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TaoRen
(CollegeofeconomicsHuazhongNormalUniversity,Wuhan430079)
Abstract:Thispaperanalyzestheroot-causesofthephenomenathatresidents’interestisdamagedinthecourseofChineseurbanhousedemolition,andgivessomecountermeasurestosettlethisproblem.
Keywords:urbanhousedemolition;interest;tendency
随着我国城市化进程日益加快，房屋拆迁已成为城市建设和发展的重要活动，而由此也引发了大量商业纠纷和社会冲突。一方面，被拆迁人出于种种考虑不愿意搬迁，或者要求获得更为合理的补偿；另一方面，政府则要求按照自己的蓝图建设更为美好的城市。从而，整个城市房屋拆迁过程演化成被拆迁人和城市政府、开发商的一种博弈行为，都希望从中获得尽可能多的利益，从而使其偏好获得最大的满足，。
一、目前城市房屋拆迁中的利益倾向
1、拆迁补偿评估方法不利于被拆迁人
按照《城市房屋拆迁管理条例》规定，被拆迁房屋价格评估的具体办法由省、自治区和直辖市人民政府制定。在具体实施过程中，目前通行的城市房屋拆迁评估办法是：房屋重置价加上区位基准价格，即房屋的建筑成本加上土地的基准价格（基准地价）。
从被拆迁房屋价格评估的内容来看，其方法为重置成本法，被拆迁人最后得到的补偿价格是重置成本价。但是，被拆迁人为了寻找新的住房，必须利用这笔补偿款在商品房市场上按照现行市价购买新的住房，这既包括房屋的建筑成本和土地与配套设施分摊的成本，也包括房地产开发商的利润和各种税费。在房地产市场上，对于同一标的物，现行市价法评估价格将远大于重置成本法评估的价格。因此，按照现行的评估方法，被拆迁人的利益必然受到损害。
2、拆迁补偿评估机构的选择不利于被拆迁人
目前，在城市房屋拆迁过程中，房屋评估机构通常由拆迁人指定。这些评估机构因与委托人存在着利益关系，在缺乏严密的市场监督的情况下，很难保证其在房屋估价中的中立性和公正性。评估机构为了迎合拆迁人的要求，故意压低被拆迁人房屋的评估价格，损害被拆迁人的利益。对具有公益性质的道路、管道等项目的拆迁，因政府相关部门不恰当的行政干预，往往不按照房屋实际价值进行评估，出具的评估报告带有浓厚的行政干预行为色彩，与法律规定不符。
3、强制拆迁时有发生
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*作者简介：陶韧（1980—），湖北武汉人，华中师范大学经济学院2003级硕士研究生。
众所周知近年来，由于我国家法律法规的不完善，政府在城市建设特别是大量的商业征用地审批、实施拆迁作业中大包大揽，有的地方为了顺利拆迁甚至动用警力，强制执行。由此引起的政府与拆迁人的矛盾可以说已经成为带有普遍性的社会问题，比较典型的就是湖南嘉禾县商贸城建设拆迁。
二、目前城市房屋拆迁中利益倾向的根源分析
1、在相关法规中被拆迁人处于弱势地位
拆迁人与被拆迁人在拆迁过程中应该是平等的民事主体，法律在对双方权利、义务的设
定以及违法行为的制裁应具有平等性，但实际上却不是这样。
根据《条例》第16条“拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”仔细分析，此条例很大的一个缺陷就是规定强制拆迁合法化，在法院未作出裁决之前，可以依法先行剥夺被拆迁人的房屋使用权和所有权。它首先给被拆迁人定下的基调就是不论怎么折腾，房子肯定是要拆的，被拆迁人所能够做的就是努力的获得更多的补偿；在房子拆迁与否这个对于被拆迁人来说意义重大的问题上，被拆迁人是没有发言权的，先不说被拆迁人的权益是否受到了侵害，一开始他们的权益肯定是没有受到保障。即使是被拆迁人为了维护自己的权益，向房屋拆迁管理部门、人民法院提出申请或诉讼，在制度不健全、受到政府有关部门或当事人强势干预的情况下，政府的房屋拆迁管理部门和人民法院是否能够进行客观公正的判断也存在问题。
根据《条例》第24条“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”问题的焦点在于“市场评估价格”，房地产市场评估方法有很多种，目前各地方通常采用的是重置法（其不合理性前文已有论述）。其实，无论采取何种市场评估方法，其得出来的价格都不会是市场价值。从相关经济学知识知道，市场价值的形成需要相应的市场前提：买方和卖方均完全出于自愿；具有适当的期间完成交易，而不是急于出售或急于购买。在房屋拆迁过程中，由于被拆迁人一般为非自愿，而且拆迁还受到一定期限的限制，这与一般意义上的买卖交易存在着本质上的不同。虽然拆迁人会对被拆迁人给予补偿，但在被拆迁人失去了“坚持不拆迁”的交易底线的时候，交易心理上已完全处于劣势，所能得到的补偿完全掌控在拆迁人手中，无论是质与量都没办法和市场价格相提并论。
2、城市政府在拆迁过程中的“双重角色”互相支撑
根据目前的宪法，城市土地都属于国家所有，从技术角度考虑，实际上是由城市政府代行这种所有者权利。因此，政府在出于公共利益需要而征收土地的时候，实际上扮演着两个角色：一方面，政府是土地所有权之人，而该土地上的居住者，仅仅拥有使用权；另一方面，政府又是公共利益的代表者。
这两个角色合二为一，互相支撑。政府作为公共利益的代表者，为了政府认定的公共利益而决定拆迁，同时政府又是土地所有权之者，那么，政府自然可以想什么时候拆迁就什么时候拆迁，想什么时候收回居民的土地就可以什么时候收回，因为土地本来就是政府所有的。另一方面，政府又是公共利益的代表者，作为土地临时使用者的被拆迁人，你如果不从政府所拥有的处于拆迁范围的国有土地上搬走，不仅侵犯了政府作为国有土地所有权人的权利，而且也损害了公共利益；而政府所拥有的强制力，为了捍卫国家对于土地的所有权，更为了公共利益，当然可以在必要的时候使用强制手段。如此，土地权利与政府的权力结合在一起，使得拆迁户从一开始就处于绝对弱势地位。
正是这种制度“短路”，导致地方政府有能力、也有意志不顾拆迁户的意愿而进行拆迁，尽管已引起民众不满，却仍旧以为自己的行为是完全正当的。要解决这一问题，首先应当区分政府在城市房屋拆迁过程中的两个角色：作为国有土地所有权者的角色，与公共利益代表者的角色。地方政府当然代表、并应当追求城市的公共利益，但是，城市国有土地的所有权，究竟由谁代表、如何行使，却似乎值得反思。至少目前由城市政府来代表，存在严重利益冲突。
三、解决问题的建议
1、完善《条例》
法律的基本原则应该是保护弱者，而不是维护强者的利益。保护私有财产、保护人权的条款已经写入了《中华人民共和国宪法》，《条例》却是更多的考虑拆迁实施方便，而忽略了对被拆迁人的利益的保护。一方面要改变房屋价格评估机构委托方式，评估机构应该由被拆迁人委托；另一方面，要改变房屋价格评估方法，采用市场比较法进行评估。同时，要明确对违规拆迁和强制拆迁的处罚措施。2、政府退出开发性和商业性的拆迁
对于开发性和商业性房屋拆迁，政府完全可以不参与、不介入，由开发商与被拆迁人协商拆迁相关事宜，按照市场化模式操作，自行拆迁或委托具有房屋拆迁资格的单位拆迁。这样，政府能够从大量具体的拆迁事务中解脱出来，对整个房屋拆迁过程进行有效的监督和管理，做好专职“裁判”员角色，这对于进一步转变政府职能和维护政府形象来说，也具有重要的意义。
3、政府对公益性拆迁实行“恩恤津贴”制度
城市政府因为公共利益即全体城市市民的利益而进行拆迁，这原本是没有问题的。但对于被拆迁人来说，却要因为公共利益的改善而独自承受相应的利益损失（精神损失是肯定的，物质损失前文已有论述），则显得有些不公平。在我国实行计划经济时期，政府强调公共利益优先于个体利益。如今，虽然国家经济体制正在向市场经济迈进，但是，“公共利益优先”的理念对中国社会的影响仍然非常深刻。可以说，民众对公共利益存在一种天然的敬畏心理。而某些城市政府正是利用公众对政府的信任和敬畏，动辄以公共利益为由对城市房屋进行拆迁，却拖欠提供补偿或补偿过低，以牺牲被拆迁人的利益为代价来推动城市的发发展，由此导致公共利益泛化。
为了正确处理政府与被拆迁人的财产关系，以及防止公权侵犯个体利益，除了按照《条例》对被拆迁人进行补偿外，政府还应该对被拆迁人实行恩恤津贴，即政府额外对被拆迁人进行一定的补贴，在一定程度上也是表现政府在组织公益性拆迁时对于扰民的“歉疚”。补贴办法可以按户补贴，户补贴数额=户常住人口*当地3年人平均生活费用。如此，一方面加大政府组织公益性拆迁的补偿压力，使其作出决策时候参与更多的理性，更好的促进土地集约利用；另一方面也可以使被拆迁者获得更大的满足，感受到政府的关怀，在保持社会稳定的同时,使得建设项目能够顺利的进行。
参考文献：
[1]叶剑平.房地产估价[M].北京：中国人民大学出版社，2002.
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2.强化各方的协调配合工作
铁路建设项目是一项大型的、复杂的、工期较长的综合性项目，尤其是涉及到与资金有关的工作时，管理上就更加复杂。在这种大型项目中涉及人员及部门较多，工作分配也较为复杂，因此补偿资金要实现科学有效的管理，必须加强各部门之间的相互协调，做到权责分开，互相约束，共同促进资金的科学化管理。首先，根据部门的职责范围，征迁部门要按程序准备发放材料，同时要及时进行实地调查，督促沿线各村镇提供准确的补偿名单，并对需要补偿的金额进行科学的计算及汇总。对各户的补偿情况进行公示后，制定合理的补偿方案，最后制定正规的通知文件，经相关经手人签字确认，递交下一部门进行下一环节的工作。财务部门根据相关资料对资金审批通过后，经过一定的审批程序交由发放部门展开征地补偿资金的发放工作，要确保补偿资金有效发放到被征迁户的手上。在发放后，最好建立相关交流平台，保证资金的后续安全。总之，在整体的工作中，各部门要尽职做好各自的分内工作，并促进相互之间的合作，在工作中出现问题时，更不能相互推诿，而是要通过沟通与协调解决问题。
3.加强对资金支出管理和金额的控制
在资金的支出环节，要对每一笔账目的发放进行严格的控制。补偿及安置的费用归被征迁户所有，在发放时要做到“一户一折”，并进行细致的个人身份认证，使资金支出落实到被征迁户身上。在资金支出上，要严格谨记该项费用是作为补偿金发放给被征迁户，任何部门不得擅自挪用。要严格规范补偿经费的支出范围，严禁挤占挪用、克扣补偿资金，任何一笔账目必须能够从调查确认到经费审批再到最后的发放都做到清清楚楚，保证每一笔资金的支出准确无误，对于金额上有出入的地方要及时进行核对修正，不得存在混乱或不确定的账目。铁路的征迁资金数额上在最后清理概算时往往会超支很多，一方面是由于可研报告中征迁数量、单价设计深度远远达不到要求，与实际征迁金额相比偏低，造成实际征迁金额虚超；另一方面是因为征迁单价每年存在上涨的趋势，今年批复的单价也许到明年就偏低了，因此超支现象通常存在，要加强资金的管理，必须采取有效的资金控制政策。资金的预算与控制是相互配合、矛盾的两个方面，解决超支问题一方面要加强征迁设计工作的深度与准确性，在预算管理系统中要充分考虑资金执行的时间差所引起的金额差异，建立动态的审批和控制系统，预算管理系统承担一部分即时预算额度测算的任务，实现实际金额与预算的动态反馈；另一方面财务部门并不单单是预算的最终汇总部门，而同时应担任预算执行的监督职责，对于补偿资金等支出状况应当备案，并严格按预算执行，根据当地的实际情况认真核实统一当地的补偿标准(作物的补偿标准、房屋及相关建筑物等的补偿标准等)来确定补偿费用，通过科学的方法对相关资金数据进行核算。由于超支难以避免，我们要尽量去减小这一情况发生的程度，在必要的条件下应该向上级资金管理单位反映实际的资金预算偏低情况，最终征迁补偿资金以实际数计入投资概算。
4.建立有效的监督机制
要实现补偿资金的有效管理与发放，还应建立有效的监督机制，实现补偿资金发放的公开透明化，对资金流动加强审查，一旦发现有挪用、擅用、克扣补偿资金的行为，要严格按照法律程序进行惩处。对于有问题的行为要严肃处理，公开曝光，通过严格的调查审计追究相关人员的责任，对涉嫌犯罪的，移送司法部门处理，增强法纪的威慑力，确保拆迁资金管理到位、使用规范。另外，要充分利用有线电视、宣传单等手段向群众公开资金补偿的相关措施，加强群众监督。
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要做好房地产企业成本控制与管理，要正确认识成本控制，理解房地产企业的特点以及房地产项目的成本构成要素。只有这样才能把握在房地产企业成本控制与管理的过程中有效的提高成本控制效率，降低企业成本，赢得最终的胜利。
（一）成本控制的含义
成本控制是企业根据一定时期预先建立的成本管理目标，由成本控制主体在其职权范围内，在生产耗费发生以前和成本控制过程中，对各种影响成本的因素和条件采取的一系列预防和调节措施，以保证成本管理目标实现的管理行为。
（二）房地产企业的特征
1、房地产企业最本质的特征是综合性
现代城市建设中的房地产企业要求在开发过程中坚持“全面规划、合理布局、综合开发、配套建设”的方针[1]，不仅对房屋的建设要有详细的规划，同时对周边的公共设施也要进行全面协调和建设。
2、房地产企业的建设过程具有长期性
房地产企业从最初的资金投入到最终的资金收回，从可行性研究报告到最后的房屋交付使用，要经历好几个阶段，比如决策阶段，设计阶段，招标阶段成本管理论文，施工阶段，物业管理阶段，每个阶段都要耗费一定的规划时间，而有时还会出现工期延后的现象。
3、房地产具有很强的地域性
众所周知，房地产是不可移动的，因此房地产商在选择项目开发时，首先要考虑的便是它的地理位置，那么，房地产商的就必须根据市场需求情况以及地方经济发展趋势来进行综合评价，做出最后的判断。
4、房地产企业具有很强的风险性
房地产的风险性便是由房地产企业资金密度高演化而来，每个房地产所开发的项目都要耗费巨额的资金，而筹集资金是有一定的风险，比如银行利率的升降、汇率的变动、政府的政策、市场经济等等这些经济条件的变化都会引起资金实际数额的变动。
（三）房地产企业成本构成要素
图一 房地产企业成本构成要素图
从当前的房地产市场来看，构成房地产企业最为重要的构成要素有：地价、拆迁费用、成本、税费、利润这五个组成部分，要提高房地产企业的市场竞争力，就必需从这五个构成要素出发，压缩开发项目中的地价、拆迁费用、成本、税费，同时，从企业经济效益来看，要扩展企业的利润，来增强企业的整体实力，实现利润最大化的最终目的。
二、房地产企业成本控制与管理的现状
（一）安徽信达房地产开发有限公司的最新项目——信达· 水岸茗都项目概况
1、项目规划
小区占地167.5亩，规划建筑面积22.37万平方米，地下建筑面积3.57万平方米，绿地率近40％，建成后可容纳近1800户居民入住，小区配有停车位1400个，停车率近80％。小区配套设施有：社区幼儿园、五星级洗礼会所、超大露天游泳池、商业街等，十分齐全，让你足不出户及可满足日常的生活、休闲、娱乐所需小论文。
2、项目位置
“信达· 水岸茗都”综合住宅小区位于合肥市政务文化新区翡翠路与习友路交汇处，是安徽信达房地产开发有限公司继“银杏苑”、“花样年华”、“文景雅居”、“格兰云天”等项目后又一高品质综合住宅小区。“信达·水岸茗都”位于新城市中心的地段，南靠十五里河环城公园，向西沿习友路步行十分钟即可到达奥体中心成本管理论文，北距天鹅湖仅一公里之遥。优越的大配套环境及完善的社区配套设施成就了信达·水岸茗都良好的居住氛围，也形成了信达·水岸茗都良好的性价比，让业主们轻松实现了品质居住。
（二）房地产企业项目开发程序介绍以及阶段划分
图二 房地产企业项目开发流程图
根据上图的房地产企业项目开发流程图，我们可将房地产项目开发的整个过程划分成如下几个阶段:决策阶段、设计阶段、招标阶段、实施阶段、后期的物业管理阶段[2]。
1、项目的决策阶段
项目的决策阶段是项目开发能否取得成功的奠基石，房地产所开发的项目经董事会批准初步立项后，转由企业战略发展研究室进行可行性研究。可行性研究的目的是实现项目决策的科学化、民主化，减少或避免投资决策的失误，提高项目开发建设的经济、社会和环境效益。可行性研究按五个步骤进行：（1）项目公司接受委托或集团公司董事会立项；（2）调查研究；（3）方案选择与优化；（4）财务评价和经济评价；（5）编制可行性研究报告。
2、项目的设计阶段
设计阶段是房地产项目开发成本的一个重要部分，虽然它占整个开发费用的比重只有1.4%-2%，但设计的效果以及它的可行性对整个项目造价的影响力能够达到74%之大，因此，我们也可以看出设计的重要性。
3、项目的招标阶段
招标前，应严格审查施工单位资质，必要时进行实地考察，避免“特级企业投标，一级企业转包，二级企业进场”等不正常现象[3]。选择价格低廉同时质量有所保证的投标公司。
4、项目的实施阶段
工程建设中最让人头痛的事是“三超”，即概算超估算，预算超概算，结算超预算。这是长期以来都难以破解的难题[4]。这个阶段的所要做的工程量大，经常会出现些变化的因素，工程时间久，因此，这是开发项目成本控制的核心所在。
5、物业管理阶段
物业管理基本上可以分为经营、管理和服务三个方面，它所执行的原则是：管理于服务之中，在服务中实现管理。
（三）“信达· 水岸茗都”成本控制与管理存在的问题
1、土地成本费用高
费用核算项目
前期估算费用（万元）
实际发生费用（万元）
差额（万元）
土地费用
7500
8400
-900
拆迁补偿费用
7260
8100
-840
基础设施配套费
1420
1470
-50
各项建设手续费
4988
5100
-112
规划、建筑设计费
456
425
31
小区配套设施费
2280
2100
180
财务费用
2660
3100
-440
管理费用
865
645
220
销售费用
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一、警惕行政关系的失序
经过30多年的改革开放，中国的经济社会经历了巨大变迁，但目前仍然面临多重转型的任务。在这段历史性的发展时期，新情况和新现象不断涌现，新问题层出不穷。为了抓住关键时期的发展机遇，在欣喜于取得的巨大成绩的同时，也不能忽视一些值得引起关注的问题，比如行政关系有陷于失序的隐忧。
(一)失序与失衡
“失序”不同于行政关系的“失衡”。失衡是指行政主体与相对方在行政过程中的不对等关系。“一般情况下，在实体行政法律关系中，行政主体和相对方形成行政机关为优势主体、相对方为弱势主体的不对等关系；在程序法律关系和司法审查关系中，则形成另一种反向的不对等关系”…。失衡有可能是有序的，也有可能是失序的。如果行政过程中的主体都认可行政关系的失衡，或者如果不认可这种失衡，但局限于采取合法合理的方式寻求调整失衡状态，那么行政过程会呈现出有序性。但如果行政过程的主体不认可行政关系的失衡，并且诉诸于不符合法治要求的方式寻求调整失衡状态，那么行政过程会表现出“失序”。
在目前的行政过程中，行政主体在大部分情境中仍处于强势地位，但这种相对优势面临越来越大的公众压力，甚至是(暴力)对抗，而且社会对行政行为的信任度在不断下降，以致在某些领域出现了政府的公信力危机。另一方面．相对方的权利意识在不断增强，维权技能在不断提高，但现有制度框架内的参与机制和维权渠道尚不健全，使得一些本属正常的政治参与和利益表达容易诉诸于极端之举。面对越来越频繁发生的对抗行为，公信力不断下降的行政主体为了维护公共秩序．往往选择以危机管理的名义去强力控制。
在强制与对抗的互动中，如果上级部门或领导认为下属部门的行为有悖于公共管理的政治要求，会以指示、批示、批评、惩罚等方式介入行政过程，从而使行政关系的优势转向相对方。在整个过程中，行政关系的调整既不是自我纠正式的，也不是有序的，往往取决于特定问题、特定领导以及特定情形。
(二)行政关系失序的表现
以上海某些区出现的“钓鱼式执法”为例。在很长一段时间里，面对执法机关的不正当执法方式，处于弱势地位的相对方大多选择忍气吞声，因为表达诉求的渠道非常有限，而且成本高昂。行政关系的失衡格局纵容了一些行政主体更加毫无顾忌地选择执法手段，这也为互动关系的逆转埋下了伏笔。当个别相对方选择极端的方式表达抗议时，其他感同身受的相对方即刻予以响应，社会公众由于惊诧于行政主体的肆无忌惮而为指责行政主体的公共舆论奠定了社会基础。于是，行政主体至少处于舆论上的弱势地位。在该事例中，行政关系调整的直接起因是个别相对方的极端行为，而非有序的参与和表达；实现行政关系调整的直接动力来自于上级部门的关注，而非相关主体的协商与讨论。
又比如，近年来各地的城市管理执法工作(“城管”)普遍面临一个三元困境：城管如何执法，才能既维护城市的市容市貌，又能让城市小商小贩合理生存。城市环境属于公共产品，其供给要依靠行政主体的强制手段；小商贩的存在既是民生需求，也满足了一些社会需求；而对于小商贩提供的商品和服务，社会公众本身也是矛盾着的，在享用这些服务时会赞成小商贩存在的合理性，而在其它时间，则希望小商贩尽量不影响自己的工作和生活。在行政实践中，这些矛盾都集中到行政主体和相对方的行政关系上，造成城管工作“一管就死、一放就乱”的局面，甚至出现“一管就有冲突、一放就有投诉”的现象。如此周而复始，不仅未能解决城市管理的根本问题，反而影响行政执法的公信力。
如果不正视行政过程中的关键问题，仍然以危机管理的思维沿用个案处理的方式，行政关系将会陷入失序的境地，其表现就是行政主体或者不作为，一旦作为就是强力控制，而相对方要么不参与，一旦参与就会酿成群体性事件。
二、调整行政关系的不同思路
如何防范行政关系陷于失序，既使行政主体依法行政维护公共秩序，又能切实保障相对方的权利?在相关研究中，先后出现过管理论、控权论和平衡论等理论。
(一)管理论
管理论主张维护行政主体的优势地位，认为行政过程的有序来自于行政主体的指导和相对方的服从。应该指出的是，管理论并非完全排斥对相对方权利的保障，而是将保障从属于对行政秩序的追求。另外，也不能简单地将管理论视为行政特权的等价物。因为如果法治相对健全，并且在行政过程之外设计了有效的利益表达机制，相对方的权益可以通过其他的渠道得到保护，那么行政主体的优势地位依然是面临实质约束的。
在实践中，欧洲大陆一些法团主义文化的国家的行政管理过程更接近于管理论。在这些国家，行政主体在法定职责权限内享有绝对优势，管理过程中的自由裁量权受到较为广泛的认可。在政治运行中，致力于维护公众利益的组织和集团是由国家和政府所创造并规范的。一方面，这些利益表达组织具有垄断性，另一方面，这些组织在与行政主体的互动过程中享有较大的话语权。因而，行政主体在行政过程的优势地位受到政治过程的约束，这也意味着行政关系的失衡由政治关系来调整。
(二)控权论
控权论主张限制或取消行政主体的主导地位，从而彰显相对方的权利优势。这种理论认为在大多数行政实践中，行政主体不仅不能有效地解决公共问题，反而会滋生一系列问题，比如权力滥用、腐败、限制相对方的自由等。所以，控权论主张政府最小化，认为大多数公共事务都可通过市场和私人组织得到解决。另外，控权论的基本假设是，行政过程是由各种利益集团相互博弈的活动所组成的，国家不具有主体性，只是一个各种势力互争雌雄的竞技场。
自20世纪70年代末以来，一场被命名为“新公共管理”的运动席卷全球，一度垄断了公共管理研究和实践的所有话语资源。这场运动的基本思路就是控权论，主张公共管理的市场化、私有化和自由化。经过30多年的实践，如今人们越来越深刻地认识到，这股潮流并不是放之四海而皆准的真理，它有其情境性，有其局限性。尤其对于众多发展中国家而言，国家的空心化、公共管理的市场化和公共服务的私有化，并没有实质性地促进公共福利的改善，反而引发了一系列严重问题，比如公共服务的有效供给不足、公共服务分配结构失衡等。
控权论在多元主义文化的英美国家(包括澳大利亚、新西兰、加拿大等英语国家)较为盛行。在这些国家，政治活动的主体是各种利益集团，行政主体的管理行为受到多种主体的限制和监督。主流的社会文化和法律体系都主张对公共权力保持质疑和挑战的态度，因而行政主体的自由裁量权是一种被普通公众所广泛担忧的存在物。如何限制行政主体的权力，确保相对方的权益免受行政主体的肆意侵害，是这些国家在行政管理方面的主要议题。
(三)平衡论
平衡论是中国行政法学界的创新，认为无论对行政主体还是对相对方，都应在法治原则的统治下加以制约和激励，以实现两者在利益关系上、法律地位上，以及在制度、机制的构建和运作等方面的平衡。从理论上说，平衡论主张既要保障行政管理的有效实施，又要防止公民权利的滥用或违法行使。具体而言，平衡论“既不同意控权论过分强调行政程序、司法审查的作用，也不同意管理论过分强调命令、强制手段的作用，……主张综合运用行政法的各种手段：既在必要的场合运用命令、强制手段，同时在大多数场合尽量避免采用行政命令、行政制裁、行政强制手段，淡化权力色彩”。
作为一项本土化的创新，平衡论在中国行政关系的研究中得到了广泛关注。从文化角度看，平衡论的思路符合中国的中庸文化，主张通过调和来解决矛盾，而不是诉诸于零和的博弈与对立。从社会发展的实践来看，平衡论试图在政府与市场、行政主体与相对方之间取得平衡，符合中国在转型时期的政治社会生态。
尽管平衡论的响应者众，但质疑声也不少。其中与管理实践关联度最高的质疑来自于具体的平衡机制：如何既制约行政主体滥用权力(相对方滥用权利)，又激励行政主体积极作为(相对方积极参与)。主张平衡论的研究者详细探讨过公务员制度、行政指导等具体的平衡机制。在此，笔者着重分析参与式绩效管理作为一种平衡机制。
三、参与式绩效管理
要实现行政关系的有序调整，既不能只突出行政主体的权力优势，也不能只强调相对方的权利本位。就此意义上，我们赞成平衡论兼顾制约机制和激励机制的观点。不过，行政法领域的研究者忽视了绩效管理的平衡功能。
(一)绩效管理的发展与不足
绩效管理是管理实践的重要工具，也是现代管理学的重要议题。比如，早在19世纪末20世纪初，纽约市就尝试用现代方法测量和评估行政部门的绩效。但是，由于行政行为具有目标多样性，行政过程的委托关系具有多层次性，不同行政主体的产出难以横向比较，以及公共产品缺乏类似市场这样的价格发现机制，因而相比企业绩效管理，政府绩效管理实践进展更为缓慢。在新公共管理运动的影响下，政府绩效管理广泛地采用企业绩效管理的理念、方式和工具，比如顾客导向、平衡计分卡、绩效合同、绩效规划等。不过，从已有的案例材料看，这些工具的引人并未显著改善政府绩效管理的实践。
近些年来，研究者逐渐认识到，绩效测评工具的有效性在很大程度上取决于工具是否与问题以及环境相匹配。如果政府绩效问题主要表现为公共服务供给不足，大规模地采用绩效合同，并推行公共服务的市场化，那么不仅不能改善公共服务的供给，反而可能导致公共服务“嫌贫爱富”，使公共服务丧失应有的公益性。如果整个国家所处的阶段是快速发展时期，一味地模仿其他国家的限制政府活动范围的绩效管理方式，不仅不能促进经济社会发展，反而会使整个社会陷于断裂，因为这些国家的社会组织尚无法承接起政府转移出的功能。
(二)参与式绩效管理
自20世纪80年代以来，中国的政府绩效管理先后采取过岗位责任制、目标管理、效能监察、政风行风评议、服务承诺等形式。这些做法在提高行政效率、健全行政监督等方面取得了一定的成效，但是也存在诸多尚待改进之处。比如，大多数绩效管理形式都是封闭性的，没有设计公众参与的渠道。近年来，一些地方政府在公众参与政府绩效管理方面做了一些有益的探索，比如群众评议政府、社会满意度调查等。在目前中国的政府绩效管理中，公众参与最多的环节是对具体行政部门的评估。以南京市为例，该市自1999年以来，一直坚持“万人评议机关”的做法。每年年底，南京市政府向市民发放评议问卷，要求对所有的政府机关进行打分排名。北京、珠海、杭州、海口、银川、昆明等城市都先后开展过“万人评议机关”的活动。
作为政府绩效管理的一种理念，参与式绩效管理主张社会公众应有效地参与到对政府绩效的测评和管理过程。公众参与绩效管理的方式有很多种，比如对施政目标的讨论，对评估体系的建议，对具体行政主体的评估，对绩效结果运用的监督。所以，参与式绩效管理并不仅仅局限于“万人评议机关”的形式。从行政关系的有效调整角度看，公众对具体行政主体的评测仅仅是一个起点，并没有穷尽参与式绩效管理的内涵。
如果缺乏政府信息公开作为配套工作，公众的评测失去了基本的信息基础，只能依据感性认识．不仅不利于行政主体改进工作，反而可能消耗公众的参与热情。比如在不少地方的“万人评议机关”活动中，将所有行政部门不分类别地排列在一起，导致直接提供公共服务的部门普遍得分较低，而主要服务于政府内部的部门得分较高。南京市2001年群众评议政府的活动中，得分第一的部门是市委办公厅，得分最低的部门分别是市政公用局、市房地产局、市容局、市规划局等；北京市2003年群众评议政府的活动中，得分最高的部门是市乡镇企业局，得分最低的部门分别是市交通委、市建设委、市城管执法局、市政管理委、市规划局等；昆明市2008年群众评议政府的活动中，得分第一的部门是市政协办公厅，得分最低的部门分别是市规划局、市城管局、市建设局等。
由于各个行政主体的工作难以进行简单的横向比较，因而群众的评议大多数只能作为评估各个部门实际工作的参考材料，这就引发了一个如何对群众评议做出反馈的问题。如果给出积极反馈，比如南京市2002年根据群众评议结果调整了几个部门的领导班子，就会面临“群众感知是否为充分统计量”的问题，毕竟各个部门的法定职责对群众感知有直接影响。但如果不对群众评议结果做出积极反馈，那么群众对评议活动的参议热情就会快速消退，从而使评议活动陷入名存实亡的尴尬处境。
所以，参与式绩效管理不是简单地将公众动员起来定期为行政主体给出评测分数，而是包括目标设定、体系设计、信息生产、结果使用等环节的全过程参与。那么，为什么说参与式绩效管理有助于行政关系的有序调整?
(三)参与式绩效管理促进行政关系的调整
1．参与式绩效管理对行政主体而言，既是控制机制，又是激励机制。绩效目标为行政主体的管理行为设定了目标，指标体系则引导行政主体按照预定方向实施管理。如果公众的合理诉求能够被纳入到政府绩效管理体系中，行政主体的管理行为对公众需求的回应度就大大提高。不过，应该指出的是，行政主体的管理目标应该融合公众需求和部门法定职责，即行政主体在开放性条件下保持相对的管理自主。其中原因在于，公共需求的表达有其内在矛盾性，而且正如“阿罗不可能定理”所揭示的，多种多样的公众需求应该有一种提炼和合成过程，才能形成真正的社会公共利益。
在具体操作上，可以根据脆弱性和敏感度的强弱程度，将行政主体的行为分为四种类别，每一种类别所对应的公众参与形式分别是：广泛协商、自主决策、自由裁量和听证会。如果某一公共问题的敏感度强但脆弱性较低，则可以考虑召集相关公众的代表参与讨论，比如举行听证会。这样既可以节约管理成本，也能满足公众参与的需求，而且将行政关系的矛盾控制在一定范围之内。这一类管理行为包括价格管制、区域性的环境问题、城市市容管理等。如果某一公共问题的敏感度和脆弱性都很强，就必须预先准备好公众广泛和深度参与的方案，因为这一类问题往往是引发行政关系失序的主要领域。这一类管理问题主要涉及社会治安、动拆迁、民生问题等。所以，对于公众参与，行政主体应该在开放性条件下保持相对的管理自主，既充分了解各种公共需求，吸纳其中合理之处，又要主动建立有效的利益合成机制，避免行政过程的不连贯性。从这种意义上说，参与式绩效管理既有助于控制行政主体的方向，又能使行政主体保持一定的自主性。
2．对相对方而言，参与式绩效管理既是控制机制，又是激励机制。通过设定相应的渠道，将公众诉求的表达引导到讨论绩效目标和监督绩效结果等方面，使公众参与呈现出有序性。
篇5
在大型项目建设中，为了使各子项目以及外部影响因素同时达到预期的目的，需要对工程项目集的管理理论和方法进行创新。王国庆和黄钧研究南水北调中线工程项目群的建设管理问题，提出了“同步达效”的概念。[1]2011年7月29日，河南省南水北调办公室在郑州组织召开河南省南水北调配套工程工作会议，要求各级各有关部门要又好又快地推进配套工程建设，以确保与主体工程“同步建成、同步通水、同步达效”。
“同步达效”是在工程建设管理中提出的概念，其基本思想可以被整个管理学所借鉴和吸收，在对大型专项行政项目建设或完成某项使命实施绩效管理时，特别是针对社会复杂系统和组织复杂系统进行绩效管理时，很有必要引入这一思想和方法。 “复杂系统”是指通过对一个系统的分量部分（子系统）性能的了解，不能对系统的性能作出完全的解释，这样的系统称为“复杂系统”。用通俗一点的说法，对于复杂系统，整体的性质不等于部分性能之和，即系统整体与部分之间的关系不是一种线性关系。[2]大型专项行政项目可以看作是复杂系统，系统本身及其子系统与周围的环境有物质的交换、能量的交换和信息的转换。系统中子系统的种类繁多，子系统之间有交互作用，具有开放性、复杂性和层次性的特征。[3]大型专项行政项目的绩效管理是一个系统工程。其中，公共服务绩效对经济社会发展、公众需求满足程度的同步性问题，项目建设中在完成某项使命时各部门、各子项目之间绩效的同步性问题，同一任务在其实施的各阶段衔接的问题等，都存在这方面的要求。本文以南水北调中线工程河南段项目集为例，把“同步达效”的概念引入大型项目的绩效管理研究中，重点分析同步达效的特征、实现条件等，力求丰富关于绩效管理理论的研究。
一、同步达效的内涵及基本原理
绩效管理是一个包含绩效计划与实施、绩效考核、绩效反馈与改进等环节的系统过程。Bernardin给绩效做出定义，认为绩效是对在特定的时间内、由特定的工作职能或活动所创造的产出的记录或工作的结果。[4]Bredrup 认为绩效管理由计划、改进和考查三者组成。[5]周志忍从系统工程、动态过程和人力资源开发手段三种意义上界定了绩效管理的概念，认为绩效管理是为实现所期望的结果而实施的由一系列管理机制和技术构成的有机系统，是由战略规划、年度计划、持续性绩效管理、绩效报告和信息利用等环节构成的动态过程，是围绕组织绩效提高这一目标而实施的人力资源管理的原则和技术。[6]陈丽研究了基于共同价值的多维度组织的协同管理问题，分析构建了基于共同价值的多维度组织绩效协同管理体系。[7]高小平结合我国的实际提出，中国绩效管理是一种“通过创新，创造绩效”的创效式绩效管理，主要通过体制性创效、机制性创效、功能性创效和辅创效，还有对这些行为的评价与管理，从而实现绩效管理的创效化和行政管理的高效化。[8]这些研究成果表明，绩效管理内在地存在着“同步达效”所需要的“结果”、“协同”等元素，可以说，绩效管理的理论和实践对“同步达效”已经达到了呼之欲出的境地。
（一）同步达效的概念
同步达效是指通过系统的各要素、层次和子系统之间的协同配合，使系统的整体功能达到最优的状态。具体到工程或项目而言，是指工程或项目的各个环节和部门都达到了计划要求的目标，实现预期效果。
（二）同步达效的基本原理
1.短板原理。“短板原理”又称“木桶原理”，即木桶的盛水量是由箍成木桶的木板共同决定，并受最短的木板所限制的，最短木板是木桶盛水量的“限制性因素”，起到了支配和决定的作用。在一个系统中，“限制性因素”决定是否能够实现整体功能的最大化。具体到一项工程和项目的管理中，往往效率最低，分配资源最少的部门决定工程是否能够最终按时达标，实现绩效的最优化。因此，同步达效要求注意“限制性因素”的选择，做到资源分配的合理性，部门绩效的同步性，通过互动协作，适当突出对“限制性因素”的管理，使系统各部分均衡发展，实现组织整体的最优绩效。
2.役使原理。役使原理指出，系统演化过程中，在接近状态变化的临界点时，“快变量”由于变化太快，以致未对系统施加影响就消失或变化了，而极少数“慢变量”变化相对缓慢，成为支配和主宰系统演化的序参量。序参量由子系统的竞争与协同产生出来，同时它又支配子系统，子系统伺服于序参量、序参量协同合作形成有序的宏观结构。具体到一个工程而言，进度最慢的部门或项目决定着系统的进度。同步达效力图克服部门间效率的不同步问题，以保证工程整体按照理想状态进展。
3.个体理性和集体理性统一原理。“囚徒困境”的占优策略均衡揭示出个人理性和集体理性间的冲突和矛盾。反映在一项工程项目中，各部门按着各自利益最大化的方向发展导致组织整体绩效的偏离。同步达效重视组织各部门间的相互影响，具体到管理活动中，强调生产、财务、研发、后勤等部门间的互动沟通、协同运作，避免因各自为己而造成部门间的相互制肘，减少因缺乏互动性而产生的内耗，实现甚至倍增整体绩效。
二、同步达效的主要特征
同步达效是运用系统论、控制论、协同学和管理学等理论的基本思想和方法，通过研究管理系统中各个对象、要素的活动规律，以达到对其实施协同管理目的的一种理论。目的是通过协调各部分目标达成的效率，以实现系统的整体功能效应最大化。与传统的部门管理活动相比，同步达效强调协同的思想，具有互动性、协调性、同幅性等特点，在处理问题的方法以及看待问题的视角上也有很大的不同之处。同步达效试图使系统达到“自组织”，“自学习”和“自协调”，构造学习型组织，以适应当前知识型社会和迅猛发展的社会经济对现代管理提出的要求。其特征具体表现为：
第一，互动性。随着社会交流与合作的日益频繁，管理环境的日益复杂，管理系统已经不可能按照简单机械的分工活动来运行，或只通过各部门相互独立的工作来实现整个系统的目标，而是需要各种管理要素的互动沟通。只有这样才能有效消除阻碍目标达成的消极性冲突，形成和谐的分工合作机制、建立起相互促进的目标达成氛围，加强各要素的目标达成效果从而更好地实现系统效应。
第二，协调性。“同步达效”管理归根到底就是协调组织各部分的行动，以实现组织目标的活动。传统的管理活动注重专业分工、部门分离，因此，各部门之间缺少互动协调。同步达效力图打破僵化的科层界限，加强部门间的互动和协作，达到个体理性和集体理性的统一。传统的管理活动只重视对组织所需资源的寻求，却忽视了对动态环境的考虑，从而缺乏对动态环境作出及时反应的能力。同步达效的协调性则包括了系统与环境的互动与协调，更加重视与利益相关者的适应性调整。
第三，同幅性。“同步达效”强调组织运行时系统各部分在时间、空间和速度上的同幅性，即要求各要素遵循共同的时间参照系，在空间里合理布局，在速度和力度上张驰有度、松紧衔接。如准时生产制中要求前后相邻工序在时间上要平行同幅进行，并且前后相邻工序的生产率要相等或接近。具体到工程项目集而言，同幅性要求避免各部门的无序运行，促进了系统形成协调一致的整体运动，从而达到预期目标。
三、同步达效的实现条件
在组织系统的实际管理活动中，时常会存在不注重对组织系统中 “短板”的管理，忽视“快变量”和“慢变量”之间的协同，缺乏对各子系统间进行有效的沟通协调等问题，这些都会阻碍整体绩效最大化的实现。因此，要实现同步达效就需要从管理结构、管理过程、加强沟通协调三个方面创造条件。
（一）管理结构上的协同衔接
同步达效强调组织系统中的各要素间、要素与子系统间、各子系统间、系统与环境间的互动与协作，强调通过组织系统各部分的协调合作，最终实现整体绩效最大化。体现在管理结构上，主要需要解决两个关键问题：一是空间横向环节的协同，二是时间纵向层次的衔接。空间上的同步性要求各要素之间的协调配合，就好比交响乐队，必须有弦乐、器乐和打击乐等不同部分协调演奏，才能产生出美妙的乐章。[9]时间上的同步性要求各要素之间的顺次衔接，就好比接力比赛，要求团队的每位成员在依次完成个人负责的一段赛程后，相互合作，配合默契，进行接力棒的传递，获得比赛最终胜利。
（二）管理过程中的同步可控
从管理过程看，同步达效强调各环节的先后协调，控制缝隙和时间差；在同一环节上，要求各子系统同步协调，强调速度的可控性和同步性。速度的可控性主要是指各要素之间保持最合适的进度，就好比在接力比赛中，顺利的交接棒是取得好成绩的前提条件。优秀的接力跑运动员会在交接棒的瞬间，恰好达到在接力区的最高速度，然后跑出接力区，一直到把接力棒交到下一名运动员的手中，这样环环相扣，最终冲刺到终点。所谓同步性，不是时间上的机械统一，而是各子系统协同运作，并且要特别注重起关键作用但在系统中往往占弱势地位的“限制性因素”，就如同在接力比赛的队伍中，如何合理安排速度最慢的那个选手的赛位，对比赛至关重要。同理，在“田忌赛马”这个经典案例里也讲到，先用下等马对上等马，又用上等马对中等马，再用中等马对下等马，这样就以两胜一负取得总体好成绩。
（三）加强协调沟通机制的建设
实现同步达效的协调沟通机制是指可以使各子系统或要素能更好的产生协同作用从而促进系统实现整体绩效最大化的一切交流或沟通方式。这是组织系统实现同步达效的基础，本文主要从以下两个方面进行分析。
1.协调过程中的管理成本和利益分配
从成本角度看，同步达效要求组织系统中各要素和子系统的协同成本要小于实现整体绩效最大化所带来的收益。协调成本过高，则不符合同步达效的内涵和要求。犹如在接力比赛中，过长的交接棒时间或者交接棒时出现失误都会使比赛失利。
组织系统内的人力、财力、物力、时间、技术、信息等资源的供给是有限的，因为资源是稀缺的。从利益分配角度看，同步达效强调按照组织系统中各要素和子系统对实现同步达效所起作用的重要性或“贡献”大小进行利益的合理分配。不合理的利益分配可能导致冲突的产生，从而影响整体绩效最大化的实现。在协调沟通的过程中，还应注意个体目标和整体目标的统一，凡是不利于整体目标实现的个体行为都应被避免。合理的利益分配机制既是持续实现同步达效的必要物质条件。
2.构建信息沟通平台
为了优化信息沟通的内容，解决沟通不畅，反馈不对称等问题，系统与外部环境间、各子系统间、子系统内部可以构建信息沟通平台。如我国政府在行政管理中，常常启用“工作领导小组”的机制，属于任务性组织的性质，它在实践中被证明是有效的。一类是常设性领导小组，如“中央财政经济工作领导小组”、“中央外事工作领导小组”、“中央农村工作领导小组”、“中央宣传思想工作领导小组”等。另一类是临时性领导小组，如在南水北调中线工程河南段项目集建设中成立的“河南省南水北调工程建设领导小组”。这类组织一般是为了推动某项重大公共政策而设立。[10]这种机制可以看作是促进系统沟通交流的平台，起到“上情下达”、“下情上达”的作用，增进各方面的协调，指导和监督大型专项行政项目的建设，减少执行摩擦成本的作用，同时也可以监督指导各子系统和要素的运行，促进同步达效的实现。
四、同步达效的协同分析框架
大型项目绩效管理的同步达效问题是一个庞大、复杂的巨系统，涉及众多部门、众多利益群体、众多领域。本文从系统论的角度，应用WSR（物理—事理—人理）系统方法论，将大型项目系统进行条理化、层次化，化繁为简，并融入协同的思想，构建同步达效的WSR理论协同分析框架。
（一）WSR系统方法论原理
物理-事理-人理系统方法论（Wuli-Shili-Renli System Approach，简称WSR方法论）是由顾基发教授与朱志昌博士在1994年提出的一种软系统方法论，在观察分析带复杂特性的系统时，具有独特的中国传统哲学思辨性，既是一种东方系统方法论，也是解决复杂系统问题的工具。[11]
WSR方法论认为，社会事态由物、事、人组成。任何处理这类事态的项目都应从机能整体性的角度考虑物理、事理、人理这三个要素。[12] 物理主要涉及物质运动的机理，通常用到科学方面的知识，主要回答“物”是什么的问题，需要的是真实性。事理是做事的道理，主要解决如何去安排这些物，通常用到管理方面的知识，主要回答怎样去做的问题。人理是做人的道理，处理任何事物都离不开人去做，以及由人来判断这些事和物是否得当，通常要用到人文社会科学的内容，主要回答应当如何做的问题。 [13]
（二）同步达效的WSR理论协同分析框架
大型项目建设涉及到规划研究、调查分析、选择方案、建设过程中具体科学技术的运用、运营时各方面关系的协调等。大型项目的同步达效强调整个过程中物、事、人的相互作用、相互依存关系，通过有机地协调系统各部分，进而达到整体绩效最大化的目标。
1.WSR三维分析模型
基于上文阐述的WSR系统方法论的原理，对大型专项行政项目从物理-事理-人理三个维度进行分析。项目对资金投入的要求，融资进度的规划、施工建设中各风险的评测等方面的数据、数据采集及统计过程看成物理，因为通过具体的数据收集和调查研究，对项目进行成本-收益的可行性分析，回答了该项目的“物”是什么，是否有必要进行建设的问题；具体到工程建设中，运用科学技术和管理方法解决施工过程中的技术难题，提高劳动效率，可以看作是事理，即通过管理科学等“硬”技术回答了怎么去做的问题；那么如何保证项目建成后最大化发挥公共服务绩效，促进社会经济的发展可以看成人理，这个层面主要涉及到决策者，执行者和其他利益相关者之间的协调问题，需要运用人文社会科学方面的“软”技术解决最好怎么做的问题。图1为WSR三维分析模型：
图1WSR三维分析模型2.WSR系统分析矩阵
按WSR系统方法论的思想，将大型专项行政项目系统条理化和层次化，从物理-事理-人理三个维度对各子系统和元素进行分析，具体过程可用矩阵加以描述：
（1）划分系统项目集
将大型专项行政项目系统按一定规则划分成n个子系统，如按工程进度顺序，南水北调中线工程可以划分为规划期，建设期和运营期三个阶段。设项目系统集为A：
A=（a1，a2，a3，……an） ai是系统的第i个子系统
（2）确定维度分析矩阵
根据对大型专项行政项目“物理”、“事理”、“人理”的初步分析，结合项目的实际情况和具体环境，采用德尔菲法从物理-事理-人理三个维度确定影响子系统的变量，用维度分析矩阵加以描述，用B表示：
B=（bij）3xm=b11b12b13…b1m
b21b22b23…b2m
b31b32b33…b3m
B中的元素bij（i=1，2，3；j=1，2，……，m）表示从“物理”、“事理”、“人理”不同维度着眼，对系统A的子系统ai产生影响的变动因素，比如项目资金量，政策法规的变动，施工设备与技术的改良等。
（3）构建系统分析矩阵
由上述A和B，大型专项行政项目R可以用矩阵的形式表示为：
R=（a1Ba2B…anB）T
其中，aiB表示经过WSR系统分析的大型专项行政项目R的第i个子系统；aibij表示第i个子系统中，从物理-事理-人理三个维度中某个维度着眼分析的第j个元素。
3.同步达效的分析思路和框架
应用WSR（物理—事理—人理）系统方法论，将大型专项行政项目系统进行条理化、层次化，确定项目R的子系统aiB和第i个子系统中的元素aibij。要实现组织系统的同步达效，需要aiB和ajB之间，aibii和aibij之间，aibij和ajbji之间的互动与协作，提高元素间的协同性，增进信息交流，消除负面冲突。还应针对组织系统层面和子系统层面的“短板”和“慢变量” aiB或者aibij进行管理，以保证管理结构上的协同衔接和管理过程中的同步可控。分析框架如图2：
五、南水北调中线工程河南段项目集同步达效分析
南水北调中线工程由汉江中上游的丹江口水库引水，全长1432公里，其中在河南境内731公里，途经南阳、平顶山、许昌、郑州、焦作、新乡、安阳，总投资776.41亿元。为了使南水北调水资源在水源地之一的河南省充分发挥其效益，更好地促进流域地区经济可持续发展，项目集需要运用同步达效的管理方法。这里对南水北调中线工程河南段项目集如何实现同步达效进行分析。
（一）南水北调中线工程河南段项目集同步达效的目标
南水北调中线工程河南段项目集同步达效的目标就是按照南水北调工程规划、协调进度建设要求，主体工程、配套工程及管网工程，各个工程阶段和各个利益相关者有效合作，使建成后的供水负荷与设计供水量、实际用水相当，满足工程设计时的预期要求，水质符合要求，保证水资源的充分利用，使整体工程效益最大化，充分发挥社会效益，经济效益及生态效益。
（二）同步达效的WSR理论协同分析
1.同步达效的系统性分析
南水北调中线工程河南段项目集可以划分为三个时期：规划期（Planning period）、建设期（Construction period）、运营期（Operation period）。本文研究认为，该工程项目集划分的三个时期属于系统的三个子系统，即系统项目集A=（ap，ac，ao）。从物理-事理-人理三个维度进行分析，各时期中涉及具体数据收集与统计分析的活动属于“物理”方面，如工程方案的调研，项目可行性分析等；具体工程的开工建设可以看作是“事理”方面，如施工过程中妥善解决让膨胀土遇水不软等技术难题；而建成通水后，保证水资源能卖出去、被利用好，最大限度的促进当地社会经济的发展等问题则涉及到“人理”的方面。系统整体绩效与其各时期子系统之间的关系可以用下面的函数表示：
f（U）=f（P，C，O）
P，C，O是项目集规划、建设、运营三个时期，各个时期中分属不同维度，发挥作用的职能部门、开工运行的具体项目工程等则可以看作是每个子系统中的元素。从管理结构和管理过程上看，对各时期进行统筹管理时，需要实现子系统间的协调配合，在时间上保证各时期纵向层次的衔接；就单个时期而言，需要充分调动各时期部门的积极性，在空间上保证横向环节的协同，实现每个阶段的预期目标，使子系统内各要素间达到速度的可控性和同步性，最终实现项目集f（U）的最大化。
南水北调中线工程河南段主要由中线主体工程、分水口门以下至城市水厂以前供水配套工程、城市水厂及管网工程三部分组成（简称为主体、配套及管网三部分工程）。这三部分工程以“项目群”的形态出现，属于复杂的巨系统。其中主体工程由国家负责投资，配套工程由河南省南水北调作为责任主体，配套供水线路总长998.5km，涉及l1个省辖市，57个县，涉及面广，协调量大，工作任务重，而管网工程则是省辖市作为责任主体。[14]南水北调中线工程河南段项目集要实现同步达效，不仅要求主体工程、配套工程以及管网工程各项目顺利达到预期目标，还要求每部分工程需要按照南水北调工程规划，协调进度进行建设。配套工程的顺利推进保证了主体工程按时建成通水，管网工程达到工程设计对供水负荷与实际用水的预期要求，确保水资源的充分利用，使工程整体效益最大化。
2.工程中“短板”和“慢变量”的管理
系统中的“短板”和“慢变量”是指决定系统是否能够实现整体功能最大化的关键因素。同时，往往因为其效用实现的延时性和对主体因素的辅而被人忽略。具体到该工程项目集而言，从宏观层面分析，运营期是整个工程项目集的“短板”和“慢变量”，直接关系到建成通水后水资源能不能被利用好、能不能卖出去、能不能对当地经济社会发展形成有利的功效等问题。这恰恰是工程项目集实现同步达效的内在要求，因此，不能因为建设期花费大量人力物力而放松对运营期的管理。微观层面的分析，具体以对规划期的“短板”和“慢变量”的管理为例。
（1）运营期的管理。工程建成后，河南省受水区将出现引丹水与当地地表水、地下水等多水并用、联合调度的局面。为保证工程运营期水资源的合理开发、有效利用、保障供水配套工程良性运行，应该完善政策体系，加强水资源统一管理，制定受水区地下水控制开采管理办法等，形成一个由政府主导、市场调控、用水户参与的供需水管理体系，促进受水区经济的可持续发展，主要需注意水价控制的问题和建立水权交易市场。
水资源是具有自然垄断性质的商品，政府应通过立法，建立合适的体制和提供有效的经济手段，保证市场发挥资源配置的能力。南水北调水资源的成本主要包括3 个部分： 资源水价（ 水资源费） 、工程水价、环境水价（ 污水处理费） [15]。水价制定时既要考虑成本问题，又要考虑居民、企事业单位的承受力问题。具体来说，水资源价格的制定应遵循以下四个原则：公平性和平等性原则，水资源高效配置性原则，成本回收性原则和可持续发展性原则 [16]。
水权交易问题是工程建成通水后水资源交易市场的核心问题。由于水资源的所有权是国家的，水的所有权与使用权是分离的，在经济活动中，水权更多地是指使用权。南水北调中线工程建成后，河南各个地市会被分配大约整个工程的1/3的水量——37.6亿立方米。这些水被分配到沿线的一些县市中。虽然规划时各个县市都上报了用水量，但是考虑到各个县市的经济发展情况、水资源的贫富情况等，可能会出现某些时间某些县市不想用引来的水，有些县市可能还缺水。按照目前的管理模式，不论这些县市用水与否、用水多少，都要支付工程水价——大约每吨一元多。这会对不用或用水量比设计水量小的县市造成了经济负担和水资源的浪费。所以建议建立南水北调中线工程的水权交易市场，使得工程引水的使用权可以交易——不仅在河南内部，还可以考虑跨省交易，如河北、天津、北京等地。
（2）规划期的管理。在规划期中，需要充分考虑项目资金、设计施工、拆迁移民和政治环境等方面可能存在的问题和风险。在工程项目的规划管理中，一般假设资金供应是充足的，河南段项目建设资金主要来源于国家财政拨款（20%）、省财政配套资金（20%）、南水北调基金（40%）和商业贷款（20%）。此外，项目设计是规划期的核心内容。因此，在制定工程规划时除充分考虑工程设计施工计划和合理安排融资进度外，还应特别注意工程建设所带来的移民拆迁和对政治环境的影响的问题，这是规划期管理的“短板”和序变量，处理不好，不仅影响工程项目集同步达效的实现，还可能会引起。
中线工程于2003年开建，位于长江最大支流——汉江之上的丹江口库区是其水源地，因此库区移民安置成为了整个工程的重要组成部分之一。此次移民涉及迁动安置的人员约32.8万人，其中23万人需要外迁。拆迁和移民是一项复杂工程，涉及相关政策的落实和资金的调配，拆迁过程中冲突的沟通，库区移民与迁入地区居民和环境矛盾的调解等一系列问题。此外，由于拆迁和移民问题的复杂性对工程施工进度有一定的影响，因此，也需要在规划中做出相应解决预案。
南水北调工程不仅影响到供水区和受水区居民的日常生活，还会对相关区域的政治和环境产生深远影响。因此，在工程项目规划建设的同时，还要推进配套政策、法律法规的制定和实施，通过对各种水源的使用从立法高度加以科学的规划，使其社会效应、经济效应、生态效应最大化。如加快地下水控制开采专项法律法规建设，改变专项法律法规缺位的现状；依法实施统一管理，改变地下水部门分割、多头管理的现状；严格实施取水许可制度，依法加强取用地下水的源头管理；加强节水措施的落实，提高受水区水资源利用效率，减少受水区水资源的消耗；加强普法和执法工作，营造学法、用法、严格执法的法律环境；加强对工程附近的工厂排污、城市建设、工业建设、农业生产等方面的法律规定，避免对引水的水质造成破坏等。
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篇6
环境问题日益成为全世界高度关注的一项重大战略问题。因环境污染问题导致的纠纷和冲突数量也在逐年增加，环境污染、劳资纠纷、违法征地拆迁所引发的已构成影响我国社会稳定的三大因素，成为制约我国经济社会可持续发展的瓶颈。当前我国经济发展已步入新常态，实现经济发展与环境保护相协调，探索绿色生态发展的新路子已成为国家战略之一。环境属于集体消费品，任何人无法独享，单纯依靠政府治理和企业自发的环境保护模式已不能实现环境利益的最大化。公众是环境问题的利益相关者和最终承受者。①环境问题的严重性、环境公益的特殊性以及公民诉讼在各国的成功实践，使公众成为环境公益诉讼的原告资格有了现实需求和实践基础。
“公众”的概念及内涵
“公众”是一个抽象的群体性概念，与“个人”相比一般指社会上的多数人。我国立法对“公众”界定模糊，以《环境保护法》（以下简称《环保法》）为例，有“公众”（《环保法》第一条）、“一切单位和个人”（《环保法》第六条）、“公民”（《环保法》第三十八条），“公民、法人和其他组织”（《环保法》第三十六、五十三、五十七条）、“社会组织”（《环保法》第五十八条）等不同规定。立法语言应是准确而严谨的，厘清概念是正确理解和适用法律的前提，如未在立法中使用统一规范用语，至少应作出相应的立法解释。1998年欧盟经济委员会在《公众在环境事务中的知情权、参与决策权和获得司法救济权的国际公约》中第二条第4项指出：“公众是指一个或多个自然人或法人，以及按照国家立法或实践兼指这种自然人或法人的协会组织或团体”。按此规定，“公众”的范围应包括自然人、法人和其他组织。要取得环境公益诉讼原告资格，“公众”必须是受环境侵害行为直接影响或间接影响或与环境事务感兴趣的人或组织。基于此，文章讨论的“公众”是排除国家环保机关在外的，以公民、环保组织为主体的、不特定多数人的一个动态集合体。
公众作为环境公益诉讼原告资格的正当性分析
公众可以作为环境公益诉讼原告的正当性源于其存在的理论基础和价值意义。“环境权是环境法的一个核心问题，是环境诉讼的基础”。②环境权理论的提出和发展为公众作为环境公益诉讼原告资格提供了权利来源基础。所谓环境权，是指公众享有的在健康、舒适和优美的环境中生存和发展的权利。③环境权是20世纪60年代环境危机和环境运动的产物，由“环境公共财产论”、“公共信托理论”发展而来，作为公民的一项基本权利在以美国为代表的很多国家予以法律认可，并得到国际公约的确认和保护。环境权理论的提出者美国的萨克斯教授认为，公民将大气、水和阳光等公共环境资源信托给国家管理和保护，国家和公民之间是委托关系；如果公共环境财产受损，作为共有人的公众有权提讼。④
我国法学理论界和司法实务界围绕着环境权的性质、主体、内涵、救济方式等内容也进行了深入研究和探索，在环境权的性质探讨上形成了法律特定权利说、人类环境权说、人权说、物权说、精神美感说等不同的学说观点。⑤尽管理论和司法实务界存在不同的声音，但认为环境权应区别于我国环境资源法中的各种权利或权益，并不是这些权利或权益的简单叠加或概括，而是自然人或公民的一种基本权利，已成为学界的主流观点。
环境权作为一种新型人权，包括环境信息知情权、环境决策参与权和司法请求权等具体权利。事实上我国宪法有环境权的宣示性规定（如宪法第二、九、二十六、四十一条），环保法（如第六、五十三、五十七条）和相关单行法（如《大气污染防治法》第一条，《水污染防治法》第十条）也有环境权的隐性规定，这为环境权的存在提供了立法支撑。环境权之于环境公益诉讼，是“权利”与“权利的实现途径”的关系，有权利必有救济。因此，“在环境污染的情况下，任何公民都可以以自己的环境权益受到侵害为由提讼，参与到环境保护的行列中来”。⑥
公众作为环境公益诉讼的原告资格亦具有十分重要的价值意义。一方面，公众提起环境公益诉讼，是公众参与原则的必然要求，是环境民主的有力体现。公众参与原则作为一种政治民主，被誉为“21世纪最为广泛的社会行动和热门的政治话语”，被广泛地运用到环境保护中，已成为包括我国在内的各国环境法的一项基本原则。公众提起公益诉讼，救济受损或可能受损的环境利益，不仅是公众参与的法律保护手段，而且还拓展了公众参与的表现形式。在我国传统的“大政府、小社会”治理模式下，政府决策部门出于各种利益考量，在行使公权力的过程中不愿或很少与公众进行充分沟通，导致公众特别是弱势群体的环境利益诉求不能充分吸纳到政府治理的考虑之中。⑦当公众的环境利益得不到体制内的保障时，公众就有可能采取体制外的集体抗争的形式寻求解决路径，甚至采取打砸、围攻政府等非理，增加了社会的不稳定因素。司法是维护环境正义的最后和最有力防线，要把公众参与环境法治从纸面落实到实践。
另一方面，公众被赋予环境公益诉讼原告资格，是对法律规定有关机关和环保组织作为环境公益诉讼原告资格的有益补充。2012年修订的新《民事诉讼法》和2015年1月1日生效的新《环保法》使环境公益诉讼制度在从幕后走上前台，并且肯定了环保组织原告资格地位。《环保法》第五十八条对环保组织成为公益诉讼原告条件比较苛刻，在要求不牟取诉讼经济利益作为前提下，又设定登记级别为地级市以上人民政府民政部门，并专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的限制性规定。据民政部的《2014年社会服务发展统计公报》，截止2014年全国有生态环境类社会组织6964个，但符合法定条件享有环境公益诉权的环保组织不超过300家⑧。在政策、制度、数量、经费、技术等软硬因素的制约下，仅靠整体发育不良的环保组织担当起繁重的环境公益诉讼，显然无法实现立法的初衷。虽然理论和司法实践中不乏行政机关和检察院提起公益诉讼的有益尝试，但碍于行政机关与检察院特殊的职能地位以及于法无据，到目前为止，行政机关和检察院的公益诉讼原告资格仅限于地方的司法实践而没有广泛展开。公众作为公益诉讼原告资格，在一定程度上可以缓解环保组织的压力，落实检察机关支持制度。
公众提起环境公益诉讼的法律障碍与现实困难
现有立法尚未明确公众能够提起环境公益诉讼。《民事诉讼法》第五十五条和《环保法》第五十八条虽然从立法上确认了我国环境公益诉讼法律地位，但这两个条款直接将公民作为环境公益诉讼主体资格排除在外。《环保法》第六条虽有规定公众有对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告的权利，但公众提讼能否理解为“检举和控告权”尚存争议。虽然地方立法和司法实践不乏公民环境诉讼资格试点探索，如海南省2011年7月制定的《关于开展环境资源民事公益诉讼试点工作的实施意见》就规定了公民享有环境公益诉讼资格。但地方立法法律位阶的低层次性和适用范围的有限性，会导致同一案件由于认定法律依据不同而产生不同的法律后果，在一定程度有损司法的权威性。
公众提起公益诉讼面临重重现实困难。一方面，公众的知情权得不到充分保障。公众参与环境保护有效性首要前提环境信息获取保障。虽然《环保法》第五章对信息公开与公众参与作出了专章规定，第五十三条亦明确了对公众的环境信息权，但公众获取环境信息的渠道并不畅通，存在获取方式被动、有效信息有限、获取时间滞后性等问题。大连、厦门、昆明、番禺等地发生的一系列影响较大的环境，主要还是由环境影响评价阶段信息公开不透明所致。
另一方面，公众提讼缺乏相应的制度保障。我国现行立法已明确非政府环保组织是当前环境司法公众参与的主体。非政府环保组织先天发育不良且符合条件的数量有限，面对繁杂程序、高昂的诉讼成本、冗长的诉讼时间、政府保护主义下的生存压力等多重困难，公益诉讼举步维艰。司法实践中，由环保组织提起的公益诉讼获得胜诉的案件较行政机关和检察院提起的公益诉讼少之又少，⑨也从侧面反映环保组织提起公益诉讼成效的有限性，仅靠公益性环保组织来挑起环境公益诉讼的大梁，显然是力不从心的。此外，因环境问题所具有的专业性、复杂性等特点所决定的环境公益诉讼成本高、举证难等门槛，公民个人提起环境公益诉讼就更加鲜见了。
环境公益诉讼公众原告资格的制度设计和路径探讨
立法上明确公民的环境权。中国环境资源法学会会长蔡守秋教授提出，公民的环境权作为一种基本人权、原权、、对世权、不可转让的权利，要从立法上予以创设。⑩而且，“传统法学理论囿于体系问题无法适应环境侵害这一现代社会的新兴问题，惟有突破藩篱，另辟蹊径，创设环境权以满足需要。”可见立法上确立公民环境权，不仅是环境法理论界的主流观点，也是解决我国环境危机、实现人与环境协调、可持续发展的现实需求。在宪法上确立起环境权的法律地位后，有必要对环境保护法、环境单行法、其他专门立法进行相应的修改，对环境权的属性、权利构成、形态类型、救济和保护等内容进一步规范和探讨。当然，立法上确认公民环境权，并不意味着公众的环境利益就能得到充分保障，因为权利救济和维权途径能否得到法律保障才是关键。因此，还必须就环境权的实现形成一个保障体系，其中，公益诉讼是最主要且有力的保障途径。
适度扩张原告诉讼资格。公民环境诉讼的立法始于美国1970年的《清洁空气法》，该法确认了“任何人”的环境诉讼资格。公民诉讼原告资格范围非常广泛，包括公民个人、非政府环保组织、检察官、联邦、州和城市。公民环境诉权的相关规定，极大地激起了美国公众环境保护的热情，有效地推动了美国公民诉讼的深入发展。公益诉讼原告资格的扩张已成为国际诉讼法主流趋势，也是我国环境保护公众参与的现实需求。作为维护公众环境公益的特殊诉讼，对原告资格的要求应突破传统的“直接利害关系”，扩展到“有利害关系”或可能“有利害关系”，即存在污染破坏的违法行为，已经或即将影响公共环境利益，公众都可提讼。因考虑诉讼经济和滥用诉权等因素而否认公民环境公益诉讼原告资格，是舍本逐末的做法。根据我国实际情况，笔者认为，建立以公众（包括公民个人、环保组织）为第一顺位，检察院为第二顺位的环境公益诉讼主体是比较可行的。需要说明的是，环境公益原告资格的范围是排除环境行政部门在外的。因为法律已赋予环保部门的行政管理和监督权，赋予其公益诉讼有可能造成其在环境处理问题上拖延，有将本应承担的环境保护责任推卸给法院之嫌。虽然环保部门不适宜作为公益诉讼原告，但可以作为支持人参加到环境诉讼中来。
建立起公益诉讼的司法保障机制。基于环境破坏存在时间上的长期性、损害范围的广泛性、损害认定的专业性、技术性等现实障碍，公众提起公益诉讼具有一定难度。因此，为鼓励公众参与环境保护，应在诉讼制度上提供相关的司法保障。可借鉴域内外成熟做法，采取以下措施：一是建立专门的环保诉讼法庭，如贵州省仁怀市人民法院环保法庭，贵阳清镇市人民法院生态保护法庭等。同时，适当减（免）原告预交诉讼费用，胜诉则由被告支付相关诉讼费用，结合环境保护法第十一条规定，对提起环境公益并胜诉的原告，给予物质和精神上的适当奖励，如用环境损害处罚金的一部分补偿诉讼成本、建议人民政府或有关部门给予政策减免、颁发环境保护公益之星证书等。二是合理分配公众在诉讼中举证责任。应将我国在环境侵权诉讼中的举证责任倒置原则扩大到环境公益诉讼，并明确原告、被告的举证责任范围。
适当限制公众环境公益诉权。尽管有学者认为基于我国缺少诉讼传统等原因，赋予公众环境公益诉权并不会导致“滥诉”，但笔者认为公众提起环境公益诉讼是一把“双刃剑”，在鼓励公众诉讼的同时，并不能排除个别人利用公益之名图私利之实而滥用诉权，即便在公民法治意识强、公民诉讼最发达的美国，也有对公民行使诉权的限制。因此有必要适当限制公众的环境公益诉权。借鉴域外经验可以设置诉前前置通知程序。即规定公众发现环境损害事实，提讼之前一段时间，比如30天，须先将预的通知告诉环保部门或违法者本人，由环境部门做出行政处理或违法者采取补救措施；通告期满后，环保部门或违法者未采取有效措施的，公民才能提讼。前置程序的设置，既是我国现行环保法关于公众“检举”“控告”权的实现，也与我国环境治理偏向行政手段的理念相符，同时对政府和环保部门依法行政起到监督作用，对环境违法者起到震慑作用。
（作者单位：海口经济学院公共课部；本文系海南省2016年哲学社会科学规划项目“海南国际旅游岛背景下公众参与环境法治创新研究”阶段性成果，项目编号：HNSK（YB）16-76）
【注释】
①史玉成：“环境保护公众参与的理念更新与制度重构―对完善我国环境保护公众参与法律制度的思考”，《甘肃社会科学》，2008年第3期。
②蔡守秋：“环境权初探”，《中国社会科学》，1982年第3期。
③吕忠梅：“环境公众参与制度完善的路径思考”，《环境保护》，2013年第23期。
④陈泉生：“环境时代与宪法环境权的创设”，《福州大学学报》（哲学社会科学版），2001年第11期。
⑤张莉明：“环境民事公益诉权研究―理论分析与制度设计”，吉林大学硕士学位论文，2015年。
⑥邓一峰：《环境诉讼制度研究》，北京：中国法制出版社，2008年，第235～236页。
⑦朱谦：“环境民利构造的价值分析”，《社会科学战线》，2007年第9期。
⑧金煜：“300余家社会组织可提环保公益诉讼”，《新京报》，2014年4月25日。
⑨沈娅云：“公民环境民事公益诉讼原告条件研究”，《法制博览》，2014年第6期。
⑩蔡守秋：“从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼”，《现代法学》，2013年第11期。
陈泉生：《环境法原理》，北京：法律出版社，1997年，第98～102页。
篇7
2、重点工程进展顺利。县青少年活动中心、*县中学学生公寓楼、*县第二中学一期校建工程8月底全面竣工，今秋开学已投入使用；*县第二中学二期校建工程，目前已进入扫尾阶段，可望年底交付使用；*县第二初中综合楼已完成规划设计和地质勘测等前期准备工作，*中巷拓宽改造工程现也初步达成拆迁协议。
二、学校管理得到加强
1、加大了监控矫正力度。针对全县中小学管理方面存在的突出问题和薄弱环节，县局组织力量扎实开展了“常规管理百校行”、“常规教学一日查”和“远程教育管理应用百校行”活动。检查组采取不打招呼、随机抽查的方式，针对性地进入学校，深入课堂，发现问题，现场剖析，强力矫正，有力地规范和加强了过程管理。一年来，三个检查组深入学校180所，走访师生700多人次，召开座谈会60余场次，听评课285节次，编发专题通报31期，责令管理混乱的8所学校和严重违规的16名校长、教师递交了书面检查和整改汇报，并对其进行了追踪复查，督促其整改提高。
2、学习借鉴了外地先进管理经验。4月下旬，县局组织全县学区校长和部分管理、教研人员参加了市局举办的“创新教学管理论坛”，听取了江苏洋思中学蔡林森等六名专家的专题讲座，使与会者更新了管理理念，激活了管理思路。
3、加强了高中管理和指导。一是县局领导带领相关人员多次深入*中、二中检查调研，指导督促这两所高中理清了办学思路，纠正了两所高中在教育教学工作中的偏差，增强了学校管理的针对性。二是组织部分高三教师先后5次参加了省市高考信息会和高考复课专题讲座，邀请国家考试管理中心专家相阳和本县名师冯耀宗为3所高中师生作了高考复课报告10场次，听讲师生达2000多人次。三是组织了*中、二中高一联考，加强了两所高中之间的竞争和交流。四是在督促指导三所高中分别召开高考复课安排会的基础上，县局召开了全县高考复课工作会，制定了《关于20*年高考复课工作的安排意见》，提出了加强和改进高三复课工作的措施和要求。五是调整充实了县局高中管理领导小组力量，加大了对高中教学工作的管理和指导力度。
4、强化了质量管理措施。一是县局主要领导先后三次深入*中专题调研，召开了学生、教师和管理人员三个层次的座谈会，发放了意见征询书,征求了提高教育质量的意见和建议。二是10月中旬邀请部分县人大、县政协代表和委员，老干部、老教师代表和部分中小学校长，召开了提高教育质量座谈会，商讨了提高全县中小学教育质量的措施和办法。三是在充分调研的基础上，县局制定了《关于加强学校管理提高教育质量的实施意见》，提出了加强学校管理、提高教育质量的16项具体措施。四是县局主要领导和主管领导带领相关人员，对全县中小学抓管理、抓质量情况进行了专项督查，现场做了指导,提出了改进的要求。
三、队伍建设成效显著
1、充实了校长和教师队伍。一是调整充实了部分工作滞后或有严重失误的校区校长，提拔任用了一批年富力强的中青年校长，增强了校长队伍活力。二是公开聘任了一批中小学教师。县局采取查阅档案与公开试讲相结合的办法，择优录用了57名师范类本科毕业生；采用公开考试的方式，从986名大中专毕业生和在职代课教师中择优聘用了277名新任教师，有效缓解了中小学教师严重短缺的突出问题。三是对新聘人员实行合同制管理，引入了新的人事管理机制，为加强教师队伍建设、挖掘教师工作潜能探索出了一条新路子。
2、切实加强了师德教育。一是扎实开展了师德警示教育和职业行为规范教育，充分利用暑期校长会和教师学习会，组织教师观看了师德启示录光盘，开展了师德征文演讲活动，表彰了一批师德先进个人，有效地规范了教师育人行为，极大地促进了师德建设。二是深入开展纪律作风整顿活动。10月13日县局召开了全系统整顿作风、加强管理、提高质量动员大会，专门安排部署了纪律作风整顿活动，并出台了《加强教职工管理工作的有关规定》。通过为期半月的“八查八纠”整改活动，有效解决了纪律作风和师德师风方面存在的突出问题，并对纪律作风方面有违规行为的4名责任人进行了严肃处理。
3、狠抓了各级各类提高培训。一是先后选派15名中小学校长参加了省市举办的各类校长培训班培训，组织2800多名中小学教师参加了省、市、县三级举办的课改、远教、计算机、英语培训和继续教育培训，严明了培训纪律，加大了督查力度，有效地增强了两支队伍的综合素质。二是7月初对新聘教师进行了为期3天的岗前培训，并进行了严格考试和考核。三是采取学历达标紧逼战略，督促支持教师参加学历提高培训，目前全县有80名教师在师范院校离职进修，有325名教师参加了师范院校组织的函授学习。
4、扎实开展了业务技能竞赛活动。县局先后举办了中小学教师教学基本功与技能大赛、中小学教师优秀课件展评、教学能手与教学新秀评赛等活动，2820余名教师参与了活动，240人获等级奖，47名教师被命名为县级教学能手，27名新任教师被评为县级教学新秀。
四、素质教育稳步推进
1、德育工作日趋实在。一是德育活动开展扎实。围绕社会主义荣辱观教育这一崭新主题，县局先后组织全县中小学生开展了文明礼仪引导教育、“红色之旅”征文演讲、“八荣八耻”学习实践、“拒绝，远离网吧”签名、“热爱科学，立志成才”和“共建绿色家园”征文等系列德育实践活动，有效地提高了广大中小学生的道德素质和文明修养。新民、龙高、西坡、底店等中学，香庙、义门等学区，城关、实验等小学扎实开展了“文明礼仪进校园，争做文明小主人”竞赛活动，北极中学、新民中学、职教中心、县幼儿园成功举办了校园文化艺术节，开展了各类体育比赛和艺术展演活动，*县中学、第二中学、城关中学等学校组织师生联手参加县上开展的“四项教育”知识竞赛，教师代表队和学生代表队均获一等奖，县局获组织奖。这些活动的开展，丰富了校园文化生活，陶冶了学生情操，增强了学生综合素质。二是进一步加强了法制安全教育。在全面拓展德育实践活动的基础上，各校区普遍采取灵活多样的形式，充分发挥法制副校长的职能作用，定期举办法制安全讲座，经常开展法制、安全主题班团队活动。一年来，全县中小学累计举办法制、安全讲座180多场次，知识竞赛20多场次，主题演讲30多场次，有力地增强了学生的法制安全意识。三是加大了协调力度，努力促成了多方联动的育人机制。一年来，县教育局与文化、公安、工商等部门联手协作，依法取缔了黑网吧及违规经营摊点和门店40多个，优化了育人环境；密切配合县关工委开展了争创“新三好”竞赛活动，评选表彰了1001名“新三好”学生；取得县交警大队的支持，加强了中小学交通安全教育，召开了中小学交通安全工作联席会议，举办了交通安全知识讲座、安全图片巡回展等系列安全教育活动，增强了学生交通安全意识。
2、课改工作有所突破。一是校本课程开发得到规范。在充分调研的基础上，县局制定下发了《*县中小学校本课程开发指南》，有力地规范并激活了校本课程开发。城关小学、北极中学等相当一部分学校开发的校本课程贴近生活，自成体系，具有较强的针对性和实用性。二是课改教学骨干体系初具规模。目前，全县已涌现出课改示范学校8所，课改教学骨干教师30多名，有教学成果的专兼职教研员20多名，发表课改论文、教学案例50多篇。三是课改特色学校创建工作进展顺利。城关小学的“双层并进，合作研练”校本培训模式实施顺利；义门学区的“五动”管理策略和“双层三级”校本教研模式富有成效，全县多数中小学在课改特色创建工作中迈出了新步子。
3、教育科研明显加强。一是加强了科研课题管理，对市、县两级科研课题进行了专项评估验收，批结县级课题14个，申报市级课题3个。二是广泛开展了以“讲课标、讲教材、讲教法”为主要内容的“三讲”系列教研指导活动，有效克服了校本教研空泛不实的难题。三是狠抓了学科“改薄”提高工作，县教研室和大部分校区均分别制定了英语、物理、生物、计算机等薄弱学科“改薄”提高措施，加大了实施和督查力度。四是重视了中高考复课研讨，先后召开了中高考复课研讨会和中考复课现场会，并对两次中考模考进行了分析、反馈。
4、高中招生制度改革不断深化。一是高中招生规模明显加大。今年共为四所高中录取新生3250名，录取率由去年的57.3%提升为62%，增长了4.7个百分点。二是进一步完善了招生录取办法，继续实行综合等第制度，更加注重了学生的综合素质和平时表现。
五、骨干体系创建成绩显著
*年，我县在“多门类创建，高标准迎验”的骨干体系创建思想指导下，各创建学校进一步更新办学理念，改善办学条件，强化管理措施，较好地完成市一级的创建任务。经市教育局评估验收，永乐中学被命为市级示范初级中学，城关中学、车家庄中学被命名为市级依法治校示范学校，*县中学、新民中学等5所学校被命名为学生体质健康标准达标示范学校，为我县实现教育强县目标奠定了基础。
六、教育宣传力度加大
召开了全县教育新闻宣传工作会议，制定印发了《*县教育局教育宣传工作管理办法》，邀请《咸阳日报》文艺部主任王永杰来我县办教育宣传通讯员作了写作培训。各校区都成立了教育新闻宣传工作领导小组，组建了教育宣传通讯员队伍。截至目前我县已在市级以上教育报刊发表新闻稿件75篇，广泛宣传了我县教育所取得的丰硕成果，为树立*县教育新形象、推动教育改革的不断深化营造了良好的舆论氛围。
七、远教、职教、幼教工作迈上新台阶
1、远程教育工作成效明显。一是县电教中心组织技术人员巡回服务基层学校，现场处理故障230多次，维修设备600多台（件），现场培训管理人员700多人次。二是组织师生参加了中小学教师现代教育技术成果评选和全国中小学信息技术创新与实践活动，我县选送的47件教师作品均获市级奖，7人次获省级三等奖。三是在省教育厅开展的“陕西省农村中小学现代远程教育应用网上百县行”活动中，我县上传网页、电子报刊8件，课件制作10件，教学设计20件，图片资料40幅，文本资料15篇，充分展示了我县教育风采。四是在汉中召开的全省电教中学标准化建设现场会上，我县介绍了经验，县电教中心顺利通过了市局组织的电教中心标准化建设工作检查验收，并得到检查组高度评价。五是顺利开通了*县教育网，制定了《*县教育网信息管理办法》，为宣传*县教育发展和教师学习交流打造了广阔的信息平台。