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3、目标控制原则在工程项目施工成本控制与管理过程中最为基本的技术与方法就是目标控制管理，这种管理方式的实质就是逐一分解、落实计划的方针、措施、目标以及任务。实现目标管理的关键在于应制定切实可行的实现目标，目标应越具体越好，细分到每一个部门、岗位以及个人，不仅应明确工作责任，同时应明确工程施工的成本责任，实现“责、权、利”的统一。
二、财政监督机构加强公路工程项目施工成本控制的策略
1、应独立核算工程项目财政监督机构人员应根据实际公路工程项目的规模、地理位置与环境以及施工组织特点等诸多因素采取独立核算财务管理制度。每一个工程项目都会产生工程成本，具有相对独立的资金流以及工程价款的结算，通过独立核算财务管理制度可以对每项工程项目进行可靠的确认以及归集，独立考察工程项目的成本与效益。因此财政监督机构应设立专门的公路工程项目财务机构，并配置专门的财会人员全面负责各项施工项目的财务管理以及会计核算。
2、应加强对工程项目资金的预算管理财务预算管理是工程项目施工成本控制的关键，财政监督机构应建立科学、合理的工程资金回收与使用的资金预算管理体制，通过预算、分析、监督、控制、考核等手段提高资金使用的规范性、目的性与计划性，将资金损失与浪费程度控制在最低限度，实现资金的最优化配置，尽可能减少资金占用，提高资金使用效益，提高资金周转率。具体而言，也即是在实际工程项目施工前，确定好施工材料、人力以及设备，根据工程项目的各项费用支出数额、支出时间、支出类别编制项目资金需求预算。主要包括以下几个方面：（1）根据工程规模确定编制项目施工人员，并按照施工实际进展情况对作业人员进行动态管理，做好施工人员的进场、退场安排。（2）应根据实际施工工程进度，合理安排施工原材料、施工机械等所需物的采购、租赁、使用、维修以及保养等工作，确保能够充分利用这些材料、设备，尽量减少中转环节，避免浪费，降低施工成本，并为资金的充分筹措以及适时投入提供重要的参考依据。（3）应加强各施工单位的内部控制制度。由于公路施工的不确定因素较多，情况变化较多，为避免客观情况的变化，各施工单位应加强内部控制力度，能够及时发现问题，调整资金需求预算。同时资金需求预算应向财政监督机构汇报，经财政监督管理负责人审核同意、盖章后才可拨付。
3、应加强工程项目资产的成本核算与管理（1）加强固定资产的成本核算和管理公路施工中使用的固定资产价值较高，但由于公路施工的特点，导致这些高价值的固定资产极易破损，尤其是一些大型的机械设备，使用频率较高，破损的风险以及程度更大，因此在公路工程项目施工成本控制过程中，应正确核算固定资产折旧，加强固定资产的核算和管理。财政监督机构应统一调配、购置工程项目所需的各种固定资产，若未经批准均不得擅自购买。同时工程项目施工单位人员对于固定资产并没有所有权，只有管理权和使用权，积极做好固定资产的调人、调出、盘点以及对账等相关记录。（2）制定科学、合理的施工材料采购计划财政监督机构应要求各施工单位根据实际工程施工预算的材料耗量、施工组织计划以及材料耗用预计量，每月编制施工材料、物资的采购计划，并交由财政监督机构审核通过后才可以正式进行材料采购程序。同时应要求各施工单位应建立“材料实物帐”制度，主要内容应包括计量、验收、入库、盘点、出库、对账等，必须保证数据记录的真实性、完整性、全面性，保证“帐”“、物”、“卡”的一致性。应以存货费用分配表以及出库单作为存货计入成本的原始凭证，应尽可能按照市场供应情况、材料预算用量、工程施工进度等方面因素做好工程用料的库存限量管理，确定适度的库存量，避免造成不必要的浪费。
三、应正确核算工程项目成本
1、应制定科学、合理的成本计划在公路工程项目施工中，施工成本的形成主要包括机械使用费、材料费以及人工费，项目物资和设备的进退场费、临床设施摊销费、施工工具费等其他直接费用以及财务费用、管理费用等间接费用。财政监督机构应根据公路工程项目施工成本的支出类别和收入类别制定科学、合理的成本费用计划，认真落实监督、管理责任。根据工程实际制定严格的“降低成本技术组织措施计划表”、“项目成本计划表”、“降低项目成本计划表”以及“间接费用计划表”等，尽可能细化成本以及费用核算，减少支出，降低消耗。
2、加强预算控制财政监督机构应加强对公路工程项目的资金预算控制，比如对于间接费用支出，应采用包干预算，也即是指对于工程项目施工预算总额进行一次性包死预算，全年都不变；而对于直接费用支出，可采用定额控制。杜绝在差旅费、招待费、电话费等各种非生产型经费开支方面出现浪费行为，杜绝在使用设备材料、物资采购以及工程结算等环节出现管理混乱，造成不必要的浪费。
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一、对财政监督的理解
对财政监督的理解存在着三种代表性的观点：一种观点是从经济运行全过程阐述财政监督的含义，以孙家琪主编的《社会主义市场经济新概念辞典》提出的财政监督的定义为代表，认为财政监督指的是通过财政收支管理活动对有关经济活动和各项事业进行的检查和督促。另一种观点是从广义的角度对财政监督的含义进行归纳，以顾超滨主编《财政监督概论》提出的财政监督的定义为代表，认为财政监督是指政府的财政管理部门以及政府的专门职能机构对国家财政管理对象的财政收支与财务收支活动的合法性、真实性、有效性，依法实施的监督检查，调查处理与建议反映活动。还有一种观点是从财政业务的角度来阐述财政监督的含义，以李武好、韩精诚、刘红艺著的《公共财政框架中的财政监督》提出的财政监督的定义为代表，认为财政监督是专门监督机构尤其是财政部门及其专门监督机构为了提高财政性资金的使用效益，而依法对财政性资金运用的合法性与合规性进行检查，处理与意见反馈的一种过程，是实现财政职能的一种重要手段。
二、对财政审计的理解
财政审计是指国家审计机关对中央和地方各级人民政府的财政收支活动及财政部门组织执行财政预算的活动所进行的审计监督。财政审计，又称财政收支审计，是审计机关依照《宪法》和《审计法》对政府公共财政收支的真实性、合法性和效益性所实施的审计监督。根据我国现行的财政管理体制和审计机关的组织体系，财政收支审计包括本级预算执行审计、下级政府预算执行和决算审计，以及其他财政收支审计。根据《中央预算执行情况审计监督暂行办法》的规定，中央预算执行审计主要对财政部门具体组织中央预算执行情况、国税部门税收征管情况、海关系统关税及进口环节税征管情况、金库办理预算资金收纳和拨付情况、国务院各部门各直属单位预算执行情况、预算外收支以及下级政府预算执行和决算等七个方面进行审计监督。随着我国公共财政体制框架的建立和完善，财政审计逐步实现了三个重要转变：一是由收支审计并重转向以支出的管理和使用情况的真实性、合法性审计为主；二是由主要审计中央本级支出转向中央本级与补助地方支出审计并重；三是财政审计范围已由传统的财政决算审计、专项资金审计、税收和海关征管审计，扩展到预算执行审计、部门决算审计、转移支付审计、税收和海关收入审计、政府采购审计、财政绩效审计、社会保障审计等。逐步形成了“大财政审计”的概念。大财政审计是财政审计的扩展，也是财政审计的补充。
三、财政监督中对财政审计的监督
20世纪90年代上半期，中国对原有的财务会计制度进行了一整套重大改革。会计准则的重要作用不仅得到实践工作者的支持，而且也得到了政府财政部门的认可。与此同时，中国又全面地推进了新税制改革，税收的刚性通过立法途径得到了保证。新税制规定，当公司的财务会计制度与国家财经规章制度存在不一致的地方时。税收征管机关在征税时，应以国家财经规章制度的规定为准。这一规定对于理顺政府与企业的关系，规范政府与企业的行为。明确政府与企业的分配秩序有积极的作用。自实施财会制度和税制改革以来，理论界围绕税收原则的刚性内涵与会计准则的公允内涵的联系和区别进行了深入的讨论。从历史发展的趋势和逻辑来看。税收原则体系同会计准则体系是一致的，二者都应体现社会资本和个人资本运行的客观要求。但从某一特定的时期看，税收原则体系与会计原则体系又是有区别的。首先，税收原则由于阶级性要求可能会做出某种强制规定，
但会计准则体系的阶级性要求相对而言并不十分鲜明，审计的准则无疑应是以各项公认的会计准则为基础的，其实我国早已有注册会计师与注册审计师合一之实。其次。财政监督有独立存在的实体一财政资金言，财政实体还应包括国有资本部分；而审计则没有独立存在的实体。财政管理的目的应是加强财政管理、提高财政资金的运行效益；而审计则只是属于方法论的范畴，审计的阶级性并不突出，国家统治的代表——各级政府需要审计，对于微观经济单位——公司、企业来说。加强内部监督管理、完善公司的内部审计功能。也是它们管理的重要职能。再者，财政监督包括人事监督和财经监督两方面内容，而审计监督只有财经监督之责，并无人事监督之权。从法律角度看，一级或上级审计机关实施监督所依据的法律准绳也只能是由立法部门或财政部门所制定的各项财经法规。我国现行的一级审计机关对同级财政的审计也只能在预算法等法规所规定的范围内进行。当然在这里也可能会有新的情况出现。从长期来看，税收刚性原则不会脱离会计准则而孤立发展，税收在它的立法时，会不断地吸收会计准则演进过程中出现的新东西来充实自己、完善自己。简言之，税收刚性既是立法的要求，也会体现会计准则演进中的精华。由于审计监督与财政监督在我们今后的财政活动中将会出现更多的交叉，而且审计监督也有由政府内部监督模式往人大的独立审计模式过渡的趋势。探索审计监督和财政监督各自的内容、监督范围、监督手段、监督效率等也将会显得日益重要。
四、完善财政审计监督机制的必要性
党的十七大提出要完善公共财政体系，在今后一个相当长的时期内，我国财政改革与发展都要围绕完善公共财政体系这个目标努力推进。从内容上讲，公共财政体系包括公共财政收入体系、公共财政支出体系、公共财政预算体系、公共财政政策体系、公共财政责权配置规则体系、公共财政制度体系、公共财政管理体系和公共财政监督体系八个方面。财政部部长谢旭人在全国财政工作会议上表示，在2008年财税改革稳步，推进的基础上，2009年将大力推进财税制度改革。由此可见，将对我国财政审计产生了深刻影响，财政审计面临着“五新”：一是面临着新的财税管理模式和管理内容；二是面临着要确定新的审计客体和审计对象；三是面临着要运用新的审计手段，开展计算机辅助审计已经刻不容缓；四是面临着要确立新的审计的目标，更注重绩效审计；五是面临着要适应新的审计环境，要实行阳光审计。由此可见，在公共财政制度重构过程中，要解决制度缺陷，堵塞各方面的漏洞，不仅需要财政内部的检查监督，更重要的还要借助于财政审计的作用。通过财政审计和财政监督，发现问题和提出建议，促进各项公共财政管理制度的完善。
参考文献：
［1］魏长生,查勇.浅谈绩效审计中存在的问题及对策[j].现代审计与经济,2009,(5).
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国内部分学者从公共财政角度对突发性事件管理进行了论述。刘尚希、陈少强(2003)较早研究了公共财政应急反应机制的构建问题;马海涛、安秀梅(2003)以SARS为背景提出了构建公共财政的突发事件应急机制,以及从体制和管理两个方面完善公共财政框架体系。赵要军、陈安(2007)通过对我国地震应急组织体系及财政应对地震类灾害的流程分析,结合国外应对地震类突发事件的成功经验,分析了我国公共财政应对过程中存在的不足,最后建立了应对地震类突发事件的财政应急机制;周品爱(2008)提出公共财政往往是公共风险的最后一道防线,而应急预算制度应当是公共财政应急机制的核心。
二、突发公共事件的界定
所谓突发公共事件,从广义上来讲是指在组织或者个人原定计划之外,或者是在其认识范围之外突然发生的对其利益具有损伤性或者潜在危害性的事件。从狭义上来说,可以定义突发事件是在一定区域内,突然发生的、规模比较大、对社会产生广泛负面影响的,对生命和财产构成严重威胁的事件或者灾难。这里的“突发事件”一般会省略“灾难性”这样一个限定词,但是实际上在说突发事件的时候,都说的是灾难性的事件。
在各类自然灾害中,地震灾害虽然发生的几率不高,但是相比于其他灾害地震有一下几个特点:(1)突发性比较强,猝不及防。(2)破坏性大,成灾广泛。(3)社会影响深远。(4)防御难度大。(5)地震还发生次生灾害。(6)持续时间较长。(7)灾害具有周期性。基于以上特点,地震系统是一个复杂的系统,是自然与社会相互作用的结果,但在现有的科技水平下,我们还无法规避这类自然灾害的发生,但是我们可以依据对自然灾害类突发事件发生、发展、衍生及其影响的自身规律,以及对救助主体自身的运作规律的研究,来制定相应的应急机制加以预防和应对,这其中政府的财政应急方面的表现对于救灾的效果起着决定性作用。
三、财政应急机制分析
目前我国对于公共财政应对机制的研究还存在许多空白,从国外公共财政应对机制建设的情形来看,完善的财政应对机制应具备几个条件:一是树立起建立财政应急反应事件的理念;二是财政应对机制管理应列入日常财政管理的议事日程,有完备的启动程序和具体的执行标准,一旦出现公共危机,财政应对机制便可马上投入运行;三是对财政应急事件发生时应有可动用的收入来源及资金筹资渠道;四是在支出上应编制应急预算,应急预算应包含在公共预算的范畴;五是应对机制动用财政资金执行权限应列入财经法律法规之中,一旦有突发事件发生,可以避免不必要的法律障碍;六是完善的财政应对机制应包括指挥决策系统、
信息反馈处理系统、监控系统等一系列组织。
1.公共财政运行机制
(1)财政系统内部成立灾难应急指挥体系:当地震类灾害发生时,发挥信息沟通、组织协调、以及财政资金的统一调配工作。
(2)完善预备费的管理和使用:目前我国预备费的提取数额与国外相比明显偏低,有必要提高预备费的提留比例,同时进行预算制度改革,把预备费和年度预算分开管理。
(3) 逐步建立风险分担的制度框架:在各级财政之间、在政府各个部门之间、在政府与企业、居民之间等方面构建一个风险分担的制度框架。
2.公共财政震前预警防范机制
震前预警防范是震时响应的前奏,做好震前预警准备工作是有效减缓公众情绪及减少损失的关键,因此震前预警机制就显得尤为重要。财政系统不仅要与民政系统间建立信息共享机制,还要与地震预测、监测体系间形成信息共享互递机制,力争快捷地获得第一手资料,为应对地震类灾害事件做好充足的事前防范工作。
3.公共财政震时响应机制
(1)迅速建立应急指挥中心并启动应急预案:迅速建立应急指挥中心,发挥统一指挥、分工协作的功能。中央及其以下各级财政部门要根据突发事件的影响范围并结合各自的管辖范围,确立一个应急指挥中心,统一部署、分工协作,协调各方资源保证应急所需资金。
(2)简化应急拨款流程:及时性是突发事件处理的重要原则, “特事特办”制度虽能一定程度上解燃眉之急,但终不是长久之计,必须简化突发状态下的财政资金划拨流程。
(3)适时监督财政资金周转情况:在地震类突发事件发生发展的过程中,财政、民政部门要及时的沟通交流信息。
4.公共财政震后恢复重建机制
(1)震后财政资金的及时补偿:公共危机一旦发生往往会造成巨大的人员伤亡和财产损失。因此,财政部门要充分考虑灾区的需要,制定明确的资金救助计划和资金补偿机制。
(2)对财政资金进行全面审计检查:震后恢复重建工作完成后,要对财政资金的整个申领、使用过程进行全面的审计检查,要对违规使用资金的人员进行严肃处理。
5.公共财政监督检查机制
监督检查机制贯穿地震类突发事件应对的始终。不但要对财政资金的整个流动过程进行检查,还要对预案及预案管理的有效性及灾害处置的全过程进行评估。从中总结经验教训,进一步完善财政应急预案。
四、财政应急机制案例分析――以汶川地震为例
(一)中央及地方财政安排救灾资金的基本情况
2008年5月12日,四川省汶川县发生里氏8级地震,造成四川省大部分地区受灾,数十万人伤亡,直接损失300亿元。地震发生后,国家减灾委、民政部紧急启动了国家救灾一级响应,民政部协调各方资源,中央财政紧急下拨地震救灾资金8.6亿元。截至11月底,中央和地方各级财政安排抗震救灾资金1287.36亿元。中央财政共安排抗震救灾资金382.42亿元,安排灾后恢复重建资金651.71亿元。全国31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团共安排财政性救灾资金253.23亿元。四川、甘肃、陕西、重庆和云南5个地震受灾省市收到中央及地方各级财政性救灾资金共计1166.48亿元,已支出480.17亿元。
(二)及时监督、审查救灾物资、款项的使用
为确保救灾资金、物资按要求及时到位、严格管理和合理使用,审计署于16日决定,组织对汶川地震救灾资金和物资进行审计。从5月14日至11月底,全国各级审计机关对18个中央部门和单位、31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团的1289个省级部门和单位、5384个地级部门和单位、24618个县级部门和单位进行了审计,延伸审计了四川、甘肃、陕西、重庆、云南等5省(市)的3845个乡镇、9526个村,并对76709户受灾群众进行了调查,并了审计报告。信息透明显示政府自信、开放心态。
(三)不足和相关建议
1. 救灾应急机制有待完善
在本次抗震救灾中,由于相关应急机制的不完善,尴尬和措手不及的现象时有发生,由此造成一些不必要的麻烦和本可避免的损失。地震教育连续性深入性不够,这次汶川地震,如果早有相关地震知识,有些人是完全可以躲避灾难、捡回性命的。此外,现在国内救灾往往只注重事后处理,事前的预防做得不够,等出了事才匆忙调集物资。地震的应急机制绝对不是一个地震部门的责任,需要多个部门协调进行。要把灾害的每个环节都进行科学评估,建立起完善的风险控制机制,由此可以改变过去“亡羊补牢”式的事后危机管理模式。
2.借鉴国际救灾经验
在运行机制的执行中,中国应该设立一个强有力的常设机构如美国的“国家减灾委员会”来主持协调各部门对于灾难的预防。 “9•11”事件后 美国2002年底通过了《国家安全法》。2003年3月成立了国土安全部,负责自然灾害和恐怖袭击的防范、预警和紧急救灾工作,以确保政府能在各类巨大灾害和事故发生时做出最快反应。美国危机应对机制的一套系统可以自行启动,职责分明,相互协调性强,平常很重视教育和培训,物资经费有充分保障且注重国际合作,运转效率很高。
参考文献:
[1]赵要军,陈安.公共财政应急支持体系构建――以云南大姚地震为例[J].西北地震学报,2008,(06).
[2]施绵绵.公共危机的财政应急机制探讨[J].现代经济,2008,(09).
[3]刘荣,陈华.公共危机财政应急机制构建:以汶川地震为例[J].财政与公共危机,2008,(06).
[4]赵要军,陈安.地震类突发事件中公共财政应急机制分析[J].灾害学,2007(12)
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会计集中核算是指在资金所有权、使用权、财务自主权不变的前提下取消机关事业单位的银行账户和会计岗位，以会计核算中心为单位集中办理会计核算工作，是会计委派制改革中融会计核算、监督、服务于一体的一种形式。长期以来，行政事业单位经费实行财政分配、单位包干、分散核算的制度。这种制度在传统的计划经济体制下有其适应性，但是随着社会主义市场经济体制的建立和完善，其弊端是显而易见的。实行会计集中核算就是为了加强财政资金收支的管理和监督，规范财务管理和会计行为，提高财政资金使用效益，为构筑公共财政框架、实现国库集中收付制度奠定基础。
一、会计集中核算的意义
1、从源头上预防腐败。纳入会计核算中心管理的单位统一在“中心”开设账户，其原开设的银行账户全部取消，解决了单位多头开户、重复开户问题。它既代管单位资金又代管单位账务，可以保证罚没收入、行政事业性收费及时入库或缴专户，使“收支两条线”落实到位。
2、加强了支出管理。免费论文。实行会计集中核算以后，单位资金使用权与管理权分离，在支出管理上更加严格，“中心”按照财务制度进行审核后，该支出的按规定报账，不该开支的予以杜绝。清理了一些不合理的开支项目，堵塞了支出漏洞，提高了财政资金的使用效益。
3、提高了会计信息质量。“中心”工作人员站在第三方的立场上，独立行使监督职能，客观真实记录反映财务收支情况。会计电算化的实现避免了手工操作产生的人为误差，为会计资料的准确性创造了良好的条件，各类财务报告和有关会计信息由“中心”统一报送，保证了会计信息的质量，便于领导及有关部门及时掌握情况。
4、规范了会计基础工作，加强了财务管理。“中心”成立前，有些单位忽视会计基础工作，导致管理混乱。会计科目随意设计，相同部门会计科目不一致，各搞各的，上报的数据口径不一致，对领导决策不利。实行会计集中核算后，各部门统一会计科目，统一会计报表，统一会计核算内容与方法，。使各项数据更具有可比性。
会计集中核算是指在资金所有权、使用权、财务自主权不变的前提下取消机关事业单位的银行账户和会计岗位，以会计核算中心为单位集中办理会计核算工作，是会计委派制改革中融会计核算、监督、服务于一体的一种形式。长期以来，行政事业单位经费实行财政分配、单位包干、分散核算的制度。这种制度在传统的计划经济体制下有其适应性，但是随着社会主义市场经济体制的建立和完善，其弊端是显而易见的。实行会计集中核算就是为了加强财政资金收支的管理和监督，规范财务管理和会计行为，提高财政资金使用效益，为构筑公共财政框架、实现国库集中收付制度奠定基础。
二、实施会计集中核算取得的成效
1.实行会计集中核算，强化了会计监督职能。实行会计集中核算，会计核算中心的财务人员与原单位脱离人事、组织、工资关系，消除了与被管单位的依附思想，解除了会计人员的后顾之忧，保障了会计人员依法独立行使职权，增强了会计人员的责任感和使命感，使财政预算资金从拨出到使用的全过程置于财政监督之中。
2.精简了会计机构、会计人员，提高了工作效率。实行会计集中核算，各单位设报账会计,负责单位的资产管理、财务管理和报账工作，单位的会计核算和管理由会计核算中心负责，既精简了人员，又解决了机构臃肿，核算效率也因电算化的实施而大大提高，工作水平大大改进。
3.强化了财务资金的统一管理和调度。实行会计集中核算，取消了各单位在银行开设的账户，使分散在单位的资金全部集中到会计核算中心的统一账户上，达到科学安排、监督使用的目的，增强了政府的宏观调控能力。
4.从源头加强控制，推动党风廉政建设。实行会计集中核算，对财务收支进行全方位全过程的监督管理，在一定程度上减少了部分单位及其领导使用国家资金的随意性，会计的核算行为得到了有效控制，一些超标准不合理的支出明显减少，不合理的财务支出行为在萌芽状态就得到了治理。
5.实行会计集中核算，为“收支两条线”、“政府采购制度”的实施提供了条件。会计核算中心为其他财政改革提供了平台。纳入核算中心的单位，核算中心在银行开立统一账户，财政全程监督，有效制止了乱收费行为。实行收缴分离，各项资金合理分流，杜绝了收入不入库的现象。实行会计集中核算，深化了政府采购制度，扩大了采购范围，从资金结算上有效地杜绝了未经批准自行采购、不合理的开支和违法违纪的行为。
三、存在的主要问题
1、一定程度上不利于财政工作，不利于调动报账员的积极性。成立“中心”后，取消了行政事业单位会计机构和会计人员。各单位根据业务量大小和工作需要，确定1至2名报账员。单位的会计岗位被取消，但报账员仍然承担着单位的财务管理、资产管理、部门预算编制、决算编制等工作，其工作积极性不能充会发挥。有的报账员不具有会计资格，不懂得会计制度和基本的财务知识，更谈不上编制预、决算，影响了财政工作的质量。
2、会计监督的力度难以充分发挥。实行会计集中核算的目的是使单位的收入与支出、资金来源与资金流向、专项资金的使用管理等财务活动都处于有效的监督管理之下。“中心”实行大厅作业，柜组办公，只能忙于报账、记账的具体业务，对单位各项支出，仅仅审核单位报来的单据是否合法，只要单据合法有效，不管单据上反映的经济业务是否真实，都予以报销。只能承担会计账务处理，没有时间和精力进行事前、事中、事后监督，特别是失去实地监督和日常监管缺乏对单位经济活动直接、及时、有效的监督。
3、加大了财政部门承担的风险。新《会计法》明确规定，单位负责人对本单位会计工作和会计资料的真实性、完整性负责，而会计集中核算在一定程度上改变了单位的核算权和会计资料占有权，改变了单位的会计主体地位。会计档案集中到“中心”存放，加上“中心”成立时，各单位财务章统一收到“中心”管理，给单位带来不便的同时，也给财政带来大量的风险；“中心”管理单位多，资金数额大，财务手续繁多，加之运行机制难以尽善尽美，一名会计人员承担十几到三十几个单位的账务处理工作，不可能象原来的单位会计那样了解各单位具体情况，难免会出现这样或那样的管理漏洞，如果万一出现如会计账务处理差错、单位会计信息失真、专项资金被挤占挪用等问题，难以准确界定单位和财政部门的责任，财政部门在会计集中核算中变相地承担了单位在预算执行中的职责和违规风险。免费论文。
4、增加了财政压力。实行会计集中核算后，各单位会计凭证、会计资料全部集中到“中心”存放，需要大量的人力、物力以及足够大的库房，加上中心设备购置费和正常运转费，是一笔不小的开支，加大了地方财政压力。
5、报账员、“中心”会计员的身份、职责难以界定。委托记账是会计集中核算的理论基础，成立会计核算中心时，取消了单位会计机构和会计岗位，报账员已失去会计身份，但实际工作中还要承担会计在单位经济活动中财务管理、资产管理、预决算编制等工作，而中心会计员虽然是会计身份，但不能完全承担《会计法》赋予的职责，因此会计员与报账员实际从事的工作和他们的身份均不相称，职责难以准确划分。
6、会计报表不完整，不能满足实际需要。目前“中心”报出的会计报表只有基本数字，没有补充资料和补充报表，更缺少报表分析。“中心”统一使用一套会计软件和报表软件，会计报表不能满足不同行业的需求和单位的内部管理需要，有的报账员还要记一套账，做会计报表以满足实际需要，这样造成了重复劳动，浪费了人力物力。
四、改进措施
1、健全和完善会计法规体系。政府要抓紧制定与新《会计法》配套一致的具体操作办法，对政府监督、财政监督的权限、范围等要作出明确的规定。
2、加强管理建立健全各项管理制度。“中心”要按照会计制度、现行财经法规，制订报账审批制度、现金管理制度等一系列制度，使各个岗位责权分明，各项工作逐步实现制度化、规范化、程序化。
3、增强服务意识，树立“窗口”良好形象。“中心”工作人员与各单位打交道时，要尽可能在政策法规允许的范围内，妥善解决各单位的问题，做到既坚持原则又讲究方法，既提供优质服务又坚持规范管理，树立财政“窗口”的良好形象。
4、加强队伍建设。免费论文。财政部门要加强对“中心”工作人员的培训和管理，组织他们学习党和政府的各项方针政策和财经法规，不断提高其政治业务素质，提高服务水平，使其严格按制度办事，让制度变成习惯，自觉接受各方面的监督，为政府理好财。
参考文献：
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[2]郭桂花、史天春.关于会计集中核算制的理论和实践探讨.四川会计，2003（5）.
[3]翟志华、李长艳.在行政事业单位建立责任会计的研究.预算管理与会计，2002（8）.
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（一）实现节约公共财政资源的客观要求
“十二五”规划《纲要》要求落实节约优先战略，提高能源资源利用效率。因此，在促进节能降耗过程中，财政部门要及时调整财政支出结构，完善财政政策，充分利用绩效管理来增加政府工作与财政资金管理的科学性与公开性，提高政府理财的民主性与社会参与性，保证政府部门及其组织以“最低成本的方式”满足公众的公共服务需要，最终达到节约公共财政资源的目的。
（二）改善民生财政支出绩效现状的迫切需要
我国现阶段经济发展水平的提高、经济结构的调整都要求我国对财政支出结构进行调整和优化，进而提升民生类公共项目财政支出绩效。
当前，我国民生类公共项目内部支出、政府间公共项目支出、地区间公共服务支出均出现了失衡。国家对现有事业机构投入大量资金，而事业机构给社会提供的公共服务却严重不足；国家在公共卫生、农村义务教育等基本的公共产品供给和公共服务方面投入较少；加上财政收入向中央集中，导致我国的区域发展不平衡，一些中西部落后地区难以提供和东部沿海地区均等的基本公共服务。此外，我国部分公共服务组织存在着机构冗杂、职责混乱，职务消费不受节制，公共财物闲置浪费严重等问题。加上公共服务组织盲目决策，导致组织机构在这种高运行成本下的服务质量却十分低下。因此，必须通过有效的绩效管理来提高政府服务能力和水平。
政治体制改革和行政管理体制改革日益紧迫，推进绩效预算改革己成为决策层的共识。只有逐步建立起民生绩效预算活动的制度框架，制度安排和相关工作才能有序地进行。
二、民生类公共项目绩效预算制度的构成
（一）明晰的民生类公共项目财政支出分类体系
党的十七大以来，民生类财政支出项目逐步有了合理的分类，政府继续把支持“三农”、促进教育、医疗卫生、社会保障等社会事业的发展，保障改善民生，作为财政工作的重点。
一是“三农”。综合运用财政补助、财政贴息等手段促进农业和农村经济结构调整；支持劳动力转移，促进农村公共服务均等化；提高低收入农户低保标准，保障低收入群体。二是教育。进一步确立教育的基础地位，落实农村义务教育经费保障机制，完善教育投入增长机制，积极推进高等教育。三是就业再就业。完善促进就业财税政策，重点解决高校毕业生、农村转移劳动力、城镇就业困难人员就业问题。四是社会保障体系。推进新型农村社会养老保险，完善社会救助体系，加强福利机构和慈善组织建设。五是生态文明建设。将“生态城市”作为发展模式，统筹城乡生态环境保护，加大污染减排和环保基础设施投入。六是深化医药卫生体制改革，全面实行新型农村合作医疗制度，健全城乡医疗救助制度，提高公共卫生和基本医疗服务水平。
（二）合理的民生类公共项目财政支出绩效评价制度
建立合理的民生公共项目财政支出绩效评价制度，就是要制定出完善的民生类公共项目财政支出绩效的评价方法、评价指标、评价标准等制度，使其评价和监督更加公正和客观。目前，我国以社会效益为主的民生公共项目对公共财政支出绩效评价体系提出了更高的要求。
一是对各个具体的民生类公共项目的绩效进行评价。通过对逻辑标准、管理标准和成果标准的评价，来衡量民生项目支出的合理性及绩效目标的完成情况等，从而确定公共资源的使用效率。二是民生类公共项目财政支出绩效指标及标准。民生类公共项目的财政支出是以社会公共效益为主，具体的设计严格遵循相关性、经济性、可比性和重要性四项原则。针对民生类公共项目的特殊性问题，在评价前根据具体情况对权数进行一定的调整，更准确地突出民生类公共项目的关键因素；在定量分析的同时和定性分析相结合。三是民生类公共项目财政支出绩效评价主体的权威性。财政部负责制定和实施技术规范，科研机构等专家组协同政府部门确定指标、标准，并对支出绩效进行分析，支出的实际效果由社会公众检查是否满足需要。四是在财政资金运行各环节建立财政支出绩效评价制度。在收缴环节、分配环节，分类细化民生类公共项目预算指标；在支付环节，采取国库集中支付方式。五是财政部门、预算单位、审计和财政监督机构、社会中介机构在财政支出绩效评价工作中职责和业务分工的划分等制度。
（三）有效的民生类公共项目财务报告与问责制度
有效的财务报告与问责制度是民生公共项目绩效预算制度的重要部分。健全民生公共项目绩效预算制度，要求建立能够全面、系统地反映公共项目财务受托责任的政府财务报告。因此，要求政府财务报告内容要完整，会计信息要有详细披露，能充分反映整个民生类公共项目的财务状况。明确每年公共项目的财政支出情况，继续重视民生项目，加大对教育、社保等民生领域的投入力度。财务报告除了反映财政资源的来源、分配和使用的信息、预决算信息、筹资过程的信息、政府财政状况及其变动情况外，可以突出如国债及其还本付息情况等有中国特色、能体现中国政府财务特征及社会关注的公共项目的财务信息。
构建有效的民生公共项目的问责制度：一是建立宽范围的问责制度。明确我国各级政府和政府部门之间职责和权限，在教育、医疗卫生等各项具体的民生项目实施问责制度，对行政决策进行制度性定期审查，并将结果作为考核和任免干部的重要依据。同时，将无作为的行政行为纳入行政问责的范畴，并根据民生类公共项目各项指标制定行政不作为责任的标准。二是在对民生类公共项目的问责中，属于异体问责主体的公民、社会团体以及媒体应发挥重要作用。对于公民来说，应该树立真正的民主意识，对民生类公共项目有所了解。我国新闻媒体现已较广泛的参与到公共项目的行政问责过程中来，以新闻报道和相关评论为武器加大对民生类公共项目绩效预算制度实施的监督力度。三是制度问责的完善和问责程序的健全。我国目前已有的问责法理依据主要是《中华人民共和国公务员法》，还需在政治责任的制度化、规范化方面继续努力。同时，需要健全问责的启动程序和处理程序。如民生类公共项目的问责程序启动后，执行听取报告、调查、撤职等问责环节。
（四）科学的民生类公共项目预算与会计制度
科学的公共项目预算会计制度是民生类公共项目绩效预算运作的基本保障。财政部门必须及时制定规范的公共项目预算会计制度，为各部门做出正确决策提供重要依据。
科学的民生类公共项目预算会计制度包括：一是宽范围的核算，形成集中支付的会计制度。重点对民生类公共项目进行核算，建立专门的民生类公共项目资金的预算体系，实现对民生类公共项目资金的全程监控。二是健全的绩效审查制度。制定相关的法律法规，明确规定公共项目绩效审查的内容、范围、程序和法律责任等，提高对教育、医疗、社保等项目预算审查的质量。三是完善的预算监督制度。通过充实监督组织、优化监督方式和流程，强化政府与公共部门的审计制度，来保证民生类公共项目预算及执行过程的有效的监督。同时，完善相关预算法律，制定与绩效管理相适应的责任形式，使公共部门管理者承担的责任与每个民生类绩效目标建立内在的联系。四是政府会计制度。根据现有的条件和预算管理要求，有目的地实施权责发生制，并建立政府公共项目的财务状况报告制度，全面地反映民生类公共项目的实质绩效。五是科学的民生类公共项目的会计科目，解决会计科目功能不足问题。六是政府与非营利会计体系。审计部门作为监督预算的专业性机构，对预算进行全面的监督，实现对预算编制、预算执行、决算等全面监督，监督内容也要拓宽为涉及民生类公共项目预算资金的所有预算管理。
三、民生类公共项目绩效预算的实施建议
（一）加速与政府绩效管理的协同推进
民生类公共项目投资由于其资金来源的特殊性，政府财政部门对其的监管作用主要从资金集中支付制度和财政投资评审制度两方面进行绩效管理。财政投资评审机构主要在政府公共项目的投资预算控制过程中把关，并且在项目结、决算前进行审查，控制项目总投资的最终环节，监督固定资产形成并交付使用。同时，突出审计部门的审计监管价值，将审计监督职能贯穿于民生类公共项目建设的整个过程当中，实施事前、事中、事后全程动态审计，以保证公共项目的质量和资金使用的效益。并及时查明经济目标和预算的实现程度，改善管理，最终审计项目决算的真实性和合法性。
（二）借鉴发达国家政府对公共项目的监管模式
发达国家政府对公共项目的监管模式给我国带来了很大的启示。在发达国家公共项目是作为政府采购的一部分，政府采购职能受到严格的法律、司法、行政规定以及程序的限制。我国要学习发达国家政府以公开透明、公平和效率为基本原则，对我国民生类公共项目进行监督和管理。美国政府设有专门的机构对公共项目进行监管，这些监督评价机构具有独立的机构、权限和职责。在英国，政府公共项目监管主要由国家审计署和英国审计委员会负责，而对具体公共项目的管理和审计，采取的是合同约束和由社会中介组织提供公正服务等办法解决，这些都对我国民生类公共项目的监管有一定的启示。
（三）营造良好的绩效预算推行文化环境
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事业单位是行使国家斌予的一定权力、具有一定的政府职能、管理社会公共事务的组织机构。事业单位的财务核算一般比较简单，但是其工作职责的特殊性决定了其在财务管理方面比较薄弱，普遍存在一些问题。分析事业单位财务管理存在的问题及对策对防止国有财产流失，保证事业单位顺利的为百姓服务具有重要作用。
一、加强事业单位财务管理的必要性
由于事业单位本身具有公益性的性质，国家对事业单位的监管力度不如对企业严格。加之，各事业单位都把工作重点放在年度任务的完成上，忽略了日常的财务管理。目前事业单位在预算管理、资金使用、资产管理等环节缺乏有效性，造成大量的资金浪费，资产管理混乱，致使事业单位的财务管理存在一些漏洞。另外，预算执行与预算制定相脱离现象严重，造成了大量的资金浪费。有的事业单位甚至成为了腐败现象滋生的良好土壤和国有资产流失的有效渠道。在新问题与新情况不断出现的今天，进一步规范和强化事业单位财务管理与财会制度改革，促进事业单位各项事业健康有序发展，发现财务管理中存在的问题，并及时的解决问题显得尤为必要。
二、事业单位财务管理中存在的主要问题
1、财务管理体制不健全
（1）制度不健全
一方面在专项资金的申报上把关不严存在问题，供应范围过宽。二是资金分配存在严重的随意性。凭关系下经费的情况，带有普遍性，这样容易给挤占挪用专项资金可乘之机。
（2）财务制度形同虚设
事业单位是隶属于财政的一级公益性单位，每年的收支预算与决算都由财政统一管理。一直以来，这种体制使得一些单位领导干部忽视财经制度与法律，不按正常程序办事，倒致脱离预算项目任意支出的情况时有发生；有些单位资金不及时入账，仍存在资金截留挪用现象；出差或借款人员公款私用长期挂账情况屡见不鲜。
2、资金管理存在隐患
（1）事业单位一般都是一级独立法人单位，对资金的支配与使用有自主权。但资金随意使用、使用计划性不强等情况客观存在。
（2）资产管理工作不规范，对资产缺乏有效的动态管理
各级财政部门对行政事业单位资产的管理主要靠各部门、各单位的资产报表汇总而来，并不掌握各基层单位的资产明细数据。大多数基层单位的资产数据还处于手工登记或表格登记阶段，在资产的类别划分上，各单位也没有统一规范的资产条码标准。同一项资产，名称登记却各不相同。对资产的调入、调出、报废也缺乏必要的动态管理。
三、改进事业单位财务管理的对策
对于事业单位财务管理中存在的问题要下决心看到一个就解决一个，逐步地从根本上实现单位内部科学和有效的管理，从根源上杜绝各级腐败事件的发生。事业单位针对上述财务管理中的不足应从如下几个方面加以完善和改进。
1、健全财务管理体制，形成有利于会计工作规范化的长效机制
（1）编制资金使用计划，加强资金管理。
事业单位要根据本单位的实际情况，编制科学合理的资金使用计划，严格控制开支标准和范围。本着优先保证正常运转的原则，最大限度地把资金用于单位的事业发展上。在严格执行财政预算的同时，确保资金安全有效的运行。
（2）建立起较完善的单位预算编制、执行制度。
要严格按照财政部门预算管理的要求及时准确的编制好预算，同时要严格执行预算，坚持按项目、时间和进度安排支出，做到不随意变更预算项目、不超预算安排支出。
2、加强事业单位内部控制制度，建立科学的财务评价体系
（1）事业单位要长期有效地进行财务管理。一方面要建立健全内部会计制度，要求财务人员要分清职责，使不相容职务相分离；另一方面要建立内部牵制制度、财务监督制度、健全内部控制制度，强化收支管理，促使会计人员依法履行职责，保证会计核算的真实性与合法性。
（2）建立财政监督检查管理制度。财政监督管理部门要经常进行监督、检查，及时发现工作中存在的问题存在问题，并对违反财务管理规定的行为坚决予以制止和纠正。
（3）建立社会监督机制。要建立举报、投诉电话和信箱，对违法违规行为实行有奖举报，鼓励全社会对单位执行财政财务规章制度情况进行监督。
3、合理配置财务管理人员，不断提高财务人员的业务素质。
（1）形成合理的人员配置机制。各事业单位要高度重视财务管理队伍的建设，把提高财务管理人员素质纳入单位的人才发展规划，根据各单位自身发展的需要，配备胜任的财务管理人员。
（2）加大培训力度，加强后续教育。随着市场经济的发展，会计领域也在不断地发展变革，新业务、新概念、新方法层出不穷，会计人员只有不断更新会计专业知识和技能，熟悉会计基础工作的标准，才能做好自己的本职工作。
总之，只有规范事业单位的财务管理活动，强化事业单位的财务管理职能，才能促进事业单位的健康发展，使事业单位在建设社会主义各项事业过程中发挥其应有的作用，实现经济效益和社会效益的双赢。
[参考文献]
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政府投资项目也称公共工程，是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑。由政府通过财政投资、发行国债或地方财政债券、向证券市场或资本市场融资、利用外国政府赠款和国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入等方式独资或合资兴建的固定资产投资工程。它以政府为实际投资主体、以财政性资金为主要资金来源，因而也经常被称为财政投资项目。
政府投资项目管理，是指项目管理者站在投资主体的角度，为保证工程质量、加快工程进度、节约工程投资，在项目建设周期内，用系统工程的理论、观点和方法，通过一定的组织形式和具体措施，充分发挥计划、组织、控制、协调和监督职能作用，对政府投资项目进行的全过程、全方位的管理。其主要特点：一是管理范围大。涉及到项目建设周期内的各个阶段。包括项目建议书的编制与审批、可行性研究报告的编制与审批、初步设计、施工图设计、概预算审查、项目法人单位的建立、工程招投标及施工管理、竣工验收及交付使用、效益评价和财务监督等诸多环节；二是管理内容多，包括建设程序管理制度、政府采购制度、项目法人负责制、工程合同管理制、建设监理制、财政基本建设资金评审与财务管理制度等；三是管理视角广，管理者必须站在政府投资主体的角度，从促进经济与社会和谐发展、保护和改善生态及人文生活环境、节约财政开支的大局出发，保证工程质量，推进工程建设，提高工程投资使用效益；四是管理主体独特，作为项目管理的一项重要内容，立项审批等项目决策至关重要，作为政府投资项目，其决策主体理应是政府，这样，本应置身度外、以守护人身份出现的政府自然而然又参与到政府投资项目管理的具体过程中，成为政府投资项目管理必不可少的一个主体。而由于政府的存在缺乏实体形象，其职能主要体现在组成政府的各部门身上，以至在整个项目建设实施过程中，没有一个相应的部门或机构代表政府来履行管理和监督责任。
二、加强政府投资项目管理的必要性
作为我国当前社会经济发展的重要构成要素，政府投资项目涉及到经济、环境、文化及生活的各个方面，其工作进展及实施状况直接关系到国民经济发展的好坏及快慢，关系到百姓生活质量的变化及和谐平安社会的建设。如何加强政府投资项目管理，确保工程质量，提高投资效益已成为百姓关注、政府重视的热点、焦点问题，值得我们认真研究。
1、加强政府投资项目管理是建设节约型社会的要求
建设节约型社会是我国的基本国策，也是全面贯彻落实科学发展观的必然要求。加强政府投资项目管理，堵塞基本建设支出漏洞，合理控制投资成本，提高财政资金使用效益，是推进节约型社会建设的一个重要方面，事关经济社会发展的全局，具有十分重要的现实意义。它既能强化政府职能，提高政府执行力，又符合现代管理效益原则的基本要求，有助于统筹考虑社会效益和环境效益，促进资源节约，合理压缩财政支出，把有限的财政资金用到刀刃上，更好地满足社会经济发展需要，是全面建设小康社会的重要保障，是建设节约型社会的重要推进器。
2、加强政府投资项目管理是建立公共财政的要求
公共财政具有资源配置、收入分配、调节经济和监督管理四大职能。政府投资作为一项经济活动，既是一个政府宏观调控的职能问题，又是一个资源配置问题，是公共财政管理的一项重要内容。通过加强政府投资项目管理，既可以清除市场配置资源的各种障碍，促进生产要素有序流动，解决市场不能有效配置的公益性及公共基础设施建设等问题，促使公共财政的阳光向民生工程、“三农”建设、环境保护等公共事业倾斜，保证财政资金投向的合理性；又有利于遏制截留、挪用建设资金，高估冒算和“三超”浪费等现象发生，提高财政资金使用的安全性、合规性和经济性；还能促使政府在投资决策中慎重行事，完善财政分配的民主决策机制，提高财政预算安排的科学合理性和透明度。可以说，加强政府投资项目管理是财政合理配置资源、依法监督管理职能的重要手段，是财政工作的重要组成部分，是推进公共财政建设的重要手段。
3、加强政府投资项目管理是廉政建设的要求
腐败是中国社会的头号毒瘤。从源头上预防和惩治腐败，大力倡导廉政建设是推进中国特色社会主义建设的重要保障，事关党和国家的前途命运。作为腐败易发多发的薄弱环节，工程建设中的职务犯罪案件占全部职务犯罪案件的90％以上，分解工程，收受回扣；围标串标，暗箱操作；非法转包，索贿受贿；权钱交易，提高造价等商业贿赂违法、违规行为时有发生，“工程上去了，干部倒下来”的现象屡见不鲜，严重破坏了市场经济公平竞争秩序，影响了国民经济发展环境，败坏了党风、民风，损害了党和政府的形象，造成了国有资产的流失浪费，群众对此反映强烈，政府投资建设领域已经成为防腐、反腐的重点，必须采取有力措施予以整治。加强政府投资项目管理，规范政府投资行为，提高政府投资项目监管实效，有利于营造公平、公正的市场竞争环境，规范社会主义市场经济运行秩序，防止商业贿赂等腐败行为的发生，改善党和政府在人民群众中的形象，推进社会主义各项事业和谐稳定、又好又快发展。
4、加强政府投资项目管理是提高政府执行力的需要
“管理是一种实践，其本质不在于知，而在于行。”执行力是政府工作的生命力，政府履行工程项目管理职责，执行力是不可或缺的要素。执行力弱，就会政令不畅，有令难行，甚至有令不行，政策落实就可能“雷声大雨点小”。从我国政府投资项目管理的现状来看。不少政府投资项目管理组织较混乱，“投资、建设、管理、使用”四项职能合一，分工不明，职能交叉，各相关部门各自为政，管理越位与缺位并存，相互扯皮，效率较低，项目实施中执行力弱，监管不严，漏洞较多，工程造价控制不力，往往是建一个工程交一次学费，浪费大量的人力、物力、财力。加强政府投资项目管理，理顺政府投资项目管理各有关部门之间的关系，建立职责分明、沟通顺畅、配合密切的政府投资项目管理体制，减少推诿扯皮，提高政府执行力，防止管理真空，切实履行政府投资项目管理主体职能已成为摆在我们面前的热点、焦点问题。
5、加强政府投资项目管理是提高政府投资效益的需要
常言道，管理出效益。当前，不少政府投资项目投资计划制订较随意，缺乏科学论证，项目立项审批前未进行项目比选和公示，“形象工程”和“献礼工程”较多，加上资金是无偿拨付和使用的，没有保值增值、还本付息的压力，项目实施中对自行扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容等现象往往缺乏有效的外在管理和制约措施，预算约束弱化，不少项目概算超估算、预算超概算、决算超预算，投资难以控制，工期一再推迟，“钓鱼工程”、“胡子工程”较为普遍，不仅影响投资效益，浪费国家财力和公共资源，困扰社会事业发展，而且容易滋生腐败，有的还因建设资金不到位造成拖欠民工工资和工程款等问题，影响社会稳定，损坏政府投资项目在公众中的形象。加强政府投资项目管理，通过有目的的计划、组织、指挥、调节和控制，有助于规范政府投资行为，加快工程进度，节减财政开支，提高政府投资效益，创造和形成新的生产力。
三、加强政府投资项目管理的建议
1、推行项目价值管理，重点做好政府投资工程项目前期可行性论证及决策
项目前期规划及决策阶段主要包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计、立项审批等工作，在这个阶段虽然所需花费的资金不多，但对项目价值及投资费用的影响却至少占70％以上，直接关系到项目的成败得失。是工程项目价值管理的最重要阶段。缺乏科学论证、敷衍了事的可行性研究和错误的决策将会带来人力、物力、财力的浪费，甚至造成无法弥补的损失。在这个关键点上必须树立项目价值管理观念，以实现项目利益各方最高满意度为目标，科学分析、理性判断、民主决策。第一，要建立健全政府投资管理制度，规范政府投资行为，严格按法定程序审批政府投资项目，对关系百姓民生、经济社会发展的重点项目实行事前公示制，防止重复建设无序投资，确保政府投资项目投向合理、程序合规；第二，要认真开展调查研究，前移政府投资评审关口，严格把好项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算的审查关，坚持“先评审，后立项”，做好项目的比选和可行性论证，建立健全项目储备库，做深做实项目前期工作，谨防超标准、超概算、超财政承受能力；第三，要切实贯彻执行政府采购制度和招标投标管理制度，该招标采购的决不直接发包，坚持“货比三家”，加强对投标单位的资格审查，防止围标、串标和“暗箱操作”，坚持“先评审、后招标”，从源头上挤压工程招标采购预算的“水份”，防止高估冒算和漏项漏算，为合理控制项目开支提供重要保证。
2、切实加强工程项目管理，把好事中监督关口
一是加强对建筑市场的监督管理，采取有效措施解决施工企业“借壳”挂靠问题，严厉打击围标、串标、卖标、非法转包分包行为，强化对工程监理、造价咨询、招标等中介机构的监管，严肃建筑市场运行秩序，对有违法、违规行为的企业、中介机构，要予以严肃查处，情节严重的，要坚决吊销资质证书，依法清出建筑市场；二是加强合同管理，规范合同签订行为，认真审核合同条款的合法性、严密性，详细约定工程质量、进度、合同价款的确定及其调整方法、双方的责任和义务、工程付款方式、违约责任等内容，尽量减少合同中的“活口”，防止因合同纠纷影响工程进度或增加工程造价；三是明确职责分工，强化责任意识，按照“投资、建设、监管、使用”四分开原则，积极推行政府投资项目代建制，充分发挥项目管理公司的专业优势，大力节减投资成本；四是加强项目实施阶段的监管，坚持“集体研究，分级审批，先批后变”的原则，严把工程变更关，及时处理施工中遇到的问题，合理界定各方责任，严格控制现场签证，保证工程质量，减少返修费用。
3、加强项目资金管理，锁住政府投资管理的“笼头”
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立足于本国国情，通过比较和借鉴来吸收发达的市场经济国家的经验和做法，是我们加强财政法制建设，推进依法行政、依法理财的一项重要内容。从发达国家的情况看，其公共财政管理方面的基本经验便是充分注重运用法律手段，坚持依法理财，不断提高财政管理法治化的水平。从总体上看，其财政法制建设的主要特征包括如下三个方面：第一，财政法律制度较为健全。财政活动的各个领域、各个环节均有法可依，法律规定比较科学、合理，财政法的效力等级较高，可操作性也比较强。第二，能够依法进行财政管理。许多国家的预算编制草案相当细致，几乎对每一项开支都有详细的论证。立法机构对预算的审批程序极其严格，审批过程的公开度和透明度很高。在收入方面，无论开征税种、设立收费项目，还是发行公债，均有严格的法律规定。在支出方面，政府严格按照预算确定的支出来提供良好的公共产品和服务，如遇特殊情况需要临时增加预算，则须根据有关法律程序进行审批。第三，重视对财政执法的监督，各个执法监督机构之间有明确的职责分工，追究法律责任一视同仁，对执法不严格，等违法行为进行严厉的处罚。
二、财政监管在依法理财中的重要地位
所谓财政监管，是财政机关在财政管理过程中依照国家有关法律法规对国家机关、企事业单位及其他组织涉及财政收支事项及其他相关事项进行的审查、稽核与监督检查活动。财政监管寓于管理活动当中，体现财政管理的本质属性，与资金运动同步进行，其主要作用就是及时发现和纠正预算执行中的偏差，保证财政分配的科学、正确和有效。
在我国，财政监管的主体是国家财政机关，各级财政部门是财政监管的执法主体。财政监管是财政部门内部各职能机构的共同任务，各级财政机关内部的预算编制、预算管理、国库等业务机构都行使监管的职能。同时，为更好地履行监管职能，发挥财政检查这一体现监管职能内在属性的必要手段，各级财政机关内部还设有财政监管专门机构，专门行使财政检查职责。财政机关专门监管机构，一方面接受上级财政机关对财政监管的业务指导；另一方面按照分级负责的财政管理体制对本级财政负责，接受本级政府管理，及时向本级财政和政府报告财政监管中发现的重要情况或问题。
财政监管职责体现着财政管理的范围与权限。财政部门监管机构的职责主要包括：（1）对本级各部门及下一级政府预算、决算草案的真实性、准确性、合法性进行审查稽核，并根据本级政府授权对下级政府预算执行情况进行监管。（2）对本级预算收入征收部门征收预算收入情况，本级国库办理预算收入的收纳、划分、留解情况进行监管。（3）对本级预算支出资金的拨付、使用和效益情况进行监管。（4）对本级各部门及其所属各单位的预算执行情况及预算外资金收取、管理和使用情况进行监管。（5）对国有资本金基础管理及国家基本建设项目预算执行情况进行监管。（6）对本级各部门、各单位执行财税政策、法规情况进行监管。（7）对社会审计机构在执业活动中的公正性、合法性进行监管。
在职能上，财政监管与国家预算收支、预算外收支和企事业单位执行国家有关财务会计政策情况密切相关。从总体上看，财政监管的范围主要包括如下五个方面：一是预算监管。即对各级财政预算、预算执行、决算的监管检查。《中华人民共和国预算法》的颁布为财政机关实施预算监管提供了法律保障。预算法规定：财政机关是预算编制、组织实施的职能机构，负责编制决算草案具体事项并纠正本级各部门决算草案不合法之处，监管本级各部门和所属单位预算的执行。财政机关通过预算监管，促进各部门和各单位认真贯彻《预算法》和其他规范性文件，及时发现处理预算中存在的问题，实现收支平衡。二是税务监管。税务监管包括国家财政机关依法对税收机关和纳税人执行税法的情况进行监管检查，及时发现并纠正违反国家税法的情况，保证税款及时、足额上缴国库。三是国有资产监管。国有资产的使用者要接受财政机关的监管，依法、合理、有效使用国有资产，防止国有资产的流失，保证国有资产保值、增值，实现资源配置优化的总体要求，提高国有资产的使用效益。四是预算外资金监管。预算外资金是国家财政资金的组成部分，尽管未列入国家预算管理，但其收支管理的好坏直接影响着国家财政分配职能的实现。加强预算外资金管理是加强财政管理的重要内容。财政机关对预算外资金监管就是依法监管预算外资金的收入和支出、使用的合法性，确保预算外资金取之有道，用之有效。五是财务会计监管。财务会计监管是财政机关依照《会计法》及国家有关财务会计法规制度对行政事业单位和企业的各项财务会计活动的合法性、真实性实施的监管。它同时包括对会计师事务所等社会中介机构执业质量的监管。
在手段和方式的具体运用方面，财政监管主要表现为日常监管检查、个案检查和专项监管检查。其中，日常监管主要是对预算执行和财政管理中的某些重要事项进行日常监控。财政机关业务机构的日常监管检查是结合预算编制，对财政资金分配进行事前的审查、评估，以及对资金拨付、使用进行事中的审核、控制，加强对预算的监管约束，主要包括：预算编制是否符合《预算法》有关规定；对预算执行情况分析、预测的依据是否充分可靠，新的重大的财政经济措施对预算收支的影响是否考虑全面，测算是否准确、合理；预算收支的安排是否符合国家预算指标和管理体制的要求；通过建立预算收支旬报、月报、季报制度，定期分析预算执行情况，等等。所谓个案检查，是根据上级批示的群众举报案件，以及日常监管检查和专项检查中发现的线索，组织力量进行检查核证。检查结束要向上级和有关部门报告查处情况，并对查处的违法违纪问题进行严肃处理。专项监管，是深化管理、制定政策、加强法治的重要手段，是日常监管检查有益和必要的补充。从现实情况看，经济转轨时期各种经济关系和经济利益有了重新调整、组合、变化，相应的法规制度和约束机制还没有及时建立或不尽完善，经济领域的某些层面甚至还存在监管的“断面”和“真空”。财政部门应根据财政管理的需要和监管检查工作中暴露出的难点、热点和重大问题，采取指令性计划和指导性计划相结合的工作方式，有针对性地开展专项监管检查，从而提高财政监管检查的综合效益。
三、加强财政法制建设与强化财政监管
在深化财政改革和加强财政法制建设的过程中，笔者认为，应该紧紧围绕财政立法、财政执法和财政复议这几项基本内容，推进依法行政和依法理财工作。关于加快财政立法的问题，应该注意的内容主要包括：一是要与财政改革的进程相适应。财政立法应紧紧围绕建立社会主义市场经济体制这一既定目标，转变立法观念，正确解决立法的稳定性与改革的多变性之间的矛盾，做到财政立法服务于财政改革。财政立法要把巩固改革成果、保障改革顺利进行、引导改革的深入作为中心任务。二是妥善处理立法的现实可行性与适度超前性的关系。财政立法既要体现市场经济的共同规律，又要从我国的国情出发，与我国的实际情况相结合。法律法规既要符合客观实际，又要有适度的超前性，避免财政立法在制定颁布后很快就落后于形势发展的情况。要加强立法预测，制定立法规划。三是坚持局部利益服务整体利益的原则，保证财政立法的统一。在制定财政法律和行政法规时，要妥善处理中央与地方、部门与部门之间的利益关系。在财政执法方面，应该坚持依法执法的原则，财政执法主体的执法活动必须遵守相关法律的具体规定，财政活动必须以法律为依据，严格在法律规定的范围内依照法定程序行使职责。同时，也应该坚持合理的原则，即在合法的前提下，财政执法行为应尽可能客观、公正、合理、适当。为了规范财政执法行为，应实行综合治理，包括实行政务公开，提高透明度；要在财政系统中加强思想政治教育，搞好业务培训，建立一支高素质的财政执法队伍；要及时发现问题，认真分析问题，并采取切实可行的措施予以解决。此外，还应重视财政行政复议问题，应该通过建立财政行政复议制度，有效地防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督财政机关依法行使职权。
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我国自1998年正式推行政府采购制度以来，取得了明显的经济效益和社会效益。据有关资料统计，2000年采购规模为328亿元，2001年为653亿元，2002年突破1000亿元，采购量在成倍增长，采购节约率为10%～15%.若按10%的节约率计算，2001年到2002年分别节约采购资金为65.3亿元和100.0亿元。认真做好政府采购效益分析，最大限度的降低采购成本，提高财政收支效率，对我们更好的进行政府采购具有重要的现实意义。
1政府采购的微观经济效益
11政府集中统一的规模采购可以产生规模效益，降低采购成本，节约财政资金
由于大批量集中采购吸引厂商直接参与投标，减少了商品的流通环节，从而获取批零差价优惠和售后服务上的优惠。据统计，政府采购中的批零差价优惠能节约资金10%左右。由于大量的货物、工程实行政府采购，部门、单位可以减少采购岗位，从而减少部门、单位相应人员的费用支出，实现人、财、物与存量调整节约所带来的经济效益。
政府采购的对象大多是国有资产，通过政府采购和国有资产管理相结合，把需要采购的资产和资产的详细信息存储在资产管理的信息库中，可以有效的防止国有资产流失，促进国有资产管理。完善的政府采购不仅包括公共物品的采购，而且包括公共物品的存量调整，将办公用房、办公设备、办公用品等公共物品在政府部门间进行余量调剂或资源共享，可以带来财政资金的节约。实践表明，随着社会主义市场竞争机制的引入和政府采购行为的逐步规范化，将逐步促进财政资金的合理分配，提高资金使用效益，改进采购商品和工程的质量。
12规范的政府采购要求充分竞争，有利于建立公开、公平、公正的市场机制，提高微观经济的运行效率
政府的市场行为必将影响整个市场的运行，公开平等的竞争使所有市场主体面临同样的竞争环境，规范的政府采购要遵循公开、公平、公正的原则和竞争性原则，通过公开招标采购，极大的带动了供应商的热情，维护了供应商的利益，在供应商之间展开公平的竞争，有利于激励企业摆脱过去的行政干预和地方保护，促使企业逐步适应市场经济的运行，遵循效率原则，实现市场的高效，带动整个市场经济的繁荣。
2政府采购的宏观经济效益
21发挥财政对国民经济的宏观经济调控作用，实现社会总供给和社会总需求平衡
政府宏观调控的重要目标之一就是实现社会总供给和社会总需求平衡。政府采购是财政政策的重要工具，对社会的生产、流通、分配和消费均有重要的影响，通过调整政府采购总量可以调整社会总需求，进而实现全社会总供给和总需求的平衡。
政府采购通过对关系国计民生的大宗商品的吞吐、对国家鼓励发展产业的商品的大规模采购，采购的数量、品种、频率和结构，影响到财政效益及相关方面的调整。可以有效调控物价、贯彻执行国家财政政策和产业政策，对产业的发展环境和存在状况产生直接或间接影响。政府采购制度能够通过一定的政策调节经济周期，熨平经济波动，调控国民经济总量和结构。
22建立政府采购制度，可以提高企业素质，保护民族工业，支持国有经济发展
国家为扶持民族产业的发展，在政府采购中优先购买本国产品，可以有效地保护国内最具竞争和发展潜力的民族工业，促进民族工业的发展。另外，以公开招标方式来确定供应商，引入了竞争机制，对国有企业和民族经济也会形成一定的压力，使企业认识到要赢得政府采购市场，必须依靠企业的实力和信誉，促使其面向市场，不断改进技术和加强管理，进行战略改进和优化结构，从整体上提高国有企业在国内外市场上的竞争力，在国际竞争中占据一席之地。世界各国之所以把《政府采购协议》放在诸多框架协议之外，就是因为政府采购支持民族产业的巨大作用。
23政府采购提高了相关部门的理财水平，有助于集约理财观念的形成
作为公共财政框架的重要组成部分，实行政府采购制度，促进了预算编制与执行、资金拨付、国库集中支付等相关制度的改革，使财政监督由单纯的资金领域延伸到实物领域，健全了财政职能，提高了政府的理财层次和水平。
3政府采购的社会效益
31无可比拟的政治效益
政府采购制度是提高政府采购活动透明度和加强廉政建设的重要措施，其核心是通过公开、公平、公正的招标方式进行交易，使政府采购置身于财政、审计、供应商和社会公众的全方位监督之下，在公开透明的环境中运作，有效地规范和约束政府的购买行为，最大限度的消除“暗箱操作”和“黑幕交易”存在的条件，积极地从源头上节制政府采购活动中腐败滋生的条件，以维护政府信誉和增强民众对政府的信任度。
32巨大的生态环境效益
生态环境问题已成为人类可持续发展的重要问题，我国的生态环境不断趋于恶化，情况不容乐观。推行生态环境治理工程采购是增强环保意识，执行环保措施的重要手段。通过政府统一采购符合环保和生态发展要求的产品，为政府引导企业生态环境投资起到政策导向作用，例如，在采购的统一安排中，向生产有利于环保的新产品和运用有利于环保的新工艺厂商倾斜，有效发挥政府采购的生态效益。
33通过政府采购创造就业机会，促进就业
政府采购在公开招标的过程中，对参与采购竞争的企业采取一定程度的政策倾向，鼓励向包括残疾人企业，妇女企业以及少数民族企业在内的特殊企业购买产品，同时通过对企业员工就业情况的审查，对企业在提供就业方面提出一定要求，尤其是在经济萧条时期，政府可以通过扩大采购规模来刺激投资，增加就业。
4现阶段政府采购的效益差距
我国的政府采购制度已经取得了一定的阶段性成果，但由于实践经验不足，受传统政府支出行为的影响，使得政府采购的实际效益与理论效益还有很大差距。
41政府采购范围狭窄，规模不足
2002年政府采购总额只占GDP的0.99%，采购的品种也主要限于货物类，工程类和服务类采购比重很低。参与采购的单位不到应实行政府采购单位总数的一半，政府采购的优势还没有被全面认识和充分发挥。
42政府采购预算编制滞后，计划不到位
由于各地政府采购预算的编制尚未作为一项单独的内容纳入财政支出预算范畴，公共支出项目还未细化到政府集中采购目录，采购工作难以从全局上把握和预见全年政府采购计划，造成部门预算中政府采购预算概念模糊，预见性差，采购机构重复工作量巨大，规模效应减弱，成本增加。
43政府采购缺乏监督体系，即政府采购缺乏
明确的监督主体、监督客体、监督措施及其制约机制在政府采购制度实施的初期，不少地方将政府采购的管理机构和操作机构职责全部放在采购中心，财政部门参与了政府采购的商业性决策和具体的事务性操作。这种管理部门越位与缺位并存的现状使得监管无力，管理与操作职能分离的原则流于形式。
5提高政府采购效益的对策
51扩大政府采购范围，增加集中采购比重
根据国际惯例，政府采购金额一般应占国内生产总值的10%左右，占财政支出的30%左右。2002年中国政府采购金额为127亿美元，仅占当年GDP的0.97%，同发达国家相比，比例还很小。所以应进一步提高政府采购机构的管理和操作能力，不断增加集中采购的比重。
52提高政府采购工作水平
编制政府采购预算，强化预算约束。通过政府采购预算，事先预知全年采购规模，拟定采购计划，提前了解市场行情，捕捉采购信息，并按采购计划组织实施，克服目前实际运作中忙于零星采购或无计划采购的弊端。
将政府采购的计划编制同国有资产管理结合起来，严格按规定对采购计划进行细化，在编制采购计划时，认真调查研究，掌握实际情况，以防止发生重复购买，重复建设等浪费资金的情况。
科学设置政府采购机构并建立一支合格的政府采购队伍。政府采购活动是集政治性、经济性、社会性、法律性于一身的商务活动，机构设置和人员配备是采购活动的载体和主体，直接决定着政府采购的效益，同时，其运行经费又属政府采购固定成本。因此，政府采购机构设置和人员队伍建设，对政府采购成本效益比有着直接的决定作用。
53建设监督机制，体现“三公”原则
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按照政府权力的层次划分来看，我国政府可以分为中央、省、市、县、乡五个级次，与之相对应，财政级次也可以分为中央、省、市、县、乡五级，除了中央财政之外的其他四个级次的财政都可以称为地方财政。其中，由于当前乡级财政的具体职责多由县级财政决定，尤其是占乡级财政支出主要部分的教师工资由县级财政统一发放后，乡级财政作为一级财政的意义已经弱化；而市级财政尽管是具有完全意义上的一级财政，但是由于其位于省级财政和县级财政之间，在财政职能的行使等方面并不具有典型性。可见，省县两级财政更能集中反映我国地方财政的运行状况，因此，本文的探讨更侧重于对省级财政和县级财政的分析。
一、我国地方财政困境的现状
1.我国地方财政困境概况
我国自1994年进行分税制财政体制改革以来，本着提升中央财政收入在总财政收入中的比重，增强中央财政的宏观调控能力的出发点，对中央和地方财政收支都进行了调整和界定，在为中央、地方政府间划清了财权界限的同时也带来了地方税收体制缺乏规模和质量，地方财政收入稳定性较差和保障程度低下等一系列问题，使得1994年成为地方财政收入的一个分水岭，从改革开放之初的1978年到分税制改革之前的1993年，地方财政收入占总财政收入比重的简均数为70.2%；1994年后，上述比重大幅下降，近年来基本保持在48%左右。国研中心的报告显示，1994年分税制改革以后，中央财权大幅度提高、地方财权大幅度下降，但是中央与地方的事权划分变化幅度较小：1994～2002年期间中央财权平均为52%、地方财权平均为48%，中央事权平均为30%、地方事权平均为70%；这种情况也造成了中央与地方的财政自给能力系数之比的变化：1979～1993年中央政府与地方政府的财政自给能力系数比是0.77∶1.06，1994～2002年这一比例就变成了1.51∶0.61.
问题的另一个方面则是改革以来地方政府越来越多地承担起促进地方经济发展、扩大城市基础设施建设和补贴国有企业亏损等各方面的责任，加之庞大的具有刚性特征的办公和人头经费支出，地方财政支付负担沉重，其中一个重要的标志就是地方财政自给率自1994年以来不断下降。地方财政自给率是衡量地方财政运行状况的重要标志，1993年以前，我国地方财政自给率已经显示出逐步回升的态势，到1993年已经达到1.02%，地方财政不仅可以保证自己支出的需要，而且略有剩余。1994年地方财政自给率开始严重下滑，一下跌至0.57%，尽管之后又略有回升，但是回升一直乏力，到2002年也仅为0.559%（贾康）。按照我国某省市1999年地方财政累计赤字（挂账赤字）占地方国内生产总值的比重约0.81%推算，2001年全国地方政府财政赤字规模大约777亿元，可见，地方财政收支存在巨大缺口，财政赤字压力日益上升，地方财政运转面临着巨大的困境。
2.我国地方财政困境的典型特征
尽管地方财政运行普遍面临着困境，然而我国地方财政困境还是表现出了从上至下逐渐加重的典型特征，即由于分税制财政体制改革以及其他一些原因，造成我国政府财政收入向上级政府集中的格局，省级财政困境相对较轻，越到下级财政，困境表现得越明显。造成这种情况的主要原因在于：一方面省级财政在收入上既可以争取到中央政府的补助收入，用于“吃饭”财政，争取到国债转贷资金用于建设财政，又可以向下级政府集中大量的财政收入；另一方面，省级财政在支出上既可以尽量下放事权，将许多支出责任压给下级财政，又可以将许多本应由自己支出的项目减少支付或者进行挂账处理。在这两方面因素的共同作用下，省级财政的困境看起来并不明显。但是应该清醒地认识到，这并不是省级财政运行的真实状况，只是省级财政将自身收支矛盾转嫁的结果，是地方财政困境的下移（当然也部分地上移给了中央财政）。可以说，由于处在特殊的行政级次，省级财政的困境得以掩盖，使得我国地方财政的困境越发集中到了县级财政的运行上。
由于基本上处于财政收入的最初端和财政支出的最末端，我国的县级财政可以算得上是集中体现了地方财政的困境，几乎所有的收支矛盾、体制矛盾和经济运行中的深层次的问题都集中反映在这一级财政上，欠发工资问题、基础设施落后问题、县级政府正常运转难以为继等一系列的问题使得县级财政运行困难成为了公开的秘密，1991年我国的赤字县就已经多达1216个，占全国县级总数的0%，到了1994年底，这一比例上升到了58%，赤字额也由58亿元上升到了78亿元，尽管目前还没有表明我国县级财政赤字的准确数字，但是县级财政运行更加困难已经是不争的事实。
二、造成我国地方财政困境的原因
1.收入方面的原因———财源日渐匮乏
（1）地方整体经济结构不合理，经济增长乏力。从我国地方经济的总体运行情况来看，产业结构普遍存在着“二、三、一”的产业排序。这种以劳动密集型产业为主的地方产业结构不能适应市场经济发展的趋势，造成企业的科技含量不高，竞争力不强，难以在日趋激烈的市场竞争中取胜的命运，这些都直接影响了地方经济的可持续发展，使得地方经济的蛋糕难以做大，财政收入增长乏力。此外，阻碍县级经济发展的特殊原因还在于我国农业生产单位过小，而且十分分散，不利于先进技术、设备的使用和研究开发；没有转变结构的基本能力；经济作物的下陷成本偏高，难以适应市场及时转变经营品种；农民的小农意识严重，劳动致富和发展创收的动力不足，即使在那些有搞活经济基础的县乡，许多农民也不愿意进行创新，加上一些县乡干部缺乏长期发展本地经济的眼光，使得一些地方扶贫支援的种兔、种羊被宰杀，医疗设备被变卖的现象屡见不鲜，从根本上妨碍了县级经济的长远发展。
（2）体制因素造成地方财政收入占财政总收入的比重不断下降，地方财政自给能力弱。分税制财政体制的核心内容是各级政府之间合理划分税种，从而规范各级政府之间的财政分配关系。1994年分税制财政体制改革是我国由传统的集中型财政体制向规范化的分级财政体制转移的重要一步，要使地方政府真正成为相对独立的一级行政主体，就必须在明确划分中央和地方各自事权的同时赋予地方政府充分的财权。分税制改革对中央与地方的事权和支出作出了明确的划分，但是在对中央与地方的收入按税种进行划分时，只规定了中央和省级政府之间的税种划分，对于省以下的财政分税没有作出规定，所以，现行省以下财政基本上不存在分税制，也没有其他规范的做法。1994年分税制改革的突出效果就是增加了中央政府的收入，使中央有了更充足的财力来行使事权，从而进一步巩固了中央作为宏观调控主体的地位。与此相比，地方政府的财力并没有得到明显增加。在我国现有的28个税种中，财政收入主要集中在增值税、营业税和消费税上，这三项税收收入占整个财政收入的51%以上，1994年分税制改革将消费税和增值税的75%、中央企业所得税和铁道部、银行、保险机构等条条管理的大型机构的营业税都划归中央财政所有，而所剩的财政收入已极为有限，省级政府根本无法再与下级政府进行分税，由于缺乏主体税种的支持，地方财政尤其是省以下政府的财政根本无力支持地方政府完成事权，实现政府职能，造成了目前地方财政收入比重的持续下滑，地方财政自给能力弱的现实。
（3）现有地方税体系存在严重缺陷，阻碍了地方财政收入的增长。1994年我国在进行税制财政体制改革时初步规范了中央和地方的分配关系，建立了地方税体系的基础，尽管10年来地方税体系对于促进地方经济发展发挥了一定的作用，但是随着宏观经济态势的变化和我国市场经济体制的建立完善，我国现有地方税体系中所存在的一系列问题日益凸现出来。具体说来，我国地方税体系存在的问题首先在于地方税种划分不清晰，税种界定的依据不足。从世界上其他国家分税制的经验来看，地方政府对属于本级的税种一般都是专享的，很少存在于中央共享的情况，这样可以有效避免因国税、地税职责划分不清而产生的各种矛盾和低效。而目前我国的分税制实际上是在中央和地方之间分收入，而不是真正的“分税”。很多重要的地方税都是共享税，同一税种的共享，不仅使税种的划分缺乏统一的标准，更为严重的是影响了地方税收入规模的合理增长，弱化了地方政府组织税收收入的能力。此外，我国地方税体系存在的问题还表现在：税权划分不科学，地方税权相对过小；地方税制结构不完善，内生增长和调控机制不健全；地方税法律效力不高以及地方税配套措施不健全等方面，这些缺陷都严重阻碍了地方财政收入的增长，成为地方财政困境的主要原因之一。（4）中央财政对地方财政的支持力度不够，没有建立完善的转移支付体系。科学的转移支付制度是支持地方财政运行必不可少的制度保障，分税制财政体制既然规定了中央和地方的事权划分，对于地方财政收支总量和支出责任不相匹配的缺口部分，中央财政应该责无旁贷地以规范的转移支付制度加以保证。但是从目前我国中央政府对地方政府的转移支付情况来看，表现出以下特点：中央对省级政府的转移支付基本能够满足省级政府的支出需求，但是省级政府对市县级政府的转移支付不足，严重影响了县级政府的财政运行；无论是中央对省级财政的转移支付还是省级财政对下级政府的转移支付都缺乏合理、规范和科学的标准；中央的转移支付基本目的在于弥补地方财政收支的缺口，缺乏了本应具有的激励地方政府增加财政收入、促进地方经济发展的作用；转移支付制度缺乏法律的保障，法律的约束、监督机制不健全等。中央对于地方财政转移支付制度的不完善，使得地方财政收支缺口无法得到制度上的弥补，地方财政，尤其是县级财政困境重重，举步维艰。
2.支出方面的原因———财政支出的压力不断上升
（1）社会发展要求地方财政承担越来越多的支出职责。随着社会的发展，居民对于公共品的需求日益多样化，而这种多样化的一个重要体现就是在社会基本满足居民对全国性公共品（如国防）的需求之后，居民对于地方性公共品的需求会日益增加，最终远远超过对于全国性公共品的需求。由于地方政府比中央政府更加接近于公共品的使用者，所以，在地方性公共品的提供上，地方政府将更具有效率和优势，因此，地方政府必然承担越来越多的公共品的生产和提供的职责，这一点已经为西方发达的市场经济国家的经验所证实，我国1994年分税制财政体制改革也体现出这一趋势。这就造成了现有体制下地方财政支出压力日益增加，财政运行越发困难。
（2）我国公共财政支出范围界定不清，法定支出比例保证之间存在矛盾。尽管随着社会的发展和市场经济体制的完善，地方财政理应承担更多的支出职责，但是我国现有的公共财政建设还很不完善，公共财政支出范围的界定十分模糊，无论是对中央和地方的支出范围，还是对政府和市场的支出范围，都没有科学规范的划分标准，造成了地方财政承担了许多不应承担的支出职责。此外，由于各部门法和《预算法》相互冲突，法律之间缺乏有效的衔接，科技、教育、农业、社保等法定支出比例保证之间存在矛盾，地方财政收入的增长很难满足这些法定支出的需求，而地方财政若要不折不扣地满足各部门的需求，就难以保证财政收支平衡，又会同《预算法》相冲突，因此，地方财政，尤其是省以下各级财政成为了矛盾的焦点，财政支出的压力可想而知。
（3）行政事业费用不断膨胀，加剧了地方财政支出的困难。在我国政府的财政支出方面，行政管理费增长率最高，九五期间比八五期间的行政管理费增长了266%，数目十分惊人。1991年，我国党、政、群机关及事业单位人员3140万人，当年全国行政管理费开支达到370多亿元，加上事业费支出，当年共达1400多亿元，占国家财政支出的37%.1998年全国有528万公务员，2002年增加到532万。其中333个地市111万人；1735个县级政府225万人；48000个乡镇95万人；中央政府加省政府57万人。截止到2001年底，全国财政拨款（补助）的预算单位开支人数高达4526.1万人，其中地方财政供养人数占94%.在地方财政供养人员中省级占12.5%；地市级占13.5%；县级财政占49.9%；乡级财政占24.1%.按全国总人口12.8亿计算，财政供养人员与人口之比为1：29.这一比例无论于我国历史纪录相比还是于国外数字相比都高得惊人。仅以县乡财政为例，统计显示，我国许多地方财政支出中用于吃饭的部分占80%还多。领导干部多的现象在许多地方形成“倒金字塔型”。地区行署从常务副专员到副主任科员多达17个层次。一般各县县委、县政府、县人大和县政协四大班子共有县级领导39人。领导多自然小车也多。一般每县有车200辆左右，年费用400万元。可见，如此规模巨大的财政供养人员自然会使原本拮据的地方财政背上沉重的行政成本负担，给地方财政运行带来沉重的压力，若这个问题不能得到有效解决，地方财政的困境始终难以有效摆脱。
（4）地方财政支出管理混乱，财政支出监督乏力。当前我国地方政府财政支出管理十分混乱，这种混乱不仅表现在重点项目建设中的工程概算不实，多计工程价款；偷工减料，工程质量低下；层层发包，贪污建设资金；挪用专项建设资金，满足本位利益等方面，更体现在财政预算资金编制和管理方面的部门预算编制不完整；预算约束软化，中间调整过多；专用基金结余较大以及主管部门滞留资金等。这种混乱的财政支出管理使得原本就已经十分紧张的地方财政支出变得更加拮据，增加了财政支出的压力。此外，在财政监督方面，地方财政也普遍存在着忽视财政监督管理，导致财政监管思想松懈；相关法律法规不完善，监督途径受阻；机构设置缺损和人员素质不高等多方面的问题，导致财政支出管理混乱的状况进一步恶化。
（5）我国城市化速度加快，对地方财政支出提出了更高的要求。近10年来，我国城市化的速度非常快，随着我国城市化进程的发展，到2003年末我国的城市化水平已经达到了40%，一些研究表明，城市化过程中有两个重要的拐点：一个是30%，另一个是70%.城市化水平在30%以前和超过70%以后都处于发展的平稳阶段，而在30%～70%之间时，则是城市化发展的快速阶段。目前我国正处于城市化高速发展的阶段，城市化高速发展所需要的基础设施等方面的资金投入严重不足，由于城市基础设施大多具有准公共产品的性质，不可能完全由市场提供，因此，地方财政支出就负有不可推卸的责任，这无疑又会给地方财政支出增加压力，使地方财政困境更加严重。
三、化解地方财政困境的对策措施
从上面的分析可以看出，造成我国地方财政困境的原因是多方面的，因此，想要有效化解地方财政的困境也必须有针对性地从多个角度入手，对症下药，方能收到成效。
1.调整地方经济结构，提高地方经济效益，确保地方经济的持续发展
地方经济结构不合理的问题从根本上妨碍了地方财政收入的持续稳定增长，因此，地方政府应该尽量将工作重点放到优化经济结构，提高经济效益，尽量“做大蛋糕”上来，减少对企业经济的直接干预，增强服务意识，为地方经济的发展提供良好的外部环境，通过直接或者间接的方式支持企业技术改造，支持重点项目建设，加大对于一些有发展前景的中小企业的政策扶持力度；扶持高产、优质、高效农业的发展，推进农业科技的应用和农业产业化发展，为地方经济的可持续发展提供保障，确保地方财政收入的后劲。
2.完善分税制财政体制，合理划分中央与地方的财权事权
从上面的分析可以看出，我国1994年分税制财政体制改革虽然对中央和地方的利益边界做出了一定的划分，但是由于当时的一些特殊原因，分税制改革是不彻底的，存在很多缺陷，诸如对中央和地方事权的划分不明确，缺乏在中央和地方之间，尤其是各级地方政府之间划分收入的税制基础以及缺乏科学的政府间转移支付制度等。这些缺陷或者从收入方面减少了地方财源，或者从支出方面增加了地方的支付压力，最终导致地方财政困境的恶化，因此，必须完善分税制财政管理体制，从制度层面为地方财政摆脱困境提供保障。目前完善分税制财政体制的重点是：第一，进一步明晰中央政府与地方政府以及各级地方政府之间的事权范围和支出职责，为规范地方政府行为创造条件。第二，完善地方税收体系，不断提高地方税收收入在地方财政收入中的比重，改善地方财政收入的来源结构，减轻地方政府因无足额、稳定的财政收入来源而导致的财政压力。第三，不断减少非规范的税收返还等转移支付的力度，相应增大均等化转移支付力度，以有助于减轻贫困地区和基层财政的赤字。第四，按照分税制的要求赋予地方政府包括举债权在内的各类财权，有利于中央对各级政府债务的全面监管，有效避免地方财政风险。
3.严格控制行政管理费用的规模，加强对地方财政支出的管理和监督
行政管理费用的不断膨胀已经成为地方财政困境的主要原因之一。自1957年第一次扩大地方自，进行党政机构精简以来，我国进行了若干次机构改革。1992年以来，我国共进行了4次机构改革，其中，1998～2001年的机构精简，是中国行政体制改革进程中力度最大的改革之一，全国有20～30万机关人员被分流。从1999年开始省级政府和党委机构改革分别展开，2000年市县乡机构改革全面启动。截至2002年6月，经过4年多的机构改革，全国各级党政群机关共精简行政编制115万人。但是由于各种原因，机构改革和行政管理费用一直呈现出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，笔者以为，控制行政管理费用不断增长的规模，必须以减少政府规制职能为重要前提，以推行电子政务，实现办公现代化为重要举措，同时，必须加大人大的监督力度，确保对财政供养人员的精简落到实处，防止机构精简和行政管理费用不断反弹。
4.适当赋予地方政府一定的发债权
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实施会计集中核算,在规范会计核算行为、促进会计队伍的专业化建设、规范会计基础工作、提高会计信息质量、提高资金使用效益等方面发挥了积极作用。在单位实行会计集中核算的具体过程中,在规范会计的基础工作,强化资金管理,加强会计监督,合理提高资金的使用效益方面取得了如下一些成效。
(一)减少了会计信息失真,提高了会计工作效率
会计信息是指按照会计制度、会计法规以及会计程序将企业在经营过程中价值运动所产生的会计数据进行处理、加工,形成有助于决策的财务信息以及其他相关的经济信息。因此会计信息中真实性是其最基本的要求,只有保证会计信息的真实性,才能保证社会经济的有效运行。而会计集中核算制度“三分离一公开”的基本做法,有效的减少了会计信息失真,提高了会计信息质量。同时由于这一核算方法减少了核算的中间环节,因此大大的提高了会计的工作效率。
(二)强化了财政监管力度,提高了财政资金使用效益
会计集中核算的实行,加强了会计监管力度。会计业务处理过程的公开化,彻底打破了过去分散核算形式。取消单位自设的银行账户,单位财政资金的支出都通过会计中心的单一账户进行,统一核算,会计中心有权对各单位、各部门的每笔支出和凭证进行合法性、合理性审查,这在一定程度上增强了各单位遵守财经法律法规的意识,解决了财政监督和管理缺位的问题。由于对单位资金支出和凭证的全方位、全过程的监督,就使得每笔资金可以按预算、按项目使用,因此大大的提高了财政资金的使用效益。
(三)有利于内部控制制度的严格执行
财务集中后实现了资金全过程监督,做到了事前预防、事中控制和事后问效。比如在处理报销、结算等业务时,核算中心对报账人员持有的原始凭证如有效票据等进行层层审核;在审核的过程之中,有效避免了原单位领导的人为干预,所批款项也是直接到达单位。通过计算机网络和会计一级核算系统,将有效的实现对原始凭证的真伪、资金的支付去向和资金的使用效果等的全过程监督,真正防患于未然。
(四)便于财务报表及时准确上报
单位实施会计集中核算后,财务报表统一由核算中心出具、上报,减少了许多中间环节,节省了之前财务报表上报的时间周期,从而提高了上报的及时性以及准确性。由于报表的及时和准确,有利于决策者和经营者及时全面了解单位整体经营情况、资金运行情况,及时发现问题,是经营管理者进行经济预测和做出经济决策的重要依据。
二、对会计集中核算的缺点分析
(一)核算单位的财务管理和内部监督弱化
目前实行会计集中核算的一个显着问题就是财务管理与会计核算出现脱节,也就是说,原单位依然保留财务管理职能,但是会计核算工作则交由会计核算中心去进行。这样做导致的直接后果就是严重影响了财务工作的有效性,导致了单位财务管理工作的进一步弱化。与此同时,由于核算单位内部的会计与出纳牵制机制消失,报账员实际上履行了会计出纳双重职责,影响了单位经济业务活动健康有序进行。
(二)会计责任主体不明确,增加了审计部门审计监督难题
在会计集中核算实施中,会计业务决策者与执行者分离,财务审批与会计监督的分离一定程度上改变了单位的核算权和会计监督权,从而相应地改变了会计责任主体资格。核算中心作为审计部门与被审计单位的中间人,在会计监督工作中不可避免的会出现盲点,在会计责任问题上出现真空地带。如果出现会计财务处理差错、单位会计信息失真、违法经济事项等问题,被核算单位认为本单位没有账户及会计人员,不再承担会计责任,因此在追究会计责任时很难界定双方的责任大小,形成单位与中心相互推诿责任的现象,使得资料提供、具体询问、责任认定难度加大。
(三)会计监督职能没有得到充分发挥
实行会计集中核算后,一名会计人员往往要兼任多个单位财务,甚至有的单位报账员将手工记账凭证做好以后,会计人员只承担审核后录入电脑记账的工作,核算中心成了记账机器,对各报账单位的业务事项知道甚少或根本不知道。会计人员对单位报来的发票只要手续齐全就予以入账,无法判断经济事项的真实性、合法性,会计的预测、分析、监督职能无法发挥。
(四)会计信息的真实性难以监控
作为最基本的会计资料,原始凭证不进能够反映经济业务的真实性,而且还能判断会计信息的真实性,所以针对原始凭证的审核和监督是非常重要的举措。但是实行会计集中核算以后,核算中心的工作人员由于初始未能参与单位的具体业务,所以就只能根据手续是否齐全、票据是否有效来判断单位报账是否可以报销,至于其反映的经济内容是否真实,就无从判断了。
(五)会计核算与财产物资管理相脱节
会计核算进入中心以后,单位固定资产管理工作无人重视,许多单位管理不到位,造成固定资产入帐不及时,特别是固定资产台帐与卡片经常不入帐,造成帐面长期挂帐,帐实不符。从而造成资产流失。例如:单位固定资产的帐是会计核算中心记账,实物管理是由单位管理,会计核算中心入帐只按发票简单记账,不同的设备不记设备的详细名称,所有的设备都只写专用设备,当单位入固定资产卡片时,拿政府采购合同都对不上,造成了很大的麻烦。
三、完善会计集中核算的建议
(一)建立健全法律法规体系,明确会计责任主体
立法部门应尽快根据实际制定有关会计集中核算的法规文件,使会计集中核算有法可依,明确被监督对象的主体和应该承担违法违规行为的法律责任,以及会计核算中心附有的监督连带责任,保障会计集中核算制度规范运行。
(二)强化核算中心的监管职能,从核算型向管理型转化
要改变核算中心重核算,轻监督,轻管理的职能,必须使其从核算型向管理型转化,彻底扭转将会计中心视作单纯的核算机构的观念。核算中心不仅要严格按照财经法规办事,同时也必须强化预算资金支付的事前监督,比如在决定资金支付之前应当明确是否可以支付,如何支付等问题,明确后才通知国库和银行付款。会计核算中心只有从核算型向管理型转化,才能获得更大的发展,才能为企业内部的决策者和经营者提提供科学依据和合理的建议,防范风险,提高经济效益。
(三)提高认识、健全机制、规范管理
为了处理好核算、监督、管理的关系,全面发挥会计职能作用,应从认识上、机制上加以解决。建立约束机制,包括建立定期深入单位制、经济活动分析制等。各单位则应支持会计人员到本单位调查研究,主动接受会计监督,认真听取意见。同时会计核算中心定期和不定期地提供会计信息。
(四)加强并完善往来款项的清管制度
会计中心的主管在对往来款项进行清理时,要认真核对辨别,根据款项的不同性质进行区别处理,尽量避免往来款与预算外收入、其他收入串户入账。定期清理往来账款,避免长期挂账,同时催促单位定期清理避免形成坏账。对呆死坏账进行清理上报经上级管理部门批复后调整,严防利用往来款项调节财政收支。
(五)建立健全财产物资内外监控制度,确保财政资金、财产物资的安全
要按照“管得住、行得通、效率高”的原则建立财产物质内控制度,比如建立大额费用审批制度、大额借款审批制度、超指标审批制度、超用款计划审批制度以及预算单位的财产物资管理制度等。与之同时,会计核算中心还需主动接受来自外部的监督,比如财政内部监督部门、审计、税务等职能部门的监督,形成监督网络系统,形成会计核算中心与单位相互牵制的机制,确保财政资金、财产物质的安全。
总之,自从实行会计集中核算制度以来,有效地减少了各种违法违纪行为,对于我们建立一套公开、高效、廉洁、务实的财务管理机制累积了丰富的实践经验。同时,我们也要看到,在实施会计集中核算的过程中,还存在这样或那样的问题,这就需要我们从实践中总结经验教训、实事求是地面对和解决问题,促使这套制度能够稳健发展,为财政管理制度改革做出进一步的努力和贡献。
参考文献:
[1]期刊论文.对行政事业单位会计集中核算若干问题的思考-时代经贸(学术版)2008.6(5).
篇12
(一)研究公共企业公司治理法律制度的背景与意义
公司治理((Corporate Governance)起源于西方发达国家，尽管此相关的很多研究早已存在，但对于这一理论的系统性研究是20世纪80年代的事。1984年，英国经济学家Bob Tricker在《公司治理》中首先论述了现代公司治理的重要性，并首先提了公司治理这个概念。在我国，公司治理研究起步于20世纪90年代。近年来，伴随着社会经济和公司制企业的迅猛发展，公司治理理所当然的成为了我国理论界的一个重要课题。
公共企业是指持续存在的、以为社会提供具有公共性质的产品和服务为主要经营活动的、且具有一定盈利目标、受到政府特殊管制措施制约的组织化经济实体。对公共企业公司治理来自于对公司治理的演绎。而我国公共企业治理结构产生的独特的背景，决定了其采取的治理机制重点与西方国家一般意义上的公司治理有所不同。在西方国家，产生公司治理问题的背景是上市公司股权大规模分散的条件下，产生了两权分离的要求，并在实施两权分离的情况下;广大中小股东与大股东需要解决如何监督和奖励管理人员为股东的最大利益服务问题。而我国目前的主要问题是绝大多数公共企业上市公司是国有企业或国有控股企业，仍然存在一股独大的事实，即国有股作为具有绝对控制权的股东，仍在操纵上市公司。我国公司治理面临的任务首先要解决通过金融市场向社会圈钱的问题，解决如何能使上市公司在市场上真正独立，管理人员能独立于大股东而为广大的中小股东利益服务。市场经济中公共企业的设立，是由于需要政府提供市场本身不能有效提供的、具有使用上“非排他性”的和利益上“非占有性”的公共产品，对市场供给不足或供给不够有效的产品予以补充，由政府控制战略性资源和为公众提供服务。为了尽量减少公共财政资源浪费，就需要制定公共领域的具体法律来规范各种公共企业的组织结构和经营行为，并通过公共政策针对自然垄断行业进行某些保护性和限制性的经济规制，以保证社会目标的实现和保障公众得到良好的服务并支付合理的价格;又要保证市场的公平竞争而不破坏市场经济的效率。
(二)公共企业公司治理法律制度的逻样框架
就我国公共企业的法律调整现状看，分为三类:第一类是没有进行公司制改造的或不是按公司制度设立的企业，主要由《全民所有制工业企业法》调整，本文论述的公共企业公司治理暂不涉及此类企业。第二类是已进行了公司制改造的或按照公司制度设立的企业，这一类企业由《公司法》调整。第三类是已进行公司制改造或按照公司制度设立并以上市的企业，这一类企业由《公司法》和《证券法》共同调整。因而，我国的公共企业目前呈现出由现行《全民所有制工业企业法》、((公司法》和((证券法》共同调整的状况。然而这两部企业法律都已不能适应我国公共企业公司治理的现状，满足我国公共企业企业公司治理发展的需求。
(三)本文的结构
“公司治理”一个内外相互弥补的系统工程，是治理结构和治理机制的有机统一。公司治理结构，就是基于公司所有权与经营权分离而形成的公司所有者、董事会和经理人员及公司相关利益者之间的一种权力和利益分配的制衡关系。治理机制主要包括激励机制、监督机制和决策机制。公司治理过程按照公司治理权力是否来自公司出资者所有权与(公司法》直接赋予，可分为公司内部治理和公司外部治理。本文将简单介绍目前关于公共企业公司治理法律制度的主要理论并从内部治理和外部治理两方面来具体论述公共企业公司治理法律制度。
二、公共企业公司治理法律制度的理论
(一)政府有限理论
有限政府是指在规模、职能、权力和行为方式都受到法律明确规定和社会有效制约的政府。关于有限政府的理论在西方社会由来已久。荷兰著名哲学家斯宾诺莎认为政府的权力源于自然法，并受自然法制约，这是权力应该受到束缚的较早阐述。洛克在《政府论》将有限政府的核心要素第一次提炼为一套知识传统，认为政府的权力来源于人民权利的让渡，并希望通过分权来限制政府的权力。有限政府论的经济学渊源主要表现为经济自由主义。亚当·斯密认为，市场是富有效率的，并且具有自我调剂的功能，政府不应当以自己的干涉行动来破坏自由市场机制的运行。这一思想逐渐从经济领域被推广到其他领域，由经济理论变成了西方公家公共政策的基本指导原则。
国内学者对有限政府的冷静的学理分析，主要的就包含在对自由主义的客观分析中。李强的《自由主义》一书以专章讨论了自由主义的国家学说，认为有限政府是自由主义理想的国家组织原则。台湾学者张明贵的《自由论一西方自由主义的发展》把有限政府视为自由主义的基本观念。施雪华在其博士论文基础上发表的《政府权能理论》，主张政府的权力必须限定在某个界限内，不损害个人与社会的权力和利益。张贤明的博士论文《论政治责任一民主理论的一个视角》在论述政治责任的有限性时，也讨论了政府权力的有限性问题。这些论述在公共企业公司治理领域依然值得借鉴。公共企业公司治理需要政府的干预和监督，但这种干预和监督不能是无限制的，而是合理的、有限度的。
(二)公共企业利润合理化理论
从行为目的或动机来看，公司就是一个以营利为目的的组织，必然地是追求利润最大化的。一般微观经济学将公司看作是等价于“理性人”的组织，从“理性人”到企业的利润最大化目标，就必然决定了公司的存在和所谓的“社会责任”相背离。公共企业是具有公共性的经济实体，具有公共性与盈利性双重特点，既不同于政府这样公共组织，又不同于所谓的非营利组织，更有别于一般意义上的公司。文章设想，在政府的法律规制和企业自身的社会责任的双重作用下，公共企业是否可以用一个全新的“利润合理化”理论来取代传统的追求“利润最大化”原则。实现利润合理化，首先要肯定公共企业是追求利润的。如果不以盈利为目的，必然导致了公共产品经营的效率低，供应数量少、服务质量差、资源浪费大、官僚主义严重等许多弊端阴。其次要强调公共企业的社会责任。公共企业在相当大的程度上占据了社会公共资源和公共政策的优势，本来就应当承担起比一般企业更多的社会责任和义务。强调公共企业的社会责任并不是否认企业的盈利性，而是企业利益、公共利益和社会利益的基本平衡，这已是国际社会的共识。第三，要确定一个合理的价格。一般来说，商品的价格必须以社会的合理成本为最低经济界限;上限是商品的价格不能高到消费者或使用单位不愿购买的水平。在我国，公共企业大多从事在国内或一定地域内具有垄断性的行业，为防止公共企业利用其特殊身份和垄断地位任意提价损害公众的利益，政府保留定价权调价权是必要的。对公共企业产品和服务的价格不能定得太高，而应该使一般消费者都具有支付能力。当然，也不可过低，以免造成企业负债经营、资源浪费或其他社会问题。
(三)利益相关者理论
据考证，公司应当对利益相关者负责的观念最早出现于1929年美国经济大萧条时期。由当时美国通用电器公司的欧文·D·扬((OwenD Young)经理在一份演说中反映出来。他认为，不仅股东而且雇员、顾客和广大公众都和公司存在利益联系，公司经理层有义务保护这种利益。而有关利益相关者概念的经典著作是3年之后由伯利和米恩斯共同出版的《现代企业与私人财产》一书。战略竞争之父迈克尔·波特也提出了应该给予主要顾客、供货商、职工代表在董事会发言权的主张。
对于公共企业来说，由于其提供的产品都是关系到国计民生、与千家万户日常生活密切相关的公共产品，因此公共企业的利益相关者包括企业职工、债权人和供货商、具有垄断性的公共产品的用户、广大纳税人等基于个体的利益要求，会更关心公共企业的经营状况，所以引人利益相关者理论是公共企业公司治理的应然选择。
三、公共企业公司治理内部法律制度
公司的内部治理主要包括内部治理结构和内部治理机制两部分，分别构成了内部治理的静态和动态两个方面。本文关于公共企业公司治理内部法律制度也是从这两方面来论述的。
(一)公共企业内部治理结构
公司治理最重要的部分就是公司治理结构，公共企业治理作为公司治理的延伸，当然也不例外。公共企业的治理结构狭义上是指，在公共企业所有权与管理权分离的条件下，投资者与企业之间的利益分配和控制关系;广义上是指，关于公共企业组织方式、控制机制、利益分配的所有法律、机构、文化和制度安排。我国政府2003年机构改革的一项重要举措是成立了国有资产管理委员会，其改革取向就是谋求解决我国公共企业的治理问题。其中，公共企业内部治理结构是指通过一种制度安排，合理地配置公共企业所有者与经营者之间的权利与责任关系。公共企业内部治理结构包含两层制衡关系:一是企业内部股东大会、董事会、监事会三个主体的分权结构和内部制衡关系;二是董事会与总经理的经营决策权与执行权的分权结构和内部制衡关系。这两层关系具体包括以下四个方面:第一个有者和经营者之间的委托受托经营关系;第二个是所有者和监事会的委托受托审计责任关系。第三个是监事会与经营者的监督与被监督的关系。第四个是董事会和经理层的经营决策与执行关系。
(二)公共企业内部治理机制
通说认为，公司治理机制主要包括激励机制、监督机制和决策机制，但鉴于我国公共企业公司治理的特殊背景，其内部治理机制主要是指来自公司内部的监督，其大致可以通过以下两大手段予以实现:(1)通过重构公司内部主体的权利义务关系，要求企业管理者在享受决策权的同时，亦肩负勤勉义务和忠实义务，并在违反时承担相对应的责任;(2)通过把独立于企业管理者的主体，加人到公司管理层架构中，参与民主管理、决策和监督。例如:让职工有更多的机会参加董事会和监事会，使董事会的决策在体现股东利益的同时，亦能兼顾职工的利益。
建立监督机制不仅是解决委托问题的重要途径，同时，有效的监督将降低信息不对称的程度，也有利于“内部人控制”问题的解决。监督机制有内部监督机制与外监督机制之分。其中内部监督机制主要应包括。
(1)组织监督。国有企业通过改制，建立现代公司制，成立股东大会、董事会、监事会以构成权力相互分离制衡的法人治理机构，从而建立起对人行为进行监督、考察的组织体制。
(2)人自我监督。通过人个人持股，设立资产增值奖和人风险抵押金等措施使人个人利益与企业利益一致起来，促使人加强自我监督。
(3)高级管理人员监督。通过高级管理人员持股，促使他们积极主动地对人进行监督和相互监督。
(4)企业职工监督。通过职工个人持股，促使全体职工与企业同生死、共命运。同时，为保护其自身利益，他们会积极地监督人和高层管理人员。
(三)内部治理结构与内部机制的互动
公司的内部治理机制是通过公司内部结构发生作用的。完善的公共企业内部治理结构有利于发挥公司治理机制的作用。提高公共企业的绩效.实现企业价值的最大化，从而实现股东财富的最大化。但是。由于委托冲突问题的存在。公共企业同样存在企业管理者的目标往往与股东财富最大化目标相背离。是否能真正保护股东利益已成为衡量管理层业绩的基准，也成为反映公共企业内部治理结构完善程度的一个重要指标。但是在我国，公共企业内部监督与控制机制不完善。从我国公共企业现有的实际情况来看，董事会和监视会均不能充分发挥其应有的作用。第一，董事会独立性不强。从形式上看，公共企业上市公司已经形成了“三会四权”的制衡机制，即股东大会、董事会、监事会和经理层分别行使最终控制权、经营权、监督权和经营指挥权。但实际上，由于股权的高度集中，公众股东的分散，董事会由大股东操纵或由“内部人”控制，比较难以形成独立的董事会来保证健全的经营与决策机制。第二，监事会的作用有限。监事会作为公司治理中的内部监督力量，在规范董事、经理行为，维护股东利益方面应具有特殊作用。相比之下，我国公共企业比较重视董事会的作用，而相对忽视了监事会的地位。在我国，与董事会平行的公司监事会仅有部分监督权，而无控制权和战略决策权，无权任免董事会或经理层的成员，无权参与和否定董事会与经理班子的决策。第三，股东大会尚不足以成为股东行使权力、参与公司治理的场所。在股权结构不合理和缺乏有效的法律制度的情况下，我国公共企业的股东(特别是中小股东)的利益很难得到足够的保障。
四、公共企业公司治理外部法律制度
近年来，伴随着全球化的浪潮，公司治理结构模式出现了一种新的趋势，主要表现在:由“股东至上”向“共同治理”转变。“共同治理”不仅要求企业有完善的内部治理结构，更重要的是突出了企业外部的利益相关者在企业治理中的地位和作用。
(一)公共企业外部治理结构
上文已经谈到，公共企业内部治理结构是指通过一种制度安排，合理地配置公共企业所有者与经营者之间的权利与责任关系。相应地，公共企业的外部治理结构是指通过一种制度安排，实现企业职工、债权人和供货商、具有垄断性的公共产品的用户、广大纳税人等利益相关者的对公共企业的治理。以公共企业上市公司为例，我国公共企业的外部治理结构具有以下两个特点:
第一，国有股一股独大，流通股比例偏低。在我国，大多数公共企业上市公司由国有企业改制而来，国家处于绝对或相对的控股地位。国有股一股独大的股权结构使得公共企业公司治理很容易出现以下几个问题:首先在公司治理上形不成有效的权力制衡机制。其次，公共企业上市公司利用关联交易操纵财务数据。第三，公共企业高级管理人员的行为不是以全体股东的利益为准，而是以本行业本企业的意志为准，严重损害了广大中小股东和其他利害关系者的利益。在公司治理上体现不出权力制衡，更谈不利公司决策的科学化。第四，公众股股东(特别是中小股东)的利益没有其代表者，来自出资者的约束严重弱化，许多上市公司在公司决策、信息披露等重大公司治理问题上经常出现不正常行为。
第二，缺乏完善的信息披露制度。公共企业公司治理信息披露从需求层次和受托责任上又可分为三个层次:一是经营者向董事会进行信息披露;二是董事会向股东大会进行信息披露或说明责任;三是公共企业向企业职工、债权人和供货商、具有垄断性的公共产品的用户、广大纳税人等利益相关者进行信息披露。
(二)公共企业外部治理机制
尽管公司内部治理机制在监督管理者方面已起到举足轻重的作用，然而这种机制仍有许多不足之处。比如，我国的独立董事制度多半是流于形式而已，独立董事无论在时间上或在薪水来源上都很困难认真地履行其保护小股东的职责。鉴于此，发展公司外部治理机制，将可在一定程度上弥补内部机制的不足。
与前文相对应，公共企业外部治理机制在这里主要论述来自公共企业外部的监督，其目的是为了防止企业管理者在执行公司职务时滥用其权利。长久以来，公司外部监督一直有许多渠道。有些公司的外部监督，较着重于公权力的行政监督，有些则比较强调市场监督，包括资本市场、控制权市场、产品市场、要素市场(例如经理人市场、劳动力市场)等。
有效的资本市场可以对管理阶层施加压力，以保证公共企业的决策过程有利于各利益相关者。在公司经营不利时可以采取“用脚投票”的办法对公司管理实施制衡。
发达的经理人市场可以甄别有能力和尽取的经理与没有能力和不尽职的经理。经理人之间的竟争能够约束在职经理的“逆向选择’，和“道德风险”，激励他们为股东的利益服务。
竞争性的劳动力市场可以激励经营者改善管理、提高公共企业的经营业绩，充分发挥劳动者的积极性和创造桂，给予劳动者全面发展和潜能发挥的空间，留住人才。
由于公共企业大都是垄断企业，产品市场通过替代产品供应商对企业施加压力来实现的。
控制权市场主要是指通过收购兼并、资产重组等方式获取公司控制权从而实施对公司的资产重组或董事会、经理层的改组变换，它是一个重要的外部激励和约束因素。
(三)外部治理结构与外部机制的互动
与公共企业内部治理相对应，公共企业的外部治理机制也是通过其外部治理结构发生作用的。但是由于我国公共企业外部治理结构的种种缺陷，导致了其外部治理机制很难发挥作用。第一，流通股在公共企业上市公司总股本中所占比例有限，不流通的国家股粕法人股又高度集中，因此很难通过在二级市场购买流通殷获得公司的控制权，收购和权争夺没有真正约束经理层。所以公共企业的控制权市场也难以形成。第二、我国目前的经理市场还十分落后，没有有效地聘选机制，甚至没有形成严格富有进取心、具备高素质的经理阶层。这就导致了缺乏有效的经理人才市场。第三，作为大债权人的银行由子受到种种限制，对公共企业实施的外部监控作用较小。而由于我国证券市场以散户为主，新兴市场不规范，机构投资者作用很有限。债权人对公司实施的监控作用小，机构投资者缺乏。这些就使通过资本市场对公共企业实行外部监督变得很难实现。最后，由于目前我国公共企业上市公司大股东、管理人员和董事的法律责任机制十分不健全，违规的私人成本很低。一旦出现大股东、管理人员和董事违规和违反公司章程的行为，有关法律和法规的处罚不足以起到警戒作用，特别是对股东的民事赔偿力度坯远远不够。而新闻舆论和社会公众在监督过程中常常处于被抑制状态，这种情况无疑不利于公司外部监督机制发挥作用。这样就出现了缺乏良好的法律责任机制，新闻舆论和社会公众监督力量不足的困境。
五、我国公共企业公司治理的法治构架
(一)立法例、原则与路径
1.立法例
对公共企业公司治理立法，从发达国家的经验来看，有三种做法。第一种是制订统一的专门法律。如澳大利亚1994年颁布的《联邦公营企业法》，该法将这类企业定义为政府拥有资本金、为了公众的利益依据政府法令或有关条令设立的具有垄断性质的企业，并通过严密的报告制度、审批公营企业发展计划、委派公营企业管理人员并规范其行为、严格的财务管理和审计制度等对这类企业实行有别于其他企业的特别规范。第二种是“一对一”的立法。如日本对103个国有企业特殊法人分别制订103个特殊法进行个别规范。第三种是特殊行业立法。这种做法在英美法系国家比较普遍。如美国在1976年至1982年先后颁布了《铁路复兴与铁路管制改革法》、《航空货运放松管制法》、《航空客运放松管制法》、《汽车运输法》、《铁路法》和《公共汽车管理改革法》等一系列法案，对美国的交通运输产业的政府管制体制进行了重大改革。1989年，英国在自来水产业制定《自来水法》，该法不仅规定了建立“自来水服务管制办公室”，还建立了“国家注河管理局”，各自从不同方面对自来水产业实施管制。
2.立法原则
由于公共企业具有双重性的特点，即公共性和企业性，在立法中应坚持以下四个基本原则:
第一，利益相关者治理企业原则:公共企业的利益相关者如职工、债权人、具有垄断性的公共产品的用户、广大纳税人等基于个体的利益要求，会更关心公共企业的经营状况，他们比股东更真切的希望企业能维持正常的良好的经营。如果能让利益相关者参与到公司治理中来，将更有利干预和监督经营者，防止权力滥用并失去监督，实现公共企业的良性发展。从这个角度来看，利益相关者治理企业原则是公共企业治理的应然选择。
第二，监督原则:公共企业承担着众多的社会公益功能，必须对其实施有效的监管，公共企业的各利益相关人共同参与，可建立起统一高效的监管体系。具体途径包括政府的监督，监事会的监督和社会的监督等。
第三，司法保护原则:众多利益相关者作用的发挥很多时候受制子政府。所以要更好地规制公共企业，除了贯彻利益相关者治理企业原则和监督原则外，更重要的是通过司法保护利益相关者权益来实现对公共企业治理的监督。
第四，规制程序的透明和公开原则:“法律的含义是解决社会上不同利益集团的冲突，因而反映在立法程序上应是兼听各方面的意见。在很多国家，法律由最高立法机构制定，法规及法规以下的行政规章虽然由行政机关制定，但制定的过程都采用公开的听证程序，给管制相关人充分表达意见的机会，以尽量避免管制政策的不公正。因此，在规则的制定过程中保证广泛的公众参与，能够使各方面利益在立法中得以充分体现。特别是由于涉及广泛的公共利益，公共企业的有关立法的制定过程更需要充分的公众参与。在规则的实施过程中，完善的公众参与能够使各有关当事方在信息交流的过程中充分表明自己利益需求，同时理解其他各方的各种困难和理由。这样能减少规制政策实施过程中的利益摩擦，确保规制政策的顺利实施和公共企业经营管理活动的正常进行。这些目标的实现都仰赖于一个透明和公开的规制程序的建立，而这种程序必须要由明确和稳定的立法来确定。这是法律对政府经济行为进行有效控制的重要方式。
3.路径
建立和完善公共企业立法体系，具体包括一下三点:
第一，制定统一的《公共企业法》我国目前对于公共企业并无一部专门法律进行规制，对公共企业的治理大部分沿用《公司法》。然而，由于公共企业投资主体、经营行业以及社会责任的特殊性，注定了它有别于一般商事公司，因此不应将其与一般商事公司放在同一部私法性质的《公司法》中来规范，而应当对其另行立法。从我国现状来看，公共企业数目较多，对其分别立法成本过高，因此，规制公共企业可以考虑制定统一的《公共企业法》。
第二，完善竞争法，突出竞争法的重要地位，确保公共企业所提供的产品和服务的可普遍获得性和其他市场主体之公平利用。在这一点上，国外立法已有较为完善的规制，其核心思想便是:抑制强者，容忍和保护弱者，给拥有市场支配地位的企业强加特殊的义务，以保护有效竞争和公共利益。因此，竞争法在公共企业的规制中需将这些歧视性的和强迫性的产品和服务的提供方式确认为非法，既授以消费者以私法救济的权利，同时应设立相应的竞争法的实施机构予以公法上的救济。
第三，完善特殊行业立法，确定政府作为公共企业的规制主体的法律地位，明确其规制目标和规制方式fuel。大量特殊行业立法是我国现行公共企业立法的主要形式。虽然其中存在的一些问题，比如在立法的层次参差不齐，行政法规多于基本法律，同时在具体的立法内容安排方面也存在欠缺。但是，特殊行业立法在公共企业规制的立法体系中的地位和作用仍不容忽视。
(二)监管与执法
OECD的经验证明，一个好的公司治理结构是公共企业有效发展的先决条件。在对公共企业的监管与执法问题上，国外的很多经验是值得我们借鉴的。
在法国，国家对公共企业的监督是全方位的，包括行政监督、司法监督和议会监督等多种方式及类型。其中的行政监督是由政府实施的监督，包括财政监督、技术监督和专门目标监督等具体形式，主要通过经济和财政部、技术主管部门和各种专门委员会实施，以事前监督为主。司法监督即审计监督，由审计院负责，是对公共企业经营结果的稽核、检查和评估，故在法国又称之为事后监督。议会监督是由议会对公共企业所实施的一种监督，其监督的内容与途径包括审核和表决企业财务预算任命报告员，负责关注和评价公共企业的经营管理情况成立调查或监督委员会，负责收集或检查公共企业某个方面的情况事实听取有关部门对公共企业经营活动所作出的说明或汇报，等等。
在新加坡，政府对公共企业的监控主要是通过对董事会及主要经理人员的任命来实施。董事会的职责是制定大的长期战略方针，挑选管理人员，对下属子公司的经营活动负有监督管理以保证资产增值的责任，若其职责不能有效履行，则会被政府罢免。公共企业还要定期向财政部报送财务报表，使财政部随时了解公共企业的经营状况。政府作为所有者或控股者，也可以随时对公共企业进行检查固。
依法治理公共企业是发达国家的共同特征。从我国公共企业治理现状来看，强化法制是当务之急。借鉴国际经验，结合中国国情，既制定对治理结构有强制性的法律规定，又制定与市场环境变化相适应的、具有非约束性和灵活性的公司治理原则。
(三)利益救济机制
传统的民法理论将的民事权利救济方式分为自力救济与公力救济两种。在现代文明社会，诉讼制度是公力救济的最有效手段已得到了公众的普遍认同。在公共企业治理中，对各种利益的救济主要也是通过诉讼实现的。
公共企业出现任何状况，都会对利益相关者造成最直接的影响。文章认为，应建立以利益相关者诉讼制度为核心的利益救济机制，最大限度地扩大诉讼主体范围，按照各诉讼主体与企业利益的相关度不同建立起相应的诉讼制度。包括:股东诉讼制度;职工、债权人、垄断企业用户等为主体的第三方诉讼制度;纳税人诉讼制度。
