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2.1气候干燥，水资源缺乏榆阳区地理位置处在较深内陆，且四面环山包围。北有阴山山脉，西北有狼山与贺兰山系，两山之间180km缺口是西北气流通行要道，东有太行山、吕梁山，南有秦岭对东南暖湿气流的阻截。每年10月至下年5月，西伯利亚寒流长驱直入，6～9月青藏高原气流流进，造成冬冷夏热，干旱少雨，只有太平洋热带海洋气流侵入才可形成降雨，具有明显的大陆性气候特征，根据气象资料统计，累年平均降水只有358.1mm，且降水年际、月际变率大，分布不均匀，主要集中于7、8、9月，而蒸发量却高达1905.5mm，干燥度介于1.5～1.6之间，空气湿度仅为57%，这样严峻的气候成为限制退耕还林造林成活的主要因子。如上年南部山区栽植侧柏，次年春季干旱无雨，成活率仅达40%左右，而大面积的浇灌几乎是不可能的，只有采用各种抗旱措施来保证退耕还林的进行。
2.2土壤贫瘠，水土流失严重榆阳区东南部山区由于人类社会历史时期滥垦滥伐，毁林毁草，林草植被破坏，地表，加之人多地少长期广种薄收，过度开垦恶性循环的影响，使区内主要分布的结构疏松，遇水易于溶解的黄土性土壤，在降水径流冲刷及其外力剥蚀的作用下，发生强烈的水土流失，使耕地熟化层逐年变薄，土壤日趋贫瘠干旱，根据调查测定土壤侵蚀基数为10000～15000t/km2，土壤中含氮0.027%左右，有机质含量0.1%～0.5%，且逐年下降，成为林木生长极大限制因素。
2.3鼠兔等有害生物的危害野兔在动物分类学中属森林兽类中的兔形目、兔科食草性动物，由于近年来野兔的天敌如狐狸、老鹰较少，野兔每年繁殖4～5胎，每胎8～12仔，野兔的繁殖生长快，雌兔年繁殖50多只，生态失衡，以致野兔猖獗成灾，风沙区害兔密度为40只/km2，山地区害兔密度为20只/km2。冬春季节，特别是下雪后，没有食草的野兔到处啃食树木韧皮部充饥，甚至刨挖土堆埋压的侧柏幼苗，咬食枝梢，据调查侧柏1～3年生幼林被害率20%～97%，野兔啃食主杆或截断，定植1～2年紫穗槐被害率78%～96%，主要咬食枝干；1～3年生大扁杏被害率45%，野兔啃食自地面以上30cm造成地上部分枯死。
3退耕还林造林技术
针对退耕还林限制性因素，总结退耕还林造林实践经验，采取以下造林技术措施，保证工程顺利进行。
3.1因地制宜，科学规划制定退耕还林规划时，应当考虑退耕农民长期的生计需要，严格按照《退耕还林条例》中规定的坡度大于25°的水土流失严重或土地沙化、盐碱化、石漠化严重，生态位置重要，粮食产量低而不稳定的坡耕地，采取相应的治理模式，有计划、有步骤逐年退下来，不搞一刀切，盲目扩大退耕还林范围。
3.2选择合理的造林模式实践证明乔、灌、草有机结合的造林模式是理想的退耕还林造林模式。乔木早期生长缓慢，成林年限长，发挥不出生态效益，而灌木成活高，生长较快正可弥补该缺点，但灌木年限受限制，二者隔行混交起到互补作用，能够充分发挥林业生态效益，还可以起到防火、防虫的作用。其次在乔、灌之间空地上适当种草，如紫花苜蓿，可以防止地表径流，减少水土流失，同时也是牛羊等家畜喜食的上等饲草，对发展养殖业，增加农民经济收入起到积极作用。
3.3选择抗旱造林树种依据适地适树的原则，积极选用乡土树种为主造林树种，因乡土树种根系发达吸水力强，耐干旱、耐瘠薄，易成活且抗病能力强，它是长期自然选择而保留下来的，其它树种是不能代替的。适合本地区的灌木树种有：桑、紫穗槐、沙棘、柠条等，成活率都可达80%以上，未发现任何病虫危害症状。在地形条件较好的地段，以不超总面积20%为度，适当发展枣、杏等经济树种，增加一部分经济收入。
3.4整地整地主要目的是使林木生长发育土壤条件得到改善，能够起到保持水土、蓄水保墒，提高造林成活率，促进林木生长、提高林分速生丰产水平的作用。整地季节以造林前1年雨季前整地最好，这样土壤含水量最高，有利于造林成活，整地方法栽植乔木，采用大鱼鳞坑整地，长径1.5～2m，短径1～1.5m，埂高30cm以上，株行距3m×3m沿等高线，呈“品”字形配置；栽植灌木，采用反坡梯田整地，行距3m沿等高线修成外高里低台阶状，台面宽1.5m，反坡5°～8°，如地势陡立，可采用“手拉手”小鱼鳞坑整地，株行距3×1m，行内相邻鱼鳞坑间不留空隙，效果更好。
3.5选用优质苗木造林成功与否，苗木选择至关重要，选择苗木应注意苗木种类，苗龄、质量、有无机械损伤、病虫危害等，灌木苗木，通常采用1年生苗，苗高达40cm，根系完好，没有干枯失水现象即可。针叶树苗木一般有裸根、营养袋、营养钵3类，裸根苗造林成活低，现已基本不用，通常选用母土完整3年生营养袋或营养钵苗木。一般年份营养袋苗木成活可达80%以上，营养钵苗木成活90%以上，而遇大旱年份，据调查，营养袋苗木成活不足40%，营养钵苗木成活仍能达70%以上，由此可见母土对针叶树造林成活有决定性因素，在造林过程中务必保持母土完整。
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同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了农业产业化经营水平；另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。
二、当前存在的主要问题
退耕还林工作开展以来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。
1.对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。
2.对退耕还林政策把握不准，造林质量不高。原因有二：首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。
3.有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。
4.一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，还得上，稳得住，不反弹”则是一句空话。因此要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。三、加强法律手段，推进退耕还林
退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。
法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，从以下几个方面着手。
1.普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。
2.依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。
3.依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80％。”
4.依法落实激励机制，保障农民合法权益。林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”，解决了口粮问题；“退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。”；“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权”，保障承包经营政策的连续性、长期性。对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。
5.完善立法，健全配套政策。退耕还林工程史无前例，针对过程中已有的和新出现的问题，国家应不断完善和制定有关配套办法及规定，以立法的形式规范退耕还林的操作及优惠举措，保证政策的稳定性，给林农定心丸。不同省区内、不同生态环境下，退耕还林（草）政策如延长粮款补助数量、年限和林权证年限等，应有所不同，以消除农民后顾之忧。
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1存在的主要问题
1.1对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当
退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者实行粮食、现金、种苗费等方式的补助，通过保障人民基本生活达到使其退耕还林的目的，既是“以粮食换生态”，也是对人民既得利益的补偿。但由于规划和计划不当，造成财政补助经费短缺，补偿不能够及时兑现。
1.2对退耕还林政策把握不准，造林质量不高
一是生态条件恶劣，种苗量不足或质量不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高;二是在部分退耕地区，农民为了追求短期经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，造成经济林比例偏高，难以实现生态目标。
1.3配套政策法规落实不到位，损害了农民权益
基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。一是补助粮以次充好，质量不合格;二是退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设，不利于退耕还林的顺利实施。
1.4不注意发展后续产业，难以实现可持续发展
一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重通过发展后续产业解决长远生计问题，难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下、还得上、稳得住、不反弹”则是一句空话。因此，要保障退耕还林成果，必须以人为本，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。
2对策
退耕还林工作关系到生态效益和农民增收两大目标的实现。做好退耕还林工作，应做好以下6个方面的工作:一是做好规划设计。因地制宜突出重点，调查研究、编制规划方案，做好作业设计。科学合理确定造林面积、树种，以乡土物种为主，提倡造混交林，慎重引入外来物种，防止生物入侵[1]。技术方案落实到小丘地块，退耕农户按户登记，按村编号，以片成图，编写报告。二是做好整地工作。整地质量影响树苗成活率、幼林生长和水土保持，整地要沿等高线进行，挖穴呈“品”字形排列，保留植被带以控制水土流失[2]。三是把好种苗关。纳入退耕还林苗木，必须有“一签两证”，即出圃标签、苗木合格证、苗林检疫证。严禁使用劣质苗或挖野生苗上山造林。四是做好栽植工作。退耕还林造林方式必须是人工苗造林，要对农户进行技术培训[3]，抓好起苗、运苗等环节，选择阴雨天气，随起随栽，做到深栽、压实、苗正、不窝根。五是把好验收关。检查验收责任重大，对于不合格苗木，应及时返工。六是做好档案管理工作。退耕还林档案不仅是工程评价的基础，也是政策兑现的可靠依据。档案内容包括年度实施方案、作业设计说明书、竣工小丘一览表、退耕农户一览表、竣工验收书。农户档案包括申请书、合同书、检查验收卡、农户分户卡、林权证。七是做好法律宣传工作[4]。知法、懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提;引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围;同时使其明确各自的权利义务，以便更好地依法行政、执法守法护法。
3结语
退耕还林工作政策性强，标准高，要求严，要做到“退得下、还得上、稳得住、能致富、不反弹”。落实“三个到户”，即造林、植被保护落实到户;粮食、现金、种苗补助兑现到户;谁造林，谁经营，谁受益，林木权落实到户。同时，要搞好“三个结合”，即退耕还林与农业综合开发相结合;与农村产业结构调整相结合、与农民脱贫致富相结合。只有这样退耕还林工程才能真正成为“功在当代、利在千秋”的为民造福工程。
4参考文献
[1]李积德.中岭乡退耕还林工程实施的问题及对策[J].青海农林科技，2010(1):73-74.
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1．3科学规划，精心设计组织专业技术人员，针对山丘区各乡镇的具体情况，在充分尊重退耕农户意愿的基础上，因地制宜、突出重点、远近结合，实事求是地编制年度作业设计，报送市局批复后严格按照作业设计施工。
1．4加强检查，确保质量对退耕还林工程的施工进度、质量及检查验收实行分片包干制度，组织专业技术人员长期深入山头地块进行实地勘察，对照设计图纸，认真检查、严格把关，不留任何死角。多次接受各级检查验收，确保工程建设质量。坚持实行退耕还林面积公示制度和工程监理制度，对项目所需物资实行政府采购制度，以确保工程的顺利实施。
1．5保障资金，安全使用按省、市部门要求，大邑县退耕还林工程每年配套工作经费15万元，确保该项目正常运转。退耕还林严格资金管理，实行专户存储、专款专用、专人管理、逐级审查签字、独立建帐、单独核算，任何单位和个人不得截留、挤占、挪用、贪污，以保证专项资金的有效使用。项目工程经验收合格后，由财政部门向退耕户通过“一卡通”兑现退耕还林补助资金。
1．6规范档案，科学管理退耕还林是一项长期工程，做到“山上有林子，室内有档案”。按照规范化、科学化、标准化的原则，建立健全退耕还林5万亩和配套荒山造林4.5万亩数据库，建成永久性档案。
2退耕还林工程存在的问题
2．1退耕还林的“林地”属性不稳固
2．1．1林业和国土部门对“林地”标准不尽一致在实际工作中，由于国土和林业部门对地类调查方法和统计标准不一致，导致国土和林业部门在部分资源数据上有一定差异。事实上部分退耕还林地即使在林业部门退耕还林工程验收合格后，在国土土地利用规划上也并未被认作林地。
2．1．2前期林权证发放工作存在不足巩固和加强退耕还林地的“林地”属性，关键在于颁发林权证。由于在退耕还林初期，时间紧、任务重，情况不清、政策不明的情况下，当时未使用林权登记管理系统，大邑县探索性地着手退耕还林林权证发放，证本为手写，出现不少错证，特别是退耕还林大户承包，林权证既未发给农户，也未发给公司，出现漏证现象，同时林权登记申请表等林权档案资料也未得到妥善管理。
2．1．3复耕现象偶有发生成都市实行耕保基金后，“耕地”与“退耕还林地”在政策补助上的悬殊，使得农民在利益的天平上偏向耕地，复耕现象偶有发生。
2．2退耕还林的“林地”管理思路不够清晰退耕还林地由“耕”变“林”，却又束缚于“耕”，似乎还高于“林”。国务院明确要求“要把林地与耕地放在同等重要的位置，高度重视林地保护［1］”。
2．2．1现行的占用退耕还林地“占一补一”政策执行面临诸多问题一是寻找新耕地作退耕地难度大，有的村、社由于前期将所有耕地退耕，成了纯林户，已无耕地;二是农民同意植树，但不愿意签退耕还林合同或国土部门不作土地属性变更，如果草率了事，可能造成农民既享受耕保，又享受退耕还林补贴，实际造成滥用国家资金的重大失误。
2．2．2退耕还林政策补贴并未真正实现缩小耕地保护和林地保护的差距国家实施退耕还林工程，使得农民在收益上减少，实际上国家给予退耕还林的补贴又弥补不了农民由“耕”变“林”的损失，如农业税费减免，成都地区耕保基金的实施，相反采伐林木，仍在征收育林费，大部份商品林虽然也为生态作了贡献，却未享受任何补贴，耕地保护和林地保护的实质性差距还很大。
3从森林资源管理角度对退耕还林工程管理的思考
3．1进一步巩固和加强退耕还林的“林地”属性退耕还林不仅仅是简单意义上的在耕地上植树，同时规划为退耕还林的耕地，除了农户要中止耕地承包合同、签定退耕还林合同外，土地管理部门国土、农发和林业要协调一致，及时变更土地属性，林业部门颁发林权证，纳入林地管理［1］，使退耕还林的“林地”属性得到进一步巩固和加强。
3．1．1协调国土部门变更退耕还林土地属性林业部门在退耕还林工程验收后，及时将退耕还林造林相关数据、图件移交国土部门变更土地属性。
3．1．2加强退耕还林执法监察，遏制复耕现象县级各部门加强退耕还林执法监察，对擅自复耕，或者林粮间作、在退耕还林项目实施范围内从事滥采、乱挖等破坏地表植被的活动的，依照刑法关于非法占用农用地罪、滥伐林木罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府林业、农业、水利行政主管部门依照森林法、草原法、水土保持法的规定处罚［2］。
3．1．3退耕还林要“发铁证、落实权”在调查中发现，成都各区市县退耕还林林权证发放普遍存在以下几个问题:一是林权人名字有误，通常为同音字或错别字;二是林种登记有误，不少登记林种为“生态林”，从字面上来可理解为五大林种中的防护林或特用林，但在森林分类区划时，大部分退耕还林是区划为商品林，林种应为:用材林;三是大户承包的情况，由于租金一年一付，这部分退耕还林未发放林权证。这些问题造成退耕还林在后续的采伐、林地流转、林权抵押等森林资源管理理活动中受到影响，林权证的权威性也大打折扣。因此收回原手写林权证，重新填写林权登记申请表，录入林权管理系统，更正错证，补发漏证，农民拥有了准确无误的林权证，才真正意义上落实了林地的使用权、经营权和处置权，同时形成以社为单位的退耕还林林权图，做到人、地、证、图、表、册一致，完善退耕还林林权档案，是摆在林业部门面前当务之急的工作，要通过“发铁证、落实权”，给退耕还林的“林地”属性烙上深刻的印记。
3．2积极探索退耕还林地管理思路
3．2．1把现行政策“占一补一”落到实处实际工作中，征占用退耕还林后，在寻找新的耕地补足时难度极大，大邑县根据实际尽可能选择自行退耕还林的耕地，这部分土地在农村产权制改革期间，国土和林业都没有颁证，农户既未享受耕保基金，也未享受退耕还林补助，在签定新的退耕还林合同前，应及时与国土、农发协调一致，并向新的退耕农户按标准发放补助，颁发林权证，真正把现行政策“占一补一”落到实处。
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2退耕还林工程对劳动力结构调整影响的研究
是否参与退耕还林工程对农户林业、以土地为基础和非农劳动力供给的影响反映的是退耕还林工程对劳动力供给的整体影响，而退耕地造林面积与农户参与退耕还林工程时间对农户林业、以土地为基础和非农劳动力供给的影响反映的是退耕还林工程对劳动力供给的边际影响。参与退耕还林工程的农户，其退耕地造林面积越多，参与该工程时间越长，农户剩余耕地就越少，林地越多。相对而言，农户耕地减少，其收益受损，因为耕地可种植粮食，1年内多少都会有收益，而林地多种植的是经济林，2～3年内没有收益，所以农户参加退耕还林工程损失的收益由退耕还林工程补助来补偿，国家的政策设计也正是这样制定的。但是农户要拿到补助，还必须达到一定的造林成活率以及保存率，必然增加林业劳动力供给。农户参加退耕还林工程，获得补助之后，耕地减少，林地增加，种植业劳动力供给减少，林业劳动力供给增加；但是由于同样的面积上种树种草所耗费的劳动力还不到种植粮食的1／3，所以退耕还林工程之后，农户在林业和种植业上的总劳动力供给相对减少了。总地来说，参加退耕还林工程后，农户在以土地为基础的劳动力供给上是减少的。此外，农户参加退耕还林工程后，林地增加，获得退耕还林工程补助。由于退耕还林补助标准高于同等面积耕地收益，所以农户获得补助后，一是农户家庭总收入相对增加，农户家庭抗风险能力相对增强，农户有能力从事“准入门槛”较高的非农业活动。图2列出了1999～2008年农户以土地为基础和非农业的劳动力供给报酬率。农户增加非农业的劳动力供给，这也是符合“经济人”假设的，而且农户获得退耕还林工程补助后，间接减少耕地对劳动力的需求，释放的劳动力会向劳动力供给报酬率比较高的行业流动，从而增加非农业的劳动力供给。
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1．2退耕还林工程对劳动力就业结构和农民纯收入的影响
退耕还林工程实施后，区域内耕地面积减少，林地面积相应增多，造成了农村大量剩余劳动力，由第一产业向二、三产业转移，致使非农行业就业人数占农村总劳动力的比重逐年波动上升。二、三产业相对于第一产业的高产出使农民的人均年纯收入逐年提高。通过对涞水县农户的的实地抽样调查，退耕后农户收入结构中非农行业收入占61．07％；所调查的农户家庭中，从事非农行业的从业人员占51．31％，从事职业主要以建筑、采矿、运输和餐饮业为主。相对于农业生产，外出务工为农户提供了更为丰厚的报酬。表1显示了1997—2010年涞水县农民人均年纯收入状况，可知涞水县退耕还林工程开始实施后农户人均年纯收入呈现逐年上升的趋势，退耕前1997年农户人均年纯收入为1828元，退耕启动时的2002年农户人均年纯收入为2142元，而到2010年农户人均年纯收入达到了3769元，退耕前年均增长4．76％，退耕后年均增长8．32％。退耕还林工程的实施造成农村劳动力的大量剩余，促使农村劳动力就业结构发生转变，由第一产业向二、三产业转移，增加了农民的收入。2．3退耕还林工程对农村产业结构及农业内部结构的影响通过对涞水县1997—2010年全县各产业年产值情况的定量分析（图3）可以看出，退耕前农村经济收入中第一产业产值略高于二、三产业，但总体水平差别不大。退耕后第一产业在农村经济中所占比重呈波动下降趋势；退耕前二、三产业在农村经济中所占比重维持在65％左右，2002年退耕工程实施后二、三产业所占比重持续上升，到2010年其值为76．16％。在退耕前农业生产是涞水县农村经济的主要组成部分，退耕工程实施后，土地利用结构和农村产业结构相应变化，在确保粮食产量稳步增长的前提下，优化农村产业结构，提高规模化水平，以现代农业为依托，充分发展特色农业，农业产值得到一定提升，但相比于二、三产业提升幅度不大。当地依托“野三坡”等旅游资源优势发展服务业、特产加工业，极大程度地丰富了二、三产业。涞水县二、三产业比重逐渐占据农村经济的主导地位，农村经济由农为主型转变为非农为主型。
2涞水县农村经济转型的灰色关联分析
由以上分析可知，退耕还林工程的实施，政策性地改变了涞水县的土地利用结构，由此引发了涞水县产业结构以及农业结构的调整，带动了农村劳动力从业结构的转型并促使农村经济转型。为探究涞水县农村经济转型过程中各行业生产与农村经济的关联程度，本文依据涞水县1997—2010年统计年鉴，对主要产业收入与农民收入情况汇总进行灰色关联分析。通过林业收入与农民人均年纯收入的高关联度可以看出，退耕工程的实施不仅仅有利于改善津京地的生态环境条件，而环境的改善所带来的综合生态效益，也有利于整合当地特有的旅游资源，促进农村经济的综合发展，因此，退耕还林成果的巩固是极其必要的。第二产业收入、第一产业收入、牧渔业收入、种植业收入对农民收入的关联度相对较低，这些产业收入对农民生计改善的贡献较少，尤其是种植业仅为0．49，反映了当地农业生产能力较低，且各行业未能利用退耕成果综合发展，如大量的劳动力转移至二，三产业，势必会造成农业上的劳动力不足，而土地资源分布较为分散，无法规模利用，有很多闲置荒废现象。因此，促进农村经济的发展不仅要继续强化优势产业，同时要做到以优带落，规避优势产业没落对农村经济造成重大影响的风险。
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1.3退耕还林还草工程能够优化农业的产业结构调整退耕还林还草工程的目的是得到经济效益的同时能够收获生态效益，退耕还林还草工程应当是与农业产业结构的调整结合起来的。我们应该拓展思维，将退耕还林还草工程放到农业产业结构调整的大背景下去考虑，为退耕农户的闲置劳动力寻找新的就业岗位。此外，实施退耕还林还草工程也为农业产业结构的调整带来了新的机遇，其不但可以改善生态环境，还顺应了市场经济的发展规律，促进了龙头产业的兴起，发展出区域的主导产业，大大优化农业的产业结构。
篇8
退耕还林的根本功能在于处理和减少陡坡开荒、水土流失、生态环境恶化等问题。所以，优化生态环境是退耕还林工程建设的根本出发点。例如当前实行的政策规定：退耕还林工程必须实行建设生态林为主要任务。生态林比例必须达到80%左右，针对超过规定比例的经济林只是补助种苗费而不补助粮食。然而，每个地方的生态环境差别大、原来的林种比例不一样、经济环境不同、荒地面积不等，如果按照统一比例来严格要求退耕还林的林中比例，这是不符合实际，也不利于退耕还林成功的巩固。按照森林植被面积的理论分析，南方地区森林植被相对较多，森林面积大，以前的公益林的比例也比较大，例如湖南省森林面积达到了900万hm2，其中生态公益林达到了450hm2，达到50%的比例。根据全省来分析适当扩大一些经济林不仅有利于退耕户的生计问题，而且有助于退耕还林政策的继续推进。依据社会经济方面考虑，坡耕地多的地区其经济发展比较缓慢，人地需求矛盾大，另外退耕户自身也是经济落后地区中的弱势群体，按照当前国家财政情况，即使给与一些粮食和现金补助，都无法解决退耕户的生活污水问题，大多数还未达到温饱程度。所以，在林种分配时，各地要贯彻落实生态优化的理念，考虑到经济效益，把握生态与经济的结合点，科学确立各种林种比例。为了确保结构稳定、布局科学、有效控制经济林比例大的情况，在进行项目材料审核时，可以邀请具有设计资质机构实地考察并制定出退耕还林林种比例合理性分析报告。如果后期出现了严重比例失调的情况，中介服务单位必须承担相应的法律责任。
三、作业设计内容要突出重点，成林是关键
退耕还林工程建设地区大多数都是经济落后的地方，当地政府和林业主管部门财力不足，需要提交国家级标准的作业设计文件具有一定的难度。但是下面两方面的需要严格明确，否则作业不会达到预定效果。
1、人工造林种草的树种搭配、营造方法、营造类型（混交形式、方式、比例、配置）、种苗分配、营造技术、造林密度等。
2、经营管理模式中的管护时间、立标定界、管护方法等。
四、建立退耕还林检查监督体系，确保退耕还林质量
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2000年在兰坪县实施了退耕还林还草工程试点，2000～2014年共完成退耕还林还草11000hm2，此面积不含退一还一、退一还二面积，2015年规划面积6133.33hm2。退耕还林是促进人与自然和谐发展、改善生态环境的重要举措，关系到百姓的生活以及未来的经济社会与自然的和谐发展。退耕还林使得农民的耕地面积减少，恢复了森林面积，恢复了生态环境，但为了要发挥生态效益，还需要加强协调各项产业的发展，使农民能够从退耕还林的过程中获得更多的利益，能够促进退耕还林的过程中实现多项产业综合发展。
1退耕还林产生的作用
退耕还林是实现经济社会与生态环境协调发展的一个重要举措，在退耕还林的过程中，农民的耕地面积虽然有所减少，但森林面积有所增加，对于改善生态环境有很大的作用。退耕还林工程的实施，促进了农业产业结构的调整，改善了生态状况，也增加了农民的收入，使得农民能够尽快脱离贫困线。同时，退耕还林工程的不断推进，也提高了百姓和干部的生态保护意识，使群众能够更好地领悟到生态文明建设的意义。具体说来，退耕还林工程的实施，主要有几个方面的作用。第一，增加森林覆盖率，退耕还林是将低产农地、荒地进行合理规划造林，通过这项工程，增加了森林覆盖率。第二，有助于改善气候。森林对调节气候有十分重要的意义，退耕还林增加了森林面积，对于调节气候有十分重要的意义。第三，带动了农村劳动力的转移。使得很多农民开始外出务工，对于农民生活水平的提升有很大的帮助。第四。农民逐步走向精耕细作，退耕还林之后，发展了一些其他的产业，这些产业都需要相应的技术，通过对农民进行培训，使得农民掌握了更多先进的技术，从而实现精细化耕作，提高了农产品的价值，促进农民收入水平的提升。由于退耕还林实施的时间还不够长，还存在一些问题，比如农民对于新的生产生活方式还不能完全适应，农村的基础设施建设比较薄弱，而且农民的收入对政策的依赖性较强，这些都是退耕还林之后存在的一些问题，急需解决。
2退耕还林后续产业发展策略的探讨
退耕还林使得耕地面积减少，但为了要确保农民的收入，必须加强后续产业的发展，退耕还林后续产业的发展可以从以下几个方面着手。
2.1加强对退耕还林后续产业发展的认识
退耕还林是一项生态建设工程，这个工程对生态环境的保护有一定的促进作用，但并不能完全解决农民的贫困问题。因此，还需要加强各项产业的发展，让产业带动农民致富增收。对此，应该要把握国家补助的机遇，推动退耕农户不断调整优化种植结构，通过调结构，实现农业生产与生态环境建设的协调发展。同时，也应该要对退耕还林及其后续的产业发展进行宣传，从而使各项产业的发展能够不断推进，让退耕农户能够从新产业中获得更多的经济利益，以达到增收致富的目标。
2.2结合当地实际环境发展产业类型
退耕还林之后森林的面积逐渐增加，因此林下产业、林间产业等，都是实现产业化发展的一个重要途径。在退耕还林后续产业的发展过程中，必须要找到适合当地实际情况的产业经营模式，实现产业化发展。比如林草间作、林经间作、林药间作等，都是不错的经营模式，可以有效地提高产业发展水平。这些经营方式在造林初期和立地条件好的退耕地上可以实施，但有很多地区退出来的耕地质量不高、立地条件比较差，尤其是随着林木的逐渐生长，仅仅是在林下种植一些经济作物，则很难实现产业发展。因此要根据当地的地理环境、土壤条件、林地条件选择合适的经营方式。比如林下养殖、林产品加工等，也可以成为退耕还林后续产业的选择，但需要注意的是，在选择合适的产业的时候，应该要与市场接轨，拓展产业范畴，提高家庭的收入水平。
2.3对退耕还林产业发展的相关机制进行完善
在退耕还林之后应加强各项产业的发展，必须对产业进行合理地规划和布局，对后续产业政策进行完善，从而不断拓展产业范畴，逐渐增强产业发展后劲。对于退耕还林之后的产业发展，还应该要制定相应的产业政策和保障机制，可以通过中介组织的宣传，为农民提供更多的市场信息，弱化产业发展过程中面临的市场风险，通过政府的各项政策的扶持，提高产业发展的动力。另外，还应该要对产业链条进行延伸，在产业发展过程中，龙头的带动作用十分重要，为了要提高产业的发展动力，需要加强对各个产业的龙头的培育，从而使龙头企业可以带动整个产业的发展。可以根据当地的农业经济情况，加强对“公司+农户”、“基地+农户”等模式的应用，使各项产业的布局能够不断优化，实现标准化管理、集约化经营和社会化服务。
2.4确保退耕还林后续产业发展的资金和人力需求
退耕还林后续产业的发展，离不开充足的资金，在未来的发展过程中，应该积极加强对产业发展过程中的资金的筹集，可以通过拓展融资渠道、完善资金投入机制等方式，满足产业发展过程中的资金需求。一方面，政府应该要为产业发展过程提供充足的资金，让产业发展过程中的各项设施设备可以得到保障。另一方面，还应该要融合更多的社会渠道，对产业发展的过程中所需的资金以及物资进行满足。在退耕还林的后续产业发展过程中，可以争取更多的国际机构、组织的援助，扩大退耕还林的投资来源，加快退耕还林后续产业的发展。同时，还应该要建立健全稳定的投入机制，通过各种政策对农民进行税收优惠，进行信贷支持，切实保障退耕还林之后的各项产业发展过程中主体的合法权益。
3结语
综上所述，随着生态环境的不断恶化，退耕还林成为保护生态环境的一个重要途径。为了确保农民的收入水平不断提升、确保农村经济水平得到提升，需要培育退耕还林的后续产业发展。在后续产业发展过程中，要加强资金的整合，培育龙头企业，不断延长产业链，使得退耕还林的各项产业发展可以实现可持续发展。
参考文献
1孟全省，谭鹏，靳爱仙.对退耕还林后续产业发展问题的思考[J].西北林学院学报，2005（9）
2冯德新.退耕还林后续产业发展调查与思考[J].现代园艺，2015（12）
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史店乡位于海原县城中南部，距县城7.5公里，中部干旱带，隶属中卫市海原县管辖。东、北以贾塘乡为毗邻；南以马万山顶；西以海城镇为界。全乡总土地面积22.1万亩。共管辖7个行政村，56个自然村。退耕还林（草）34598.6亩 ，涉及40个自然村。
2.退耕还林（草）工程实施规模及取得成效
2.1自2001年实施退耕还林（草）以来，我乡在县人民政府及有关部门的大力支持下，史店乡广大职工通过不懈的努力，累计完成退耕还林（草）任务34598.6亩，绿色通道816.4亩，据报道，截止2004年项目点已实施退耕还林工程34598.6亩，并筛选出了适应当地气候条件的树种，树种以沙棘、山毛桃、榆树、山杏、棘柳、柠条等数种，年累计投资470万元。
2.2通过项目实施，退耕还林还（草）的植被覆盖率达到75%以上，主要体现在涵养水源、保持水土、调节气候、净化空气等生态效益，以及增加木材储备、提高生存环境质量、带动社会就业、改善投资环境等经济社会效益方面。
3.项目点鼠害危害现状及造成损失
3.1鼠害危害现状
根据我县林业有害生物测报点鼠害监测情况，2008年鼢鼠发生面积13.8万亩，其中严重危害地段约占项目点所有退耕还林(草)地的50%左右，每亩有鼢鼠疙瘩180个，（数高的可达320个）平均有鼢鼠疙瘩达到260个，树苗受害率达到100%，枯死率达到70%以上，中度危害地段，鼢鼠疙瘩每亩也在260个左右。
3.2鼢鼠发生所造成的损失
（1）鼢鼠会造成草地退化。
鼢鼠在地下4-16cm之间活动，许多植物的根系基本上也集中在这一地层中，植物根系被破坏，如此多的疙瘩已经破坏了植物生长的土壤结构，使土壤无法正常保持水分，使植物无法正常生长，从而加速了草地退化。
(2)给当地农民造成很大的经济损失。
由于鼢鼠的持续危害，致使项目点退耕还林（草）工程的建设成效难以巩固，经济损失巨大。一、草地生产力在鼢鼠的破坏下在逐渐下降，牧草供应量已无法满足家畜的需要，家畜出栏率明显下降；二、被鼢鼠啃食的林木无法正常速度生长，达不到国家要实现的退耕还林还草验收标准。从而不但给当地农民造成了巨大的经济损失，也给国家退耕还林还草措施的总体实施造成了威胁。
4.鼢鼠的生物学习性及防治原则对策
4.1鼢鼠的生物学习性
鼢鼠又名地羊，当地群众俗称“瞎瞎”。主要分布在碾子沟、方庄、油坊院、芦子沟、及其周边的包庄、三留洼、史店、米湾、前川等行政村。春天时，鼢鼠便沿着植物的根系深度不断地挖掘洞通，把洞通所及之处的树苗幼根咬断，导致大片的植物枯死。鼢鼠的食性不但随季节不同而有区别，食量也有明显的季节变化，同时还与活动的位置相关。例如，4-5月间，每天食量平均为250多克，又每天每只鼢鼠平均涌起的新土包3堆；9月间，每天食量平均为390克，其每日推出新土丘120多个，这说明鼢鼠在秋季不但吃的更多，而且活动也更加频繁。主要危害树种有山杏、沙棘等。
4.2防治原则与对策
4.2.1防治原则
（1） 坚持预防为主，科学防治，持续控制，防控结合的原则。宣传普及鼠害防治基本知识，提高群众防护意识，加强日常监测，防控结合，控制鼠情危害与蔓延。
（2） 坚持政府统一领导，实行属地管理的原则。预防和控制工作实行条块结合、以块为主、属地管理。
（3） 坚持快速反应，紧急处置，控灾减灾的原则。建立预警和快速反应机制，强化人力、财力储备，增强快速应急处理能力。一旦出现新情况，快速反应，及时准确的处理。
（4） 坚持依法防治，职责明确的原则。严格执行国家和地方的有关法律法规，对预防、鼠情报告、控制和扑灭工作实行依法管理及分级控制。对不同等级危害情况，启动相应级别的组织领导体系和工作方案。
（5）坚持依靠科技，综合防治的原则。依靠专家和科技攻关，进一步加快生物防治、驱避剂等研究和应用步伐，开展无公害防治，从化学防治为主向生物防治为主转变。
4.2.2鼢鼠治理对策
（1） 预防措施
选择多个树种实行针阔混交、乔灌混交；加密鼠害厌食树种；造林前结合整地进行深翻；采用多效抗旱驱鼠剂对造林苗木进行蘸根。加密林木抚育，通过伐除鼠害木，树下深翻、除草、挖掘防鼠阻隔沟等措施，破坏鼢鼠洞道，降低其危害程度。
（2） 生物防治
一是实行封山禁牧，架设招鹰架，保护，招引天敌；二是推广使用鼠类不育剂。
（3） 物理防治
采取在重点地段投放碎玻璃片，树木根部埋死鼠或施放动物皮毛、烟油水、烟油子等办法驱鼠。
（4） 人工防治
采取发动群众和组建专业灭鼠队的办法，各村至少建一个专业捕鼠队，每个专业捕鼠队人员在30-40人，在防治区利用弓箭进行人工捕打。
（5） 化学防治
采用点种毒豆、施用生物毒素、灭鼠弹灭杀、磷化铝熏蒸、投放溴敌隆和杀鼠醚等化学药剂进行灭鼠。
5.小结
篇11
水土流失是我国面临的诸多环境问题中最严重的问题之一。根据世界银行报告，“就全世界而言，中国是世界各国中水土流失最严重的国家之一”（World Bank，2001）。，全国水土流失面积已达到360多万平方公里，占国土面积的37.5%，而沙化土地面积已达到174万平方公里，占国土面积的18.2%（Liu ，2002；Huang ，2000）。
在越来越大的生态压力和多种经济、社会和政策因素的作用下，我国政府自上世纪90年代以来启动了几项大型或超大型生态保护工程，以遏止水土流失加剧的趋势。这些工程包括国家天然林保护工程、环京津风沙源治理工程、退耕还林工程等。其中，退耕还林工程无论从覆盖地理范围、财政预算规模，还是对农业生产、经济结构调整效应，以及农户参与程度等方面看，都表现出鲜明的特点及特殊地位。
首先，就整体规模和扩张速度而言，退耕还林工程远远超过其他生态保护工程。1999年，退耕还林工程试点工作在陕西、甘肃和四川三省率先开展。2000年，工程扩展到西部13个省（市）的174个县。截止到2001年，整个试点工作已完成1743.6万亩的退耕还林还草任务和1501.8万亩的荒山荒地造林任务，累计投入资金达76.8亿元。工程试点期间就有400多个县、5700个乡镇、2.7万个村、410万农户参加。到2002年，工程正式全面展开，其范围从以西部为主的的20个省（区）进一步扩展到全国25个省（区、市），1897个县。2002年中央就安排了3000多万亩的退耕计划，相当于试点阶段年均退耕规模（550万亩）的6倍。2003年又新增退耕面积5000万亩，同时配套荒山面积5000万亩。到2003年底，退耕还林覆盖了全国2万多个乡镇，10万多个村，6000多万农户。五年来，全国共安排退耕还林总任务2.27亿亩（其中退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山荒地造林1.19亿亩）。根据国家林业局制定的《退耕还林工程规划》，截止到2010年，退耕地造林总面积将达到2.2亿亩（1467万公顷），工程总预算将达3370亿元。如此浩大的规模和预算，不仅在国内生态工程中绝无仅有，在世界范围内也是史无前例的。[1]考虑到工程如此巨大的规模，以及涉及地区地理条件、参与农户特点、参与地块在生产力和水土流失程度等方面存在的高度异质性，工程的瞄准效率（targeting efficiency）以及工程整体的成本-有效性（cost-effectiveness）问题就特别值得关注。
其次，相对于我国已经和正在开展的其他生态保护工程，退耕还林工程政策目标的双重性和政策设计思路的逻辑注定了其目标实现的难度和操作上的复杂性。根据中央政府以及主管部门的设计，该工程要达到的政策目标，不仅在于通过退耕减少水土流失、保护环境，而且在于改变工程参与地区和农户在较长时期形成的土地利用模式和农业生产方式，从而在全面调整退耕地区农业和农村生产和收入结构的基础上，使参与农民逐渐转出那些相对“不利于水土保持和生态保护”的种植业，而转入“环境或经济可持续”的林业、畜牧业和非农产业，以达到保护生态环境和增加农民收入的双重目标。从政府在退耕还林上的操作方式来看，工程隐含的一个假设是，农户退耕是农业生产模式和土地利用结构转换的先决条件：只有在农民首先进行退耕后，上述结构调整和转换才有可能、也应该会进行，而不是相反。这种政策思路和相应的工程操作方式决定了退耕还林总体上是一个自上而下推动的工程，[2]而恰恰是工程这种自上而下的特点，加上政府预期实现目标的多重性，决定了工程实现目标的难度和政策操作上的复杂性。
第三，与其他生态工程的直接参与主体为政府林业、水利部门和相关国有（林业）的情况不同，退耕还林的主要参与主体是千百万原本从事种植业的农户。这就意味着，为确保工程的成功，政府在政策设计上必须考虑到参与农户的激励相容问题。从短期看，政府的补贴应该超过农民种植业生产的机会成本，以使农户认为参与该工程有利可图；从长期来看，如果政府的目标是在补贴期限过后确保土地不被复垦，工程参与农民或者必须转向更有收益的其他农业生产或非农生产，或者退耕土地在未来能够直接为农民带来稳定的收益。如果上述农业和农村生产和收入结构的调整没有到位，退耕农户将有激励在补贴期后复垦。
随着退耕还林工程规模的迅速扩大，政府有关决策和执行部门、学术界和整个社会对工程的成本有效性及其带来的社会、经济和生态效益的关注程度日益提高。在历经了3年试点、且全国范围内大规模推广也已经两年后，对这一巨型工程的成本有效性进行一个中期评估，并在更长时期内推断工程在经济乃至生态层面的可持续性，就成为摆在学术界面前的一个重要课题。本文将研究以下两个方面的主要问题：
1）评估退耕还林工程的成本有效性。我们将通过分析退耕地块瞄准效率，并比较退耕地块的机会成本与国家提供的补贴来评估退耕还林工程的成本有效性，以研究工程实施是否存在成本节约的空间；
2）从参与农户的视角分析工程在经济上的可持续性。主要是通过评估退耕还林工程对参与农民的不同来源收入的，分析在补贴期内国家补贴对农户收入的重要性，从而推断补贴期过后潜在的农户行为。
由于篇幅和/或数据的限制，本文不打算全面讨论退耕还林工程在决策和政策操作的整体逻辑，也没有涉及和推断工程实施可能带来的生态效益等方面的问题，也不准备仔细讨论工程实施过程中出现的中央—地方博弈和地方治理等方面出现的诸多问题。我们将在为评估退耕还林工程所撰写的其他系列论文对这些问题进行进一步分析。
本文使用数据基于2003年由中国科学院农业政策研究中心组织对甘肃、陕西和四川三个1999年开始退耕还林的试点省份的调查，调查涉及的所有样本县、乡、村和户都按照随机原则选取。调查涵盖6个样本县、18个样本乡。在确定样本乡的基础上，调查队在每个样本乡分别选取2个样本村，对共计36个样本村进行了村基本情况的调查。在每个样本村，调查队又分别抽取10个农户进行了详细的住户信息访问。访问的信息不仅包括他们当时（2002年）的家庭、生产、收入和资产等信息，对于所有指标，调查员也询问了他们在退耕还林工程实施前一年（1999年）的情况。共有360户农户接受了访问和调查，其中270户是退耕户，90户是非退耕户。经过数据整理，最终农户数据的有效样本是348户，其中264户为退耕户，84户为非退耕户。由于调查资料包括农户所有地块详细的投入产出数据，我们可以出农户所有参加退耕地块的机会成本并与补贴进行对比，以研究工程的成本有效性问题；同时，由于数据不仅同时涵盖退耕还林参与农户和非参与农户，而且包括农户参加退耕前（1999年）和退耕后（2002）年的种植业、畜牧业、非农产业以及其他收入信息，这就为使用公共工程评估中广泛使用的倍差法（Difference in Differences ）评价参与工程对农户各类收入及其结构转化的净效应提供了数据基础。本文安排如下，第二部分首先简要介绍退耕还林的政策操作模式，然后根据样本地块和农户的调查数据，评估工程的瞄准效率和样本地区（退耕还林试点三省）工程的成本有效性，并对决定该工程成本有效性背后的政策因素和背景进行了一个初步阐释；第三部分基于农户数据，运用倍差法分析参加退耕工程对参与农户各种收入的影响，以判断退耕工程在推进农民转移出种植业生产的同时，是否实现了农户从其他产业进行的结构转移。最后是本文的结论和一些进一步的讨论。
二、退耕还林工程的成本有效性
成本有效性指的是以最低的成本实现某一既定目标，或在既定的成本下谋求特定目标收益的最大化。成本有效性不仅可用于直接判断工程补贴资金的使用效率，而且也有助于推断政策成本的节约空间，并从政府财政视角评判分析工程的持续性。以下我们将首先简单介绍退耕还林工程的操作模式，然后用计量评估工程的瞄准效率，最后，基于退耕地块样本资料，通过详细分析地块被退耕补贴收益与其机会成本的关系，评估工程的成本有效性。
（一）工程操作模式
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退耕还林还草，作为一项具有“积极的”或“正的”外部性(PositiveExternalities)经济活动，单纯依靠市场机制，其产品的供给是严重不足，或供给本身可能是微不足道。虽然退耕还林还草工程的实施也可能使农户获得一定的“经济收益”，但更多的是发挥其生态、环境、景观和社会等外部效益。后者被周围和其他地区的人们无偿享用了。因为，一般而言，投资于退耕还林还草以外的其他经济为主体对退耕还林还草的需求，仅仅是林木和畜产品经济价值的需求，并且这种需求的依据是他的私人边际收益（效用）。而社会或部分社会成员，对退耕还林还草的需求，多半是对退耕还林还草后生态环境的改善以及自然景观的改善等作用的需求。这样，在对退耕还林还草的个体需求和社会（或社会成员）需求之间就存在一个边际外部效益问题。也就是说，个体需求仅考虑了其私人边际效益问题，而没有考虑这一边际外部效益问题。
站在退耕还林还草投资经济行为主体的立场来看，如果他是作为完全竞争市场上的以追求最大利益为动机的“理性经济人”，那么，他投资的决定性动机和目的将仍然是其边际效益最大化，而一般不会去考虑这部分边际外部效益。
如图1所示，横轴代表数量，纵轴代表价格，S代表供给曲线，D['']代表社会需求曲线，D[']代表个人需求曲线，Q[,1]是没有考虑外部性的条件下的供给量，Q[,2]是考虑外部性条件下的供给量。Q[,2]-Q[,1]为具有正的外部性退耕还林还草在完全市场竞争中的供给缺口。这说明，由于存在着强烈的外部性，完全竞争的市场机制并不能自动地引导以效益最大化为目的的农户及其他投资主体有效地把资源配置到退耕还林还草工程之中，从而达到国家实施这项工程的目的。因此，人们希望能寻找到一些有效的办法或某些某种途径以消除外部性。
附图
具有真正的外部性如何引起退耕还林还草供给不足
二、外部性校正：两种相对立的观点
（一）利益调整：庇古等人的观点
主张政府利用经济手段解决外部性问题的传统可以追溯到马歇尔。（注：马歇尔：《经济学原理》，中译本，商务印书馆，1964版。）其后，20世纪初期庇古又提出了著名的“庇古税”来试图消除外部性问题。持这种观点的学者认为，应引入政府干预力量来解决因外部性问题引起的资源帕累托最适度配置(Pareto Optimum)问题。而这种政府干预既可以是直接的行政控制，如由政府指令生产者提供最优的产量组合，决定公共产品的价格等，也可以是间接的经济控制，如通过产生外部性问题的经济活动征税或提供补贴，使生产者或消费者的私人成本与社会成本一致。
庇古(A.C.Pigou)提出了“边际私人纯产品”和“边际社会纯产品”这两个概念，他把生产者个人从追加一个单位的投资所获得的纯产品，叫做“边际私人纯产品”，而从整个社会来看，该投资给社会带来的纯产品（不论这些纯产品归谁所有），叫做“边际社会纯产品”。他指出，一种经济活动给个人带来的利益，与社会从这项活动中获得的利益有时可能是不一样的，即“边际私人纯产值”和“边际社会纯产值”不一致。在这种场合，提高国家干预，主要是采取课税的办法来抑制“边际私人纯产值”大于“边际社会纯产值”的投资，用补贴的办法来促进“边际社会纯产值”大于“边际私人纯产值”的投资。对消极的外部性的产生者征收相当于外部成本的税收。这种税收又称为克提克税，相当于当事人提供公共产品的成本和扣除缴税人以外其他当事人所报告的费用总和之间的差额。（注：关于克提克的详细论述，参见J·N·Tideman and G·Tullock、A New and Superior Process for making social choices,Journal of political
Economy,Eec,1976.）这样，利润最大的原则就会迫使生产者，生产者将其产出水平限制在价格等于社会边际成本之外，这正好符合有效配置的条件。另一方面，对“积极的”或“正的”外部性的生产者，政府提供相当于外部效益的财政补贴，鼓励产出量扩大到社会最大效率的水平。
卡多尔(N.Kaldor)指出，英国“谷物法”的废除会使一些人蒙受其利而使地主受损，在这种场合，如果得利总量超过了地主受到的损失，那么，我们可以设想：如果采取一些办法，比如向得利人征收特定的税，以之补偿受到损失的人，如果补偿以后还有剩余，这至少表示任何人都没有受到损失，而一些人由此受到利益。
（二）改变利益调整的初始条件：科斯等人的观点
科斯(Ronald.H.Coase)在其著名论文《社会成本问题》(1960)中一文以国家干预解决外部性问题的庇古传统，认为损害具有“相互性质”。他说：“人们一般将该问题视为甲给乙造成损害，因而所决定的是：如何制止甲？还是允许乙损害甲？关键在于避免较严重的损害”。（注：Coase,Ronald(1960),"The problem of Social Cost",Journal Law and Economics,3,1～44.）因此，“设计和选择社会格局时，我们应考虑总的效果”。针对庇古将税收和补贴作为解决外部性问题的两大法宝，科斯认为，“在税收或奖励的办法解决侵害效应的问题这一建设中，可发现同样的缺陷。”（注：Coase,Ronald(1960),"The problem of Social Cost",Journal Law and Economics,3,1～44.）科斯提出了不同于庇古传统的思路。他指出，在交易费用(transaction cost)为零和对产权充分界定并加以实施的条件下，私人之间所达到的自愿协议可以使经济活动的私人成本和社会成本相一致，从而可排除导致外部性存在的根源，实现资源的帕累托最适度配置(Pareto Optimum)。这也就是所谓的著名的“科斯定理”(Coase Theorem)。（注：“科斯定理”(Coase Theorem)最初是由芝加哥大学的斯蒂格勒教授在1966年出版的《价格论》中提出的。）
我们认为，其实“科斯定理”只是一道命题，即“当不存在交易费用时，不论产权作何种分配，经济效率不会受到影响；而当交易费用不为零时，产权的分配可能会对效率有影响”（注：Coase,Ronald(1960),"The problem of Social Cost",Journal Law and Economics,3,1～44.）。科斯命题是针对外部效果理论的。“科斯定理”，与其是说明了在“交易费用”为零的条件下，效率结果与产权无关的结论，倒不如说它说明了在“交易费用”大于零的条件下，产权制度质量如何作用或影响了经济效率。“科斯定理”引申出来的结论应该是，只要“交易费用”大于零，就可以通过合法权利的初始界定以及经济组合形式的选择来提高资源的配置效率，实现外部效应的内部化，而无需抛弃市场机制或引入政府的干预。其原因在于，只要产权关系明权化，交易各方就会力求降低“交易费用”，使资源使用到产出最大、成本最小的地方，从而达到资源的最优配置。
张五常更直接地说，外部性是一个没有实际意义的概念，他以排污为例说明：外部性的程度是由界定排污权的费用（外生交易费用）和不界定排污权所造成的经济扭曲（内生交易费用）的两难折衷决定的，市场上的自愿合约会自动找到社会最优的排污水平。（注：Cheng.S(1968),"Private Property Rights and sharecropping",Journal of Political Economy
Chicago,76,1117～1122.）这样一来，所谓外部性问题就实际上不过是一个产权问题，外部性问题就自然消失了。
三、建立退耕还林还草补偿机制的紧迫性
如上所述，在解决外部性问题上，有两种截然不同的理论及办法。对于退耕还林还草这样的外部性问题，究竟应依据什么样的理论与办法呢？这是值得进一步思考的问题。
芝加哥大学的斯蒂格勒教授在1966年出版的《价格理论》将“科斯定理”简单地概括为“在完全竞争条件下，私人成本将等于社会成本”。如前所述，张五常认为，所谓外部效果的概念是没有意义的，而问题的实质是交易费用，即节省界定产权的外生交易费用与节省产权，界定不清引起的内生交易费用之间的两难冲突问题。（注：杨小凯、张永生：《新兴古典经济和超边际分析》，中国人民大学出版社，2000年版，第174页。）这一论述给笔者很大的启示性。也就是，外部性问题解决的办法就是让政府找到一种内生交易费用与外生交易费用两难冲突的最优折衷方案，当然，这一努力并不是一件容易的事。
就退耕还林还草来讲，国内一部分学者依据科斯的理论认为，只要能界定其中的产权，在市场机制的作用下就能自动地解决退耕还林还草所产生的外部性问题。笔者认为，这只说对了一半。说它说对了一半，是因为这种认识看到了市场经济条件下产权的初始界定在于要解决外部性问题方面的显著作用。但问题在于，假使我们能完全界定其产权，也未必能达到预期的目的。在这里，我们关键在于建立一个总交易费用的概念。而总交易费用是外生交易费用与内生产交易费之和，用公式表示：
W=W[,1]+W[,2]
式中，W代表总交易费用，W[,1]、W[,2]分别代表内生交易费用和外生交易费用。
杨小凯和威尔斯认为，如果人们支付更多的外生交易费用来议定和执行合约（如，花时间讨价还价、必要时雇律师上法庭等），则每个交易的内生交易费用可能会减少，也就是说，这两种交易费用是可以相互替代的。（注：Yang,X.and Wills,I(1990),"A Model Formalizing the Theory of Property Rights",Journal of Comparative
Economics,14,144～198.）但节约这两种交易费用存在着两难冲突。（注：杨小凯、张永生：《新兴古典经济和超边际分析》，中国人民大学出版社，2000年版，第168页。）许多学者认为，产权界定越明确越好，而新兴古典经济学则认为，由于节约这两种交易费用存在着两难冲突，产权并不是越明确越好，有时候，产权的模糊设计往往比清晰界定产权更有效率。（注：杨小凯、张永生：《新兴古典经济和超边际分析》，中国人民大学出版社，2000年版，第176页。）
退耕还林还草中所涉及的产权主要是农村土地产权、林权和草原使用权。对这些产权加以明确的界定，能否自动解决其中的外部性问题吗？不能！在我国，农村土地属于集中所有的土地所有制，由此形成了农村土地的集体所有权。改革开放以后，在保持农村土地的集体所有权不变的前提下，由农户承包经营，农户取得了土地承包经营权。无论是从土地所有权主体来看，还是从生产生态产品即森林和草原的主体来看，农户在其中起着其他主体不可替代的作用。在这种情况下，如果按照产权论者的设计，应从界定产权入手，只要产权界定清晰了，一切问题就自然解决，也就是说，通过市场交易就可以解决问题，内生交易费用就可以降到任意程度。但问题是，实行退耕还林还草，如果单纯从界定产权入手，必须面临着巨大的外生交易费用，例如长江下游的居民与长江上游的农户分别进行市场交易，则交易不可能进行，其原因不在于存不存在着这种可能，而在于外生交易费用太多，以致使交易变得不可能。进一步分析，我国的市场体系还非常不健全，目前还不存在一个所谓的有关生态产品交易市场，实际上，西方也没有形成完全意义上生态产品交易市场，在这种情况下，如何实现生态产品的交易。所以，试图按照依据科斯等人的理论而通过界定产权来解决退耕还林还草中的外部性问题是不现实的。
我们认为，在长江上下游地区甚至更大的范围内，保持产权模糊性是非常有利的，因为它可以节省大量的界定产权的费用，同时“有效率的界定产权模糊度就会通过自由的产权买卖而自发形成。”（注：杨小凯、张永生：《新兴古典经济和超边际分析》，中国人民大学出版社，2000年版，第176页。）在这种情况下，与其从有效地界定其初始产权，倒不如通过政府给退耕还林还草农户进行必要的补贴，更为合理，因为这样做，节省了大量的外生交易成本。实事上，我国政府正是这样做了。（注：请参见中央政府颁发的相关文件。）这说明，庇古所阐述的有关理论及其相应的办法在解决退耕还林还草问题上有很强的解释力，回到庇古思路上来，是一个明智的选择。从这个角度来看，目前政府所作的政策安排是正确的。从这个角度讲，建立退耕还林还草补偿机制具有紧迫性。
【参考文献】
[1] 杨小凯、张永生.新兴古典经济和超边际分析[M].北京：中国人民大学出版社，2000.
[2] Yang,X.and Wills,I(1990),"A Model Formalizing the Theory of Property Rights",Journal of
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[3] Coase,Ronald (1960),"The problem of Social Cost",Journal Law and
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[4] Cheng.S(1968),"Private Property Rights and sharecropping",Journal
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[5] J·N·Tideman and G·Tullock、A·New and Superior Process for making social choices,Journal of political
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[6] 马歇尔.经济学原理[M].中译本，北京：商务印书馆，1964.
篇13
Key words: Desertification controlGrain for greenAnti-grazingSupervision game
作者简介:于庆华,男,29岁,中央民族大学经济学院 生态经济与区域可持续发展研究 2009级博士生;徐浩,男,25岁,中央民族大学经济学院 人口、资源与环境经济学2008级硕士生
一、引言
随着在国家层面上确立并实施了以生态建设为主的林业发展战略,退耕还林、禁牧等生态治理政策的落实,我国土地沙漠化快速蔓延的趋势在整体上得到遏制。但是这些政策在具体实施的过程中,由于各方利益主体作为经济行为理性人的选择性实施,其执行过程中存在一些问题仍然值得研究。
关于沙漠化的治理情况,目前也涌现了大量有关这方面的研究,但是这些文章研究的视角多半是地理学或社会学。例如董雯(2006)等就认为造成目前类似沙漠景观的最主要原因是该区砂岩风化产生的大量沙物质条件,其实是较强的风动力条件[1]。从这种地理学的角度大多认为降水等气候因素是沙漠化的主要原因,如尹立河(2008)等从分析红碱淖面积的变化特征和影响因素入手[2]、杨林海(2008)等从对历史时期毛乌素地区气候变化、人类活动和沙漠化过程的综合分析入手[3],还有李保生[4](1998)等、罗玉昌[5]等(2007)、杨永梅[6](2007)等及王涛[7](2003)对中国沙漠和沙漠化的研究,最后的结论也都是大同小异。也有用定量的分析方法进行研究,但其最终建立的估测模型得到的还是诸如影响植被盖度和生物量的主要指标[8],仍然逃不出地理学的范畴。
二、模型建立
(一)模型建立的博弈论基础
本文主要以博弈论的分析方法为起点,以混合战略纳什均衡下的监督博弈模型为基础来对生态治理政策的实施情况进行分析。
1950年,纳什(Nash)发表了题为《n人博弈中的均衡点》在博弈论中具有奠基性的论文,此文中的“均衡点”概念即被后人规范定义为现在的“纳什均衡”。纳什均衡是完全信息静态博弈的解的一般概念[9],设想博弈理论对一个有n个参与者的博弈中的每一个参与者选定一个战略,预测的博弈结果用战略组合表示为是理论上导出的参与者的战略。首先,理论上确定的每个参与者要选择的战略必须是针对其他参与是选择战略的最优反应。其次,遵循理论结果产生的效用不会小于偏离理论结果时的效用,也就是没有参与者愿意单独偏离理论给他选定的战略,这种理论导出的结果是一种“战略相对稳定”状态。我们就把这种状态称为一个纳什均衡[9]。
而本文要应用的就是基于纳什均衡的混合战略均衡,在这种博弈下,没有纳什均衡,参与者只能以一定的可能性去选择自己的战略,这将在以下的模型建立中进一步交待。
(二)模型建立
博弈论是研究多人谋略和决策问题的理论。此例中,我们研究护林员和农户间的监督与被监督问题,作为两个参与主体,其最为关注的就是博弈结果了,它会随着主体间战略的不同而不同,通常用收益来描述博弈结果。现在我们用图1所示的双变量矩阵的形式来描述护林员作为监督者与农户作为被监督者间的博弈。
其中,A表示护林员的固定工资;F表示倘若农户违规(比如偷牧)被查到的罚款,假定归护林员所有;C表示护林员去检查的成本;L表示倘若农户执行政策而需要额外负担的成本;B表示农户执行政策时得到的政府补助。在此博弈中,护林员有两种战略可选择:检查与不检查;农户也有两种战略可供选择:违规和遵守。图1中矩阵每个单元括号中的一组代数式分别表示一组特定的战略组合下护林员和农户的收益。其中第一个代数式表示护林员的收益,第二个代数式表示农户的收益。
细观此博弈,作为参与者的护林员和农户在自己的战略空间中均找不出自己最优的反应战略来组成纳什均衡和战略组合。这是因为一旦每个参与者都竭力去猜测其他参与者的战略选择,而不能通过收益函数做出最优反应,那么在这个博弈中最优行为是不确定的,就不存在纳什均衡。参与者为了不把自己选择的战略意图暴露给对方,一个办法就是从自己的战略空间中随机地选择一个战略。在此例中,护林员就会以一定的可能性选择检查不检查,农户也会以一定的可能性去选择违规与遵守,这种可能性即为一定的概率。
在此例中,我们把护林员作为参与者1,农户作为参与者2。则战略分别表示“检查”、“不检查”、“违规”和“遵守”。假设护林员以概率P选择“检查”,以概率1-P选择“不检查”;农户以概率q选择“违规”,以概率1-q选择“遵守”。那么就有如图2和图3所示的战略选择分布律
这时概率分布分别即为参与者1(护林员)和参与者2(牧民)的混合战略。结合如图1所示的护林员与牧民之间的监督博弈的双变量矩阵,护林员的期望收益函数为:
同时,可以得出农户的期望收益函数为:
在两人的博弈下,最后的混合战略均衡就是两个参与者的最优混合战略的组合。也就是说,这个最优要求两个参与者的期望收益函数要分别同时达到最优。即为求解
的解。对此两式分别对p和对q求偏导,其最优化一阶微分条件为
由此得到此监督博弈的混合战略纳什均衡
三、数据取得
调查地点选自鄂尔多斯市西南部的乌审旗,首先是进行政府机关调查。其次是进行农户的抽样调查。由于当地的地域等条件的限制,大多数农户住的都比较分散,因此我们调查抽样时也是选取了比较典型的几个乡(镇)下的村(嘎查)进行抽查。
四、结果分析
(一)退耕还林
据我们实地调查来看,当地是从2000到2001年开始实行退耕还林政策的。农民把自己的地退耕之后,不再种植农作物,而是还林。后来发现,农户退耕的地大部分在以前都没有种植过农作物,就是说农户是在听说要有这个政策前,临时去开垦的荒地,然后把他作为耕地去换取政策的补助,而正常情况下一公顷耕地每年会有15000元的收入。
(二)禁牧
由此得出的结论是,4到6月份是一定要放牧的。但是白天放牧可能被抓,大多数牧民是在晚上偷偷地放,也有些胆大者会在白天偷着放。所有这些均为偷牧,当然也有草原站委派的当地护林员去监管禁牧这一政策的执行。既然有偷牧,又有检查,肯定有被逮到者。据我们去调查的农区的森林派出所的数据:从2001到2002年开始实施禁牧政策以来,第一年全镇大概能抓到4000多只羊,外加20万到30万的罚款,现在因为偷牧者有所收敛,罚款在8到10万,逮的羊在100头左右。倘若被抓,或者当场把羊抓去一到几只,或者罚款。为便于计算,可把罚款限定为一只羊的价钱,大概500元。
(三)调查数据验证
对照第二部分中监督博弈的混合战略纳什均衡,对农户来说,他会以的概率去选择“违规(偷牧或不执行退耕还林)”;对护林员来说,他会以的概率选择“检查”。在这里,罚款额度F、检查成本C、政府补助B及农户执行政策后的额外负担L共同决定着农户执行政策与否和护林员的检查与否,现实中也确实主要是由这三个因素在主导着。在F不变的条件下,护林员检查成本很大的话,这个信息同样会传到农户的决策中。大的检查成本会使牧民有恃无恐,因为不会太担心护林员来检查,有种天高皇帝远的感觉。还有,若额外负担L太大的话,农户会迫不得已要去违规,护林员在得知这种情况时同样会加大检查力度。理论上来看,如果农户违规的可能性小于的话,那么护林员是不需要检查的,但是现实中护林员是一定要检查的,那么就需要更合理的解释。
根据调查中获取的数据,代入到(5)式中,退耕还林的结果是
从这个结果可以看出,对退耕还林政策而言,护林员会以70%的可能性去检查政策实施情况,农户会以67%的可能性去认真执行政策;对禁牧政策,护林员会以96%的可能性去检查,然而农户会以极大的可能性(80%)选择去偷牧。这个计算结果跟调查取得的结果基本上是一致的。
五、结论与讨论
1.政策的实施需要农户观念上的认可。农户对某个政策响应与否,关键不是看这个政策实施时的行政权力有多大,而要看农户能否接受,如果沙漠化真能得到好转,植被的恢复,最后的直接受益者仍然是当地的农户,这首先让农户自己从心里有这个认识。这样再实施禁牧等政策就好办些了,毕竟生态的治理最后还得靠政府去从宏观上操控的。
2.处罚措施有待加强。在政策实施过程中发现农户违规后的罚款力度也不够大,这样就给农户留下了回旋的余地。就拿禁牧来看,反正即使偷牧被逮到了农户也不会损失多少,那最后的结果总是偷牧的要占大多数,尤其是那些住的比较偏的牧民,肯定比那些住在公路沿线的牧民偷牧要频繁的多。因此,在一定限度内提高罚款额度也是很有必要的。
3.产权界定的重要性。本文中提到的两种政策的实施,同样的被监管,但是结果却不尽相同,其实还有更深层次的原因。农户退耕还林后的那片林地是归自己所有的,将来那里所有的收益都是如此,只是在最开始时的几年是不能砍伐的,但是农户他可以清晰地看到其未来的收益所在。而禁牧后,自己的那片草地长的草依然只能是放牧,没有什么额外的收益可言。更重要的问题是,这个草地虽然可以划成块儿归不同农户所有,但是这个边界还是比较难了界定的,不让在自己地里放牧,有好多农户都会在别家的地里放牧,其结果可想而知。
4.本文不足之处。本文虽然从博弈论的角度对监督者与牧民间的博弈进行了深层次的探讨,但是用此种方法说明问题的合理性依然有待商榷。另外,最主要的问题是在调查中的取样问题,虽然也获取了一定的数据,但是由于当地地域的特殊性,不可能照顾到各种情况,单这也是本文模型的局限性所在。
参考文献:
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[4] 李保生, 靳鹤龄, 吕海燕, 祝一志, 董光荣, 孙冬怀, 张甲坤, 高全洲, 阎满存. 150ka以来毛乌素沙漠的堆积与变迁过程[J]. 中国科学(D辑), 1998, 2(18): 85-90.
[5] 罗玉昌, 刘志宏, 刘瑞芳, 孟根. 鄂尔多斯境内毛乌素沙地近47年气候变化分析[J]. 内蒙古气象,2007, (6): 18-19. [LUO Yu-chang, LIU Zhi-hong, LIU Rui-fang, MEMG Gen. 鄂尔多斯境内毛乌素沙地近47年气候变化分析[J].
