达不到按图审批用地、划用地红线的程度。此外,由于规划基础数据不实以及规划技术手段落后、人才资金限制等原因,造成规划图件、表格和文字说明与实际数据等不一致。这就使规划编制的科学性和合理性得不到保证,对于规划的有效实施十分不利。
针对以上问题,彭芳对于乡镇土地利用总体规划图的编制方法进行了深入探讨,着重论述了利用GIS技术编制乡镇土地利用总体规划图的步骤和方法,重点讨论了如何在文图对接中做到图数一致,并以重庆市江津区26个乡镇土地利用总体规划编制进行了深入细致的实证分析。
5乡镇土地利用规划与城镇规划的协调问题
“政出多门、协调不畅”一直是中国各种规划在落实过程中遇到的最大障碍,乡镇土地利用规划亦不例外。欧名豪强调乡镇级规划是村镇居民点规划与乡镇土地利用规划的基层融合点,为了从体制上保证规划体系的整合与协调,必须要对目前的城镇规划与土地管理,建议尽快将乡镇一级的村镇建设部门和土地管理部门合并,把矛盾消除在基层。
童菊儿、吴次芳认为城镇总体规划和土地利用总体规划的衔接,主要应解决基础数据包括城镇现状用地规模、人口、城乡用地规模、图件等的衔接问题。
刘志刚认为由于多数小城镇总体规划是在投入少、无体系规划指导、无相应基础资料、无专业技术人才的情况下各地各自为政形成的,在时效、空间与实际存在较大偏差,加之基层土地利用总体规划编制技术力量的薄弱,这就使土地利用总体规划在积极与小城镇总体规划互相衔接中难免存在弊端。
李伟芳认为乡镇级土地利用总体规划与城镇总体规划不协调的原因是五个“不一致”:规划的指导思想不一致、规划的用地分类标准不统一、规划在建设用地规模的定位上不一致、规划人均建设用地标准不一致、规划城镇人口统计口径不一致;认为“两规”衔接主要内容包括经济社会发展目标、基础设施布局、城镇规模的定位、村庄撤并和整理等方面,衔接途径包括提高土地利用总体规划的法律地位、统一资料口径、实现资料共享、统一规划编制的指导思想、加强城镇建设部门与土地管理部门的配合等。
6前两轮乡镇土地利用规划的评价
蔡玉梅等认为我国五级土地利用规划体系中各级规划理应具有不同的目标、内容、方法和保障手段,然而现实中是各级规划在内容上层次性不突出、职能分工不明确,大多是宏观上过细、微观上过粗。
童菊儿、吴次芳认为目前乡镇土地利用规划存在诸多不足如缺乏明确的编制技术的思路、缺乏技术操作规程和技术要点提示、编制规划的基础条件差、规划的科技含量低、城镇总体规划和土地利用总体规划衔接困难重重等。林素容也认为目前乡镇土地利用规划存在诸多弊端,如权威性不够、基础图件和资料不实、刚性强、与其他规划协调不足等,建议更新规划理念、加强规划衔接、促进公众参与、提高技术如GIS应用水平等。
郑伟元等认为各级规划的编制采取自上而下、上下结合的办法,主要指标自上而下逐级分解下达,指标的确定实行从严控制的方针,使得规划缺乏弹性和应变能力。刘志刚则认为由于客观上的需要、主观上的促进以及制度存在缺陷等原因导致小城镇土地规划跟着项目走。
郭春华等认为由于基层土地管理技术、条件的限制导致地籍资料的准确性、连续性、系统性都比较差,同时乡镇土地管理水平不高、土地利用现状调查工作滞后,这些都导致乡镇土地利用规划水平不高;此外乡镇土地利用规划随意调整现象也比较突出。
7小结
虽然乡镇级土地利用规划研究具有重要的理论地位和实践价值,然而遗憾的是学者们对此关注和研究严重不足,以此为研究主题的论文竟不足20篇(依据中国期刊网2009年7月对题目中含“规划+土地+乡/镇”的搜索,去除非研究类文章,包括西南大学刁承泰导师2008年四位学生的硕士毕业论文),且研究水平整体不高。王青峰、李光认为由于全国各地乡镇具体情况千差万别,乡镇规划作为我国五级规划体系中重要的组成部分,其编制的理论和技术却往往被忽视。现有的研究还存在诸多不足,未来应在现有研究基础上加强对于乡镇土地利用规划理论和技术的研究,如对于GIS技术应用和制图、数学模型和方法的应用、规划模式、不同规划之间的协调和融合、规划的多目标协调问题、规划弹性与刚性、公众参与、规划后监管与反馈等,从而提高乡镇土地利用规划编制和土地利用管理水平。
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篇13
1 研究区概况
桐梓县北纬27°57′-28°54′，东经106°26′-107°17′，桐梓县南北最长处81公里，东西最宽处52公里，国土总面积3202平方公里，总人口67万人。桐梓年平均降雨量1038.8mm，年均温14.6℃，属中亚热带高原季风湿润性气候区，四季不甚分明。
2 复垦措施
2.1 工程技术措施
根据研究区土地利用现状，结合土地复垦适宜性分析，研究区主要采取以下几种工程技术措施：
（1）建筑物拆除工程主要包括房屋拆除和院坝拆除。研究区拆除房屋及院坝、废弃工矿用地、废弃水利设施用地总面积为334.380亩。据现场调查情况，需拆除的砖屋151座，占地面积21.94亩；木屋74座，占地面积18.95亩；院坝占地面积为16.82亩。砖瓦拆除量为12040.13m3；屋基均为0.6m厚条石，条石拆除量为4448.26m3；混凝土主要是砖房屋板和院坝，砼拆除总量为2536.79m3。房屋及院坝拆除共产生弃渣19025.18m3。
（2）土地平整工程主要对垃圾外运、深埋、土地翻耕、客土、筑坎、施肥等进行处理。房屋和院坝拆除以后，原房屋及院坝占用土地由于土壤厚度较厚，进行表土剥离后可以耕作。对研究区废弃工矿用地需土后方可耕作，由于研究区周边林盘地较多且土壤较好，可作为研究区废弃工矿用地客土地来源。项目周边原有机耕道主要是素土路，雨天泥泞，给周边居民生活、生产带来了极大的不便，按照合理利用资源原则，对房屋及院坝拆除的建筑材料还可以利用的用于新建安置区的建设，剩余废弃砖石料可以用于研究区石埂的砌筑，弃渣采取通过人工挑运铺筑于就近机耕道，用于改善交通条件，多余的废弃砖石料、残渣可以采取就地深埋。
（3）配套工程为道路工程和农田水利工程。改善复垦区土地利用条件，便于日后群众生产生活，在面积较大的研究区内新修生产路等农业基础设施。经实地勘测，研究区生产路为土质路面，多为沿原地形延伸的羊肠小道，无规划性，为原来居民与牲畜行走而成，雨天道路泥泞，无法满足群众生产生活需求，因此，在面积大的区域规划新修生产路15条，总长生产路1669.19m，采用5cm厚的C15砼路面，15cm厚的毛石垫层，新建排水沟1034.41m，共8条，新修挡土墙831.43米，梯步576.63米。
2.2 生物措施
在复垦后的土地，要采取一定量的生物化学措施以尽快提高土地肥力。通过生物措施，种植能加速土壤熟化的生物肥料，可以加快土壤中的微生物分解、减少水土流失、增加绿色植被覆盖，进而提高农作物成活率及产量。因此，建议土地复垦后，豆科植物与其他粮食作物套种培肥土壤，如油菜与玉米等套种。
2.3 管理维护措施
复垦为耕地的土地，土地使用权归集体所有。集体组织可以通过土地流转，承包给大户经营等方式利用土地。在土地流转和大户承包前，村集体组织必须通过签订合同等来约束其土地利用行为，防止土地被建设或土地撂荒。对土地使用权人荒废土地或擅自改变土地用途的，村集体组织有权力收回土地使用权。
3 土地复垦效益分析
3.1 土地复垦结果分析
研究区土地总面积为345.56亩，扣除道路等不复垦面积，复垦面积为334.380亩，土地复垦率为96.76%。复垦后新增耕地面积为328.44亩，新增耕地率为98.22%。通过对破坏农村居民点及废弃工矿进行土地复垦，使被破坏的土地得以重新利用。根据1：10000标准分幅数据复垦区全部为建设用地，复垦后转化为农用地。
3.2 经济效益分析
通过复垦可新增耕地328.44亩。复垦效果显著，根据土地适宜性分析结果，复垦后的耕地可以用于种植玉米、油菜薯等，同时设计相关道路设施，便于农民耕种。根据实地调查，结合研究区实际情况，研究区主要旱地作物品种以油菜、玉米为主，旱地复种指数170%。复垦耕地按种植玉米、马铃薯测算，则土地复垦后研究区年均可增收44.80万元，将给当地带来一定经济效益。
3.3 生态效益分析
复垦的生态效益是显而易见的。通过对复垦区生态环境的恢复与建设，使占有和破坏的土地得到恢复，最终恢复了土地的生产力，建立成了人工与自然复合的生态系统，形成新的人工和自然景观。有效改善了研究区的生态环境。可见此后可将原来农村居民点对生态环境影响减少到最低，改善了研究区生物圈的生态环境。
3.4 社会效益分析
土地复垦关系到社会经济发展的大事，不仅对生态环境有重要意义，而且是保证区域可持续发展的重要组成部分。土地复垦在一定程度上缓解了桐梓县建设用地与农业用地之间的矛盾，有利于该村生产条件、生活条件和生态环境的改善。复垦后的土地调整了土地利用结构、发挥了生态系统的功能、合理利用了土地、提高了环境容量、促进了生态良性循环、维持了生态平衡。
4 结论
通过对研究区农村居民点建设破坏的土地采取整治措施进行土地复垦，使其恢复到可供农业生产状态。对恢复和改善研究区生态环境、推进社会主义新农村建设、建设节约型社会、促进经济社会全面协调可持续发展具有十分重要的意义。现阶段，桐梓县正处在社会经济发展和城市化进程加俱时期，对城镇建设用地的需求十分迫切，实施城乡建设用地增减挂钩是缓解城镇化用地扩张压力的有力措施，希望本文的研究成果能够为今后桐梓县的城乡建设用地增减挂钩提供更有价值的参考依据。
参考文献：
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