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1.2继续强化完善支农惠农政策
虽然农民得到了较多实惠,但是农民收入水平依然偏低,农业生产条件依然落后。这就需要加大支农惠农政策力度,严格保护耕地,增加农业投入,促进农业科技进步,增强农业综合生产能力。
1.3培育有文化、懂技术、会经营的新型农民
农民是建设新农村的主体,这是毫无疑问的。
2统筹城乡发展,加快对‘三农’的支持力度
解决好三农问题是我党全部工作的重中之重。针对湖北建设社会主义新农村困难多,优势少,任务重的实际,必须格外精心地统筹处理好城市与农村、工业与农业的发展关系。
2.1统筹城乡发展,促进城乡和谐
统筹城乡发展,是实现科学发展的根本方法之一,也是湖北当前经济社会发展中需要着力加以解决的迫切问题。近几年来,湖北城市经济发展很快,城市面貌发生了相当大的变化,城市越来越漂亮,基础设施、服务功能越来越完备。与之比较,农村的发展相对缓慢,许多地方农村面貌变化不大,功能依旧,一些农村村容不整洁,生态环境较差。造成这一现象的因素是多方面的,很重要的原因是我们在工作指导上不同程度地存在着重城市、轻农村的问题。由于抓城市发展出政绩快,抓农村发展出政绩慢,一些领导的注意力不自觉地倾向了城市。同时,抓城市发展办法多,抓农村发展办法少,也是我们工作方法上需进一步改进加强的重要课题。在体制和机制方面,一些不利于城乡协调发展、和谐发展的问题不同程度地存在。我们应该在这些方面不懈地努力,推进体制和机制创新,促进城乡和谐,加快城市化进程。
2.2积极调整经济结构,吸纳更多的农村劳动力就业
湖北经济结构优化调整应将农村劳动力就业作为重要内容。一是积极发展劳动密集型产业。劳动密集型产业是指单位劳动占用资本较少的产业。针对湖北农村人口多,劳动力资源丰富,第三产业比重低的特点,大力发展劳动密集型服务业,除了发展传统的商贸、餐饮、修理业外,还要特别重视发展现代物流配送、连锁超市等新型业态以及社区服务、家政服务业。同时,要强化政府对劳动密集型中小企业的政策扶持,为劳动密集型企业的发展创造更宽松的外部环境,在政策措施上,可借鉴发达国家经验,运用就业奖励、劳动成本补贴、减免税等政策工具,对创造就业多的劳动密集型企业提供政策鼓励。二是大力发展农产品加工业。农产品加工业是推进农业产业化,促进农村城镇化,实现农村劳动力转移的重要途径。三是鼓励发展农村民营经济。发展民营经济对于吸纳农村劳动力就业、加快推进城乡一体化进程有着极其重要的作用。要积极营造有利于民营企业发展的政策投资环境,努力为民营企业发展提供各项优质服务。
2.3加大财政对农村投入力度,扎实推进社会主义新农村建设
在“工业反哺农业、城市支持农村”的新阶段,要发挥公共财政的作用,使农村充分享受到公共财政的阳光。一是进一步加大对农村教育、卫生、文化的投入力度,主要包括农村义务教育、农民的科技文化知识教育和实用技术培训。政府要真正承担起农村义务教育的职责,让农村的孩子上得起学。积极推行新型农村合作医疗制度,建立起政府出大头的农村基本医疗体系和农民连续“参合”的奖励机制,调动农民“参合”的积极性,让农民看得起病。要积极推广农村养老保险制度,扎实做好农村低保工作。二是切实增加对农村“路水电气医学”建设和生态环境建设的投入,努力改善农民生产生活条件,大力推动城市基础服务设施向农村延伸,努力形成城乡衔接的公共交通、供水供电、广播电视、环境保护和生态建设网络。通过加大农村公共产品的支持力度,让公共服务更多地深入农村、惠及农民,逐步缩小各项公共事业方面的城乡差距。三是继续提高对农林牧渔业的投入。特别是要对种植大户、畜牧大户、养殖大户给予多方面的支持,及时掌握重要的、易产生波动的农产品、畜产品产销信息,应用财政补贴等手段进行政策引导,避免产品和价格的大起大落现象,稳定市场价格,统筹兼顾城乡居民利益。
3统筹城乡发展,建立城乡统一的社会统筹机制
湖北必须要在内在动力上探索新机制,推动制度创新,着力建立城乡统一的社会统筹机制。
3.1建立城乡统筹的就业制度
城区近郊农民的就业问题是城市化过程中的一个重大问题。这不仅由于大量土地征用造成了失地失业农民,而且由于在城乡二元分割体制下,城乡就业管理和就业服务的不统一,阻碍了失地失业农民和农村富裕农民的平等再就业。
3.2建立城乡统筹的社保制度
新一轮城乡发展,要围绕人人享有社会保障的目标,构建与经济社会发展水平相适应的、多层次的社会保障和救助体系,加快推进城乡社会保障一体化。一是完善城乡养老保障制度。二是完善城乡医疗保障制度。
3.3建立城乡统筹的社会事业制度
把推进农村经济增长与推进农村社会全面进步结合起来,鼓励和引导城市社会事业向农村延伸,初步形成较为完善的国民教育体系、科技文化创新体系、全民健身和医疗卫生体系。一是加大基础教育投入,优化教育资源布局。二是加强公共卫生建设,重点改善农村医疗卫生条件。
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在市场经济条件下，市场这只看不见的手，对农业生产要素(诸如土地、劳力、资金)的配置起着调节作用。根据边际效益递减规律，假设土地的边际效益递减了，就会有资金(技术装备的货币形态)来替代它。市场这只看不见的手的作用，就在于优化要素配置，但就我国农村当前的实际情况看，相对于劳动力的无限供给，劳动力价格甚为低廉，而其他相对稀缺的要素价格则是较为昂贵的，从而使得劳动力要素很难被替代出去。由于土地(包含耕地)是不可能增加的，而劳动力则随着人口的增加而不断增加，使得我国农业劳动生产率近年来不仅没有提高，反而趋于下降。在这种情况下，农业生产连社会平均利润率都产生不了，资金也就很难进入农业领域，在农业中物化劳动替代活劳动，资金替代劳动力的机制，也就很难形成。
本来，在难以改变我国土地资源短缺的条件下，提高农业劳动生产率进而增加农民收入的另一条途径，就是通过转移剩余农业劳动力和土地使用权的流转，重新调整农业生产经营规模，让留在农业领域的劳动力拥有足够的提高农业劳动生产率和商品率的土地。但是，由于现阶段我国城乡非农业部门的扩张，还不可能提供足够的就业岗位，将农村中的剩余劳动力全部吸纳，这就很难在短时间内为实现农业适度规模经营创造必要的环境条件。与此同时，我国是个人多地少的国家，人地关系相当紧张，对于大多数地区的农民来说，除了土地，还没有其他稳定的生活保障手段。土地既是农民最基本的生产要素，又是农民最基本的生活保障。进一步说，在人地关系高度紧张的情况下，耕地所承担的农民福利保障功能，远远“超越”了耕地所承担的生产要素功能。在耕地福利化趋势下，公平原则必然高于效率原则。这就必然极大地限制着农业劳动生产率的提高。
综上所述，当前制约我国农业劳动生产率提高和农民收入增加的根本原因，在于生产要素的流动不能遵循市场经济规律的要求，以及与此相联系的由于市场取向改革目标还汉有到位，市场体系发育还很不完善，计划经济体制遗留下来的城乡二元结构的制度还没有完全消除，使得农村严重过剩的生产要素(主要指劳动力)流不出去，农村甚为稀缺的生产要素(如资金、技术和人才)流不进来，一句话，正常的生产要素流动严重受阻。这是近年来我国农业劳动生产率难以提高、农民收入增长趋于缓慢以及农村经济发展不快的根本原因。同时，也从另一个侧面说明，解决我国“三农”问题的根本出路，在于继续深化市场取向改革，彻底打破城乡分割的传统格局，真正地把自、平等权和发展权还给农民。回顾中国农村改革与发展的历程，可以得出如下的结论：即中国农村必须经历三次深刻改革，才有可能引导农民最终走上富裕的道路，从根本上解决历史上遗留下来的“三农”问题。第一次是从僵化的农村体制下解放出来，把生产经营启还给农民；第二次是从极其有限的土地中解放出来，在农村地区发展二、三产业。这两次变革已经基本上完成，现在正经历着第三次变革，即从传统的城乡二元社会经济结构的束缚下解放出来，实现城乡一体化，使农民同市民一样，享有平等的生存权和发展权。
二、统筹城乡发展与壮大县域经济
从理论上说，要解决三农问题，就必须建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入。而如何建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入呢?党的十六大报告有个突破性的提法，这就是统筹城乡经济社会发展。这是很有针对性的。长期以来，我国政府一直是重视解决“三农”问题的，但为什么没有得到很好的解决呢?其根本原因就在于过去对“三农”问题的认识以及寻找解决“三农”问题的途径，仅仅把眼光局限在“三农”本身，即就“三农”论“三农”。党的十六大报告指出，“统筹城乡经济社会发展”，这个新的提法突破了传统的就农业论农业、就农村论农村、就农民论农民的旧框框，站在整个国民经济和社会发展全局的高度来考虑农业、农村和农民问题。但是，最近又出现一种倾向，即有些同志把统筹城乡经济社会发展，简单理解为跳出“三农”抓“三农”：即解决农业问题靠工业化；解决农民问题靠市民化(把农民变市民)；解决农村问题靠城镇化。这种观点有对的一面，但还不够全面。正确的提法应当是：跳出“三农”抓“三农”与立足“三农”抓“三农”相结合。从我国国情出发，全面繁荣农村经济和加快城镇化进程是相互依存、相互制约、相互促进的良性互动关系，统一于社会主义现代化建设的全过程。如果农村经济繁荣不起来，城镇化进程就不可能加快，如果忽视了农业和农村自身的现代化，“三农”问题也不可QB得到解决。所以，党的十六大报告在论及“三农”问题时，是用两句话来概括：即“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程”。这就是统筹城乡经济社会发展的集中表现。
对于处于发展中国家的我国来说，相对于城市，农村所蕴藏的潜在力量要大得多。只要我国还是一个发展中国家，不管经济社会发展程度如何，在农村这个辽阔的区域内，总是蕴藏着比城市丰富得多的可供利用的初级产品、劳动资源和自然资源。不仅如此，随着我国农村经济由单一的农业经济向多部门、多层次、多功能的经济结构的转变，随着我国农村经济的全面发展和农村现代化的逐步推进，在农村区域内将会集中全国相当一部分工业、商业、建筑业、交通运输业、旅游业和其他服务业，农村经济的发展，将在很大程度上决定着整个国民经济的发展，农村经济的繁荣，将在很大程度上决定着整个国民经济的繁荣。这是由中国的具体国情所决定的。据各省、自治区、直辖市年末预报统计，2003年全国乡镇企业将实现增加值36600亿元，支付劳动者报酬9000亿元(农民人均910元)，吸纳就业人员13500万人(占农村劳动力比重超过28%)。从总体上说，我国县域经济还是以农业和农村经济为主体的经济，也可以说是农村经济的基本单元。这就决定了县委、县政府要把农村工作作为各项工作的中心，县域经济要以农村经济为中心。作为全党工作重中之重的“三农”问题，其落脚点应放在县、市，这是解决“三农”问题的最直接操作平台。还须指出，县域处于城乡结合部，是城乡汇合点，因而应该成为统筹城乡经济社会发展的重要环节。与城乡协调发展相比，统筹城乡经济社会发展，是站在更高的层次上，强调的不仅仅是城乡共同发展，而且是城乡相互融合，以城带乡，以乡促城的互动式发展。从实际解决“三农”问题以及统筹城乡经济社会发展的角度考虑，县(市)这个层次具有不可代替的作用。首先，作为宏观和微观的结合部，在发展规划的制定、经济结构的调整、产业开发重点等一系列发展重大问题上，县(市)都具有相对的、较大的自；其次，作为承上启下的行政管理层次，具有比较完备的管理职能，Q8够有效地调整县域内各产业之间的关系，统一各部门的力量，兼顾县(市)、乡(镇)、村三个层次，履行统筹、协调、组织、服务功能，统揽县域经济发展全局。改革开放以来，浙江省始终坚持“强省先强县(市)”的原则，走出一条专业市场、块状产业和小城镇建设相互促进，发展县域经济的独特路子。2000年浙江省全省38个县、24个县级市的国内生产总值达到4310亿元，占全省的71%；财政收入达283亿元，占全省的43%。2003年，浙江省农村有2／3劳动力从事二、三产业，农民纯收入增量中有80%来自非农产业。县域经济的发展和壮大，不仅迅速推动浙江省成为全国的经济大省、经济强省，其在全国的排位，从第十二位进入前四位，而且显著提高了全省劳动者的就业水平和收入水平。浙江省农民收入增长幅度连续18年居全国第一，这正是发展县域经济的结果。
三、统筹城乡发展与小城镇建设
长期以来，在城市化问题上存在着认识上的偏差，即认为城市化是为了解决现有城市建设发展速度问题。在这种思想指导下，改革开放25年来，我国一直把城市化的重心放在城市自身的建设上，虽然我国城市基础设施建设和城市规模都有很大发展，城市居民生活水平也有显著的提高，但城市化程度却明显滞后，究其原因就在于忽视了农村自身的发展以及在农村自身发展的基础上促进农村人口向城市转移。这就涉及到党的十六大报告所论及的“中国特色城镇化道路”的实质是什么?我们认为，最根本的一点，就是指它是和解决农村、农业和农民问题紧密地联系在一起。换句话说，城镇化的主要目的是为了实现农村人口向城市转移，逐步优化城乡人口结构，为建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，创造所必需的环境条件。如果说，以往发展大中小城市，是在城乡二元社会经济结构下运行的，始终没有顾及“三农”问题的解决，甚至是以损害“三农”为代价；那么，当今的小城镇建设则是着眼于解决“三农”问题的。也就是党的十五届三中全会所指出的“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。当前我国“三农”问题的核心是农民问题；农民问题的核心是收入问题；收入问题的核心是就业问题；就业问题的核心是城镇化滞后。从党的十六大报告的体系看，关于加快城镇化进程的要求，都是结合着繁荣农村经济的内容提出来的。
小城镇是一个区域性概念，从狭义的小城镇概念出发，小城镇既有城市的特征，又有乡村的特征。小城镇具有城市的特征，指的是它是以一个中心点为依托，以中心至辐射点为半径所构成的区域网络。所不同的是小城镇的辐射点是周围的村。换句话说，小城镇最大的特点是建立在周围乡村的基础上，作为小城镇中心的镇，它的形成、发展与周围乡村发展的特点，乃至兴衰有着密切的关系。改革开放20多年来，蓬勃发展的小城镇已经成为区域性经济、政治和文化中心，担当起带动广大农村经济发展和社会进步的重任，在农村居民生产方式、生活方式、价值观念的变革中发挥着越来越重要的作用。改革开放富裕起来的农民，要求既有丰富的物质生活，又得有丰富的精神文化生活，享受到城市的文明。而小城镇经济的发展带动了小城镇建设，日益配套的文化、教育、卫生、娱乐等设施，极大地丰富了农民精神生活，提高了农民的素质。小城镇的发展是缩小城乡差别的重要因素。作为我国广义城市的重要构成部分的小城镇，不仅仅是大小城市功能的自然延伸，而且往往是当地经济、政治和文化中心，因而是联结大中城市和农村的桥梁。因此，小城镇不仅要发展成为吸纳和接收大城市功能辐射的地区，同时也要建设成为具有一定辐射和带动能力的农村区域经济文化中心。
对中国来说，发展小城镇是个大战略，也是逐步变农村为城镇、变农民为市民的动态过程。这个过程是与农村工业化、农民职工化、市民化相互交织、同步运行的过程，是城乡经济发展、农村社会进步的必然结果。其基本动力则是农村工业化。反过来，小城镇建设又会大大推动农村工业化的发展和农村社会的进步。在过去的相当长时间，中国一直停留在农业社会，农民太多是其贫穷的根源，要让农民富裕起来，就要让农民减少下去。不把农民变非农民，中国就无法实现现代化。而小城镇分布于广大农村之中，既具有农村的某些优势，又能发挥城市的一定功能，只要建设得好，对周围农村剩余劳动力的吸引力是相当大的，可以成为农村剩余劳动力的栖息地和向城市化过渡的前沿阵地。况且，随着小城镇的发展，还可以逐步提升为小城市、中等城市。最近几年，国家城建部门在重视大中城市建设的同时，已经开始把重点放在巩固、提高现有小城镇方面，并在这个基础上建设起一批起点较高、经济和社会效益俱佳的新型小城镇，逐步形成以中心城市为依托、县城为龙头、小城镇为网络的城镇化体系。这就是理想的中国特色的城镇化之路。
我国人口众多，又处在经济体制变革和经济结构调整的双重转折时期，无论是农村或者城市，就业压力都相当大。这就给农业劳动力向非农业劳动力、农村人口向城市人口转变带来特殊的困难，这就决定了实现城镇化目标将是一个比较漫长的渐进的社会转型过程。在这个漫长的过程中，城镇化会表现出多种多样的过渡形态，就业形式也会表现出多种多样的过渡形态。其中的一个重要表现，就是农村劳动力向城镇转移，在相当程度上是采取不完全转移方式。这是和我国农民缺乏社会保障联系在一起的。对于我国农民来说，在今后相当长时间内，土地不仅仅是农业最基本的生产要素，而且是农民最基本的生活保障。我国农村剩余劳动力向城镇转移，基本上是以追求相对较高的经济收入为目标和动力，因而基本上属于一种经济行为。一旦城市失去就业机会，或者城市就业成本过高，他们就会退回到农村，因为农村还拥有长期而又稳定的承包地。这就涉及到我们所要加以分析的“农民工”问题。“农民工”是中国从传统社会向现代社会转型过程中出现的一个特殊的社会群体，具有鲜明的中国特色。“农民工”作为一种制度安排，是和城镇化的本质要求相背离的。许多“农民工”虽然在城镇打工多年，却始终是城镇的边缘群体。他们和原有城镇职工相比，付出同等的劳动得不到同等的经济待遇，甚至付出加倍的劳动，也得不到同等的经济待遇。由于有城市户籍的正规就业职工的利益是刚性的，他们的工资水平一般是呈上升的趋势；农民工的利益则没有保障，同时由于进城“农民工”队伍越来越庞大，数量越来越多，供大于求的趋势有增无减，使得“农民工”的工资水平越来越低，更谈不上享受原有城镇职工的各种社会福利待遇。如此庞大的“农民工”队伍，虽然已经从农村走向城镇，却不被城镇所完全接纳。这就不难理解，“农民工”现象的出现，是与城镇化进程严重滞后联系在一起。
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(一)金融投入不断增加，支持城乡统筹力度逐步加大2013年末，我市本外币贷款余额505.53亿元，比年初增加81.08亿元，同比多增16.47亿元，同比增速为19.1%，比去年同期提高1.14个百分点，高出全省平均水平3.5个百分点。主要从四个方面加大了信贷投放，扶持城乡统筹发展:1.加大了“三农”信贷支持。涉农贷款余额292.48亿元，比年初增加49.46亿元，占贷款增额61%。2.增加了工业贷款投放。净投放工业贷款21.56亿元，同比多增5.44亿元，增长33.75%。3.重点支持中小微企业。中小微型企业贷款余额持续上升，中小微型企业贷款余额合计239.03亿元，比年初新增43.86亿元，增长22.47%，其中，小微型企业贷款余额合计86.27亿元，比年初新增10.32亿元，增长13.59%。小、微型企业贷款分别新增5.25亿元和5.08亿元。4.加大县域发展支持力度。高新区、赫山区、资阳区贷款余额为268.9亿元，比年初新增37.91亿元，仅增长16.41%，低于贷款总体增速2.69个百分点。增额占贷款新增总额的46.76%;南县、桃江、安化、沅江4个县市贷款余额236.63亿元，比年初新增43.17亿元，占新增总额的53.24%。5.扶持个人消费贷款。个人贷款余额188.31亿元，比年初增加35.36亿元，增长23.12%，高于本外币贷款增速4.02个百分点。从消费贷款品种看，主要集中在购房贷款。个人购房贷款余额45.21亿元，比年初增加12.95亿元，增长40.14%。
(二)金融支持城乡统筹所存在的制约因素1.金融生态环境欠佳，制约金融投放新型城镇化力度。近年来，金融机构不断加大涉农领域贷款投放力度，有力支持了“三农”发展。由于金融生态环境欠佳，多次出现企业恶意逃废债现象。一是涉农企业贷款风险较大。以农发行为例，截止2013年末，不良贷款余额为17.95亿元，比年初新增2.82亿元，不良率达18.17%，比年初增长1.32个百分点。受2013年棉花收购贷款和粮食收购贷款未清零影响，2013年初投放和收回的产业化龙头企业棉、麻类贷款，今年已基本停止了续贷。二是农村地区的信用意识淡薄，贷款到期归还率低。我市金融机构大力发展农户联保贷款业务，有力支持了农户经营发展，但部分农户诚信意识不强，不良贷款不断发生，仅农行2013年农户小额联保贷款就新增不良贷款1000多万元。涉农领域贷款成本高，投放难度大，当前不良率又呈现不断攀升态势，大大挫伤了金融机构投放“三农”的积极性。三是民间融资行为趋于活跃，金融风险不断攀升。根据益阳市中支监测和调查，2013年4季度，益阳市累计发生民间借贷交易额264.08亿元，同比增加175.17亿元，增长197.02%。2.金融不均衡现象明显，新型城镇化城乡协调关系受制约。一是机构网点数减少，金融投放渠道缩小。二是支持能力相对有限，难于满足城镇化的金融需求。三是涉农企业长期需求难满足，金融支持乏力。3.农业自身特性影响，制约新型城镇化与现代农业协调发展。一是农业天生具有弱质性，经营风险较高。由于农业生产对自然有很强的依赖性，就农业总体来说，仍是靠天吃饭的格局，这意味着农业面临着自然条件、市场环境和政策因素三重影响，农业生产的风险和不确定性较大，金融机构信贷支农风险较大。二是农业贷款占用周期较长，与金融机构经营理念相冲突。现阶段农业贷款一般最长时间为一年，最短的几个月，发展种植业、养殖业等在一年内能够回收成本并偿还贷款的可能性不大。三是涉农企业发展程度较低，信贷缺乏有效载体。由于我市涉农企业整体规模较小，客观来看其信贷资金吸纳能力不强。我市农业产业化企业原始积累历程短，农业企业规模偏小，发展水平相对落后，缺乏现代经营管理经验，自身信用难以满足融资需求。调查发现，大部分涉农企业所占土地都是租用农业集体土地，无房产证与地产证，无法用于申请银行贷款。4.基础设施建设难以满足信贷条件，制约新型城镇化发展质量。一是基础设施建设承贷主体不明确。二是缺乏有效抵押物。如益阳市保障性住房建设项目全部通过划拨方式取得土地，而按照目前政策，划拨土地不能单独作为抵押标的物。三是公益性强，不适合商业开发。基础设施项目大都具有社会公益性性质，往往没有经营性资产产生稳定的现金流，还款能力难以保障，制约了金融对民生项目投入。四是投融资平台贷款受限，基础设施建设资金来源匮乏。据调查了解，我市投融资平台贷款九成以上投向基础设施建设，但当前投融资平台贷款属于严格调控领域，基础设施贷款呈现“断流”态势。5.小村镇缺乏信贷能力，制约新型城镇化城乡均衡发展。一是小城镇、村资源有限，信贷承载能力差。二是村级集体经济发展不平衡，难于争取金融支持。农村金融支持步履艰难，村级集体经济发展融资渠道少，不少村为筹资建设资金，不得不向个人集资或向民间高息借款，导致负债累累，据随机调查14个村发现，村集体平均负债93.9万元。6.难以满足农民工金融需求，不利于“人的城镇化”推进。据了解，农民工金融需求主要集中在回乡创业贷款。调查中农民工普遍认为:金融机构的不重视是金融需求无法满足的主要原因。由于缺乏相应的金融支持政策，选择回家创业的农民工只占极少数。
三、金融支持新型城镇化建设的相关建议
(一)继续优化金融生态环境，努力维护金融运行稳定。加强金融知识普及宣传，提高全社会金融素质，多渠道、多层次向社会宣传推介银行的金融业务、金融产品。加强企业信用培植，提高企业信用等级。建立中小企业信用信息采集管理办法和信用评价体系，推进信息资源共享，切实增强企业融资功能。继续优化金融生态环境，加大银行类金融机构的引进力度。密切关注辖内金融运行，加强金融机构流动性风险监测分析，高度关注房地产行业、政府融资平台风险，防止企业资金链条断裂造成信贷资产质量变化，切实维护金融稳定。
(二)加强城镇化建设的财政支持和政策引导，探索多元化的城镇建设资金筹集方式。深化融资体制改革，探索多元化的城镇建设资金筹集方式，形成城镇化建设的市场化扩张机制。一是加大城镇化建设的财政投入。二是逐步改进财政支农方式。三是将部分基础设施逐步商品化、市场化运作。对于基础设施，可以考虑鼓励企业、个人建设经营承担。对于绿化、环境卫生、广场等，可通过政府统一招标选择管理单位。对于财力欠缺的小村镇，可以通过增加财政政策倾斜，加大镇级财政留存资金比率，增强其支付能力，并可考虑通过特许经营权(BOT)等方式利用社会资金，加快小城镇基础设施建设。
(三)加快完善金融体系，增加中小金融机构。国有大型银行由于受国家政策、上级行经营策略影响较多，不能及时根据我市实际状况开发新产品，这就要求大力倡导和鼓励中小金融机构的发展，如村镇银行、小额贷款公司这类经营策略灵活、自主性和创新性较强的金融机构，加快金融服务组织体系的完善，拓宽融资渠道。
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[KeyWord]Allocationofresources,integratedofurbanandrural,government
一、资源配置与城乡统筹相关分析
这些年来中国的经济发展确实非常骄人，1978～2005年，中国的GDP在27年中平均保持着每年9％的增长水平，应该说这是一个非常令人骄傲的成绩。但是，必须看到，这个高增长确确实实掩盖着一系列的矛盾和问题。例如城乡之间越来越大的差距，这是我们无法回避的一大矛盾，也是我们全面建设小康必须要过的一个坎。
同时，我们还要看到，这么高的增长水平，到底依靠的是什么。经济增长主要就是靠两方面的因素：一个是要有足够的市场容量，能够吸纳所创造的财富；一个是要有足够的资源，能够支撑这么高的增长速度。[1]资源是发展的物质基础。一般情况下，资源的丰裕程度，资源投入的多寡，资源的流动组合状况，直接决定一国一地发展的快慢。对我国城乡关系发展来说，道理也是一样的。资源有静态和动态之分，一个城市和一个乡村资源的拥有量，一方面取决于自身固有的客观存在的自然资源或者说静态资源，如土地资源、矿产资源等，另一方面又取决于组织、吸引、聚集资源的能力，如通过各种手段和办法，吸引、聚集各方的人才、资金、技术等具有动态性的资源为已所有、为己所用，从而扩大资源的拥有量，为自身发展奠定基础。充分利用自身拥有的资源，千方百计在市场上吸引、聚集自己短缺的资源，这是城乡政府、城乡经济主体在推动和实现自身发展中的一项重大任务。
统筹城乡经济社会发展是党的十六大提出的一个战略思想，是落实科学发展观的一个根本要求，也是全面建设小康社会的一个必然选择。推动城乡统筹发展，一个题中应有之义，就是要作好城乡资源的合理配置和整合文章。[2]近年来，为什么城乡差距非但未有缩小且有扩大的趋势，究其根源则在于城乡各自所拥有的，所能吸引和支配资源的数量和质量不同。可以说，城乡差距扩大的核心问题在于城乡发展速度问题，城乡发展速度的核心问题在于城乡资源投入问题。多年来对城市发展的资源投入，其规模和数量明显多于农村，质量高于农村，这是个不争的事实。笔者认为，城乡资源分割和配置失衡，农村资源严重匮乏，这是导致城乡二元结构的症结所在。要加快农村发展，让城乡求得一个合理的发展速度，必须调节好、有效地解决城乡资源配置问题。
二、城乡资源配置的现状分析
在计划经济体制下，城乡资源完全受政府计划调控，改革开放后，城乡资源流动配置的大门被打开，市场配置资源的力度明显加强，涉及的范围明显加大，但是，必须指出的是，按统筹城乡发展的目标要求看，城乡资源占有量存在巨大的差异，城乡资源流动、组合中仍存在着诸多矛盾和问题。主要表现在以下几个方面：
（一）城乡资源流动不顺畅
市场在资源配置中发挥基础性作用，这是市场经济的应有之义。但就这几年的状况看，由于体制障碍，市场还未真正成为资源配置的主要手段，城乡资源流动还不够顺畅。工农之间，城乡之间的贸易隔阂，制约了物质流、资金流、人力流、信息流在工农之间，城乡之间的正常循环，各种资源还不能按经济主体的意愿，畅通无阻地在城乡间进行自由流动，这突出表现在农村劳动力向城镇流动上。由于我国实行的是城乡劳动力二元就业制度，这几年建立的又是城乡分割的劳动力市场，对城乡劳动力资源特别是农村劳动力向城市流动采取了种种歧视性的政策措施，犹如一道道闸门，把农民挡在城市大门之外，直至今天仍然严重影响、阻碍了城乡劳动力资源特别是农村劳动力流动。
（二）城乡资源流向不合理
农村有大量的资源，但是农村不但吸引不了城市资源，而且农村现有的资源，政府应投入农村的资源不断向城市流动，出现了不合理的城乡资源配置格局，表现在以下几个方面：
1、农村财政资金流出。国家通过财政手段，以税收的形式从农村拿走大量的资金，但是国家财政用于农业的支出却是很少的。据有关专家测算，改革开放以来，财政资金在农村的流动，明显分为两个时期：1984年之前，财政资金是向农村净流入的，但流入量逐年减少；1985年以后，财政资金是农村净流出的，且流出数量快速增加。在1985年至2002年17年间，财政农业收入与财政农业支出的差额累计达到11709亿元；仅2002年，农村资金通过财政渠道净流出即达1976亿元。随着农村财政资金流出额的扩大，财政支农支出的比重，也逐年下降。国家财政支农的比重1991年至1999年分别为10.03%、10%、9.5%、9.2%、8.4%、8.8%和8.3%，1998年虽提高到10.4%，但直接用于农业的只有20亿元，1999年国家增发了600亿元国债，但直接应用于农业的为零。2000年，财政支农支出为767亿元，仅相当于当年财政支出总额的4.8%。如扣除当年征收的农业各税465亿元，及农民储蓄存款利息所得税等，财政实际支农支出数额更小。
2、农村信贷资金流出。以农户储蓄存款和农业存款反映金融部门从农村筹集的资金，以农业贷款和乡镇企业贷款反映金融部门向农村注入的资金，有关专家据此测算，1996－2002年，农村地区通过信贷渠道流出的资金由1912亿元增加到5473亿元，增长了近3倍。
3、农村人才资源的流出。由于农村待遇低，工作条件差，生活艰苦等原因，许多农村科技人才向城市流动或改行做其他工作的问题十分普遍，导致农村科技人才严重短缺。不仅原有的科技人才不断流失，而且近年来那些年龄较轻、文化水平较高或有一技之长的精壮劳动力也纷纷流向城市打工去了。目前留在农村的农民整体素质偏低，95%以上仍属于体力型和传统经验型农民，这是许多实证研究早已得出的结论。
（三）城乡资源分配不平衡
城乡资源分配存在明显的片面性、不平衡性，突出表现在以下三多三少上。
一是资源分配对经济发展考虑多，对社会事业考虑少。长期以来,在很多人眼中,发展似乎就是增长,特别是受政府政绩考核制度的影响,城乡政府却常常把GDP的增长摆在一个“主角”地位，而把社会事业发展摆到一个“配角”和“服务”的地位。无论是对科技，还是教育、文化、卫生事业发展，城乡均存在投入不足的问题，农村尤为严重。从而造成了经济高增长，社会低发展的失衡局面。
二是资源分配对城市投入多，对农村投入少。我国农村人口占70%，城市人口占30%，但是，国家对教育的投入，用在农村的仅占23%；国家对卫生资源的投入，用在农村的仅占30%，这是一种典型的“倒三角”模式。这种状况造成了城乡之间极大的不公平和城乡之间发展的不平衡。
三是资源分配上对近期发展考虑多，对于持续发展考虑少。为了追求政绩，城乡政府均存在对城乡近期发展投入多，对涉及长远或者说可持续发展的产业、项目投入少的现象。为了追求近期的发展，轻视环境保护，以生态环境为代价换取眼前发展的现象普遍存在。经济快速增长对生态环境造成了极大的压力，使生态恶化的范围扩大，程度加深，生态环境整体功能下降。
（四）城乡资源利用不充分
在我国城乡资源配置中，既存在资源短缺，相互争压短缺资源的矛盾，又存在着资源利用不充分，严重浪费资源的现象。主要表现为，土地资源保护不力造成的浪费、水资源利用率不高造成的浪费。
三、城乡资源配置不合理的深层原因
中国城乡资源配置的不合理，主要在于中国国内的体制和政策方面的原因。
1、制度障碍。目前城乡资源的不合理配置，一个重要原因是长期实行的城乡分离的二元制度造成的。“二元制度”是发展经济学提出的一个概念，是指现代工业与传统农业并存。城乡二元结构是发展中国家普遍存在的一种历史现象。我国城乡二元结构是在计划经济体制下长期以来形成的城乡对立、城乡分割、城乡劳动力流动隔绝的经济社会二元结构。建国以后,为了加快工业建设，我国实行高度集中的计划经济体制，运用各种行政手段,从社会各方面特别是农村集中有限的资源，形成工业和城市建设资金的原始积累。这样做，尽管在当时有其历史的必要性，使我国用不太长的时间初步建成了比较完整的工业体系，但也付出了巨大代价，其中主要的一个负面结果就是强化了城乡二元结构，形成了城乡分割、各自独立发展、互不平等的经济制度，导致了决策的城市倾向、就业的农村歧视和产业政策的“重城轻乡”。城乡二元经济结构阻碍了资源的合理流动与优化配置，抑制了农村非农产业的发展，使农村发展严重滞后。
但是，我们也不能把城乡资源配置不合理的根源完全归咎于28年的计划经济体制造成的二元结构上，因为现在为止，我们已经用了28年去改革，但是这种二元社会结构仍没有得到根本性改变，而我们看到的却是到城乡之间的差距越来越大。所以，确实需要认真地分析和反省一下我们的一系列的经济政策。
2、政府主导经济。中国改革开放后经济取得的骄人的成绩是和各级政府的积极努力分不开的。但是，政府直接干预经济活动，带来的消极影响是非常严重的。再加之，现行对政府政绩考核制度的影响，加上受稳定城乡市场、安置城市就业、建设居民住宅、解决好居民菜篮子问题等多方面资金需求压力的推动，迫使政府决策者在制订政策时把注意力集中在短期利益上，把追求短期内的经济增长和获取政府任期内的经济利益作为目标，这样政府资源配置政策的短期行为和急功近利的倾向表现得十分明显。无益于城乡资源的合理流动和城乡资源配置质量的提高。
在这里，我们以上世纪80年代温州模式和苏南模式作为例子，就能很明显得看到，政府主导经济是导致我国整个资源配置不协调的一个很重要的原因。其一，在80年代的苏南，资源基本上都掌握在政府和准政府手中，农户个人掌握不了资源。但不同的是，从温州当时的情况看，之所以能出现这么活跃的经济，很重要的一条就是农户有可能通过自己的努力去掌握资源、去创业、去发展。因此，谁支配资源，决定了这个区域、这个国家的经济是否有活力。其二，80年代的苏南是集体在积累财富、政府在积累财富；温州就不是这样，是一个个有生机、有活力的企业在积累财富。那么，尽管以同样的速度、同样的规模在积累财富，由于掌握和支配这些财富的机制是不一样的，所以，再使用这些财富的效率也是明显不一样的。其三，80年代的温州，大家都公认政府是一个“小政府”，政府的职能就是创造环境、创造条件、提供服务的。而在其他很多地方，政府把企业家的职能“背”过来了，却把政府的职能忘记了。以上所举的例子，我们可以看出，政府职能的错位是导致我国整个资源配置出现不协调的一个很重要的原因。具体地讲，就是政府和官员在支配资源，政府和部门在积累财富，而政府到处去找项目、要投资。这样一种错位才导致了整个资源配置的不合理。[1]
3、法律缺陷。法律对资源的流向和流量，对资源的利用和保护，对资源配置的方法和程度也具有多方面的影响作用。目前我国资源配置中的问题也与我国某些法律中存在缺陷相关，例如《土地管理法》的某些缺陷，给多征滥占耕地、侵犯农民权益提供了方便，这突出反映在征地范围和程序上。一切都由政府和用地单位说了算。类似这些缺陷，其他一些法律制度也存在，势必造成资源配置不当或资源利用效率不高。
、激励机制扭曲。在政府部门，向上级负责的“官本位”导向不仅停留在观念上，而且体现在体制上。地区发展的衡量和考核及相互之间的竞争，主要使用产值指标和财政收入指标。现行财税体制继承了传统的间接税为主、生产环节征收为主的模式，客观上强化了追求经济增长速度的氛围。
四、城乡资源整合中的主要思路
针对以上城乡资源配置的不合理性，抓住问题的深层原因，以统筹城乡发展，笔者提出以下对策：
（一）政府与市场相结合在城乡资源的整合中的调控作用
充分发挥市场在城乡资源配置中的基础作用，这是市场经济内在的客观要求。但随着我国现代化建设的快速推进，一些重要资源的供需矛盾越来越突出，加上城乡在许多关键性社会经济资源的占有水平、配置能力、利用效率等方面存在很大的差异。因此，不能坐等市场机制去自发调节城乡资源，城乡政府在坚持让市场配置资源为基础的同时，也需要改善和加强政府对资源配置的调节，特别是对短缺资源的调控。
政府和市场到底应该在多大程度上发挥各自的作用，如何在两者之间达成适度的平衡。[3]根据资源的性质，供求状况和市场运行规律的要求，可区别不同情况，决定政府和市场各自介入资源配置的程度，以及可采用的方法。对以下三种资源分别考虑政府和市场如何结合调控问题。一是对城乡土地资源。应考虑运用市场和行政两种手段调节土地资源配置中的利益补偿问题，在某些情况下还需以行政手段为主。由于这类资源配置上的特殊性质，在近期内不可能在完全的市场竞争中实现完全的市场调节，政府运用行政手段、法律手段在城乡间统一调配或者作出统一的要求是必要的。但政府调控必须坚持一个原则，即绝不能损害土地转让方的权益。二是对资金和技术等资源。鉴于目前乡村对这些资源存在着严重短缺的现状，也需要政府用经济手段加以引导，同时也需要研究一些例外，比如可将城市对乡村的对口支援以法律形式将其固定下来，对口支援方有必要也有责任采取一些非市场的办法支持受援方，如调动一些地方财政资金直接或间接地促进资金和技术流向乡村。至于中央财政当然应加强向农村倾斜的力度。三是劳动力资源。农村劳动力向城市转移，应主要通过城乡统一的劳动力市场，让城乡劳动者通过竞争平等就业。政府的责任是加强对城乡劳动力市场的培育，做好农村劳动力向城市流动的引导、组织和管理工作。城市政府应积极帮助农村培训劳动力，所发生的相关费用应由财政支付。
（二）发挥城市在城乡资源整合中的带动作用
城市经济作为现代经济的主体，聚集了社会上主要的经济要素，居于城乡区域发展中的关键地位，对农村区域经济有很强的吸引力和辐射力。在城乡资源整合中，城市可以大有作为，我们必须高度重视资源配置中城市对农村的带动作用。要研究城市资源如何向农村流动，带动农村发展的机制、途径、方式。
根据一些地方的经验，可考虑采用以下机制和方式：一是带动式。城市是现代经济社会发展中心，当然也是各种资源的聚集中心、配置中心，完全有条件通过发挥各种中心的作用，带动农村发展。城市这个中心应积极为农村提供资源要素，如生产设备、技术设备、能源产品、人才资源、资金投入等，城市还应帮助农村对扩大再生产过程中生产、流通、分配和消费等涉及资源配置的主要环节，进行规划和协调。二是辐射式。我国的现代城市是交通、通讯、信息、技术等服务网络的枢纽，农村是网络的延伸，城市通过枢纽可向周边农村辐射，提供各种服务，实现资源共享，以此带动农村经济发展和社会进步。为此需要城市强化枢纽配置功能，并以自身为龙头，支持各种网络建设，完善交通、科技、信息、社会服务网络建设，提供网络联系程度和功能。三是示范式。资源的流动，资源的有效组合，城市比农村具有更多的优势，更高的配置水平，因此城市在资源配置各个层面，会对广大农村具有很强的示范效应。重视发挥城市对农村示范引导效应，这对城乡之间的资源交换、对农村资源的有效配置、提高资源配置效率，均具有重大意义和作用。当然我们也不主张农村小城镇都一味地、盲目地模仿大城市，都修大马路，建大广场，而应从实际出发，发挥优势，因地制宜，量力而行。
（三）重视发挥各种载体对各种资源要素的吸纳和聚集作用
如何使城市资源向农业、农村“回流”，许多地方的经验表明，积极培植载体，能迅速形成并放大资源的吸纳效应和积聚效应。具体说，就是高标准地规划、建设郊县的科技园区、重点乡镇的工业园区及其所依托的小城镇，使城乡资源在流动整合中，有一个资源汇聚点、吸纳点、对接点，形成新的、具有发展意义的经济增长点。
实际工作中需要注意解决三个问题：一是使乡镇企业相对集中。乡镇企业是非农生产的主体，必须向园区集中，使资源在园区积聚，并把园区建设和小城镇建设结合起来，互为依托，互促发展。二是使园区相对集中。实施以中心工业园区为聚核的集中工业化战略。但在行政分割的状态下，大规模的推进乡镇工业跨地域集中是很难的。为此，在乡镇工业园区这一层次上，可根据区位优势、工业基础条件，选择若干个中心工业园区，并以此为聚核将邻近工业小区整合为具有“聚核——吸引力”功能的园区集群。向中心园区集群发展中的规模效应，不仅应该体现在增量集聚上，而且也同样注重对存量乡镇工业构成强大吸引力。三是政府调控问题。政府对工业园区和小城镇建设，无疑具有多方面调控功能。政府可运用制度供给者的特殊条件和权威性，运用掌握的政治资源、经济资源、组织资源、法律手段和意识形态等诸多优势，纠正城镇化中的“市场失灵”，协调城镇化中城乡、工农以及方方面面的利益关系，使园区和小城镇迅速形成资源积聚的功能和效应。
（四）重视制度对城乡资源整合的保障作用
制度改革任务十分艰巨，择其要者，一是改革城乡分治，“一国二策”的二元户籍制度，为城乡人力资源的流动、组合提供广阔的空间。二是改革农地产权制度，给农民以土地使用权转让，交易的权利。对此，要科学界定农地产权关系，明确所有权、稳定承包权、放活使用权、经营权、收益权和支配权，而且还应有转让权，从而使原本静态的土地资源具有动态性，以农地使用权的市场化推进土地规模经营和农村剩余劳动力转移，推动农村人口城镇化。三是深化乡镇企业产权改革，鼓励和引导乡镇企业以资本为纽带，与城市企业开展多层次、多领域的经济合作，与城市大企业组织跨行业、跨所有制企业集团，兼并、租赁、购买城市中小企业，或参与城市基础设施和社区组织建设。资本经营一体化必将冲破城乡行政性、社区性的制度壁垒，使城乡资源配置进一步优化。上述制度的改革和创新，会使农村人口和农业劳动力，土地使用权，企业产权和资本这些最重要的资源活跃起来，潜能发挥起来，从而从根本提高城乡资源的配置效率。
参考文献：
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社会保障作为一种社会制度，其发展既决定于它所依赖的经济基础，也受政治制度的制约。中国现行社会保障制度是在中国特殊的历史环境、经济基础和政治制度背景下建立的。五十多年来，社会保障制度一直走的是一条城乡分割的道路。城市社会保障制度与农村社会保障制度存在着巨大差异，并处于严重的失衡状态，这既不利于“三农”问题的解决，也不利于全面建设小康社会目标的实现，更不利于新农村建设进程的加快。因此，现行中国社会保障制度统筹城乡改革势在必行。而对中国农村社会保障制度的认识、分析与评价，对推进中国农村社会保障制度的改革及实现城乡社会经济的统筹发展具有非常重要的意义。
关于在当今的社会保障理论界，对于建立农村社会保障制度的客观必要性基本上没有异议，但在我国目前的社会经济发展水平下能否建立真正的农村社会保障制度这一问题上，则有较大的分歧。建立和完善我国社会保障制度，缓解阶层矛盾，促进社会和谐发展，应高度重视农民的社会保障问题。通过不断改革，努力探索出一条对农民实行社会保障的新路子，积极推进农村社会保障事业的发展，最终建立符合社会主义市场经济体制要求、有利于推进社会主义新农村建设的农村社会保障制度。
一、农村社会保障制度的理论阐释
（一）农村社会保障的内涵
农村社会保障是面向农村公民的社会保障制度，与一般社会保障具有一致的内涵。农村社会保障是以法律为依据，以国家、集体、农民投入为主体，对暂时或永久丧失劳动能力或因意外事故而在生活上发生困难的农户给予物质帮助的制度，其目的是稳定和提高农民物质文化生活质量。
农村社会保障的基本内容主要包括以下四方面：
(1)农村社会保险。社会保险是国家通过立法采取强制手段对国民收入进行再分配，形成专门消费基金，对劳动者在遇到生、老、病、残、死、失业等风险时，由于暂时或永久丧失劳动能力或暂时失去工作，给予物质帮助的形式。农村社会保险主要是与农村人口有关的，如养老保险、医疗保险、失业保险、残疾生育保险等。其中，农村养老保险与农村医疗保险是现阶段的主要形式。
(2)农村社会福利。社会福利是指社会（包括企事业单位）为全体成员提供的各种福利性补贴和举办各种福利活动的总称。现在，农村福利设施主要是县、乡、村各级兴办的敬老院、福利院、光荣院等形式的福利机构。
(3)农村社会优抚。社会优抚是指政府或社会对现役、退伍、复员、残废军人及烈军属给予抚恤和优待的一种社会保障制度。优抚的目的是使优抚对象安居乐业，保障其基本生活。社会优抚包括抚恤、优待、优抚社会化服务这三方面的具体内容。
(4)农村社会救济。社会救济是指国家和社会对无劳动能力和生活来源的人，因自然灾害等原因造成生活困难的人给予的物质帮助。农村社会救济包括两方面的内容，一是指实行农村最低生活保障线制度，另一方面内容是救灾，目的是减轻农民自然灾害造成的损失。
（二）完善农村社会保障制度的理论意义，
改革开放以来，我国农村经济始终保持了良好的发展势头，农村各项社会事业全面进步，农民收入稳步增长，生活水平不断提高。但是，在农村经济和社会发展过程中也不可避免的会出现一些负面影响，例如农民的贫困问题，农民的养老、医疗等社会保障问题，农村人口老龄化问题以及农业劳动者经营风险保障问题等等。这一系列问题的解决，有赖于农村社会保障制度的建立和完善，这也是农村经济和社会发展的客观要求。
1、建设社会主义新农村，维护农村居民的公民权益，需要加快完善农村社会保障制度的进程
建设社会主义新农村是构建社会主义和谐社会的重要内容，也是推进农村和谐社会建设的关键环节。长期以来，城乡发展中“二元结构”问题突出的现状一直没有得到改变，农业一直处于支持工业和城市发展的地位。社会保障体系建设也不例外，由于网点和资金不足等多方面原因，农村社会保障体系建设处于相对滞后状态，现有的社会保险仅仅覆盖至城区，在大多数农村地区仍然是空白，据统计，从社会保障资金水平来看，1991--2001年，城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15%，已经达到某些发达国家20世纪70年代的社会保障水平，而农村只有0.18%，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多。中国城乡社会保障水平的差异是非常惊人的。这现状的残酷要求我们必须通过政策干预，调节收入再分配，健全和完善农村社会保障体系，保障贫困农民的基本生活，稳定民心，保护和调动他们劳动生产的积极性。
农村经济由于社会历史原因，与城市经济发展存在很大差距，但是不能因为经济发展水平低而剥夺农民获得社会保障的权利。经济发展水平低，只会影响到农村社会保障标准的层次，而绝不能作为放弃对农民实行社会保障的理由。
2、应对人口老龄化日益严重现象，需要完善农村社会保障制度
老年保障是各国社会保障制度的重要组成部分。我国养老保障制度呈现鲜明的城乡二元化格局，在城市社会养老保险等现代保障制度取得长足进步的同时，广大的农村地区仍停留在以家庭养老为主的传统养老保障阶段。
老龄化是经济社会发展相伴而生的全球性趋势，据联合国预测，到2050年65岁以上的老年人将占到世界总人口的27%，而发展中国家将达到15%左右，在部分国家如中国2040年60岁以上老年人口将占总人口的28%，老年人总数将达到3197亿人，超过目前法国、德国、日本和英国的人口总和。全球人口老龄化的加速发展已经是不争的事实，只是由于各国经济发展进程的差异性和社会保障制度供给及完善程度的差异性人口老龄化进程对众多发展中国家的社会保障所面临的挑战要比发达国家更为严峻。在我国农村60岁以上的人口占农村总人口的10%以上，农村人口老龄化已是不争的事实。目前，农村人口的就业与医疗保障、收入保障和未来的养老保障均已面临非常严峻的挑战，需要充分关注农村社会保障的短期制度构建与长期制度构建的协调发展，农村社会保障制度的完善已迫在眉睫。
3、最大限度地降低农业生产经营风险，促进农村市场经济发展，需要完善农村社会保障制度。
在农村经济社会发生深刻变化的同时，农村社会面临的风险总量也在不断增加。尤其是农村社会的中流砥柱——中青年劳动群体所面临的职业风险持续攀升，在农民工相对集中的煤炭、建筑、安装等高危行业，各种安全事故频繁发生。据统计，2004年共有10.8万农民工因生产意外致死，死亡率0.08%、伤残率高达0.5%，重大疾病也是对农村劳动力人口的突出威胁。目前，我国共有约1.4亿农民工，其中80%为青壮年，大多为农村家庭的主要财务来源。这一群体一旦遭遇疾病或者意外人身伤害，对整个家庭成员都将是致命打击。农村单个小农家庭经济长期处于不确定的风险之中，不仅不利于帮助农民建立稳定的心理预期，不利于拉动农村消费，也不利于农村社会的稳定。与此同时，由于没有建立完善的保险保障体系，“民工流血、老板发财、政府埋单”的现象也时有发生，在一定程度上加重了各级政府的财政负担。
在城乡分割的二元政策环境下，土地是农民生活保障的基本载体，它可以为农民提供基本生活保障和就业机会，有财产增值的功效，还可以为其后代提供土地“继承”权，同时由其后代承担养老责任。农民从土地上获得是其最基本、最可靠的收入来源，农民依靠它维持生活、保证就业、应对未来养老和医疗意外等。土地保障功能不断弱化，加上土地征用速度在加剧，虽然农民的土地被征用后会有安置补偿费，但由于现行补偿标准过低、大多采取单一的货币补偿方式，对农民未来保护一问题考虑不够周全等，使得失地农民社会保障问题日益突出甚至比较严峻。随着我国城市化、工业化进程的加快，失地农民数量越来越多，如何从根本上高效、便捷地解决失地农民社会保障问题已经成为各级党政部门的当务之急。
此外，在农业产业结构调整过程中，因为市场因素的不确定性、政策导向和经营管理上的失误等原因，有可能造成一定的风险损失。另外由于农村生产力发展水平的制约和法治不健全，自然灾害频繁，人为破坏严重所造成的风险损失。由此看来，仅靠农业生产已很难保障农民的基本生活。如此一来，农村社会保障制度的完善更是势在必行。
二、完善农村社会保障制度的条件分析
经济发展与社会保障程度密切相关，经济发展是社会保障的基础，为社会保障提供发展条件。近几年来，我国国民经济持续快速健康发展，财政收入增长较快、城镇化水平不断提高和农村经济的进一步发展壮大，对农村社会保障事业构成了强有力的支撑，表明建立农村社会保障制度的条件已经基本成熟。
1、国内生产总值和财政收入持续稳定增长，为完善农村社会保障制度奠定了坚实的物质基础
汇总中央和地方决算，2004年全国财政收入达到26396.47亿元(不含债务收入)，比上年增长21.6%，2004年国内生产总值136515亿元，比2003年增长9.5%；2005全年国内生产总值182321亿元，按可比价格计算，比2004年增长9.9%，2005年，全国财政收入达到31649．29亿元，比上年增长19．9％；而2006年国内生产总值突破20万亿元，比2005增长10.5％；财政收入达3.9万亿元，增收7000多亿元。按照1996年以来我国十年间的国内生产总值和财政收入的增长比来推测到2020年我国财政收入占到国内生产总值的30%，而按照国外一般市场经济国家的经验，在财政收入占到GDP30%左右的时候，就开始有条件地由国家财政主导为农村提供公共产品开支，可以缩小城乡社会保障制度点的差异。而在当前，我国财政收人占GDP的比重已经接近这一水平（见表一），完全有条件加大对农村保障体系建设的支持力度，在政府主导下，通过引入商业保险机制，提高农村社会保障水平。
表一数据来源，中国2004年、2005年、2006年统计年鉴数据
2、农村工业化带动农村城镇化，城镇化水平的不断提高，将为在农村实行社会保障制度减轻沉重的人口压力
农村人口太多，也是制约农村社会保障事业发展的一个重要因素。但随着城镇化发展战略的进一步实施，在农村工业化的推动下，大量农村人口有组织、有步骤地向城镇转移，城镇化水平不断提高，将逐步减轻在农村实行社会保障制度的沉重的人口压力（见表二）。
3、农民就业渠道不断拓宽，收入水平增长较快，为在农村实行社会保障制度提供了个人缴费资金上的保证
在构建和谐社会主义背景下，抓住加快建设新农村进程的契机，为解决农民工就业难而扩宽农民就业渠道，这有利于增强农民居安思危的社会保障意识，提高农民自觉参与社会保障的主动性和积极性，
近年来，在我国城市化进程稳步进行中，经济结构调整出现积极变化，自主创新能力有所增强。农业基础地位继续得到巩固，支农投入不断增加，惠农政策继续完善，农业结构进一步优化，粮食在连续两年增产的基础上，2006年又增产120亿斤以上，总产量超过9800亿斤。工业结构调整迈出新步伐，高技术产业和装备制造业加快发展；产能过剩行业结构调整取得成效，依法淘汰了一批落后生产能力。服务业稳步发展。区域协调发展总体战略稳步实施。另外社会事业加快发展，人民群众得到更多实惠。全年农民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入预计分别实际增长6％和11％。
同时，使农村人口逐年减少的，随着农民收入水平的提高，现有的3000万左右的农村贫困人口将相应地大量减少，农民有能力负担农村社会保障资金的个人缴费部分，有利于贯彻个人责任和社会互济相结合的社会保障原则。
三、建立农村社会保障制度亟待解决的几个问题
1、确立农村社会保障的法律地位，尽快制定和颁布《农村社会保障法》，依法对农民实行社会保障
德国1886年通过了《关于农业企业中被雇佣人员工伤事故保险帝国法》，印度1948年制定了《雇员国家保障法》，日本1963年颁布了《老人福利法》，而我国现在还没有专门针对农村社会保障方面的法律。
建立农村社会保障法律制度是实现社会保障根本价值的必然要求，是完善农村社会保障的必然要求。一般说来，法律的基本价值包括秩序，安全，自由，公平、利益等。不同的部门法由于其具有各自的调整对象，调整方法和不同的功能，各个部门法在具体体现法律价值，尤其是各自比较明显的根本价值取向时，有不同的侧重。就社会保障法而言，其根本的价值取向在于安全。具体地说，在于社会生活的安全。有人认为农民只要可靠地掌握蓄一块土地，这就是他们的社会保障，他们就安全了，但是这样的观点显然站不住脚，因为随着农村经济的发展，土地保障作用已日渐减弱，土地这一最后保障因而出现“虚化”。我国人多地少，土地提供的就业保障不充分，农村居民失业风险产生且加剧。在“依法冶国，建设社会主义法制国家”已经被确认为我国治国的基本方略的背景下。作为社会生活基本内容的农村社会保障以及相关的法律关系必须纳人法律轨道，也就是说，必须建立和完善包括农村社会保障制度在内的社会保障法律体系，如果忽视农村社会保障制度的建立和完善，将会影响中国建立法冶国家目标的实现。
2、转变政府职能，突出社会保障实施的“强制性”，发挥政府在农村社会保障中“导航员”的作用
工伤保险、医疗保险都是属国家强制性保险。然而，实际操作中，“强制性”的缺乏恰恰是农民社会保障过程中遇到的最大障碍。在许多经济发达国家，给职工缴纳社会保险本来就是企业的责任，是再正常不过的事，根本不用强迫。我国当前企业用工还不规范，用工企业和单位在农民工社保、医保等制度执行的关键方面，为了降低用工成本会尽量逃避为农民工缴纳社会保险费的义务，许多用人单位忽视农民工的权益，故意违反国家政策，将农民工长期排斥在社会保障之外。
2004年我国劳动和社会保障部出台了《关于推进混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加医疗保险的意见》，明确要求各地劳动保障部门，把与用人单位形成劳动关系的农村进城务工人员纳入医疗保险范围。我国工伤保险条例和相关法规也明确规定，凡是与用人单位建立劳动关系的农民工，用人单位必须及时为他们办理参保手续。2006年国家劳动保障部提出并实施了高风险业农民工工伤保险三年覆盖计划（“平安计划”）。应该说农民工的社保问题已经有了相关的法律依据，但是劳动保障部门缺乏强有力的监管手段和措施，缺少健全的机构、强大的队伍和充足的经费，不能及时、有效地保障农民工的合法权益，导致目前用工市场上，用人单位与农民工不签订劳动合同或“霸王合同”、“生死合同”的现象比较普遍，不让农民工参加各类保险的行为比比皆是。
解决农民工社会保障问题，政府应加强用人单位劳动合同监管，督促用人单位严格遵守国家法律，履行为农民工出资办理各种社会保险的义务。要加强劳动监察队伍建设，把社会保障政策送到每位农民工手里，要及时处理劳动纠纷，提高办事效率，简化工作程序，维护农民工的合法权益。对那些黑心企业和黑心老板要严格执法，实行重罚，让每位农民工都有权享受到社会保障的待遇。
同时，政府在运用社会保障来实现社会公平目标时，应以程序化、法制化、科学化方式参与调控市场运行，避免政府在矫正“市场失灵”时所出现“政府失灵”情况。在目前我国城乡社会保障制度差距比较的背景下，未来政府在社会保障制度改革方面更应统筹城乡社会保障，注重社会公平。正确处理政府同市场、社会的关系，做到还权于市场、还权于社会，切实发挥政府在农村社会保障体系构建中“导航员”作用。
3、扩大社会保障覆盖面是农村社会保障制度完善的中心
全球社会保障制度面临的一个严峻挑战是，世界一半以上的人口被排斥在正式的社会保障制度之外。在低收入国家情况更为严重，如一些撤哈拉以南非洲国家和南亚国家，社会保障覆盖面不到10%，中等收入国家的覆盖面只在20-60%之间，全球仅有20%的世界人口获得了较为全面的社会保障。较低的社会保障覆盖面已构成现代社会保障的一个制度性缺陷，被排斥在社会保障体系之外的绝大多数是农村劳动者。为克服这一制度缺陷，国际劳工组织近年来发起了“扩大社会保障覆盖面的全球运动”，采取多种措施鼓励发展中国家深化医疗保险，养老保险制度改革，并在加快社会保障的扩面步伐方面取得了重要成效，在ILO列为扩大社会保障覆盖面典型的国家。有关数字的变化可以说明扩大社会保障覆盖面的政策实施效果，如韩国医疗保险覆盖面在1977年为20%，到1989年已扩大到全国的所有劳动者；哥斯达尼加通过医疗保险计划和免费公共医疗服务，也实现了全民覆盖；突尼斯通过推行普遍保障型计划，养老和医疗保险的覆盖面已从1989年的60%上升到1995年的84%；南非通过实施政府征税养老保险计划，领取养老金的人数已超过有资格领取养老金人数的5%；印度实施由中央和州政府支持的全国养老保险计划，已为全国1/4的老年人提供养老金；而巴西近年推行的社会救助养老金计划已使1400万巴西人口脱离了绝对贫困的状态。
以上典型国家的数据表明，扩大社会保障覆盖面的改革思路及其政策实施效果，对完善农村社会保障制度发挥了重要作用。我国社会保障制度完善进程中可借鉴其成功经验。
4、多渠道筹资，建立全国统一的农村社会保障基金
（1）彻底打破传统的二元社会保障体系，将政府财政用于社会保障的支出，按照一定比例在城乡居民之间进行合理分配
目前国家只对城镇职工的社会保障承担经济责任，而基本上没有考虑农民这方面的问题，这显然是不公平的。为了维护农民享有社会保障的合法权益，必须彻底打破传统的二元社会保障体系，将政府财政用于社会保障的支出，按照一定比例在城乡居民之间进行合理分配。
（2）实施“工业反哺农业”战略，直接从工商企业积累中提取农村社会保障基金
在没有开征社会保障税的条件下，可直接从各类工商企业纯利润中适当提取农村社会保障基金；也可从国有资产有偿使用的租金收入中提取农村社会保障基金。正在不断深入进行的我国国有企业产权制度的改革，最终将实现国有资产的有偿使用。
（3）通过降低行政成本，堵塞漏洞，充盈国库来筹集农村社会保障基金，降低政府行政成本，减少国家财政支出
综上所述，完善我国农村社会保障制度，最大障碍既有资金问题，也有思想观念上的问题。我们要充分认识到建立农村社会保障制度是农村经济和社会发展的客观要求，代表广大农民的利益，从法律上肯定并维护农民的公民权益，给农民以公民待遇，农村社会保障制度就一定能够建立起来并不断完善。
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一、农区畜牧业是统筹城乡经济发展的必然途径
1.农区畜软业承农启工，产业链长、关联度高，带动能力强，可辐射城乡经济
一方面，畜牧业通过对饲草饲料的旺盛需求，拉动了粮、棉、油、菜等主要农产品生产，并将大量粮食、秸秆、饼粕等农副产品转化为肉蛋奶，既充分利用了资源，加快了农业的良性循环，又实现了生物转化增值。另一方面，畜牧业是承农启工的“中轴”产业，带动了饲料、兽药、皮革、食品、储运、冷藏等众多相关产业的发展，延长了产业链条，提高了产品科技含量和附加值。尤其是随着畜产品加工企业迅速崛起，一批现代化的畜产品加工及饲料、兽药生产企业群也将随之建立，其生产、加工和销售的链条将延伸到小城镇和村庄，成为城镇经济发展的重要组成部分。
2.农区畜软业属于典型的劳动密集型产业，可吸纳大量劳动力就业
与种植业相比，畜牧业对大自然和土地资源的直接依赖很小，更大程度上利用了人力资源，能较多地吸纳农村剩余劳动力，可有效缓解人增地减的矛盾。畜牧业发展不仅直接吸纳了大批的富余劳动力，同时带动相关产业的发展，为农村富余劳动力的转移提供了更大空间，推动了农村劳动力的有序转移，推进了城镇化进程02000年畜牧业在国内曾提供了8000-9000万个劳动就业机会。尤其是奶类，如果人均占有量按全国平均水平算，也就是每人每月喝0.5公斤牛奶的话，一年中单单一个河南省就可安排20多万城乡劳动力参加牛奶生产、加工、销售等相关环节的工作。
3.农区畜软业是增加农民收入的重要途径
畜牧业由于其自身的特点，在增加农民收人方面有其独具的优势。一是畜牧业搜盖面广，不同地域的广大农户都可通过发展畜牧业增加收人;二是畜牧业投资少、见效快、商品率高，从而是农民现金收人的主要来源;三是畜牧业对土地依赖度低，单位面积产出较高;四是畜牧业与农业互相依存，互相促进，既可使粮食转化增值，又可增加有机肥以提高农产品品质，实现降本增效，大幅度增加农民收人。
据调查分析，2001年农户饲养1头猪可盈利70元左右，1头奶牛盈利2500元，1头肉牛盈利370元。河南全省农民人均纯收人增加额37.46元中，来自畜牧业的为26.18元，对农民增收贡献率达70’0，畜牧业已成为农民增收的“重头戏”。
4.农区畜软业的超强发展可推动农业现代化进程
发展畜牧业是调整优化农业和农村经济结构的重要内容，有利于推进农业现代化进程。发达国家的经验表明，现代化农业的必要条件主要有三个:畜牧业产值占农业总产值的比重要达到50%以上;农产品加工产值与农业产值的比例在3:1以上;农产品的商品率在50’/o以上。目前发达国家畜牧业产值占农业总产值的比重都在70%-80%。据测算，畜牧业增加值每增长3个百分点，可拉动第一产业增加值增长1个百分点，拉动国内生产总值增长0.2个百分点。目前我国农业省份畜牧业产值占农业总产值的比重一般都在30%左右，发展畜牧业前景广阔，潜力巨大。
二、加快发展农区畜牧业的对策思考
1.改造或扩展种植业结构，建设畜软农业
畜牧农业是较种植农业更高级、更为完善的农业形态，它是以畜牧业为主体，以种植业为基础，以加工业为先导的一种产业体系。建设畜牧农业近期最具现实意义的就是可以有效缓解农区当前人畜争粮的矛盾。农区种植业结构试图由“粮+经”的二元结构调整为“粮+经+饲”的三元结构已历经多年，但由于农业规模经营发展滞后，“饲料作物”要同粮食作物争面积、争产量，在粮食主产区实施阻力较大，效果不甚明显，对此应在粮食生产指标上实行政策性倾斜。同时，重点采取种植业内部改造的办法，即转变生产经营观念，打通粮、经、饲三种产品相互转化的渠道，既注重三者比例，更强调“三位一体”的藕合作用，把目标由亩产多少粮食转变为亩产多少蛋白质。改造普通玉米为高赖氨酸玉米，提高高蛋白玉米产量，提高玉米饲料报酬率。此外注重种植业的外部扩展，加强“营养体农业”建设，即农业生产不以获取作物的籽实部分为目的，而是以收获作物的茎叶等营养体为目的以获得经济产量，充分挖掘非竞争性农业资源潜力，从而为农区畜牧业的快速发展奠定物资基础。
2.以发展扔业为重.点推进畜软业结构调整
农区畜牧业要大发展，必须根据国内外市场需求，依靠科技进步，改善畜产品品种结构，提高产品质量，增强市场竞争能力。要加快发展牛羊等食草型、节粮型畜牧业，把发展奶业放在突出位置。目前我国肉蛋产品人均生产量均已超过世界平均水平，但奶类人均生产量却仅有6公斤左右，与亚洲国家人均47公斤、世界人均100公斤左右的水平相比，存在很大差距。要积极稳妥地引进、推广先进饲养和繁殖技术，挖掘出提高奶牛的增产潜力，在不断增加养殖数量的同时，加强品种的改良，建立优质奶源基地，提高整体产奶水平。生猪生产应在稳定数量的基础上，加快品种改良，优化猪群结构，增加适合市场需求的优良“三元杂交”和配套系瘦肉型猪的比重。禽蛋生产要控制发展规模，提高生产水平。禽肉生产要在增加数量的基础上，重点提高产品质量。大力发展牛羊生产，加快肉牛的品种改良、后期育肥和产品分级等技术推广;加快肉羊品种改良和山羊的肉用化进程。
3.提高畜产品加工深度，增加加工品在畜产品消费中的比重
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一、城乡发展失衡及统筹城乡发展的意义
城乡二元结构是发展中国家普遍存在的一种社会现象，然而，发达国家的发展经验和当今发展中国家的现实都证明消除城乡二元结构是社会经济进步的必然要求。建国初期，面对严峻的国内外形势，为了巩固新生政权，我国效仿苏联建立了计划经济体制，优先发展重工业，形成农业服务工业、农村支持城市的国家偏向政策，从而城乡二元体制和以工业化为特征的城市经济与以传统农业为特征的农村经济并存、对立。另外，国家为积累工业化所需的资本，长期维持了能源原材料产品和农产品的低价格，使农村发展受到抑制。
这种城乡二元结构在一定的历史阶段对于我国现代工业基础的建立，促进我国产业结构调整，推进城市化进程，带动全国经济快速发展起到了至关重要的作用，对于实现我国工业化初期的资本积累，快速建立完整独立的民族工业体系有一定的积极意义。然而，随着我国经济社会的发展，由城乡二元结构导致的城乡发展严重失衡所暴露出来的一些深层次问题亟待解决。城乡差距不仅体现在经济方面，还体现在社会进步、公共福利、劳动就业等许多方面，即相对于城市居民而言，农村居民占有的社会资源较少，不能与城市居民享有同等的公共服务。广大农村地区整体发展水平较低，农民收入较少，由此导致农村居民社会地位和各方面权益的不平等的国民待遇。
在我国经济具有相当基础之后，国家提出统筹城乡发展是破除制约我国经济发展障碍的必要举措。统筹城乡发展可以解决发展进程中实际存在的城乡关系不协调问题，把农村经济社会发展放到国民经济发展的大背景中来考虑，是增加农民收入、提高农民生活质量、促进农村社会全面进步、推动整体经济发展的必然要求。对于全面建设小康社会，确保国家长治久安具有重要作用。
二、统筹城乡发展的理论内涵
在十六届三中全会的决定里，五个“统筹”作为完善社会主义市场经济体制的要求提出来。5个“统筹”是实现全面、协调、可持续发展的根本要求。在科学发展观的五大“统筹”战略中，统筹城乡发展居于首位，因为统筹城乡协调是关系中国现代化前途的重大问题。统筹城乡协调发展实质上就是党和国家在谋划城乡关系、社会进步和经济发展时，把城市和农村的经济社会发展的协调问题放到国民经济和社会发展的大环境中通盘考虑，紧紧把握城乡一元发展观，消除城乡二元结构及其相应的制度和政策安排，把城市和农村存在的问题及其相互联系综合起来考虑，统筹安排，统筹解决，具体做法是构建城市和农村相互兼顾、相互促进、协调发展、互利共赢的平台，建立包括广大农村地区在内的高水平、更全面、更均衡的小康社会。统筹城乡发展的实质和理念是要实现真正的城乡机会平等，消除制度歧视成本，增加农民受益。当然，实现机会平等并不等于不顾现实的强制实现城乡各项制度和政策的统一，而是要根据我国国情和各地区社会经济发展现状，着力解决发展进程中实际存在的城乡关系不协调的问题，促进传统二元结构的转变，建立社会主义市场经济体制下和谐平等的城乡关系，实现城乡一体化。
统筹城乡发展的主要内容包括：（1）消除城乡一体化的体制障碍，统筹城乡社会发展的制度和政策，确保城市公民与农村公民政治权利、社会的平等。（2）实现城乡经济效益的协同，统筹城乡产业政策。在市场经济体制下，可以利用产业政策的诱导作用，让城市工业和农村工业根据自身资源要素禀赋等条件，着重发展自己具有比较优势和可以互补的产业，并且实行城乡统一的金融政策，保证村镇企业资金供给充足。（3）实现城乡空间整合，调整与优化我国城乡空间结构，合理利用城乡空间，发挥各自优势，互补互动、分工协作。（4）统筹城乡生态文明发展，建立城乡统一的生态环境系统，促进乡村生态环境与城市生态环境的融合。
三、统筹城乡协调发展的途径与战略
统筹城乡协调发展问题是新时期我国一项艰巨复杂的系统工程，涉及到社会经济生活的方方面面。统筹城乡发展的目的是要使农民增收，改善农村地区经济社会发展状况，因而，解决“三农”问题就成为转变城乡二元经济结构的关键，统筹城乡协调发展的的实质。“三农”问题是关于中国农村、农业、农民实际存在的问题，是制约中国经济社会发展的“瓶颈”。只有通过工业化、城市化、市场化的逐步实现，才能根本解决“三农”问题，也就是说通过城市化、工业化、市场化实现大量农村人口向非农产业转移，逐步转变城乡二元经济结构，把农村经济社会发展纳入到国民经济发展和全国统一的市场化轨道上来。统筹城乡协调发展的途径：
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我国城乡统筹的提出主要是解决我国“三农”问题。城乡统筹是一项系统工程，涉及社会、农业、文化、政治、经济等各个方面，在城乡统筹发展的各个环节中都离不开金融服务与支撑，可以说城乡统筹发展的金融支撑，有效促进了农村经济的快速发展，提高了农村生活水平，缩小了城乡居民的收入差距，促进了城市与农村经济的协调发展，有利于实现农村城镇化建设的发展。本文主要对城乡统筹发展中金融服务问题进行研究[1]。
1城乡统筹发展中金融服务的重点内容
1.1有利于调整产业结构，实现城乡协调发展
在城乡统筹发展中金融服务明确支持农村经济的发展，有效调整农村产业结构，大力促进农业生产与农业经济的发展，推动城乡统筹建设的发展。一方面，加大农村产业结构的优化与调整。重点扶持农村“绿色、生态”经济，加大绿色农业、生态农业的发展，进而推动农村经济的标准化、机械化、品牌化、集约化发展。另一方面，大力支持农业企业的发展。国家鼓励生态农业、特色农业等各种农业产业化基地的发展，通过农业企业的发展，带动农业产业结构的优化与调整，促进农村生态农业与绿色农业的发展。此外，国家还应鼓励农民向非农产业转化，支持农村个体经济产业的发展[2]。
1.2加大农村城镇化建设力度
城乡统筹发展的主要目的是解决“三农”问题，实现农村城镇化建设，而农村城镇化建设的发展又离不开农村建设的发展。加大农村城镇化建设力度，为农村城镇化发展提供有效的物质保障。目前，我国实行粗放式经济产业结构，为了能够促进金融服务获得国家政策的大力支持，金融机构在城乡统筹发展过程中，将金融服务与国家发展政策相结合，以促进城镇化建设为重点。在城乡统筹发展过程中，以产业为基础，项目为依托，重点规划建筑符合国家政策的城乡产业基地，有效完善农村基础设施建设，实现城乡产业的生态化与集约化发展，提高城镇化发展水平[3]。
2目前城乡统筹发展中金融服务存在的问题
2.1城乡统筹发展中金融服务体系分散
目前，大多数金融机构主要服务对象是城市中具有一定社会地位、赢利水平较高、具有一定知名度的大型企业与集团，而服务于农村经济发展的只有农村金融机构。农村金融机构无论是在规模还是在金融服务能力上都远远不如城市金融机构，且农村信贷权力有一定的限制条件，因此，仅依靠农村金融机构是无法满足农村信贷需求的，更不用说为农村经济的发展提供金融服务与支撑了。在城乡统筹发展过程中，金融机构要打破传统金融服务限制，政府应鼓励农村经济的发展，同时，城市金融机构可以为农村经济的发展提高金融服务支持，使农村金融机构能够满足城乡统筹发展的需求。除此之外，城乡统筹在打破常规金融服务体系之后，农村金融机构可以对服务对象与限制条件进行有效地优化与调整，改善农村金融机构服务对象单一的局面，而国家关于金融领域的政策可以以大力发展农村经济为基础，形成多层次、多元化的金融服务体系，促进城乡统筹发展过程中金融服务体系的发展与完善[4]。
2.2城乡统筹发展中金融机构着力不均衡
金融机构最明显的特征就是追求利益，因此，大多数金融机构服务对象都是城市中稳定发展的企业，金融资金也流向了城市，一方面，促进了城市经济的快速发展，另一方面，由于城市经济发展占用大部分资金，导致农村经济发展出现资金供给不足的现象，加大了城市经济与农村经济的发展不平衡，加大了我国居民收入水平的差距。目前，我国农村经济发展水平与城市经济发展水平有很大的差距，加上城乡统筹发展中金融服务偏向于城市企业，导致城市与农村金融机构着力不均衡，不利于城乡统筹的进一步发展。
2.3城乡统筹发展中金融服务制度不健全
金融服务主要包括货币服务与资本服务，一个完善的金融服务体系应充分发挥出金融资源的分配能力，为经济的发展提高资金支持。然而目前我国金融领域，由于市场化程度不高，金融服务体系不健全，金融货币与资本市场服务缺乏有效的监督与管理机制，致使金融服务效率较低，金融市场竞争杂乱无章，大大降低了金融资源的分配效率，降低了金融机构融资效率，也无法发挥出金融服务在城乡统筹发展过程中的作用，限制城乡统筹的进一步发展[5]。
3有效完善城乡统筹发展中金融服务的对策建议3.1促进农村金融机构的改革
在城乡统筹发展过程中，农村金融机构要贯彻国家农村经济发展相关政策，大力支持农村经济的发展，根据农村经济发展的实际情况，制定出符合国家政策的农业经济发展服务，针对农村经济发展开展专门的金融服务，满足城乡统筹发展中金融服务的需求，为农村经济产业化发展、基础设施建设、农业产品发展等各个方面提供资金保障。此外，农村金融机构在城乡统筹发展过程中，要进行不断的改革与优化，转变传统经营理念，提高金融产品创新意识，同时也应给予一定的政策支持，促进农村金融机构的改革与结构优化，有效完善农村金融服务体系[6]。
3.2完善城乡统筹发展中的金融服务体系
目前，我国城市金融服务与农村金融服务有着很大的区别：城市金融服务体系较为完善，而农村金融服务体系却十分不健全，有些贫困地区还没有提供金融服务。城乡统筹发展中的金融机构，要加强农村金融服务较弱的环节，扩大城乡统筹金融服务范围，同时，还应加强贫困地区城乡统筹金融服务能力，促进贫困地区农村经济的发展。此外，城市金融机构应扩大金融服务范围，提高金融服务能力，根据国家城乡统筹发展的政策与形势，转变金融服务方向，使城市金融服务产品能够满足城乡统筹发展的需求，进而满足农村经济发展的需求，促进城乡统筹发展中金融服务体系的完善[7]。
3.3强化政府与金融机构之间的协调机制
城乡统筹发展中不仅需要金融服务的支撑，还需要政府部门的大力支持，可以说，城乡统筹是以政府为主导、金融服务为辅的一种发展模式。随着我国经济的快速发展，加速了城乡统筹发展步伐，同时城乡统筹发展中存在的问题也逐渐显现出来，为了有效改善城乡统筹发展过程中存在的问题，要求政府在支持城乡统筹发展过程中，正确引导金融机构资金的合理分配，充分发挥出金融服务对城乡统筹发展的积极作用。因此，在城乡统筹发展过程中，离不开金融服务的支撑与政府部门的正确引导，强化政府与金融机构之间的协调机制，使国家政策与金融服务更好地发挥出城乡统筹发展中的重要作用。
3.4建立风险控制和防范机制
建立城乡统筹发展中的金融风险控制与防范机制，其目的是为了有效降低城乡统筹发展过程中的金融风险管理。风险控制与防范机制的建立主要体现在以下三个方面：①城乡统筹发展过程中的贷款补偿机制的确定，应由国家为主体，加强农业的财政补贴与支持，例如机械补助、土地补助等，引导金融资金向农村流动；②担保机制的建立，也是由国家带头，吸收社会其他金融机构，建立农业贷款担保机构，将金融资金流动方向转向农村；③农业贷款保险机制的建立，保险公司应扩大服务范围，加大对农业贷款的保险业务，减小农业贷款的风险性，提高农业贷款效率[8]。
4结论
城乡统筹是一项系统工程，涉及范围较广，有效促进农村经济的发展，有利于减小我国城乡居民生活水平的差异。在城乡统筹发展过程中金融服务的大力支持，推动城市经济与农村经济的协调发展，一方面，有效促进农村经济的可持续发展与金融服务体系的完善；另一方面，有利于推动我国城镇化建设的发展，进而推进我国城乡经济制度一体化发展。
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统筹城乡发展是推进城乡一体化,打破城乡二元结构,完善社会主义市场经济体制的必然趋势,也是构建社会主义和谐社会,推进社会主义新农村建设的一项重要内容。从“十六大”全面建设小康社会和完善社会主义市场经济体制的决议中提出统筹城乡发展的思想以来,对于城乡统筹的研究已经成为国内研究的一个热点领域。大量专家学者在理论方面进行了深入的探讨研究,但是针对城乡统筹发展过程中城乡之间差异度的研究还比较少见,并且在评价指标复权上要么采取主观复权,要么采用AHP法,致使评价结果很容易受到人为主观因素的影响,还有待于进一步完善。本文在指标体系的构建上充分借鉴前人的研究成果,在评价方法上采用改进的TOPSIS法规避人为主观因素的影响,希望能为以后的研究提供一定的借鉴意义。
一、城乡差异度评价指标体系构建
(一)评价指标体系构建的原则
1、科学性原则。评价指标体系的设计必须是建立在科学的基础上,客观真实地反映城乡之间在城乡经济发展、城乡居民、城乡社会发展水平方面的差距,通过差距的计算以求真实、客观、准确地反映城乡发展中的差异性。
2、系统性原则。城乡统筹发展中城乡差异度指标体系是一个复杂的系统,体现一定的层次性,各个指标之间既相互独立,又相互联系,构成一个有机整体。本指标体系分为四个层次:第一层为总目标层,即城乡发展差异度;第二层为子目标层,即城乡经济发展差异、城乡社会发展差异、城乡居民之间的差异;第三层是在第二层基础上的进一步细化;第四层是具体指标层。(表1)
3、可操作性原则。评价指标体系的构建必须充分考虑相关资料数据的可获得性及便捷程度,使所有数据具有方便可靠的数据来源,对于难以获取的用相关的指标代替或者尽量舍弃。
(二)评价指标的量化方法。城乡统筹发展城乡差异度评价指标体系中具体指标层指标值的确定:首先计算城乡之间相应指标的差异系数,然后转化为具体指标层的相对应指标的指标数值。其计算公式如下:
式中,Xi代表城乡之间i指标的发展差异值,ai代表农村的i指标值,bi代表城市的i指标值,ai/bi(或者bi/ai)代表城乡之间的差异系数,所以Xi值越大代表针对i指标的城乡之间的差异越小,反之,则城乡之间的差距越大。
二、TOPSIS法的基本原理及步骤
(一)TOPSIS法的基本原理。TOPSIS法是一种距离综合评价法,通过测度各指标评价值向量与评价的理想解和负理想解的相对距离对评价对象进行评价排序。它的的优点在于利用标准化后的原始数据矩阵,找出评价对象的理想解和负理想解,并且测度与理想解和负理想解的相对距离。在相当长的一段时间内,要实现完全意义上的城乡统筹协调发展是比较困难的,所以我们可以假定这个理想解,即以2020年城乡统筹发展的目标作为理想解,通过测度各年份指标值与理想解的距离,从而确定与完全意义上的城乡统筹协调发展的距离。
(二)TOPSIS法的基本步骤。假设有N个评价对象,每个评价对象有P个评价指标,P个评价指标对应的权重向量W=(w1,w2,…,wp),Xij表示第i个评价对象的第j个评价指标值。
STEP1:列出对N个评价对象的P个指标的数据矩阵A:
STEP2:指标数据的规范化处理。本文涉及的指标都属于效益化指标,即指标的数值越大,越靠近理想解,城乡差异越小。对A矩阵中数据进行规范化:
三、改进的TOPSIS法在重庆市城乡差异度评价中的应用
(一)子系统差异度的计算。城乡统筹发展的最理想的状况不是消灭农村,而是实现城乡一体化,本文以重庆市1999～2007年的数据资料为研究对象,以2020年城乡发展需要达到的目标为理想目标值,即引入指标评价的最理想解Z+=(0.9,0.995,0.95,…,0.99)。应用TOPSIS分别求取城乡经济差异、居民差异、社会差异三个子系统的各年份差异度,(各子系统的指标权重见表1)。
Di+(经济)=(0.681,0.691,0.699,
0.742,0.722,0.557,0.655,0.676,0.619)
Di+(社会)=(0.417,0.428,0.568,
0.531,0.483,0.489,0.574,0.633,0.673)
Di+(居民)=(0.768,0.782,0.789,
0.815,0.842,0.848,0.845,0.859,0.878)
(二)城乡总体差异度计算。在城乡经济差异、居民差异、社会差异三个子系统的差异度基础上,差异度的最理想解为:(0,0,0),应用TOPSIS法计算城乡总体差异度:
Di+=(0.591,0.602,0.660,0.666,
0.600,0.648,0.663,0.698,0.705)
(三)数据结果分析
1、重庆城乡总体差异度比较大,并且总体呈现上升趋势,在重庆市确立为城乡改革试验区之后,上升的趋势明显减缓,这与重庆市大城市带动大农村的背景条件下进行改革是相吻合。在2004年差异度出现了一个低谷,主要原因是由图1所示的经济差异度和社会发展差异度的降低造成的。同时,城乡居民的消费水平、恩格尔系数以及收入差距的减小也验证了这一点。(图1)
2、重庆市城乡居民的差异度总体一直处于较高水平,并且处于上升趋势。重庆市城镇居民尤其是主城区居民与农村居民在生活水平、贫富差距、人口素质等发面存在很大的差异。这些差异如果得不到很好的解决,城乡居民之间的综合差异度会一直处于较高的水平,进而促使城乡综合差异度处于较高水平。
3、重庆市城乡经济差异度处于较高水平,但是总体上处于下降趋势。随着经济的不断向前发展,城市带动农村,工业反哺农业,以及城乡三次产业之间的合理转化,这种较高的差距水平将会逐渐减小。
4、城乡的社会发展水平在波动中上升,总体差异度仍然较高。虽然社会保障、养老、医疗等保险向农村发展,但是相对于城市的发展速度还是相当缓慢。
(作者单位:重庆大学建设管理与房地产学院)
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一、城乡产业协同共生成熟度的多维度评价标准
改革开放以来，我国学术界的众多学者在研究和识别城乡产业协同的发展时，更多的是依据反映产业结构一般变动规律的国际标准结构来进行论证，国际标准一定程度上有助于我们找到我国城乡产业结构存在的问题。但是，诸如此类“ 国际标准” 的参照，只能最多提供一种关于产业结构是否科学合理的大致线索，却不能称之为根本的判断依据。国有国情，区有区情，导致本国产业结构与国际标准结构发生偏差的根本原因就是国家和地区具体的实际情况，而偏差的存在并不就能表明这国的产业结构是不科学合理的。一般当涉及到城乡产业结构的调整问题时，人们倾向于以各自不同的角度提出相对单一的结构化协调标准。实际上，城乡之间的产业构成是一个相互促进、相互制约的有机协调系统，对我国城乡产业结构的成熟度评价必须进行多维度考量，必须要立足于我国的国情。
（一）从质、量统一的角度看，城乡产业间的协同不仅是城乡各个产业中量的分配上的充分适度，也是产业中质的连接上的协调藕合。城乡产业的各部门是一个协同共生的有机整体，产业内任何部门的存活与发展，必然会受到其它部门的制约和影响，同时也制约和影响着其它部门的存活和发展。这种制约和影响不仅表现为量的规定性，也表现为质的规定性。从量上来讲，表现在城乡各产业间投人和产出的关系、各产业间增长速率的快慢、各产业间发展模式的相互配合上等；从质上讲，表现为各产业间的功能协调情况、产业技术水准及素质标准上等。所以城乡产业协调共生成熟度评价涉及众多因素，有的可以通过数量来反映，有的则属于感性认识，难以量化。因此，要通过定量和定性相结合的分析方法，将定性的描述转化为定量的分析，以期综合科学、客观合理地反映城乡产业间的实际情况。
（二）从产业的区域配置上分析，城乡产业间的协同共生不仅是静态比例的适度分配，也是动态联系的不断发展，城乡产业间的结构构成会随着社会经济的发展而不断变化。所以 不仅要重视空间水平上不同层次的产业共存，注重不同区域不同产业间配置，还不能忽视时间维度上的动态变化。我国正处在现代化中期和工业化的起步阶段，已经建立了独立的国民经济和工业的初步体系，然而城乡产业间区域配置、部门设置以及发展都不平衡。因此，我国城乡产业协调共生成熟度的评价标准必须充分考虑这一基本现实。
（三）从社会供求关系的角度分析，产业间结构协调不仅指的是合理化的城乡产品结构，也指的是合理化的生产要素结构。这一时期产业结构的总供给是由上一时期产业结构的总产出构成的，而这一时期产业结构系统的总需求则构成了下一时期的总投入。在产品结构上看，产业间的结构协调应当是能灵活充分地适应市场需求结构的变化。从生产要素的供给上看，产业结构的合理性则应随着市场资源的丰富与稀缺情况进行调整，高效充分的使用生产要素，从而实现社会总需求与总供给的动态平衡。
二、城乡产业协同共生成熟度的评价原则
（一）目标一致原则。综合评价需定被评价对象和目标。被评价目标由评价体系来体现，被评价目标要与评价体系必须保持高度一致。
（二）科学性原则。合理的指标评价体系应该遵守现实事物的发展规律，充分使用现代管理技术，从而保证指标评价体系的内容与结构合理科学。评价体系要较为科学客观地反映出城乡产业间的发展状况和不同指标因子间相互联系，方便能较为准确地衡量地区间城乡产业协同共生的发展水平，体现出科学性原则。
（三）针对性和全面性相结合原则。评价指标的选取上时，不仅要考虑使得研究目的和各个不同指标的作用尽可能的全面选择外，还要有针对性地专门考察各个产业的基本特点和其存在和发展的自然基本条件。不管是对于什么产业，其基本的存在与发展条件依托于产出的效率、市场的吸纳能力以及投入的保障。对区域产业来说，基本的产业特征包括优势性、层次性及地域性等几个方面。所以，评价一个区域产业的有关指标，既要能反映出区域产业存在和发展的基本客观条件，也要能反映出该区域产业的基本产业特征。
（四）可行性与有效性原则。评价体系的建立不仅要遵循全面性的原则，还要避免盲目的求精、求全，而应当追求评价的体系精简高效。对城乡产业评价指标的的选取和评价，包含面甚为广泛，要有不同的大量侧面统计资料予以支持，但这些数据很有可能难以在现实的统计数据库中收集到或者或根本不存在。因此，就需要我们从现实出发，多方位多角度的收集有效数据，通过借鉴公开出行的统计年鉴、充分利用能够搜集到的有关数据数据来建立城乡产业的评价体系。
（五）独立性原则。评价体系中首先要保证不同层次水平的评价指标的相互独立性，从而保证不对同一评价目标进行重复性计算，避免因重复计算而导致资源的浪费以及评价结果的失真。此外，保证不同指标间的独立性也是各种加权法计算的前提，但不同指标间可以是从属关系。
（六）政策相关性原则。城乡产业协同共生是解决当前我国城乡二元结构的重要途径之一，其定量的评价既受城乡产业结构调整，产业设施配套水平以及产业发展水平，等方面的影响，同时还受政策的影响，政策对城乡产业统筹具有重要的引导作用。因此，城乡产业统筹发展指标体系应能适当反映区域政策在推进城乡产业统筹过程中表现出来的作用。
三、城乡产业协同共生成熟度的评价体系构建思路
产业统筹是城乡统筹的基础。城乡产业协同共生成熟度的评价体系是由一系列既相互独立又相互联系、又能用量化手段进行评价的指标因子而构成的整体，能够科学、准确、全面地反映我国城乡产业之间协同共生的发展状况，也能对城乡产业进行全面的评价和综合判断，从而体现出城乡产业之间协同发展、相互融合的成熟度水平。乡村和城市作为我国区域经济系统的两个重要单元，既存在相互竞争与冲突，同时也存在相互合作与依赖，以共生理论的角度来看，基于上文所提到的成熟度评价指针体系的科学性、系统性、目标一致性、客观性、代表性、可比性等设计原则，笔者将以城乡产业之间共生接口、共生关联度和共生协调作为三个方面入手，将城乡产业协同共生成熟度评价指标设定为以下五个部分。
（一）城乡产业发展水平指数
城乡产业间的发展状况是城乡整体发展水平的展现，而城乡产业发展水平的提高则是城乡统筹的基础和重要保障，区域生产总值的提高与综合竞争力的增强是城乡产业协调发展的直接展现。具体的评价指标包括：城乡居民可支配收入比、人均生产总值增长率、城乡财政投入比等。
（二）城乡产业设施配套水平指数
城乡产业设施配套是城乡产业统筹发展的支撑体系，主要表现在城乡住房，教育、医疗、信息等公共服务配置，公路等基础设施等
（三）城乡产业政策与实施指数
城乡产业的保障政策与城乡产业的有效实施是推进城乡产业协调发展的重要保障。主要因子表现产业政策数量增长率与财政对三农投入/耕地数。
（四）城乡产业结构调整指数
城乡产业的结构调整是优化产业结构，提高产业发展效率的有效方式，是解决区域社会经济发展问题的主要突破点，转变区域经济增长模式，促进产业结构的优化调整是城乡产业协同发展的重要模块。区域经济产业结构主要由资产结构、就业结构和产值结构这三部分组成。产值结构反映了就业结构和资产结构，由就业结构和资产结构的形态来决定。根据大量国内外学术界研究，可以从资产结构、产值结构、产业结构这三方面的协同来进行研究分析，运用灰色关联度研究分析资产结构、就业结构、产值结构三者的协同关系。
（五）城乡产业关联度
在城乡统筹的发展过程中，要使得乡产业之间形成协同共生的发展状态，就必须要在城乡的产业结构上形成关联，加强城乡产业之间的关联度。城乡产业关联度是指城乡之间以各自的资源为基础，通过三种产业的相互联系，促进三种产业的不断融合。城乡产业关联主要用“农业与非农产业结构比”，“一产比重”，“二产比重”，“三产比重”以及“非农产业固定资产投资比重”五个指标来描述。
四、小结
从国内外众多学者对城乡产业发展的现有研究成果来看：城乡二元经济结构的主要原因是因为城乡产业结构的失调。要解决城乡二元经济发展失衡的问题，必须要调整城乡失衡的产业结构布局，调整城乡产业结构布局的关键路径是促进城乡产业的协同共生。而由于我国不同区域的经济发展的物质基础和发展历程不同，城乡产业结构的分布及表现也不同，各区域产业协同共生度的成熟度也不尽相同，因此一套合理科学有效的城乡产业协同共生成熟度评价标准就显得尤为重要，正确的评价对对优化我国产业结构、促进城乡经济协调发展都有十分重要的意义。
城乡产业协同共生成熟度可以作为衡量城乡产业融合发展的重要判断标准，决策者可以利用这个评价标准衡量和比较不同区域产业发展的情况，并对不同区域实行科学适宜的产业经济政策提供合理依据。
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（1）当前，随着城市化问题的出现，以及大中城市承载力日趋饱和，加快小城镇建设，统筹城乡协调发展，改变城乡二元经济结构，为农民工转化为市民提供更多的机会，从而带动农村经济的发展己成为我们的必然选择。同时，结合当地情况，走一条特色小城镇建设的道路，也是符合我国国情的重大战略选择。党的十五届五中全会指出：提高城镇化水平，转移农村人口，可以为经济发展提供广阔的市场和持久的动力，是优化城乡经济结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大措施。随着农业生产力水平的提高和工业化进程的加快，我国推进城镇化条件已渐成熟，要不失时机地实施城镇化战略。党的十六届三中全会完整提出了全面、协调、可持续发展的科学发展观，统筹城乡发展被放在了“五个统筹”的首要位置，成为科学发展观的集中体现。加快小城镇建设步伐，统筹城乡协调发展既是缩小城乡差距、实现建设小康社会的目标；也是解决城市化问题，推进城乡一体化进程，发展小城镇走中国式的城市化道路的必然要求。
（2）因此，我们要抓住当前城镇化建设的大好时机，以科学发展观为指导，全面推进小城镇建设，坚持统一规划、合理布局、综合开发、配套建设的原则，充分利用小镇发展的优势和潜力，解决小城镇建设的不足，结合各地情况，打造出一批具有较强服务能力和辐射能力的特色小城镇，从而将我国的城镇化纳入可持续发展的轨道。
2. 加快小城镇建设的优势和潜力
小城镇作为覆盖农村区域的经济、政治、文化中心，在带动农村经济社会发展，启动农村市场方面发挥着示范和辐射作用。加快小城镇建设步伐，统筹城乡协调发展，就要利用小城镇发展的优势和潜力，形成城乡互补的新机制。与大中城市相比，小城镇具有特殊的功能和作用：
（1）加快小城镇建设能够吸聚大量农村人口，有助于把实现农民工向市民的转化，对推进城乡一体化进程发挥的重要作用。小城镇与农村相比，小城镇虽然处于城市体系的末端，但仍在基础设施、公共服务、保障制度等方面具有大的比较优势，是提供农村公共服务的有力保障。与大中城市相比，小城镇又具有面向农村、量大面广、转移成本低等特点，能较好地解决农村人口和劳动力转移的适应性问题。因此小城镇是开辟农村城市化的新路，它是沟通城乡的桥梁和纽带，是实现大量农村人口城市化的主要途径。
（2）加快小城镇建设，推动城乡经济交流发展，有助于统筹城乡经济发展。小城镇是沟通城乡的桥梁和纽带，是城郊型经济的平台。首先，小城镇是城乡商品市场交流的平台。当前，随着城乡生活水平和生活质量的提高，城市对优质农产品的需求增大，而农村对工业品需求量亦增大，小城镇成为城乡互通有无、优势互补的平台。其次，小城镇是城乡人才流动的平台，当前我国人力资源的结构性问题突出，小城镇可以发挥在城乡人力资源的双向流动中的纽带作用，引导城乡人才有序合理流动。再次，小城镇是城乡信息交流和共享的平台，信息匮乏已经成为制约农村经济社会发展的瓶颈，这必然影响农业产业结构的调整节奏和农产品的销售，小城镇具有一定的区位优势和资源优势，是促进城乡信息交流的最好平台。
（3）加快小城镇建设有助于是促进农民观念转变，推进农村现代化。小城镇作为连接城乡、工农的纽带，将大中城市的先进文化理念、生活方式等通过各种渠道传播到小城镇，再由小城镇发散传递到周边农村，为农民现代化提供了现实条件和可能。加快小城镇建设不仅可为进入小城镇的农民知识化提供各种方便条件，也对农民向市民转化提出了更高的要求，这将促使农民思想观念、价值观念、行为方式的改变，实现人的现代化。
3. 当前小城镇建设存在的问题
我国小城镇建设迅猛发展，对社会经济的发展起到了巨大的推动作用，同时，小城镇的建设和管理也存在着十分突出的问题，集中体现在：
（1）小城镇规模偏小，辐射能力较差，集聚功能难以发挥。小城镇在很大程度上是一定人口的聚集体，其人口与社会经济发展相辅相成。因此，小城镇规模不够大，人口的数量少，就会造成小城镇发展空间和辐射区域狭小，对资源的利用能力小，导致小城镇基础设施建设成本过高，小城镇基础设施不健全，不能满足小城镇居民生产和生活的需要，制约了小城镇的建设和经济的进一步发展，
小城镇功能的发挥就会受到极大影响。
（2）小城镇建设整体规划不强，布局不合理，特色不够鲜明。小城镇作为一定区域的政治、经济、文化、信息中心，必须用成熟的思想指导其建设，以保证小城镇的健康、有序的发展，但长期以来，由于我国小城镇建设缺乏总体规划，缺乏正确的指导和科学的管理，并且受资金、人才及观念等方面的限制，目前小城镇建设发展规划普遍存在起点不高、定位不准观念不新等问题。同时，在城镇规划中，往往忽视对自身历史渊源、文化背景、风土人情等个性特质的把握，使小城镇建设缺乏特色。
（3）小城镇发展建设资金短缺，投入严重不足，使基础设施建设不够完善，功能较为单一。对投资缺乏吸引力资金不足是全国小城镇建设普遍存在的问题，也是制约小城镇建设和阻碍小城镇发展的主要因素。尽管小城镇的投融资体制目前呈现出多元化的特点，但政府仍然是最重要的投资者，特别是小城镇基础设施建设投资大、收益小、问题多，市场化运作难度大，社会资本参与小城镇建设管理的机制尚未形成。加之，地方财政配套财力不足，小城镇普遍存在基础设施不完善，功能不健全的现象。
（4）小城镇建设权责不明，管理混乱，改革滞后。由于小城镇存在多头管理的现象，不能形成集中统一领导，政策资源和资金项目比较分散，不能集中投向重点小城镇，未能形成加快小城镇建设的合力，城镇建设管理中存在盲目性、随意性。同时，由于主管部门间职权交叉，责任不明，加之改革滞后，对小城镇的建设管理有时放任自流，在管理上执法力度不够，违规建设、未批先建、乱搭乱建等现象突出。
4. 加强小城镇建设与管理的对策
加快小城镇建设步伐，统筹城乡协调发展要按照科学发展观的要求，统筹兼顾，把小城镇建设纳入经济发展的总体布局中，运用市场机制多元化融资，紧抓基础设施建设，完善政策配套，增强小城镇辐射带动作用。以制度创新推进小城镇建设，努力提高小城镇管理水平。切实做到以城带乡，以工促农，城乡互动，全面推进特色小城镇建设协调发展。
（1）坚持以科学发展观为指导，科学规划，合理布局作为基本前提，全面推进特色小城镇建设。小城镇规划要按照合理布局、科学规划、规模适度、注重实效的要求，体现高起点、可持续，从而使城镇健康有序地发展。在完善城镇发展规划中，必须突出科学性，要按照小城镇建设的发展规律办事，根据其区位优势、适应产业发展需求、依据历史文化特色布局，在布局上确定好小城镇的性质、功能和基础设施规模，注重实效，真正走一条以市兴镇、产业立镇之路，形成自己的独特优势的发展道路。小城镇建设规划必须面向“三农”问题，坚持把“农村工业化、农村现代化、农村城镇化、城乡一体化”作为发展目标。形成了以城带乡、以工促农、工农联动、城乡互动的新机制，增强城镇对农村发展的辐射带动作用，为农民创造更多的就业机会。
（2）运用市场机制多元化融资，加大小城镇建设力度。小城镇建设要通过市场经济的运作方法，创新小城镇建设资金筹集的渠道和机制，摆脱对财政的依赖思想，使小城镇建设从过去主要依靠政府投入，转变为向社会向市场要投入的机制，运用城市经营理念，盘活城市公共资产，走资本运营的路子，逐步朝着国家投入为辅，社会投入为主，企业和个人积极参与的形式过渡。完善小城镇地财政管理体制，从制度上保证小城镇建设的稳定的资金来源。在城镇土地转化和升值、房地产增值中筹集建设资金，深化投融资体制改革，加快城镇公用事业、企业的公司制改革，大力吸纳社会各方面资金用于小城镇建设，投入基础设施建设，改善投资环境。培育资本市场。同时，积极争取上级支持，给予资金和政策的倾斜与扶持，努力为小城镇建设提供资金保障。
（3）抓基础设施建设，完善政策配套，集聚农村人口，增强小城镇辐射带动作用。小城镇基础设施建设的现代化是城镇化的关键之一，要充分考虑小城镇对周边农村的辐射带动功能和提供社会公共服务的载体功能，增强人口凝聚性，使农村人口有效地向小城镇集中，积极探索农民安居、就业、失地补偿、社会保障的有效办法和途径。推进小城镇基础设施向周边乡村延伸，实现城镇化。同时，紧抓基础设施建设，完善配套设施，促进公共服务向农村拓展，重点解决水、电、路和生活垃圾处理等问题，切实改善城镇人居环境。
（4）以制度创新推进小城镇建设，努力提高小城镇管理水平。要坚持建设与管理并重的原则。因此，抓好小城镇建设的同时，必须提高小城镇的管理水平。要认真贯彻执行《中华人民共和国城市规划法》、《建制镇规划建设管理办法》、《村庄、集镇规划建设管理条例》等法律、法规。同时，进行体制创新，深化小城镇综合配套改革。首先，要全面落实小城镇户籍制度改革，完善配套政策措施，确保城乡居民享有同等待遇，积极为城乡人力资源的合理流动创造有力条件，维护农民工的合法权益；其次，要转变政府职能，提高城镇建设和发展的决策管理水平。将政府工作的重心转移到搞好城乡社区服务上来，要不断加强村镇建设管理方面的执法力度，实现建设管理规范化，创造有序、文明的农村环境，推进城乡一体化的进程。
参考文献
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进入21世纪以来，伴随着经济、社会的飞速发展，我国的城镇化进程不断推进，城乡景观文化营造也不断呈现出新的态势。2013年政府工作报告中指出我国城镇化率已达52.6%，进一步促进了城乡在空间、时间上的联系，但我国拥有几千年的农耕文明，相应地形成了数量众多、分布广泛、形式多样、各具特色的村落景观文化。在当前快速城镇化的进程中，由于缺乏对区域内城乡景观文化的整体研究，再加上经济效益的驱使，一些存在几百甚至上千年的村落空间连同其景观文化正在逐渐被城市“蚕食”。
在快速城镇化的推动下，尤其是在城乡统筹、深化改革的大背景下，如何统筹考虑城乡景观文化的统筹营造，成为城乡规划、景观设计以及相关部门不容忽视的战略问题。
2.景观与景观文化
2.1 景观文化
景观文化本质上也是一种文化，是人类文明的重要组成部分。近来，国内外出现了很多关于研究景观文化的理论文章，但作为一个开放性的文化体系，景观文化到目前为止仍然没有一个明确、统一并被广泛认可的概念与诠释。沈福煦先生在《中国景观文化论》中指出，景观文化除包含大量的艺术文化内容以外，还具有更多的社会文化属性，与社会伦理、意识形态、、生活习俗及价值观念等有关。中国的景观积淀着中国文化，形成一种独特的人文地理性质[1]。
2.2 人、景观与景观文化
人与景观文化是相互关联、相互影响的。从人类与自然发展的视角而言，人类在改造自然营造景观的同时创造了景观文化，反之，景观文化在发展的过程中又影响了人类营造景观的行为，两者在发展中相互制约，在制约中相互促进。
景观文化作为人类文明的重要组成部分，是人类在改造自然的过程中，价值观念在景观营造过程中的物化表现，集中体现在所获得的技能、景观以及在营建景观过程中所蕴含的文化意识。同时，景观的受众受到景观所传达的文化意识和价值观念的影响，在受到熏陶的同时，逐渐被这种“景观文化”所同化。从这个角度来分析，人与景观文化的互动包含两个基本过程，即景观的营建过程和景观的使用过程，但在两个过程中人类所扮演的角色不同。在景观文化营建过程中，人类不断的熟悉景观材料，掌握营造技艺，使之不断满足自身需求，完美呈现价值观念、等文化内涵，也就是景观文化的创造过程；另外一方面，在景观使用过程中，景观文化所体现的深刻内涵又反作用于受众，影响其行为模式、思维方式，进而影响其社会观、价值观，使得景观文化得以传承和发展。
3 景观文化的统筹营造
3.1 尊重自然，现代呈现---人文的关怀
景观是人类与自然长期相互作用的物质产物及精神载体，体现了人类与自然和谐相处的生产、生活方式，是人类改造自然、利用自然的历史见证，承载着丰富的历史文化内涵，一直以它特有的朴实、宁静、和谐的意境存储在人们的记忆深处。
从人类与景观文化关系的角度来看，景观设计与景观文化都离不开人的参与，是以“人”为核心的，这就从根本上决定了现代城乡景观文化的营造从物质和精神层面都要以人为核心，体现人文关怀，景观设计的内容和形式应能被人感知、理解和接受。因此，从某种意义上来说人文关怀是城乡景观文化统筹营造中最本质的要求。
特定的景观符号和设计手法是传统景观艺术的重要文化载体和艺术表现形式，也是一定区域内独特的历史文脉源远流长、生生不息的重要基础。伴随着新材料、新技术的不断发展，亦使得现代城乡景观的表现形式不断更新，极大的丰富了现代景观设计的语汇。
3.2 追寻历史，发展内涵---文化的延续
景观是城乡空间独特美感的重要组成部分，它与建筑、街道、山脉、丘陵、森林、农田等，在自然环境和人文背景下共同构筑了城乡空间的视觉主体。历史文化是城乡空间独特景观文化的源泉，在城乡景观文化的统筹规划中，积极从历史文化中汲取养料，不仅能促进景观文化的发展，创新景观设计的手法，丰富城乡景观文化的深刻内涵，而且也是对区域历史文化的传承与发展，是城乡空间景观特色的重要呈现。
但在现代城乡空间景观文化统筹规划中应辩证的看待传统文化的传承与发展，综合考虑各方面制约因素，这就意味着在城乡空间景观文化统筹构建中，不仅要追溯区域文化、传承历史，而且要在传统城乡空间景观文化中注入新的活力，赋予其新时代的内涵与形式，使得城乡景观文化的历史记忆在创新中发展、在创新中延续。
3.3 多元共生，城乡统筹---廊道的营造
人类在改造自然、创造物质财富与精神财富的同时，人类的活动亦使得自然景观分割开来，景观的流动功能受到严重阻碍，也使得不同区域景观文化之间的交流与融合被隔离开来。因此，加强孤立景观斑块之间以及斑块与种源之间的联系，促进景观文化的相互交流、融合与发展成为当前景观文化统筹营造中的重要课题。
国外关于廊道的理论研究经历了雏形、绿色廊道、遗产廊道三个阶段。遗产廊道（heritage corridors）是一个与绿色廊道相对应的概念，是拥有特殊文化资源集合的线性景观[4]。遗产廊道在强调遗产的历史文化价值的同时，作为文化遗产保护领域的区域化趋势和“绿道”思想结合的产物，还整合了遗产的生态价值和经济价值，使之成为集文化性、生态性与经济性相统一的景观文化的线性“综合体”。
4.结语
城乡景观文化的统筹营造，是运用现代景观设计手法，将景观文化融于景观规划、设计、营建的全过程，烘托景观的文化氛围，在景观中体现传统的地域文化，让景观文化的受众感受到当时当地独特的文化内涵。景观作为城城乡空间的一个重要组成部分，在提供物质上的使用功能的同时，也给人们以精神上的享受、文化上的熏陶。因此，在城乡景观文化统筹营造中，在加强、改善和优化景观空间的使用功能的同时，又要在梳理传统景观文化的基础上，注入时展新的活力，保持景观文化的人文关怀、历史文脉以及厚重的精神内涵。
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基金项目：河北省社会科学基金项目《城镇化背景下城乡景观文化共生研究---以河北省为例》（项目编号：HB12SH035）。
