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但是，现代知识产权法的思维转向了智力劳动的产品本身即是否有价值，是否对社会公众有益，智力劳动仍然是该对象的前提，但它已经不受重视了。这个转向造成的结果是道德因素被逐渐弱化，效率因素逐渐扩张。因此，前现代知识产权的逻辑结构是“知识+道德”，而现代知识产权的逻辑结构是“知识+效率”。至此我们发现，知识产权制度性之论争，从哲学层面上讲实质上就是“权利”与“功利”之博弈。
二、知识产权正当性论争理论之缺陷
(一)劳动财产理论基础及缺陷1689年，英国思想家约翰•洛克在其撰写的政治论文《政府论》一文中提出了上帝赋予人类与生俱来的三项基本权利:生存权、自由权和财产权。在这三项基本权利中，财产权是最为核心也是最富有特色的部分。洛克的劳动财产论认为，人们应该拥有通过自己劳动所产生出来的物品。［4］1该理论作为知识产权的正当性根据经常被引用，但作为知识产权发源地的英国，最初并不是从洛克的劳动财产论中寻找依据的。英国的学者在讨论文学作品的财产权时，最初试图从罗马法中寻找支持依据。不幸的是英国的学者并没有从中找到知识产权的正当性依据，因为查士丁尼的《法学阶梯》指出，一个人只有通过占有或者先占才能取得对无主物的所有权。［5］24－27由于知识具有非竞争性，多一个人享用，不会影响他人的享用;具有非排他性，一旦公开，就无法控制他人享用。如果给知识界定产权，权利人必须首先公开，与别人交流，才能确定产权的边界，而一旦公开，其他人立即占有了权利人的知识，因此通过先占给知识界定产权是困难的，也就很难将其划归到财产的范畴。于是文学财产的支持者便把焦点转移到劳动上来，洛克的劳动财产理论正好给知识产权的正当性论证提供了很好的契机。洛克认为占有事物唯一正当的办法，就是直接从自然，从“万物之母”，而不是从他人那里得到它们;要使共有物成为自己的，唯一正当的办法就是通过自己的劳动占有它。每个人都是他自己的所有者，因而他通过自己的肉体的工作亦即劳动而获得物体，他理应成为该物体的所有者。因此，如果一个人将他的劳动，即使只不过是采摘草莓中所包含的劳动，结合在没有主人的物体之上，那些东西就成为他所独有的财产，劳动乃是与自然权利相符合的唯一的占有财产的资格。
洛克关于因劳动而享有产权的思想进而决定产权归属为文学财产权寻求正当性依据，提供了支撑，也成为知识产权最初的正当性根据。洛克认为，只要自然人通过自己的劳动与处于共有状态的某物结合在一起的时候，就取得了该物的所有权。这种说法将劳动与财产关系过分简单化的论断是值得商榷的。21世纪是知识财产攻防的关键时代，知识财产的攻防战略，不仅是企业，也是一个国家取得成功的关键。由于知识产权蕴含着巨大的经济效益和社会效益，各国纷纷制定相应的知识产权战略，加大对知识产权的保护，因此知识产权体系日益出现扩张化的趋势。知识产权体系在日益扩张化的同时，知识产权的私权属性与公共利益的矛盾冲突日益激化。作为知识产权正当性理论支撑的劳动财产理论，在面对此问题时显得捉襟见肘。洛克的劳动财产理论，其本质就是私权神圣，对于劳动者通过自己劳动获得的无形财产，劳动者可以随意处置，这是上帝赋予人与生俱来的权利，任何人无权剥夺。但是，在一些涉及人类共同福祉的领域，比如医药领域，面对一些困扰人类多年的顽疾，诸如癌症、白血病、艾滋病，我们首先考虑的不应该是授予该治疗方法以专利，而是如何挽救那些饱受恶疾折磨的痛苦患者。因此，如何调和知识产权私权属性与公共利益的矛盾，劳动财产理论无法作出合理的解释。正如格劳秀斯指出的，通过占有而产生私人所有权应当具备一个事实上的前提，即占有物必须具备一定的边界，私人能够通过自己的物理力量占有它。因为一个无形物体本身的边界无限扩大时，私人要想通过劳动来确定其对这个物体的财产权将是一件十分困难的事。
(二)功利主义基础及缺陷功利主义可以溯源到18世纪苏格兰哲学家大卫•休谟的论著，但功利主义的典型代表和集大成者是杰里米•边沁(JeremyBentham，1748—1832)，他详尽且系统地完成了功利主义的学说。［8］功利主义学说用于知识产权领域形成了激励理论，即通过赋予发明者所享有对发明的独占排他性权利，以便其被广泛利用，从而促进技术的进步、产业的发展，进而最大程度地促进社会福祉。作为一种价值评判标准，功利主义包括三个方面:后果主义、福利主义、总量排序。后果主义是指对于行动、规则、机构等所做的一切选择都必须根据其后果来评价。福利主义指的是对于事务状态的评价根植在每种状态各自的效用上，它不直接关注诸如权利、责任等的实现或违反。如果把福利主义和后果主义联系起来，我们就会发现每一项选择必须按照它自身产生的效用来衡量，也就是说任何一项行动都要按其产生的后果状态来评判，而后果状态要按其效用来评价。总量排序，指的是把不同的人的效用直接相加而得到总量。
功利主义是一门实用主义哲学，与形而上的注重追求人类终极价值不同，它体现的是对现实生活的关怀，评价真理的标准是观察其实际效果如何，强调真理在经验上的可行，因而迅速成为目前知识产权正当性依据的主流观点。纯粹以功利视角研究知识产权也存在很大的问题，功利主义由于追求的是总量，而忽视了个体的不平等，因而遭受了许多反知识产权学者的批评。比如列车难题:假设有一列车正在高速行驶，你是此列车的车长。如果继续行驶，将会导致5人丧生;如果换轨，便能救回该5人，可是又会导致1人丧生。面对此问题，如何选择?基于功利主义，其答案不言自明。以功利主义理论为支撑的知识产权领域，同样存在着这种选择。不管怎样选择，都会陷入一个两难的选择。我们可能对普遍的幸福感兴趣，但我们不仅关注总量，而且也关注幸福的不平等程度。
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一、“行政强制措施”的概念和特征
(一)概念和特征
要论述这个问题首先要从行政强制制度说起。中国的行政强制制度由行政强制措施制度与行政强制执行制度所构成。所谓的行政强制，是指行政主体为了保障行政管理的顺利进行，通过依法采取强制手段迫使拒不履行行政法义务的相对方履行义务或者达到与履行义务相同的状态；或者处于维护社会秩序或保护公民人身健康、安全的需要，对相对方的人身或财产采取紧急性、即时性强制措施的具体行政行为的总称。行政强制的对象是拒不履行行政法义务的行政相对方，或对社会秩序及他人人身健康和安全可能构成危害或其本身正处在或将处在某种危险状态下的行政相对方。行政强制并非适用所有违反行政法律规范的相对方，但相对方必须是违反了特定的法律、法规，符合适用行政强制的条件。行政强制的目的是保证法定义务的彻底实现，维护正常的社会秩序，保障社会安全，保护公民的人身权、财产权免受侵害。从这个定义中可以看出行政强制措施，系指国家行政机关为了维护和实施行政管理秩序，预防与制止社会危害事件与违法行为的发生与存在，依照法律、法规规定，针对特定公民、法人或者其他组织的人身、行为及财产进行临时约束或处置的限权性强制行为。
行政强制措施作为一种独立的具体行政行为，又作为行政强制行为的一个构成部分，具有下列法律特征：
一是强制性。它意味着当行政机关实施行政强制措施时，对象人负有容忍的义务，否则要承担法律后果。使用行政强制的行政主体，应该有严格的条件限制，都必须有法律予以明确的规定，特别是牵涉到对人身的强制措施时更是如此。
二是非处分性。在行政强制措施中，无论作为基础性的有关强制措施的行政决定，还是对这一决定的执行，都不具有“处分性”。换句话说，它一般是“限制”权利，而不是“处分”权利。一般来说强制措施的实施，多是在具有现实且急迫的危险时才能启动，多针对相对方的人身或者财产，以保护相对人和社会利益为目的。这一点与行政强制执行不同。
三是临时性。任何行政强制措施都是一种中间行为，而不是最终行为，因而具有临时性。如扣押、冻结、暂扣证照等，都是一种临时性的保障措施，不是行为的最终目的。其一般目的是“保证法定义务的彻底实现，维护正常的社会秩序，保障社会安全，保护公民人身权、财产权免受侵害。”
四是实力性。行政行为有意思行为与实力行为之分，前者是一种决意的表达，往往表现为一种行政决定、行政命令等，后者以作出物理性的动作为特征，如对人身的强制约束。不管怎样行政强制措施都是一种行政行为，因而具有行政行为的一般属性，即确定力、拘束力、公定力、执行力。
第五具体性。行政强制措施是行政主体为实现特定的行政目的，针对特定的行政相对人及行为或特定的物，就特定的事项所作出的具体行政行为。正因为它是具体行政行为，所以一些虽在形式上挂有“措施”而内容上带有“普遍性”的行为就不应被入“行政强制措施”的范围之内。
第六可诉性。行政强制措施在法律救济上适用行政复议和行政诉讼。根据《中华人民共和国行政复议法》第6条第（二）项和《中华人民共和国行政诉讼法》第11条第（二）项的规定，行政相对人对行政主体的行政强制措施不服的，可以申请行政复议和提起行政诉讼。
（二）与相关概念的区别
在上面的论述中，我们对“行政强制措施”的概念内涵与法律特征作了探讨，这属于对行政强制措施“内在”的研究。在这里还有一个重要的任务是划清“行政强制措施”与其他外部概念——而这些概念是最易与它相混淆的——之间的界线，细心探测“行政强制措施”的外部“边界”，这属于对行政强制措施不是什么的研究。
1、行政强制措施与行政处罚
中国早在1996年业已制定了行政处罚法。行政处罚是指行政机关或其他行政主体依照法定权限和程序对违反行政法规范尚未构成犯罪的相对方给予行政制裁的具体行政行为。“行政处罚”行为已被作了严格界定。按理说，两者的“界河”较为明晰。但由于行政强制措施与行政处罚都属具体行政行为，而且两者的某些行为手段在形式上相同，如“暂扣证照”，这给我们的区分工作带来困难。
区分“行政强制措施”与“行政处罚”，并非纯粹基于学理上界定概念的需要，它涉及到在行政执法阶段对法律的适用。某一行政行为如果被界定为“行政处罚”，那它就必须受制于《中华人民共和国行政处罚法》，我们必须按行政处罚法的标准去衡量该行政行为的合法性；相反，如果该行政行为被确定是“行政强制措施”，那它就不受行政处罚法的约束，而应受中国行将制定的《中华人民共和国行政强制法》规制。
1）处分权利与限制权利。行政处罚与行政强制措施，其法律效果是不同的。行政处罚是对行政相对人权利的最终处分，如没收财产之所以是行政处罚，因为它是对相对人财产所有权的最终剥夺即处分；而行政强制措施是对相对人权利（特别是财产使用权和处分权）的一种临时限制，如查封财物之所以是行政强制措施，因为它不是对该财物所有权的最终处分，而仅是在短期内对该财物使用权和处分权的临时限制。
2）是否以违法为前提，是否具有制裁性。行政处罚是一种行政制裁行为，因而必然以行政相对人的行为违法为前提；行政强制措施不是一种行政制裁行为，因而与行政相对人的行为是否违法没有必然联系。它可以针对相对人的违法行为，也可针对相对人的合法行为。
3）中间行为与最终行为。行政强制措施是一种中间行为，它是为保证最终行政行为的作出所采取的一种临时性措施，它没有到达对事件最终处理完毕的状态。如扣押财物，扣押本身不是最终的目的，它是为保证尔后行政处理决定的最终作出和执行所采取的临时措施。行政处罚则是一种最终行政行为。它的作出，表明该行政违法案件已被处理完毕。如没收财物，它表达了行政主体对该财物的最终处理。
4）立法上的表现形式。一般说来，从法律法规上看，行政处罚作为一种罚则，被规定在“法律责任”这一章节中，而行政强制措施被规定在“执法检查”的章节中。我国已有“行政处罚”的单行法，等“行政强制”的单行法制定以后，两者的立法形式就更易区别了。
需要提醒的是，我们不能简单地根据行为“形式”、“手段”认定行为性质，因为有的行为形式既可作为“行政强制措施”的一种手段，也可作为“行政处罚”的一种手段，这需对照上述标准作具体分析。
2、行政强制措施与行政命令
目前在中国，行政命令既可作为抽象行政行为的一种形式，也可作为具体行政行为的一种形式。作为前者，当然没有必要比较。作为具体行政行为的行政命令，系指由行政主体作出的强制要求相对人进行一定的作为或不作为的意思表示。行政命令是个意思行为，行政强制措施是个物理行为，这作为它们之间理论上最主要的区别标准是没有问题的。问题在于我们时常发现，不少行政强制措施在实施时同时被伴随行政命令，几乎大多行政强制措施都以行政命令为程序上的附助手段，如要驱散人群，必然同时命令被驱者离开。这时，如何解决行政强制措施与行政命令之间的界线，会使我们感到困惑。我们认为，这里应区分以下不同情况对待：
1）如果行政主体在前面作出一个行政命令，而且该命令尚未最终生效，事后根据该命令实施一种强制行为，那么，事前的行政命令作为独立的具体行政行为对待，事后的行政强制行为也作为独立的行政强制措施行为对待。
2）如果行政主体在前面作出一个行政命令，并且该命令已获得最终效力，事后根据该命令实施一种强制行为，那么，事前的行政命令作为独立的具体行政行为（命令性决定）对待，事后的行政强制行为便作为“行政强制执行”而不是“行政强制措施”对待。
3）如果行政主体在实施行政强制措施过程中或与实施行政强制措施同时作出行政命令，那么，这种命令只是行政强制措施中的一个程序上的告诫环节，它被行政强制措施行为所吸收，不能作为一个独立的具体行政行为（行政命令）存在。
二、“行政强制措施”的种类
通过以上的分析可以看出，行政强制措施在其属性有“强制”的限定，但就其所包含的内容而言，行政强制措施并不是仅指某个特定的行为方式，而是指具有强制属性的一类具体行政行为。因此，行政强制措施是一个概括性、包容性的概念，其中可以含有不同形态的具体的行政强制措施。
有些学者在论及行政强制措施时明确指出，“行政强制措施包括预防性强制措施、制止性强制措施和执行性强制措施”。预防性强制措施，是指行政主体对可能发生危害行政管理秩序的人或物，依法采取的即时性强制措施。预防性强制措施适用的主要特点是：相对方的行为或物即将对社会或公共利益产生危害，非采取即时强制不足以防止危害结果的发生。制止性强制措施，是指行政主体对正在实施危害行政管理秩序的相对方采取的限制其财产或人身自由的即时性强制措施。制止性强制措施适用的主要特征是：相对方危害社会的行为已经发生，非采取即时制止性强制措施不足以遏制违法行为的继续和发展。执行性强制措施，是指行政主体为了保证法律、法规、规章和其他行政规范性文件以及行政主体本身作出的行政决定所确定的行政相对方的义务的实现，采取一定的强制措施，迫使拒不履行相应义务的相对方履行义务或通过其他法定方式使相应义务得以实现。换言之，行政强制措施既可以适用于行政强制执行的场合，以实现已生效的具体行政行为；也可以适用于调查、取证或可能对相对人的人身、他人或公共利益造成危害的场合，以保证具体行政行为的作出。还有的学者以行政强制行为的调整对象为标准将其分为：对人身的强制措施和对财产的强制措施；以行政行为使用目的和程序为标准，把它分为即时性强制措施和执行性强制措施。可见，场合的不同，目标追求的差异，都使行政强制措施呈现不同的形态，与相对人权益的关系，法律对其规范和要求的侧重点，也有许多差异。
本文为了论述的方便，按罗豪才老师的分类方法。对人身的强制措施主要是指公安、海关、国家安全机关、医疗卫生等行政机关，对那些对社会有现实威胁或拒不接受有关机关作出的人身处罚，拒不履行法定义务的相对方采取的限制其人身自由或迫使其履行人身义务的强制措施。根据目前有关法律、法规规定，对人身的强制措施主要有以下几种：强制拘留、强制扣留、限期出境、驱逐出境、强制约束、强制遣返、强制隔离、强制治疗、强制戒毒、强制传唤、收容审查、强制履行等。
对财产的强制措施，主要是指行政主体对负有履行法定财产义务却拒不履行义务的相对方，所采取的迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的强制措施。主要有：冻结、扣押、查封、划拨、扣缴、、强制销毁、强制检定、强制许可、变价出售、强制抵缴、强制退还等。从这里可以看出在我国行政法理论以及实践中行政强制措施的多样性和复杂性，并且和容易侵犯到相对人的合法权益，所以对他应该有一个明确的规制方法，我们不企求整齐划一的方法，但有一个统一的认识对我们研究这样的一个复杂的多样的行为将会有意想不到的好处。
三、“行政强制措施”的可诉性分析
《行政诉讼法》明确将行政强制措施纳入人民法院的受案范围，并不表明任何形态的行政强制措施都具有可诉性。某一具体的行政强制措施是否具有可诉性，还取决于该行政强制措施是否达到了自身的独立性和成熟性，取决于它与相对人权益的关系。行政强制措施的独立性和成熟性，是指行政强制措施作为一个独立完整的具体行政行为是否已经成立。而行政强制措施与相对人权益的关系则是法律上的利害关系，即行政强制措施的采取是否影响或可能影响相对人的合法权益。
一般来说行政主体实施了行政强制措施，紧随其后又实施了行政处罚或其他具体行政行为。这时的行政强制措施就与紧随其后的具体行政行为形成了无法割舍的关系。在多数情况下，这种行政强制措施的实际作用就是保障或辅助后续的具体行政行为的作出。在后续的具体行政行为作出后，行政强制措施应理解为已被具体行政行为所吸收，而不再具有独立的意义。另一种情况是行政主体采取了行政强制措施以后，因种种条件和原因，没有必要、也不再实施后续的具体行政行为。这时的行政强制措施就成为一个直接影响相对人权益的、独立、完整的具体行政行为。产生第一种结果的行政强制措施因其不具有独立性和完整性，而没有可诉性，相对人对这种强制措施的异议和权利请求，可以归并入对后续具体行政行为的异议和权利请求之中。产生第二种结果的行政强制措施，在特定的场合和特定的行政活动中，是独立完整并且是唯一的，对相对人权益的影响也是独立和直接的。因而这种行政强制措施具有可诉性。
综上，行政强制措施是一个范围较宽广的概括性、包容性概念。因适用场合和追求目标不同，在实定法上的名称和实际存在的形态有很大差异。行政强制措施是可诉性具体行政行为，但并不是每种行政强制措施都具有可诉性。一个特定的行政强制措施是否具有可诉性，取决于它是否是一个独立完整的已经成立的具体行政行为及其与相对人权益的关系。因此，在行政主体合法的情况下，为了保障行政管理的顺利进行，维护社会秩序或保护公民的人身健康、安全的需要，采取强制措施使相对人履行或达到履行义务的状态。首先行政执法人员要提高素质，知法、懂法，行政执法人员代表了国家、政府的形象，他行使法律授予的权力，但不能；其次行政执法人员要依法行政，按照法律的程序、规定采取强制措施，实施的相对人属弱势群体，在执法过程中，体现人性化执法，在采取强制措施的同时，保证公民人身健康、财产的不必要损失。行政强制措施具有可诉性，相对人可依法保护自身合法权益，使行政机关采取行政强制措施行为受到监督，更有效地规范行政强制措施，构建社会主义和谐社会。
参考文献资料：
1、《行政法学》罗豪才主编北京大学出版社1996年版；
2、《行政法与行政诉讼》姜明安主编北京大学出版社与高等教育出版社1999年版；
3、《行政法学》叶必丰著武汉大学出版社2003年修订版；
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(二)地市职业教育管理格局以分别管理与归口管理为主，政策落实与质量监督不到位。长期以来，我国职业教育由教育部门、人保部以及部分行业、企业管理。调研显示:46%的地市由教育部门和人保部门分别管理，44%的地市统一归口教育行政部门管理，10%由政府层面统筹管理。也就是说，分别管理和归口管理形成了当前地市职业教育管理格局。在地市政府在职业教育管理方面存在的问题中，大家认为最大的问题是“政策落实不力”和“缺乏职业教育督导”，都占36%，其次是“多头管理、政出多门”，占26%，再次是“上级领导不重视发展职业教育”，占10%。在政策落实上，部分地区用于职业教育的30%的教育费附加政策不能落实。为应付上级督导检查，地市财政部门将这笔经费暂时划拨到教育局财政上，检查结束后马上划走。局长们戏称，这是“财政局长与教育局长玩的一个数字游戏”。生均拨款政策执行更是困难，1996年颁布的《职业教育法》第四章第二十七条明确规定“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准;国务院有关部门应当会同国务院财政部制定本部门职业学校学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费。”但是到目前为止，仅有10个省(区、市)出台了职业院校生均拨款标准。在职业教育督导上，2012年，教育部专门颁布了《职业教育督导条例》，由于现代教育督导工作历史不长，职业教育督导工作更是新生督导项目，很多督学、督导办主任并没有从事过职业教育的经历，专门设置职业教育督导机构和将职业教育列入当前督导计划中的更是少之又少。在教育体制综合改革试点项目中，56个职教试点项目中仅将内蒙列为职业教育督导试点，占试点项目的1．8%。
(三)地市政府统筹力度不均，招生问题制约职业教育发展。统筹协调有利于提高资源利用效率，是地市政府优化职教资源、提升办学水平、促进城乡、校企协同发展的有效措施。地市政府在统筹职业教育方面力度最大的是统筹学校布局，为82%;其次是经费投入，为70%;第三是专业设置，为63%;第四是招生和就业，为58%;统筹力度最弱的是师资，为38%。校企合作是职业学校发展生命线，政府在校企合作中发挥统筹主导作用。调查显示，统筹协调是地市政府在校企合作方面主要职责，占66%;13%的地市政府通过政策制定促进校企合作;10%的地市政府直接指导职业学校的校企合作;11%地市政府没有参与校企合作。由此可见，地市政府将统筹力度主要放在学校布局和经费上，在校企合作上也有少部分地方政府“缺位”。近年来，“招生难”成为制约职业教育发展的首要问题。出现“招生难”的一个主要原因是，政府统筹职能没有很好发挥，缺乏全局性规划，职业学校缺乏统筹设计，专业重复，造成竞争生源。一些位于地市级的省属职业学校，由于“地方保护”政策，很难招到地方生源;为了竞争生源，各个学校不得不给学校和老师回扣，购买生源，提高办学成本，无力改善办学条件、促进校企合作和提高师资队伍水平，形成了恶性循环。
(四)地市政府主导力度大，学校自不足。政府主导下的职业教育管理体制有利于职业教育快速和协调发展。但是如果政府包揽太多，缺少市场机制调节，学校自主性就得不到发挥。调查显示，公办职业学校办学经费中92%来自政府预算内财政拨款，7%来自学生学费，1%由学校自筹。《职业教育法》规定了建立多渠道筹集职业教育经费的经费筹措机制，但是，目前公办职业学校经费以政府投入为主，学校缺乏寻求其他渠道筹资的积极性，多渠道投资机制难以建立。在政府对职业学校的专项拨款方面，用于房屋基建的拨款最多，占74%;其次是用于学校的实训仪器设备的拨款，占72%;再次是重点建设专业的专项拨款，占69%;最后是对薄弱学校的补助，占66%。由此可见，政府在专项经费预算方面，基础设施和设备等硬件投入较多。有些局长提出，由于上级主管部门在专项经费预算死板，学校用于校舍加固维修费用和实训设备购置的经费用不完，而学校却没有专项经费用于兼职教师的聘用和特色专业建设等软件建设。在教师招聘方面，学校也没有自，地方人事部门按照公务员招录标准和方式招聘教师，达不到中职学校对“双师型”教师的需求。有些地市中职学校校长和副校长都由市委组织部统筹，甚至学校中层干部聘任也必须经市教育局备案。政府在投入和人事管理方面的过分主导，束缚职业学校手脚，不利于学校发展。此外，地市政府或有关部门还为职业学校毕业生提供信息服务，最多的是就业服务，占88%;创业、培训等其他服务项目占12%。
二、地市政府统筹主导职业教育的思考与建议
地市级政府负担着地方职业教育改革发展，在促进地方职业教育发展中，发挥了统筹主导作用。但是调查中发现，地市政府在统筹、监督、保障等方面存在“缺位”现象，即应该政府做到的却没有做到，而在管理方面却存在“越位”现象，即应该放权的地方没有放权。鉴于此，笔者认为，应该从政策落实、职能转变和统筹管理三个方面入手，确保责任到位、简政放权和优化配置。
(一)落实政策，责任到位。地市政府职责到位才能保障职业教育发展。然而从认识到行动存在距离，一些地方政府在履行统筹主导职业教育发展职责时，往往是“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”。调查中也存在着“地市政府表面重视职教，实际重视普教”的现象。其原因可以从地方政府政策执行价值冲突的角度分析:一方面，地方政府认识到发展职业教育有利于人全面发展、社会公平和经济发展;另一方面，他们不得不被以分数和升学率为考核标准的政绩观左右。这样一来，地方政府已经认识到必须重视职业教育，将职业教育纳入规划中，召开相关会议并发文推动职业教育发展，但是在对职业教育的条件保障方面确不如普通教育。因此，应落实和采取相关措施。1．地市政府首先要贯彻落实就业准入制度。一些企业为降低生产成本招收没有经过培训的人员，影响职业学生毕业生就业。用人单位招录职工必须严格执行“先培训、后就业”、“先培训、后上岗”的规定，从取得职业学校学历证书、职业资格证书和职业培训合格证书的人员中优先录用。对于违反就业准入制度的企业，特别是对涉及人民生命财产安全的相关职业，如卫生医疗、食品生产等行业，加强监管，人保和工商部门要加大执法监督力度，对违反规定、随意招录未经职业教育或培训人员的用人单位给予处罚，并责令其限期对相关人员进行培训。2．地市政府还应保证职业教育经费投入增长。各级政府在经费投入方面承担不同的责任:省级人民政府要制定本地区职业学校生均经费拨款，并依法监督执行;地市政府除了保证职业学校教师工资按时发放以外，还必须落实“城市教育费附加安排用于职业教育的比例应不低于30%”的政策并保障教育经费逐年增长。3．地市政府应落实职业教育学生资助和免费政策和职业学校学生责任保险制度。中职助学金政策一直受大家质疑，原因之一是学生挥霍或乱花助学金，产生不良效果;而中职学校确无经费进行基础设施建设，办学条件差;更有甚者，极少数中职学校还存在虚假注册学生学籍、骗取国家助学金等违法违规行为。最近，江西新余市调整助学金用途，将该项目经费(每年约300万元)设立为职业教育发展专项经费，用于奖励为新余企业输送员工的院校，以及实施集团化办学、推进职业教育信息化建设的职业院校。［1］在免费政策方面，已经有内蒙、山西、江苏、福建、重庆、贵州、青海、宁波、厦门9个省市区免除中职教育学费，免学费资金由财政补贴职业学校，补贴标准从每生每年2000元至6500元不等;25个省实行职业学校学生责任保险全覆盖。
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根据所使用的场合和所追求目标的不同，行政强制措施可以分为以下三种类型：第一种类型是执行性强制措施。执行性强制措施是行政主体针对不履行具体行政行为所确定的义务的行政相对人，为促使其履行义务或是实现与履行义务相同状态而采取的强制措施。第二种类型是即时性强制措施。即时性强制措施是行政主体在事态紧急的情况下，为排除紧急妨碍、消除紧急危险，来不及先行做出具体行政行为就直接对相对人的人身、财产或行为采取的即时行动。第三种类型是一般性强制措施。一般性强制措施是行政机关为了查明情况，或者是为了预防、制止、控制违法或危害状态，或者是为了保障行政管理工作的顺利进行，根据现实的需要，依照职权对有关对象的人身或财产权利进行暂时性限制的强制措施。
在实践中，行政强制措施容易引起行政争议，导致行政复议和行政诉讼。如何通过立法对各种行政强制措施进行规范，这是一项长期的工作。
【关键词】行政强制措施特征类型规范
当前，我国正在加紧制定《中华人民共和国行政强制法》，行政强制措施是行政强制法的重要内容，因此，笔者试图根据行政强制措施的法理，结合我国已有的行政强制措施法律规范，对行政强制措施做以粗浅探讨，以期抛砖引玉。
一、行政强制措施的涵义
行政强制措施是指国家行政机关或者法律授权的组织在行政管理活动中，出于维持社会管理秩序的需要，为了预防或制止正在发生或可能发生的违法行为、危险状态以及不利后果，或者为了保全证据、确保案件查处工作的顺利进行而依其职权采取的对相对人的人身、财产予以强制限制的一种具体行政行为。
行政强制措施的主体是作为行政主体的行政机关或法律法规授权的组织。行政机关或法律法规授权的组织在本身没有直接采取行政强制措施权力的情况下，也可以申请人民法院实施强制。
行政强制措施的对象是不履行行政法上义务的行政相对人，或对社会秩序、他人人身健康、安全可能构成危害或其本身处在某种危险状态下的行政相对人。
人民法院对拒绝履行行政判决、裁定的行政机关也可以采取强制执行措施。对拒不履行判决、裁定，情节严重的构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。
人民法院对公民、法人或者其他组织采取强制执行措施，不得超出被执行人应当履行义务的范围，而且应当保留其生活必需费用和生活必需品。人民法院裁定冻结、划拨存款或者扣留、提取收入时，应当发出协助执行通知书，被通知单位必须办理。强制执行查封、扣押财产时，应通知被执行人到场，拒不到场的，不影响执行。对于被查封、扣押的财产，执行人员必须造具清单。执行人员应当责令被执行人在指定的期间内履行法律文书确定的义务，被执行人逾期不履行的，人民法院可以按规定交有关单位拍卖。
二、行政强制措施的特征
一般认为，行政强制措施具有以下六大法律特征：
（一）强制性。强制性是作为国家公权利体现的具体行政行为的一个共同特性，具体行政行为作为体现国家意志的公法行为都具有强制性。但是行政强制措施具有相对于其他具体行政行为更强、更直接的强制性。这一强制性主要表现在当行政主体实施某一行政强制措施行为时，被强制人负有容忍和配合的义务；被强制人违反这一容忍义务，将不得不承担更为不利的法律后果。
（二）具体性。行政强制措施是行政主体为实现特定的行政目的，针对特定的行政相对人及其行为或是特定的物，就特定的事项所做出的具体行政行为。行政强制措施必然是具体行政行为。
（三）可诉性。因为行政强制措施是具体行政行为的一种，所以它具有可诉性，在法律救济上可适用行政复议和行政诉讼。根据《中华人民共和国行政复议法》第6条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的……。”和《中华人民共和国行政诉讼法》第11条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：……（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的……。”的规定，行政相对人对行政主体的行政强制措施不服的，可以申请行政复议和提起行政诉讼。
（四）限权性。行政强制措施是一种限权行为，而不是赋权行为。就被执行强制措施的行政相对人而言，行政强制措施对其是不利的，是对当事人权利的一种限制。如在对行政相对人的财务执行扣押后，被扣押人就无法使用这部分财物了，这显然对行政相对人不利。当然，这里所说的行政强制措施对相对人的“不利性”，是从行为对相对人的直接影响方面来说的。从社会整体利益而言以及从相对人的长远利益来说，它是有利的。如《治安管理处罚条例》规定，对本人有危险或者对他人安全有威胁的醉酒状态中的醉酒人，公安机关可强行约束其到酒醒为止。从该强制约束行为的直接法律效果而言，它无疑是对醉酒者人身自由的一种限制。但无论是从安全角度考虑，无论是对醉酒者本人还是对不特定的他人，这一强制措施都是有益的，可有效的避免可能的危害结果发生。行政强制措施也不是处分行为。就是说，行政强制措施与处分性的行政决定不同，它只是限制当事人对权利的行使，而没有剥夺当事人对权利的拥有。换言之，行政强制措施是对当事人权利的一种限制使用（如扣押财物），而不是对其权利的一种强制处分（如没收财物）。
（五）从属性。采取行政强制措施的目的是为实现一定的行政目的，具体来说就是为保障其它具体行政行为的顺利做出或实现而采取的一些行政手段。就它与被保障的具体行政行为之间的关系而言，它是一种从行为，而不是主行为。如扣押、冻结等，只是为了防止行政相对人转移财物，以保证相关行政决定的顺利做出与实施。
（六）非制裁性。行政强制措施不以制裁违法为直接目的，其目的是为实现某一具体行政目标。因此，行政强制措施并非须以当事人违法为前提。它可以针对违法的当事人做出，也可针对合法的当事人做出。如果说行政强制措施与当事人的违法行为有联系，那也只是为了预防或制止违法，而不是制裁违法。制裁违法是行政处罚的任务。
从以上行政强制措施的特征可以看出，行政强制措施作为具体行政行为的一种，与行政执法过程是紧密联系的，是在行政执法过程中可能采取的一类强制性手段，也常常是行政机关做出行政处理决定的前奏和准备。它既可以适用于行政强制执行的场合，以实现已生效的具体行政行为；也可以适用于事态紧急的场合，以制止危害、消除危险；还可以适用于调查、取证或可能对相对人的人身、他人或公共利益造成危害的场合，以保证具体行政行为的做出。场合不同，目标追求的差异，使行政强制措施呈现出不同的形态，与相对人权益的关系、法律对其规范和要求的侧重点、救济的渠道和途径也因此有了许多的差异。
三、行政强制措施的类型
根据所使用的场合和所追求目标的不同，有些学者将行政强制措施划分为以下三种类型：
（一）执行性强制措施。执行性强制措施是行政主体针对不履行具体行政行为所确定的义务的行政相对人，为促使其履行义务或是实现与履行义务相同状态而采取的强制措施。执行性强制措施作为行政强制措施的一种，是我国行政执法实践中经常使用的手段。当然，也有人将执行性强制措施直接的就称为行政强制执行。有学者就认为，现代法治国家中行政强制措施最基本的类型之一就是行政强制执行，并将行政强制执行同即时强制和行政调查并列置于行政强制措施之下，作为行政强制措施的不同类别而存在。也就是将行政强制执行等同于执行性强制措施，并作为行政强制措施的一种，而且是基本类型的一种来看的。但也有学者反对这种看法，认为行政强制执行是以具体义务的存在为前提，是实现具体义务的程序性活动，属于某个实体性具体行政行为的一部分，即执行程序部分；而行政强制措施则不一定以某种具体义务的存在为前提，是独立存在的实体性具体行政行为。行政强制执行与行政强制措施是一种相互交叉和包容的关系，没有行政强制措施，行政强制执行可能就很难实现，但行政强制措施行为又仅只是行政强制执行可以运用的一种手段。很明显，这种观点则是把行政强制措施看作是可以应用于行政强制执行过程的措施，用于行政强制执行过程的措施就是行政强制执行措施。其实也不然，稍加分析就可以看出，行政强制执行与其说是一种行为，倒不如说是一个过程。在这个过程中，行政主体采取相应的强制措施，直接作用于相对人，以确保义务内容的实现。对这种行政强制措施，法律也有主体、方式、程序和时限等各方面的要求，并且采取这种行政强制措施的目的是实现义务的内容，故笔者认为，应将其称为执行性强制措施，而区别于行政强制执行。它理应成为整个行政强制措施的一种形态或一个组成部分。将执行性行政强制措施等同于行政强制执行，而将其排除在行政强制措施之外，在逻辑上是说不通的。
（二）即时性强制措施。即时性强制措施是行政主体在事态紧急的情况下，为排除紧急妨碍、消除紧急危险，来不及先行做出具体行政行为就直接对相对人的人身、财产或行为采取的即时行动。即时性强制措施决定的做出与行为的实施往往同时做出，二者之间一般没有时间先后。也就是说行政主体采取的是一个断然行动，有关相对人能感知到的仅是限制或影响其自身权益的手段或措施，这是人们一般对行政即时强制和行政即时强制措施不加区分的主要原因。此外，由于行政即时强制是在事态紧急的情况下实施的，其过程相对短暂，程序也比较简单，甚至没有强制性程序，故在实际效果上行政即时性强制措施也确实与行政即时强制区别不大。但是在理论上，我们仍然应该将行政即时强制措施理解为行政即时强制过程中所采取的一项措施，应区分于行政即时强制。
（三）一般性强制措施。
1.一般性强制措施的概念
一般性强制措施是行政机关为了查明情况，或者是为了预防、制止、控制违法或危害状态，或者是为了保障行政管理工作的顺利进行，根据现实的需要，依照职权对有关对象的人身或财产权利进行暂时性限制的强制措施。
与执行性强制措施不同，在采取这类强制措施之前，并没有为被强制的行政相对人设定义务的具体行政行为的存在。采取这类强制措施的目的也不是为了促使相对人履行义务，其具体目的因遇到的具体情况和行政机关追求的目标不同而不同，可能是为了查明情况，也可能是为了预防、制止或控制违法行为或是危害状态，还可能是为了保障和辅助后续具体行政行为的做出。一般性行政强制措施，既不是为了行政强制执行而设，也不是为了应对紧急事态而设，其应用的时间和条件，分别是在行政机关做出最终行政处理决定之前，和行政机关在日常行政管理过程中情况尚不清楚，或情况虽已清楚，但为了保障后续具体行政行为的做出和有效实现，仍需要对相对人的权利进行暂时性限制的场合。采取一般性行政强制措施纯粹是为了查明情况或保障后续具体行政行为的有效做出。其功能主要是限制、控制、制止和防范。由于一般性行政强制措施应用范围较广，使用频率较高，法律对其规范的程度较低，行政机关采用一般性行政强制措施的随意性较大，一般性行政强制措施引起了立法机关、理论界和实务界普遍关注，以致于人们在谈到行政强制措施时，往往主要指这一类。
2.一般性强制措施的分类
根据采取强制措施的目的和适用场合的不同，可将一般性强制措施划分为行政强制检查措施、行政强制预防措施、行政强制制止措施和行政强制保障或辅助措施。行政强制检查措施是行政机关为查清事实，依职权对有关公民采取的传唤、留置盘问和对相关场所、行驶车辆进行强制性检查等措施。行政强制检查措施不以相对人违法为前提，通常适用于事实尚不清楚的场合。行政强制预防措施是行政机关对可能危害行政管理秩序或他人合法权益的人或是物实行强制控制，以防止危害发生的行政强制措施。行政强制制止措施是指行政机关针对正在实施危害行政管理秩序或他人合法权益行为的相对人，为制止其危害行为而对其人身自由或财产采取的强制措施，如交通管理法律、法规规定的对超速车辆的扣留，海关法规定的强制带离现场等措施都属此类。行政强制制止措施适用于危害正在发生而尚未结束的场合，其目的是为了防止危害的扩大。行政强制保障或辅措施，是为保障以后的行政管理工作能正常有效地进行或者辅助具体行政行为的做出而实施的强制措施。没有该强制措施的保障或辅助，行政管理工作可能就无法或很难有效进行，后续的具体行政行为也可能无法实施或很难有效的实施。行政执法中的查封、扣押、冻结、强制检查等措施即属此类。行政强制保障或者辅措施多适用于惩罚性具体行政行为做出之前，而相对人又有明显逃避惩罚迹象的场合,其目的是保证后续具体行政行为的顺利实施并保障其内容落到实处。
无论哪一种一般性强制措施，都有一个共同点，即都不是为实现某个具体行政行为的内容而采取的，也不是出于事态紧急而实施的。一般性行政强制措施是法律、法规和规章赋予某些行政机关进行日常行政管理的一类手段或办法，通常是在行政机关行政执法或履行其职责过程中使用。就现有的规定这类行政强制措施的法律、法规和规章的规定来看，采取这类行政强制措施的前提条件和情势范围尚不很明确，在这一方面行政机关有较大的自由裁量权。
通过上述分析可以看出，因适用场合和目标的不同，行政强制措施存在不同的种类或不同的形态。不同种类和不同形态的行政强制措施有许多差别，但不能因此就人为地将某些种类和形态的强制措施排除在行政强制措施之外。行政强制措施作为强制办法和手段，既可以在强制实现义务内容的行政强制执行中运用，也可以在行政即时强制中运用，还可以在日常行政管理中为查明情况或有效控制违法危害状态而使用。
四、行政强制措施的可诉性
行政强制措施的可诉性问题也是学者讨论的一个热点问题。我国《行政诉讼法》第11条第1款第（二）项规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的。”由此可见，行政强制措施属于法院行政案件的受理范围，这是对行政强制措施可诉性的概括性规定。
可进行行政诉讼的行政强制措施包括预防和制止性强制行为以及行政强制执行行为。前者如强制治疗某种疾病，对酒醉司机的某种约束等，后者如强制划拨、扣缴、拆除违章建筑、强制销毁违禁物品等。相对人对强制执行行为提起行政诉讼，其理由应是强制措施本身侵权，如相对人认为强制措施所执行的行政决定违法，则不能以强制执行措施为诉讼客体，而只能以原具体行政行为为客体提起行政诉讼。作为行政诉讼案受案范围的行政强制措施不限于《行政诉讼法》第11条第1款第（二）项所列举的限制人身自由的强制措施和对财产的查封、扣押、冻结措施，而应包括所有行政强制措施。
笔者认为，事实上因对行政强制执行措施不服而提起的行政诉讼可以分两种情况：第一种情况是，如果行政强制执行措施所实现的完全是原某项具体行政行为所确定的义务，而未导致产生新的义务，那么，该行政强制措施只是原某项具体行政行为的一个有机组成部分，即具体行政行为的执行部分，相对人对这种行政强制执行措施不服不能向法院提起行政诉讼；第二种情况是，如果行政强制执行措施在实现原某项具体行政行为所确定义务的同时，又导致形成了新的义务，那么就新的义务部分而言，该行政强制执行措施就是一项新的具体行政行为，相对人不服，可以单独对其提起行政诉讼。
五、行政强制措施的法律规范
由此可见，可以认为行政强制措施是一个范围宽广的概括性、包容性概念。它可以适用于不同的场合，所追求目标的也各不相同，从我国现行法对它的规定来看，也有很大的差异。一种是各个领域的单行法律、法规和规章规定的形式。这种形式的规定，一般都不直接使用行政强制措施的名称，而是使用最能直观地描述强制手段的语言和叫法，如强制约束、强制带回、限制活动范围、强制离境、强制立即离境、扣留、查封、扣押、冻结、强制扣款、、强行拍卖等等。另一种是《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》和《立法法》规定的形式。这种形式的规定，都是用行政强制措施概括地指称单行法律、法规和规章规定的名称不一的各种强制手段，如《行政诉讼法》第11条第1款第（二）项规定的“限制人身自由或者对财产查封、扣押、冻结等行政强制措施”。
立法通过对各种行政强制措施进行规范，来规范行政行为，尤其是行政强制。法律规定哪些机关通过什么形式可以设定哪些种类的行政强制措施，规定何种机关可以在什么条件下，按何种程序采用行政强制措施，采用行政强制措施限制相对人权利可以限制到何种程度，以及相对人对行政机关采用的行政强制措施（行为）不服，如何寻求救济和救济的途径等。通过法律对行政强制措施的上述规定，可以排除未经法律规定的行政强制措施的存在，也使有关行政机关采取行政强制措施的行为能受到法律的规范、约束和控制，还可以为复议机关和人民法院审查采取行政强制措施行为的合理性和合法性提供标准和依据。因此，从依法行政的角度出发，研究规范行政强制措施是一项长期的工作，值得我们探讨。
参考文献资料：
1.《警察行政强制的理论与实践》余凌云著中国人民公安大学出版社，2003年8月第122-156页；
2.《中国强制执行制度概论》孙加瑞编中国民主法制出版社，1999年第456-489页；
3.《行政强制执行概论》李江等著人民出版社，1990年第146-183页；
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（一）行政本位模式
这种模式主要为德国和奥地利采用，强调行政权包括行政命令权和强制执行权，行政行为的执行力主要体现于行政机关的自力执行。也就是说，对于拒绝履行行政法义务的相对人，行政机关可径自采取强制措施迫使义务人履行义务而无需借助法院的介入。行政机关自力强制执行模式的理论基础在于，执行权是行政权的一部分，行政主体既然有下命令权，自然也有执行权，即行政决定一经作出，便具有对相对人的普遍效力，任何人不得随意变更或停止其效力。行政机关有权实施该决定，也有义务实现决定内容，行政权中的命令权与执行权是统一的。
行政机关自力强制执行这一体制最大的优点就在于，它能够有效地提高行政效率，避免司法程序的繁琐和费时。因而，正如许多学者指出的那样，由行政机关独揽执行权可能会导致行政权不受限制或滥用权力损害公民权益的情形发生。特别是在目前行政机关的权力不断增加，社会管理职能日益扩大的环境下，对行政机关的执行权作出必要的限制是应该的，也是有益的。
行政机关自力强制执行，并不是说司法对行政就毫无办法。其实，对行政机关自行执行模式的司法控制，主要体现在对被执行行政行为的司法审查，经司法审查后的行政强制执行行为仍由行政机关以自力为之，不涉及强制执行行为本身的司法化，因而是一种间接控制模式。行政本位模式的司法控制功能主要体现在对具有可执行性行政行为不服而提起的诉讼过程中，当然，这并不排除行政强制执行程序启动之后对被执行行政行为的司法控制。
（二）司法本位模式
这种模式的待点是：行政机关在具体决定难以实施的情况下，可以借助法院的介入，由法院通过判决执行行政决定，也就是将行政强制执行权赋予司法机关，实施这种模式的代表国家是美国和法国。美国法制素以“司法优位”及“法律支配”为主要特征，传统上就将行政命令和执行置于法院的司法控制、司法审查之下。司法机关强制执行模式的理论基础是：1、分权制衡理论。强调行政权必须受司法权制约，以保持权力均衡，防止行政权力滥用。2、司法权优于行政权。行政机关依法行使的权力，尤其是剥夺、限制公民的权利、设定公民义务的权力应该受到法院的最终审查。因此，一般情况下行政机关不得自行行使行政强制执行权，而由司法机关行使。
司法本位模式对于防止行政权专断、滥用和不公正，保护公民权益方面无疑是有利的。然而这种模式降低行政效率、拖延执行的时间，极有可能造成法院负担加重。所以，纯粹为了保障相对人的权益而牺牲行政效率为代价的司法本位模式还值得商榷。
二、我国行政强制执行模式现状
《中华人民共和国行政诉讼法》第56条第二款规定：“公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或者依法强制执行。”而第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”由此可见，我国实行的是申请法院执行与行政机关强制执行相结合的模式。结合其他相关法律法规可知，我国对法院的行政强制执行权是概括式综合式的，而对行政机关的行政强制执行权的规定是列举式的、单一式的，换言之，我国在行政强制执行上采取的是以司法型行政强制执行为主、行政型行政强制执行为辅的复合型行政强制执行模式。
（一）司法型行政强制执行
行政强制执行权原则上属于法院，行政机关在公民、法人或其他组织不履行行政机关依法作出的行政处理决定中规定的义务时，如法律没有授予其强制执行的权力，就需申请人民法院强制执行。申请人民法院强制执行，不是向人民法院提讼，但申请也不是可有可无的程序，申请如经法院批准、同意，原行政强制决定就成为司法强制决定，法院可以运用其司法强制执行权，强迫当事人履行义务。因此，行政机关提出申请以后，法院必须认真进行审查，不仅要作形式审查，还要作实质性审查。对行政机关的申请，经审查合法，将由法院实施司法强制；经审查不合法，退回行政机关，不予执行。
（二）行政型行政强制执行
除司法型行政强制执行外，我国相关法律也特别授权行政机关享有部分强制执行权，大致有下列几种情形：
1、属于各部门专业范围内的强制执行，一般由法律规定，专项授权给主管行政机关，如：关于人身权的，有行政拘留（《治安管理处罚法》）、强制履行（《兵役法》）等。属于财产和其他权利的，如滞纳金（《国营企业调节税征收办法》）、强制收兑（《违反外汇管理处罚施行细则》）、强制许可（《专利法》）等。
2、属于各行政机关普遍需要的，如强制划拨、强制拍卖财产，原则上都需申请人民法院强制执行，法律只授予少数几个行政机关，如税务、海关、审计等。
3、涉及民计民生的问题如拆迁房屋、退回土地等，原则上都应申请人民法院强制执行。但是，《城市房屋拆迁管理条例》第17条规定，强制拆迁既可以由县级以上人民政府责成有关部门强制拆迁，也可由房屋拆迁主管部门申请人民法院强制拆迁。
值得一提的是，法律明确规定行政机关拥有何种强制执行权，从积极方面说，意味着法律的授权；从消极方面说，也意味着行政机关不享有其他种类的行政强制执行权。行政机关的行政强制执行权必须有法律的明确授权。
三、现行行政强制执行模式的缺陷
我国现行的以司法型行政强制执行为主、行政型行政强制执行为辅的复合型行政强制执行模式，虽然对制约行政权的行使、遏制行政权的滥用、保护行政相对人的合法权益起到了积极的作用，但是，在实际运作中也暴露出不少缺陷，主要表现为以下三方面：
（一）不利干提高行政效率。因大多数的行政机关没有行政强制执行权，其作出的生效具体体行政行为得申请法院强制执行。根据最高法院的有关司法解释，法院不仅有权拒绝诉讼过程中的执行申请，而且有权拒绝行政机关提出的未处于诉讼状态的执行申请。无论法院以何理由驳回行政机关的执行申请，都会导致行政强制执行的困难，况且，法院的审查和执行难免会出纰漏，在法律推定行政机关无强制执行权的行政领域中，即使法院执行不力，行政机关也无可奈何，这无疑削弱了行政执法的权威性。
当前，“执行难，行政强制执行更难”的呼声越来越高，有些行政机关交不起申请执行费或担心执行不力不交执行费，以至不申请执行，使具体行政行为执行流于形式，行政决定成为一纸空文，客观上助长了行政违法行为的泛滥，不利于有效地维护公共利益和社会秩序。特别是在实践中对一些数额较少又无争议的处罚，如果都要申请人民法院强制执行显然即不经济又不切实际。例如，低额罚款，100元，200元，且人数较多，被罚款人拒不交纳，是否也申请人民法院强制执行？农民建房，超出批准面积10公分，主管机关发现，责令停建，不听，如何处理；如申请人民法院强制，房已盖好，为了10公分再？等等，
（二）导致法院的“执行难”。作为国家司法机关的法院担负着监督行政机关依法行政的职责，它行使权力的最基本的形式是公正、中立地作出裁判。现行法律、法规规定的行政强制执行绝大多数由法院实施，但我国各级法院审判任务十分繁重，而法院的人力、物力、财力都很有限，很多诉讼案件久拖不决，也有相当一部分裁判得不到执行。目前，法院在执行案件的处理上，实行审查和执行分离的制度，由行政庭负责案件的审查，由执行局负责执行。但近年来，由于执行案件的增多，为平衡各庭之间的工作负担，有的法院将行政案件执行转到行政庭来执行。这实际上也反映出法院执行局承受不起大量非诉行政执行案件的压力。然而，即使现今大量的非诉行政强制执行案件依靠行政庭来实施，也不能满足行政机关强制执行的要求，仍有许多强制执行案件得不到及时解决，况且，法院不谙行政管理中的专业技术问题，在执行中对涉及的专业技术难以作出准确的判断。如果大量的行政行为由法院来执行，不仅使许多强制执行案件得不到及时执行，而且大大减弱了法院的行政监督权从而模糊了行政权与司法权的界限。
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3.实践性教学支撑条件保障不足，教学实施随意性普遍。受思政课在整个高职院教育教学体系中没有得到足够重视的不利影响，开展思政课实践性教学的各种支撑条件，如教学课时、实践教学场所、实践性教学经费、教师队伍等都无法得到充分保障，从而导致了实践教学实施的随意性比较大，教学效果难以得到有效保证。这种随意性首先表现在排课上面，多数高职院校的课程安排上没有固定的实践性教学课时，有的想排就排，不想排就不排，对实践性教学课时的规定缺乏一个统一的标准和硬性的要求。高职院校开展思政课实践性教学的师资队伍既有思政部的专业教师，也有辅导员、班主任以及团委、就业指导中心、学生处的老师，整个教学队伍成分复杂，来源多样，存在很多不稳定因素。在教学方式上，思政课教师开展实践性教学的随意性较大，大多根据自身的喜好、兴趣和专业特长，有的根本没有任何教学设计、教学目标、实施方案和考评标准。在实践性教学经费的保障上面，虽然实践性教学同理论性教学具有同等的地位和作用，在大学生思想修养和德育素质的提升上负有同样重要的使命，但受传统教育思想的影响，学院相关部门大多看重理论教学，轻视实践教学。在经费安排上能省就省，从而使实践性教学因经费不足而流于形式，没有充分发挥实践性教学真正的功效。
4.实践性教学考评监督制度缺失，师生参与积极性不高。由于受“重理论、轻实践，重教材、轻现实，重教师、轻学生”等传统观念的影响，高职院校的实践性教学课程地位没有得到应有的重视，实践性教学的考评监督制度严重缺失。目前，大多数高职院校都没有制定专门的实践性教学考评监督制度，开展的实践性教学活动如何考核，如何评定等级则缺乏统一的标准和依据，甚至有的高职院校至今没有把实践性教学纳入学生的学科成绩评定范围之内。考评制度的缺失直接影响了实践性教学主导方教师和主体方学生的参与积极性。再加上思政课实践性教学的许多活动是在课外校外进行，更有许多实践教学活动安排在假期，在没有建立完善的实践性教学监督制度的状况下，实践性教学就很容易流于形式，如果再存在考核不当、评价随意，很可能就使得思政课实践性教学被教学双方应付了事，从而失去开展实践性教学的真正意义。
二、提升高职院校思政课实践性教学组织和运行质量的对策分析
近年来，高职院校在思想政治理论实践性教学方面进行了积极的探索，取得了一定的成果，积累了一定的经验，但至今没有形成一套适应当今形势特点的高职院校思政课实践性教学组织和运行模式。因此，务必要在加强对《意见》精神深刻领悟的基础上，正确理解思政课实践性教学的内涵，深刻剖析实践性教学在组织和运行上出现的主要问题，着手构建一套适合高职院校思政课实践性教学组织和运行的基本模式。
1.纠正认识误区，拓展思政课实践性教学内容。在确立实践性教学内容之前，高职院校一定要纠正对实践性教学的目的和意义方面存在的认识上的偏差，严格按照教育部“05方案”的要求重视并加强实践性教学，将实践性教学在高职学生道德教育教学体系中摆到其应有的位置。在坚持学生自主性与教师指导性相统一的基础上，鼓励学生自主性和创造性的发挥，在学习和生活中发现实践的具体内容，开展调查研究。同时，教师要加强相关指导，帮助学生确立有价值、有创意的实践性教学内容。传统的实践性教学往往是在理论性课堂教学完成后，开一个专题研讨会、组织同学们去红色旅游景点接受一下爱国主义教育。内容单一和刻板，难以满足学生的实际需要。因此，高职院校在开展思政课实践性教学方面，要不断围绕其实践性教学目的拓展其内容。在内容的选择和设计上，可立足于思政课理论性教学活动，结合大学生社会实践、社团活动、安全教育等活动，结合高职院校自身特点、学生个性和能力差异等主体因素，制定适合学生实际情况，且针对性强、重点突出的实践性教学内容规划。结合周边相关教育资源，合作共建一批社会实践教育基地，并把基地资源拉进课堂，成为实践性教学的重要内容。
2.改变传统观念，丰富思政课实践性教学形式。内容决定形式，形式服务于内容。实践性教学形式是实践性教学内容的组织形式。目前高职院校思政课实践性教学组织形式仍然比较单一，主要以社会调查参观为主。这种局面的长期存在不利于思政课实践性教学的有效组织和运行。因此，高职院校要一改过去“以教学为主体，以教材为中心，以课堂为平台”的实践性教学组织和运行的传统观念，千方百计形成“以学生为主体，以实践为中心，以社会为平台”的开放式立体化实践教学方式，进而形成现代思政课实践性教学的组织和运行模式。课内实践教学可以开展课堂讨论、学生模拟教学、经典影视赏析、团队辅导教育等活动；社会实践教学可以进行参观调查、阅读研究实践、校园文化活动、“三下乡”青年志愿者服务等活动；虚拟实践教学可以借助互联网技术实现包含网上调查、网上论坛管理、开设主题博客、创建课程聊天室、网上红色基地网站考察等教学形式。点面结合，既有依据教学内容开设的主题教育实践活动，又有社会研修基地的拓展探究。课内课外，校内校外，现实生活与虚拟空间相结合，形成立体化的实践教学体系，教学形式也就丰富多彩、种类繁多。
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2.1活跃的理论教学在理论课程的教学过程中，教师需要注意活跃性的体现。要求教师对学生的特点深入分析，在完全熟悉教材的情况下，使用符合学生特点的教学方式让教学课堂更加生动活泼。例如能够借助师生之间、学生和学生之间的讨论和辩论方式，或者创设教学情境，用多样化的方式开展课堂教学，让课堂教学更加灵活，鼓励学生多多参与课堂教学，强化教学之间的互动，以切实提升理论教学的有效性。
2.2务实的实践教学思想政治理论课教学需要脚踏实地，要树立起大思政理念，联合党办、学工与团委等单位，彼此合作，一同开展实践教学工作。可以和周边革命传统教育单位合作，建设思想政治理论教育学习基地；有条件的话可以让学生去一些老少边区巡访，去了解历史，培养爱国主义的精神；可以每年安排学生进行暑期社会调查，去触摸生活温度，感受社会发展；可以开展丰富多彩的社团活动和校园文化活动，以培养学生各方面能力和提高他们各方面素质。
2.3创新教育教学方式要提升思想政治理论课教学的实效性，在教学过程中需要使用多种教学方式，依照学生的具体情况和课程推进情况，选择合适的教学方式。诸如项目教学法、案例补充法、多媒体教学法、实践验证法、问卷调查法等等多种方式，构建一个和学生特点相适应的切实有效的课程教学方式。
2.4多样化的考评体系思想政治理论课程学习的好坏，不是从试卷上就能够看出来的，应该加入对学生平时道德表现的评价、社会实践结果评价以及学生在平常活动中参与的具体情况等，联合班主任和班级辅导员一起进行期末成绩考查。
2.5创新管理模式重视管理模式，不但是重视课堂教学管理，同时需要重视校园各种实践活动与社会实践活动的管理。融合课堂任课教师管理、班主任实践跟踪活动管理与学生自我教育管理，提升思想政治理论课教学的实效性。
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80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主体的“划分很难有明确的界限，因为我们对公共服务概念的理解大大地扩展了。公共服务不仅包括政府的三个分支（即立法、司法、行政）部门，包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次，而且包括非营利部门。所以公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员。”（注：张梦中：“美国公共行政（管理）历史渊源与重要的价值取向—麦克斯韦尔学院副院长梅戈特博士访谈录”，《中国行政管理》，2000,(11):44.）人们今天所讲的公共管理，与名义上称之的“行政管理”，而实际上的“政府管理”不同，公共管理的主体不仅有政府，而且还包括社会中那些追求为公共利益服务的非政府公共组织。政府管理与公共管理是两个不同的模式。公共管理是包括政府管理在内的全社会开放式管理体系。政府管理是公共管理的主角，但社会公共事务管理还需若干配角。
20世纪80年代前后，西方不少发达国家均出现了大规模的政府再造运动。与之相伴随的“新公共管理”，其实践背景正是各国的行政改革及其政府的再造运动。
正因为如此，台湾学者詹中原教授在他主编的书中，加进十分醒目的副标题，即《新公共管理：政府再造的理论与实务》。詹教授在书中写道：“了解新公共管理的发展历程及内涵，我们可以发现，公共管理是公共行政学科发展的一部分。”“无论就理论及实务而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范内涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理论与实务》，台北：五南图书出版社，1991.1.）作为特定历史范畴，无论是从内容还是究其实质，把“新公共管理”的研究看成是公共行政学的分支内容是可以理解的。但绝不能把“新公共管理”与我们所讨论“公共管理”混为一谈。
二、公共管理学是一门新学科
既然传统行政学的研究对象是以政府管理为基本内容的，那末从前面的分析可知，以公共管理为基本内容的一门新学科的建立已势在必行。
正如建立企业管理（学），以此去研究企业管理活动中的一般规律一样，不论是政府还是非政府的公共组织作为管理主体，人们都可以从他们对社会公共事务的管理实践中，找出关于研究公共事务管理的一般性规律，这些规律构成了公共管理学的基本内容。诚然，它也会包括政府管理学的内容。企业管理学与公共管理学，有它们共同的规律，这些规律构成了作为研究所有管理活动规律的一部分，但它们也有由于各自研究领域的不同而获得的特殊规律。探求公共事务管理活动中的一般性规律，实际上在传统的行政学中早已开始。不过人们误以为政府管理学的理论与方法是它的全部内容，而这些理论与方法基本上是以“政府为中心”所总结得到的。
作为独立的新学科，公共管理学的理论研究框架是什么？它与公共行政学的研究框架有何异同？构成它的基础概念又是什么？等等。在编写《公共管理学》教材时，所有这些都要求我们必须回答，否则《公共管理学》与《公共行政学》会无实质性区别。
公共管理包含着两方面要素：管理性与公共性。从管理性分析，法约尔等早就指出，为实现管理中高效，需要通过“计划、组织、指挥、协调、控制”等手段，达到资源的有效配置。这样，“管理是通过计划、组织、控制、激励、和领导等环节来协调人力、物力和财力资源，以期更好地达到组织目标的过程。”毫无疑问，公共管理中需要研究计划、组织、控制等问题，但人们已从大量的《管理学》著作中对此非常熟悉。从公共性分析，对社会公共事务实施管理的主体（政府与非政府公共组织），他们拥有着公共权力，承担着与企业目标不同的公共责任。这些目标是有效公平地向民众提供公共产品（服务），维护社会的公共秩序。为了实现目标，公共组织需要不断制订与实施，旨在有效增进与公平分配社会公共利益的公共政策（广义）。为了保证达到这些目的，需要强化公共监督，倡导高尚的公共道德。因此，对公共管理可从两方面定义：
从区别企业管理与各种形式的私域管理出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织所进行的、不以营利为目的，旨在追求有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。”定义的前半部是区别企业管理，定义的后半部是区别非企业化的私域中一切形式的管理。
从公共管理所包括的基本内容出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织，在运用所拥有的公共权力，处理社会公共事务的过程中，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动。”
同样，公共管理学可以定义为：“公共管理学是一门研究社会公共事务管理活动规律的科学。具体地讲，它要以那些拥有公共权力的公共组织，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动为基本研究对象，它是一门实践性、综合性与操作性很强的新学科。”所以，公共管理要研究如下基本内容：
公共管理的基础理论，公共管理系统公共利益公共权力公共责任公共问题公共决策公共产品（服务）公共资源管理公共项目管理公共监督公共道德法与公共秩序战略管理公共管理的基本职能（计划、组织、控制、协调、激励等）公共管理的改革与发展
三、研究公共管理的意义
在我国，从名义上称之的“行政管理”，而实际上的政府管理（包括政府对自身与社会两个方面的管理）走向公共管理，这确实是理念上的一场变革。从这个变化中，人们容易注重到两个方面的内容：一是管理主体从仅由政府发展到包括政府、非政府公共组织在内的多元化主体；二是政府把一部分对社会公共事务管理的权力，下放给社会非政府组织，甚至部分公共产品允许私人企业生产。这些结论基本上属于“新公共管理”的理念。
我们认为，推行公共管理实践的发展，开展公共管理理论研究，更大的意义是推进公共管理的社会化。我们不能从“政府中心论”出发看待这场变革，而要从政府与社会，政府与公民的互动角度进行探索。具体地讲，现代公共管理要以一种开放的思维模式，动员全社会一切可以调动与利用的力量，建立一套以政府管理为核心的多元化的管理主体体系。政府不仅要下放权力，更多地是要认真考虑还权于社会，还权于公民。在高度集中的计划体制下，政府权力太大，剥夺了大量应属于社会的权力，造成了社会自我管理能力的大大萎缩，使得在如何发挥政府功能与社会功能方面形成巨大反差。
我国经济体制改革、行政体制改革与政治体制改革所面临的对应目标，应该是经济改革的市场化、公共管理的社会化与政治发展的民主化。经济市场化取向，人们对此已有了共识。而行政体制改革基本上还停留在政府机构的改革上，更多地是从政府自身需求安排的，没有形成政府与社会较好的互动关系。这样，政府职能定位很难跳出自身设定的圈子。不实行公共管理的社会化，我国行政体制改革就不会彻底。
社会的共同事务应由社会自身来做。由政府独家包揽一切对社会事务实施管理，并在缺乏健全的监督机制，由此所带来的教训是极其深刻的。否认政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是错误的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。
四、公共管理研究中几个技术性问题
既然公共行政研究的实质是政府管理，它与我们所讨论的公共管理是有区别的。而我国研究生专业目录中，把一级学科定为公共管理，二级学科中包括了行政管理，MPA项目又把人们以往经常译为“行政管理”的一词改为“公共管理”，那末为了防止混乱，又能与国际接轨，我们有如下建议：
1.把研究生专业目录中的二级学科“行政管理”改为“政府管理”，英文是否可译为"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？
2.把研究生专业目录中的一级学科“公共管理”译为"PublicAdministration"，与MPA的译法相同。
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Keywords:witness;testifyingbyconcealment;protection
一、我国刑事证人出庭作证的现状及原因分析
刑事诉讼法修改后的实践表明，新的庭审制度在推行中最突出、最难解决的矛盾是证人出庭作证问题。从普遍情况看，大部分甚至绝大部分证人没有出庭。自1997年新刑事诉讼法实施以来，深圳中院出庭率一直在2%-5%之间徘徊，烟台中院审理的案件证人出庭率低于1%。长春市二道区检察院1997年共刑事案件185件258人，有证人出庭的仅8件，占总数的4.3%；1999年该区刑事案件197件270人，有证人出庭作证的仅11件。上海市黄浦区法院统计表明，近年来该法院审理的刑事案件中证人出庭率只有5%［1］。证人出庭率低的现状严重地影响着我国庭审改革的力度和成效。
我国证人出庭作证的现状是十分落后的，证人的出庭率低，随意性大，远远达不到现代刑事诉讼的基本要求。造成这种现状的原因比较多，既有法律文化传统方面的原因，如刑事诉讼证人的地位低，证人的权利不被公正对待，儒家文化倡导的“礼之用，和为贵”的观念影响，使人们形成了明哲保身的处世态度，以涉讼为耻。也有社会环境的因素，如以家族为单位的社会形态使人们无法摆脱人情世故的干扰；我国法律所体现的浓厚的自然经济情感，也反映了普通人对熟人社会的依恋；公民隐私的自我保护需求，使一般人对出庭作证有所顾忌；加上国家本位主义严重，诉讼不民主，证人出庭作证的积极性普遍不高。这些消极因素无法简单地用某一个具体制度或者在一个短时期内消除，证人出庭环境的改善必须经过长期循序渐进的治理才能完成。
针对目前我国刑事证人出庭率低的现状，不少学者在分析证人不出庭作证原因的基础上，提出应当建立证人出庭作证的相应制度规范，主要有：证人保护制度、证人补偿制度、证人强制出庭制度等。但是，这些旨在保障或激励证人出庭作证的制度设想，其良好的初衷虽不容置疑，但这些具体制度在实践中却难以有效实现其价值。证人不愿出庭的原因包括经济因素、社会因素、安全因素等。但根本点在于对证人缺乏有效的保护，特别是在暴力犯罪以及“涉黑”犯罪中证人作证的风险过大。证人一旦出庭作证，就存在被打击报复的风险。我国法律虽然规定了对证人作证的保护措施，但这种措施更侧重于事后救济，不能真正缓解证人出庭的风险。
国外的司法实践部门对此进行了许多有益的探索，其中“隐蔽作证”制度为证人保护提供了一条重要的途径。这一制度要求保守证人及其家庭情况等秘密，不让被告人知悉证人的真实身份，使打击报复无从下手，以最大程度保护证人的利益。“隐蔽作证”是保护证人出庭作证的新探索，也是证人出庭的新方式。我国有必要借鉴这一制度，从而完善我国证人保护制度，促进证人出庭作证制度的实现。
二、“隐蔽作证”制度介绍
（一）“隐蔽作证”的概念
所谓“隐蔽作证”，或称隐名作证、秘密作证等，主要是指在刑事诉讼过程中，为了保护特定证人的人身财产安全，在不暴露证人身份信息、面貌特征甚至声音的情况下，通过特定的法庭隐蔽设备，运用现代科技手段，如现场闭路电视、电脑多媒体等，使证人接受控、辩、审三方的询问、质证，履行作证义务［2］。
（二）关于“隐蔽作证”制度的国外立法
“隐蔽作证”制度是随着证人保护制度的产生而不断发展起来的，在国外的立法和司法实践中都有体现。“隐蔽作证”在国外立法中并没有统一的称谓，一般规定在证人保护法和刑事程序法以及有关的文件和判例中。1990年，第八届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《预防和控制有组织犯罪准则》第11条规定：“保护证人免遭暴力和恐吓的办法在刑事侦查和审讯过程中，及打击有组织犯罪的执法工作中越来越重要。此办法包括为掩护证人身份以免被告及其律师获悉的方法，提供受保护证人的人身和住所保护，转移住所和提供资金援助。”
《德国刑事诉讼法》第68条规定：“……(二)如果告诉住所则有证人、其他人员将受危险之虞的，可以许可证人不回答住所问题，而是告诉他的就业、公务地点或者其他一个可以传唤的地址。在前句的前提条件下，在审判中审判长可以许可证人不回答他的住所问题。(三)如果公开了证人的身份、住所或者居所则对证人或者其他人员的生命、身份或者自由造成危险之虞的，可以许可证人不对个人情况问题作出回答或者只是告诉以前的身份。……可以确定证人身份的文件要存放在检察院保管。只有当危险消除时，才能将其纳入案件档案。”［3］
（三）“隐蔽作证”制度在我国的必要性和可行性
从我国目前证人保护的现状来看，法律规定对证人打击报复应依法追究刑事责任，但法律规定与社会现实存在巨大反差，侵害证人、打击报复证人的现象时有发生。“隐蔽作证”制度的设立是对现行证人保护手段和理念的一次重大变革。这种制度改变了目前我国对证人保护侧重于事后救济的传统路径。我国目前还没有主动事先保护证人的规定，对证人的权利救济都在证人受到一定程度的威胁或侵害后。从表象上来看这种威胁证人的行为往往都有相当的隐蔽性和界定上的困难性。从效果来说，这种事后保护不仅对证人人身安全意义不大，而且还会使其他证人产生更大的恐惧。这种被动的事后追究是我国目前证人出庭作证安全方面最大的困境所在。而“隐蔽作证”制度却与此完全相反，它从侦查阶段一直到审判对证人及其近亲属的身份保密，对证人采取隔离或特殊保护等，做到从事前、事中到事后的全方位保护。“隐蔽作证”是国家采取的积极主动的保护措施，完全摆脱了目前证人保护所处的最大困境，必将有力地推动我国证人出庭作证制度的发展。
“隐蔽作证”制度是证人出庭作证的一种特殊方式，也是实现对证人保护的一项重要措施。“隐蔽作证”制度的设立，将有助于消除证人出庭作证时的恐惧心理，促使和激励证人在法庭上作证，同时接受询问和质证，帮助法庭查明案件事实，从而彻底贯彻直接言词原则，推动控辩式庭审方式改革的最终实现。“隐蔽作证”制度实质上是将出庭作证与证人保护制度两者加以综合，实现最佳结合点的方式。这一制度将最大程度地实现程序公正和证人权利保护的平衡。
三、我国“隐蔽作证”制度的建构及其保障措施
（一）“隐蔽作证”的适用对象
1.有组织犯罪案件。众所周知，有组织犯罪一般实施的都是有预谋、有计划的严重暴力犯罪，组织严密，内部分工明确，等级森严，恐吓证人是其犯罪的一大特征，对证人人身安全威胁非常大。目前，我国还没有出现明显的、典型的黑社会犯罪，但带有黑社会性质的犯罪集团已经屡屡可见。由于有组织犯罪在扰乱社会秩序的同时，也给民众的心理造成极大的恐慌，许多被害人往往都不敢报案，更不用说让证人出庭作证。对于此类案件，适用“隐蔽作证”方式促使证人提供证言并出庭作证是保护证人安全的有效方式。
2.与犯罪人处于同一生活范围或熟识的证人可适用“隐蔽作证”。从人际交往的角度看，中国人生活在一个熟人社会中，一个与犯罪人同处于一个生活圈或熟识的证人，是不会轻易去指控熟人犯罪的，否则他将很难在群体中生活下去。对于这类证人，也可以适用“隐蔽作证”，从而化解其心理矛盾，也减少因作证而对其正常生活造成的影响。
3.其他由证人提出申请的，经法官确认理由充足的案件。除了上述的两类案件之外，法律还应该赋予法官一定的自由裁量权。让其根据案件的具体情况来决定是否采用“隐蔽作证”措施。在特殊情况下，当证人或与其有密切利害关系之人因证人出庭作证可能有生命、身体、自由或财产受侵害的危险时，法官和检察官可以随时决定对证人适用“隐蔽作证”，以最大限度地保护证人的安全。
(二)“隐蔽作证”的具体方式
“隐蔽作证”是证人作证的一种特殊形式，贯穿于整个刑事诉讼的进程，不同阶段的表现方式和采取的手段各不相同。
1.侦查、阶段的隐蔽方式。侦查、阶段是发现证人、鼓励证人作证的阶段。“隐蔽作证”突出的是对证人的预防性保护，做好侦查、阶段的隐蔽工作，对于缓解证人恐惧心理，鼓励证人出庭作证，实现证人作证后的安全都有重要意义。在这一阶段，我们应该确立法庭对“隐蔽证人”身份的专属确认权，即在侦查或审查阶段无论是公安司法机关主动还是证人自己申请隐蔽作证，都应该由法院经令状书或其他有法律效力的司法文书的形式加以确认。与此相对应的，隐蔽作证资格的取消也应通过相同程序进行。首先要确定适用“隐蔽作证”的对象，在此基础上将证人的有关信息纳入专门的秘密文档，由专门机构负责；对证人的询问要注意地点和时间保密，证人证言笔录不记录与证人身份相关的信息，可以通过按手印等方式进行确认。我们也应该禁止相关证人的身份等消息在无关的侦查人员中间传递。
2.审判阶段证人“隐蔽作证”的方式。“隐蔽作证”的最根本目的是在保护证人安全的基础上，促使证人出庭作证。因此，如何在法庭上保障证人的隐蔽性是这一制度实现的关键。
“隐蔽作证”不仅要对证人采取物理遮蔽和声音改变的措施来保护证人，在法庭布局上也应该考虑到便于对证人采取隐蔽措施。比如，可以构建专门的证人通道，证人通过这个通道可以抵达证人休息室并通过位于证人席后面的入口进入法庭。这使得证人一直可以处于隐蔽状态。此外，针对一些证人既需要“隐蔽作证”又同时因不可抗力不能到场作证的，在特殊案件中经法庭许可可以通过实时网线作证的方式，即证人通过电视网线或其他装置，不在法庭上直接露面，而在其他地方同时作证并接受同步质证。
证人“隐蔽作证”后，履行了法律规定作证的义务，完成了其作为证人的使命。但证人并不因此而可以公开露面，因为“隐蔽作证”另一重要的目的是为了保障证人的安全。庭审后，进一步保证证人的隐蔽性是“隐蔽作证”制度的内在要求。这就需要司法机关对证人的身份继续予以保密，在必要时，为证人的利益可以改变证人的身份。
(三)“隐蔽作证”制度实施的程序
“隐蔽作证”是一项程序性很强的工作，其涉及证人的权利义务、司法机关的责任等，法律应当对这一制度的运行明确加以规定。首先，应当明确“隐蔽作证”的启动程序。一般而言，特殊案件的证人在向有关司法人员作证之前，可以提出要求“隐蔽作证”的申请，由相关机构作出决定，并采取相应的措施；其次，“隐蔽作证”程序开始后，对证人的权利义务应加以明确。证人有义务出庭作证，有权要求司法机关对其身份加以保密，并得到国家机关的安全保障；最后，应当规定司法人员泄露证人有关信息的法律责任，建立健全相关责任机制。
(四)“隐蔽作证”制度的保障措施
1.建立司法人员的保密责任机制。“隐蔽作证”制度的关键在于保密，证人隐蔽性丧失，这一制度就毫无意义可言。能够了解证人真实身份情况的主要是司法工作人员，建立司法工作人员保密责任机制是这一制度存在的前提。司法人员的保密责任机制主要涉及了解证人情况的侦查、、审判人员。首先，应该尽量缩小能够接触证人的司法人员的范围。其次，应该明确司法人员或其他通过职务便利能够接触到证人的人的保密义务。此外，应该对相关人员加强保密教育，强化其在使用这些资料时的保密意识。并且，应当令其签署一份保证书，保证不得以任何形式披露隐蔽证人的任何信息。最后，对有关证人的各种材料进行专门管理。对隐蔽作证的证人的材料，应该指定专门的人员在固定的场所进行专门的管理，并严格制定程序控制对这些材料的接触，防止司法人员利用职权接触这些材料导致证人的身份暴露。具体来讲，应对资料的放置场所有明确规定，不得放置于非处理本案的司法人员能够接触到的地方，也尽量避免和其他无关的资料混合放置。对于司法人员因失职而造成的泄密行为，应当追究法律责任。如果故意泄露证人身份而给证人安全造成严重影响的，应当受到刑事追究。
2.改革法庭对证人的调查程序。“隐蔽作证”要求在整个诉讼过程中对证人的身份进行保密。而《最高人民法院关于执行〈刑事诉讼法〉若干问题的解释》第一百四十二条规定：“证人到庭后，审判人员应当先核实证人的身份、与当事人及本案的关系……证人作证前，应当在如实作证的保证书上签名。”该规定与“隐蔽作证”的要求完全相反，因此有必要对这一规定进行修改，对证人的身份和住址信息采取保密措施。法庭对于“隐蔽作证”的证人，可以事先核实其身份，而不是当庭对其身份进行调查，或以相应代号表示。在保证书上的签名也可以用手印等方式替代，避免暴露真实姓名。
3.建立证人身份暴露后的补救机制。虽然大部分制度在设计时都经过细致考量，但是理想的设计并不能保证实施中的尽如人意。“隐蔽作证”制度亦不例外。对此，我们应该建立证人身份泄漏后的补救制度，依据证人身份的暴露程度，遭受的危险的大小等等因素综合衡量对其进行补救性保护。具体来讲，首先，我们应该建立证人身份泄漏后的危险评级制度，通过对证人在案件中具体暴露的程度、案件的危险程度以及证人受到威胁的程度来确定应该对证人采取的相应的保护措施。比如，英国学者梅纳德将证人受到的恐吓分为三个层次：最核心的是生命受到的威胁；其次是经常受到非生命威胁；最后是那些可能的威胁或者骚扰［4］。
针对个案中“隐蔽作证”一旦失效后证人面临的具体危险程度对证人采取相应的保护，这些措施至少应该包括：为证人建立新的身份文件；为证人提供住房；负责将证人的家庭财产转移到证人的新住所；为证人提供基本的生活条件；帮助证人获得工作；为帮助证人自立提供其他必要条件［5］。
［参考文献］
［1］张泽涛.证人的现状分析与对策［C］//何家弘.证据学论坛：第二卷.北京:中国检察出版社,2000:387.
［2］王刚.论我国隐蔽作证制度的构建［J］.中国刑事法杂志，2005，（4）:36-37.
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二、行政执法机关移送案件存在问题的分析
(一)行政执法机关对法律的理解有误行政执法机关在行政执法和查办案件时发现违法行为符合《刑法》具体条文的文义时，即认定行为涉嫌犯罪，并不认真查找比对相关司法解释对具体犯罪立案追诉标准的规定。特别是在新的司法解释对立案追诉标准作出新规定的情况下，行政执法机关由于未及时掌握法律规定的变化，极易对违法行为作出错误认定而冒然移送案件。
(二)行政执法与刑事司法衔接不紧密行政处理决定有具体期限，公安机关立案决定有具体期限，而行政执法机关向公安机关移送案件无期限规定，导致一些案件在行政执法机关与公安机关协商过程中，面临行政执法期限超期的问题。行政执法机关为了避免超期，会在向公安机关正式移送案件之前先行作出行政决定，再向公安机关移送案件，这样即保证了行政行为不违法，又保证了对涉嫌犯罪行为的追诉。但是，这种作法会使刑事追诉面临一事两罚的质疑，而且行政决定的执行会造成证据的灭失。如前所述案例，正是由于行政机关为了保证扣押不超期，在向公安机关移送案件前作出了解除扣押的决定，致使该案的关键证据灭失，无法准确认定违法行为的罪与非罪。
(三)侦查机关易受行政执法机关意见左右行政执法机关对案件的定性虽然不是司法认定的依据，但是侦查机关接受行政执法机关移送的案件需依据其已调查收集的证据决定立案，易受其意见影响。对行政执法机关调取的不符合法定要求的证据侦查机关需重新调取，使侦查机关立案后经侦查才发现移送的案件证据不足或不构成犯罪，但公安机关又不愿承担撤案的后果，勉强向检察机关移送审查，这既侵害了当事人的合法权益，又造成司法资源的浪费。
三、解决问题的对策
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依据思想政治课教学的基本规律和教学所面临的实际问题，针对其教学的主要矛盾，东北师范大学洪俊、吉林抚松三中宿俊等老师构想并提出了思想政治课的新型课堂教学模式——“知信行和谐发展”教学模式（简称“知信行模式”）。其基本结构为“入心——明理——解惑——力行”。
所谓“入心”，指教师通过创设情境，激发学生的学习兴趣，使学生接受并积极参与教学，做好学习新知识的心理准备。这是针对中学生普遍不愿学政治课的情况，为扭转课堂上的消极心理定势而设计的教学环节。这个环节通常采取“创设情境”教学方式，主要运用活动情境法、故事情境法、演示情境法、诗歌名言法、榜样示范法、问题情境法等教学方法。
所谓“明理”，指教师引导学生感知教材，理解教材，明白道理，形成观点。这个环节主要解决常识的认知问题。“明理”是思想政治课的突出特点之一，它是学生提高思想觉悟和能力的基础和前提。这个教学环节通常采用“自学指导”教学方式，运用自学阅读、讨论、讲解相结合的方法。
所谓“解惑”，指教师通过设疑、激疑、质疑、辨析、解疑等方法，引导学生探究发现，从理论与实践的结合上消除学生学习中的疑惑和情感障碍，使他们形成坚定的信息。“解惑”既是情感教育过程，也是进一步“明理”过程。通过“解惑”，情理实现交融，认识和情感都得到升华。“解惑”是知信行模式的关键环节，也是这种模式同其他模式的主要区别。这一环节主要采用以问题情境法和讨论辨析法为核心的“探究发现”教学方式。
所谓“力行”，指教师引导学生运用所学知识分析和解决问题，明确各种条件下应采取的行为对策，促使学生积极践行所学的理论要求和行为规范，并逐步养成习惯。“力行”是学生“知行统一”和“言行一致”的重要环节。它既是行为教育过程，又是意志训练过程。在这一过程中，学生主要解决两类实际问题。一类是主观世界的改造问题，即个人思想品德的修养问题。这类问题主要通过行为养成教育的方式解决。另一类是客观世界的改造问题，即解决社会矛盾，协调人际关系的问题。这类问题主要通过能力训练方式解决。“力行”环节所运用的教学方法，主要是引导学生参与活动的行为指导法、活动指导法、社会实践法、品德修养法、作业法、练习法，等等。由于行为教育是一个相当长的过程，因而“力行”环节始于课堂，终于课后。在课堂上，“力行”环节主要是使学生了解行为要求和掌握行为基本方式。要使行为要求转化为学生的实际行动，还必须经过课后的训练和锻炼，特别是学校其他德育活动和措施的密切配合。
知信行模式的特点在于：
（1）这种模式的核心和基本依据是思想政治课内在的教学规律和德育目标要求。它是为实现德育目标服务的，它的各个环节顺序体现了思想品德各要素的相互转化过程。
（2）这种模式不同于一般的教学方法运用程式，它是为全面实现教学目标而实行的素质教育模式。它的各个环节各有其特定的任务和工作方式，彼此联系并密切配合，共同完成一节课的任务。
（3）这种模式追求课堂的“乐学”情境，力求师生活动积极，气氛热烈而有秩序，教师不累，学生轻松，效率较高，形成优化教学状态。
（4）这种模式不是一成不变的。作为教学基本模式，知信行模式的结构要具有一定的稳定性，但运用时又要根据具体条件做适当调整。为适应教学的不同要求和不同类型知识学习的需要，知信行模式有两种变式：
“入心——解惑——明理——力行”和“入心——明理——力行”。
（5）这种模式不是万能的，也不是唯一的。它主要解决新课教学中的传授知识、培养情感、引导行为等问题。思想政治课教学中的其他问题，如复习、练习、作业、考试、社会调查、参观访问、演讲报告、撰写小论文等等，仍需要其他教学模式来解决。因此，知信行模式只是思想政治课课堂教学的一种基本模式，它还需要其他模式的辅助。
2.“知信行和谐发展”教学模式的应用原则
课堂教学模式的应用受到多方面因素的制约。知信行模式只有在一定条件下才是最有效的，它的应用要遵循下列三个原则：
（1）坚持以情感教育为中心：情感教育在思想政治课中具有极为重要的作用。学生能否接受教育影响，取决于他们的态度和情感。积极的情感和接受的态度，是德育影响内化为学生思想品德的关键。以往思想政治课的德育实效性不强，主要原因之一在于教学模式忽视了情感的教育。因此，知信行模式把情感教育置于教学过程的中心，并使其主导教学方向。这是知信行模式的本质要求，也是发挥其功效的根本所在。
以情感教育为中心，关键在于把情感教育贯穿于教学过程的始终和使整个课堂具有强烈的情绪感染力。“入心”、“解惑”是知信行模式中实施情感教育的两个主要环节。常用的情感教育方法主要有：情境陶冶法、情绪感染法、道德两难法、活动体验法、品德评价法，等等。这些方面都是以情感的两极性、情境性和感染性等特点及其规律为依据的。情感教育的有效实施，还取决于教师的情绪状态和师生间的情感沟通。思想政治课教师应当像演员一样善于运用表情、语言、姿态表达自己的情绪感受，当喜则喜，当忧则忧。冷漠无情是思想政治课教学的致命大忌。
（2）密切联系中学生的生活实际。这是指思想政治课教学从内容到方法都要尽可能地接受中学生的现实生活。以往思想政治课教学实效性不强的重要原因之一，是脱离中学生的生活实际。特别是一些例证材料和中学生的生活相距甚远，感知性、情境性、行为示范性都不强，学生难以理解和接受，很难受到强烈的情绪感染和深刻的思考教育。教改实验表明，提高思想政治课教学实效的关键，在于紧密联系中学生的生活实际。这是思想政治课理论联系实际和启发式教学的最佳结合点。一般来说，中学生感兴趣的问题是理论同他们生活实际的矛盾。这些矛盾是学生在生活中感受最深的，也是他们渴望在思想政治课上得到说明和解决的。它们既是学生关心的“热点”，也是令学生困惑的难点。这些矛盾反映了学生在教师指导下解决问题同他们独立解决问题之间的水平差异。把握了这些矛盾，也就获得了思想政治课的教学动力。
在知信行模式中，联系中学生实际有各种不同的方式。在“入心”环节，主要是运用来自中学生生活、能够为中学生了解和引起他们情绪共鸣的实际材料，创设情境；在“明理”环节，主要是运用中学生熟悉和能够接受的实际材料说明理论，帮助学生形成观点；在·“解惑”环节，主要是利用理论和中学生实际生活的，设疑激疑，引导他们思考和探索，解决问题；在“力行”环节，主要是指导学生认识周围的环境和可能遇到的实际问题，帮助他们在具体的生活实践中养成良好的行为习惯。
（3）引导学生探究发现。传统的思想政治课主要采取“接受学习”方式，“应试教育”又使这种学习方式变为单纯的“机械记忆学习”方式。这些学习方式使学生处于被动学习状态，学习积极性很差。思想政治课的学习不仅是接受常识的过程，而且是探索社会和人类奥秘的过程。只有在主动探索中，学生才能做到理论和实践的密切结合，才能形成正确的思想观点、较强的认识能力和自觉的道德行为。因此，知信行模式采取“接受学习”和“探究发现学习”结合，以“探究发现学习”为主的学习方式。在思想政治课中，“探究发现学习”主要是在理论与现实矛盾形成的“问题情境”中，开展积极的思考和讨论辩论。
思想政治课的“探究发现学习”主要有两种方式：
一种是以掌握知识为目的探究发现。
在这个过程中，学生接触的是各种现象性材料，探究发现的是社会的规律和本质，要掌握的是理论同实际的结合、本质和现象的统一、原因和结果的联系。这是一个由具体到抽象、由感性到理性的过程，如法律、商品、货币、国家等概念的学习过程，等等。
另一种是以培养能力和提高觉悟为目的的探究发现。
这是一个学生应用所学理论观察、分析和解决问题的过程。在这个过程中，学生面对的是待解决的具体问题以及具体的行为对象和行为条件，要探究的是应采取的具体行为方式、行为对策和行为步骤，最终形成的是科学文明的行为习惯。
例如，在《孝敬父母》一课的教学中，教师不只要求学生会叙述“孝敬父母”的大道理，更注重引导学生正确处理同父母之间的矛盾。如通过关于“当你和父母为选择自己喜欢的电视节目发生矛盾时，应该怎么办？”和“星期天你想出去玩，但父母不同意，应该怎么办？”等问题的讨论，帮助学生理解和明确处理此类矛盾的基本原则与恰当的方式方法，为学生在现实生活中能够正确地解决矛盾和养成孝敬父母的习惯奠定基础。“探究发现学习”方式能够把“入心”、“明理”、“解惑”、“力行”等方面的教学要求统一起来实施。它有利于激发学生的求知欲望和探索兴趣，也有利于学生消除认知和情感的障碍，因而它是思想政治课学习的一种有效方式。
3.教学模式改革实验的初步效果
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(二)行政事业单位内部审计人员素质不高
内审人员作为审计质量控制的主体，对行政事业单位内部审计质量控制有着至关重要的作用。行政事业单位内部审计人员首先应当有足够的专业知识，掌握必要的综合分析能力，其次应当在进行审计时保持谨慎的态度，而我国目前行政事业单位内部审计人员的专业技能、职业操守等方面还不够令人满意；此外，从事内部审计质量控制人员的权责也没有落实到位，使得内部审计质量控制的效率较低。主要表现在:行政事业单位内部审计人员知识掌握不全面。现有内审人员虽然掌握较多的懂财务专业知识，但并不了解相关的现代管理知识，缺乏计算机审计技能。职业道德不够。受一些因素的制约，内审人员在审计评价时不能保持客观的态度而使审计结果往往不能体现审计的真实性。
(三)行政事业单位内部审计质量控制过程不规范
规范的内部审计过程是内部审计工作的决定性因素。目前行政事业单位内部审计在进行项目审计的过程中仍存在许多不合理的因素。具体来讲，在审计准备的阶段，有些单位在进行审计计划时只是凭借自身经验来主观地判断，而并没有运用科学方法进行切实的风险评估，这样，一些高风险项目和环节就被排除在审计计划之外。在审计计划确定之后的审计实施阶段，又由于缺乏质量控制的标准，导致内审质量控制无章可循，难以进行统一的质量控制。
二、行政事业单位内部审计质量控制对策
(一)优化内审质量控制的组织保障机制
行政事业部门可以从内部和外部两个方面来优化内审质量控制的组织保障。从行政事业单位内部来讲，可以设立内审机构单位领导班子议事决策报告制度。单位领导班子议事决策是行政事业单位的最高决策层，将内部审计机构设立在最高决策层下可以在保证内部审计机构权威性的基础上，与高层之间实现信息的及时传递，这样可以使得其在内审过程中遇到的问题能够让上层重视。从外部来讲，应当充分利用国家审计的指导、监管作用，在促进内部审计规范运行的同时，大力提高内部审计机构的主体地位，从而达到强化内部审计质量控制的目的。具体来讲，首先应当完善有关内部审计规范体系，根据我国行政事业单位现有的基本情况来进行完善，以提高内部审计规范的可行性；其次，可以设立专门的内部审计质量检查委员会，定期对内审机构进行质量检查或者不定期抽查，并将检查结果进行公布、总结，来推广优秀的质量控制经验并对内审质量控制好的单位进行奖励，对不好的单位采取一定程度的惩罚。再次，实行行政事业单位内部审计年度备案制度，对行政事业单位内部审计故意遮掩、袒护不予披露或披露的问题不进行整改、不彻底整改的单位和个人，国家审计应该依据相关法律法规从严从重处理处罚。
(二)健全内部审计质量的人员控制机制
进行内部审计质量控制，在设置健全有效的组织机构的前提下，应当保证内部审计人员的专业性。首先，应实行内审执业资格制度，要保证录用进行政事业单位内审机构的都是具备专业的审计知识与技能的人员，具有一定的从业经验。其次，在聘用内部审计人员时注重职业道德的考察，这一点可以通过在录用考试时增加职业道德考核来实现。最后，行政事业单位应强化内部审计人员的培训；应当定期对相关人员进行专业知识培训和职业道德培训，让内审人员及时吸纳新知识。为确保培训事项的顺利完成，单位可规定内审人员每年要接受的强制性职业培训的最低时数，来不断提高内审人员执业水平和道德规范。此外，在进行人员控制时，应根据行政事业单位的实际情况来考虑，例如若单位规模较小，审计业务量也不大，可以设置专门的内部审计质量控制人员或直接由内部审计机构负责人担任内部审计质量控制工作。这样，有助于将内部审计质量控制的权责职责切实落实到每一个专业人员上。
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一、“双师型”教师的含义和特殊要求
1．1“双师型”教师是对职业学校非文化课教师的素质要求。职业学校通常将课程分为文化课和专业课，根据所教学科不同，又将教师分为文化课教师和专业课教师。所谓“双师型”教师是对专业课教师(非文化课教师)而言的。目前对“双师型”教师含义在职教界有着不同的认识和理解，综合起来，主要有以下几种观点：一是“双证书”。既取得普通教师职业资格证书，又取得相关专业的职业资格证书；二是“双职称”。即取得教师职业技术职称，又取得其他职业的技术职称；三是“双素质”。既要求具备胜任专业理论课教学，又具指导专业实践教学的素质；四是“多素质”。既要求具备教育家的素质，又要求具备工程师、技师的素质和能力。这些观点都从不同侧面反映了“双师型”教师的基本特征，但有些观点如“双证书”、“双职称”过于简单化。有的观点如“多素质”又过于神秘化。笔者认为“双师型”教师就是在教学中，能够把专业理论和临床实践有机结合的教师。他们应该具有在本专业临床一线工作的经验，有能够胜任专业理论课教学和实践课教学的能力。
“双师型”教师的核心在于教师的“双素质”。“双师型”教师最显著特征是把专业理论与临床实际结合起来，高效率地教会学生。按照上级的教学要求教师要达到让学生“一听就懂，一学就会，一用就灵”。这不是获得证几个证书或几个职称就能解决的问题。证书或职称只表明具备某种单项职业资格或能力水平。“双师型”教师所追求的是各种单项知识、能力、经验结合和综合表现，体现出来的是教师的“双素质”。应该说证书或职称是“双师型”教师的必备条件，但绝不是证书或职称的简单叠加。道理很简单，单项素质的简单相加，并不能完成综合性的任务。
1．2“双师型”教师是职业教育对教师的特殊要求。我国《教师法》规定，中国公民凡遵守宪法和法律、热爱教育事业，具有良好的思想品德，具备教师法定的学历或者经国家教师资格考试合格，有教育教学能力，经认定合格的，可以取得教师资格。这是《教师法》对教师的一般要求。作为职业学校教师除符合《教师法》对教师的一般要求外，还应该有以下特殊要求。
1．2．1具有一定的操作能力。操作能力是指履行生产岗位职责的实践能力，是任职顶岗所必需的实用性职业技能、专业技术和技术应用能力。包括熟悉技术工作的内容和操作流程，掌握职业技术规范，熟练的专业技术操作能力。基本的实验能力和设计能力等。
1．2．2具有综合职业能力。职业教育通常采用以横向为主的模块式课程体系，要求教师具有知识、技能的横向联系和综合运用能力。“双师型”教师既能在教学岗位完成教学任务，又能在生产岗位完成生产任务。他们是教学行家，也是生产能手，能将各种知识技能相互渗透、融合和转化。
1．2．3具有本专业临床一线的工作经历。亲身经历的临床案例和书本上有着许多区别，只有在本专业一线的经历。才能获得本专业实践经验。成为“双师型”教师应该具备这样的经历。
二、“双师型”教师队伍现状及其培养对策
2．1“双师型”教师队伍现状。
目前，虽然从国家、省、市，包括中等职业学校都非常重视“双师型”师资队伍建设，对专业课教师提出了实践能力的要求，并采取了相应的措施。但由于办学机制和人员调配机制的制约，致使教师比例、结构不合理。“双师型”教师占专任教师总数的比例仍然不高，整体素质不强。据有关部门统计2007年，辽宁省中等职业学校专任教师2．4万人，其中“双师型”教师0．36万人，占15．4％。由于对“双师”的理解有岐义，统计中有拼凑的因素，实际情况未必达到这个比例。以我校比例，学校建校至今已有三十多年，现有专任教师196人。其中专业课教师100人，占教师总数的50％。绝大多数为大学毕业后(有很大部分是成人本科)直接分配到我校工作。没有在医院工作经历的教师。且35岁以下青年教师占到了50％，这些教师缺乏专业实践经验和必需的专业技能，缺乏职业教育教学基本素质。按上述标准统计，我校有“双师型”教师73人，占专任教师总数的4l％，离辽宁省“十一五”师资培养计划提出的“到2010年，“双师型”教师占专任教师总的比例应不低于60％”的目标还有不少差距。造成这一现状的原因归结起来有以下几个方面：
2．1．1“双师型”教师行业经历普遍不足，“双师型”教师来源单一。以我校为例，约95％的“双师型”教师是医学院校毕业后直接从事教育工作的，来自临床一线的专任教师凤毛麟角。并且，职后锻炼的机会少，有临床实践经历的教师只占专业课教师总数的5％左右，绝大多数教师的行业经历呈空白状态，实践能力普遍不强，导致专业课教师从教时间越长，临床实践能力越弱，尤其是与行业动态接轨的实际应用能力相当匮乏。导致只会按课本内容“讲疾病”而不会真正看病、治病、护理病人。
2．1．2“双师型”教师培养体系不够健全。职业学校专业门类繁多，参差不齐，组织“双师型”教师的专门培训操作困难，运作成本高，且培训专业有一定的局限性，不能完全适合学校需求。职业学校专业课教师往往教学任务较多，专业课教学的替代性差。由于受种种客观条件的限制，多数专业课教师外出培训与交流的机会很少，部分教师从未外出参加过培训学习，参加“双师型”教师专门培训不足，导致教师不了解新的职教精神，缺乏现代职教理念。2．1．3“双师型”教师的人才调配机制尚未建立。目前，职业学校人事分配体制仍然建立在传统的师资配备观念与模式上，没有充分体现职业学校专业课教师资源的独特性。卫生学校一直没有自己的附属医院，教师定期到关系医院进修学习制度在主管局(卫生局)未形成政策性文件，教师只是进修生的身份，这种年年进修的状况不光增加了学校的费用，对“双师”的影响也很大，某种程度降低了双师，特别是高级职称教师参加临床实践工作的热情。(况且我校高级讲师占专任教师的46％)。
2．2“双师型”教师的培养对策
2．2．1开展师范类学生和医学院校学生的“双证书”教育。就目前来看，卫生学校教师的来源仍然是师范院校毕业生和医学院校毕业生。因此，作为职业学校培养师资的工作母机——高等职业技术师范院校和医学院校应进行“双证书”教育，即学生在毕业时既获得学术性证书又获得职业技能证书，这样既缩短了职业学校“双师型”教师的培养周期，又能从源头上解决“双师型”教师队伍建设问题。
2．2．2建立灵活的用人机制，充实壮大“双师型”教师队伍建设。首先，在学校财力允许的条件下，建立灵活的学校用人机制，充实壮大“双师型”教师队伍是解决“双师型”教师短缺的措施之一。其次，吸纳高职院校的初步具备“双师”素质的本科毕业生充实师资队伍。现在的许多毕业生在高校已取得了高级和中级职业技术证书，在就业形势日趋严峻的当今，把他们接收到职业学校中来还是有一定吸引力的，然后在工作岗位上再对他们进行培养和培训，使他们较快地成为高水平的“双师型”教师。
2．2．3对专业教师进行在职培训是培养“双师型”教师的重点。
2．3教师拟订个人的双师素质的培训提高计划专职教师都要定出个人的双师素质培训提高计划。计划要具体，具有可操作性。要写明：每学期在什么时间进行技能技术的学习和实践；争取在何时考取何种技能技术证书。计划经教研室讨论，上级部门审核，严格执行，每学期检查。
2．4利用没课的时候或寒、暑假安排专业教师到医院、科研单位进行专业实践。以往教师进修都是以医生的角色，随着我校以护理专业为重点的转变，面对着新的教材模式、新的思维语言环境，应在进修时以医生、护士的双重角色，来身临其境，适应教学。因为没有自己的附属医院，只能依托关系医院进行合作，由于医院对学校师资的渴求度不同、以及教师的层次不同，所以在“双师型”队伍建设中，迫切需要卫生行政部门的具体政策(如：主管局的某个科室专门有人管理学校“双师型”教师和医院所属科室的协调关系，保证双师教师能和临床很好的衔接，是主人而不只是进修生)和周边医院的大力支持。
2．5加强进修培训。学校要积极组织专业教师参加省级或国家级骨干教师培训，为教师继续深造学习创造条件。通过培训，拓宽了专业教师的视野，提高了他们的“双师”素质。同时，鼓励青年教师继续学习深造(报考研究生等)，提高学识水平和专业能力。
2．6为教师教学能力的提高搭建平台。根据办学实践，校各科多组织多参与教研活动(多媒体课件的制作)，参加各类教学基本功(如护理技能大赛、专业课的操作比赛等)，以此直接促进了“双师型”教师的培养。
2．7通过教师间“拜师结对”，以老带新等方式，促进教师整体素质提高。
三、畅通医药类教师执业资格证书考试报名的渠道
目前，我校医药院校的毕业生，也参加临床实践，但还无法直接报考执业资格，报考的教师必须通过非正式渠道才能通过卫生行政部门的审核报名考试，但注册就没可能了。这成了制约卫生职业学校“双师型“师资队伍构成的瓶颈；上级要求“双师型”的百分率，主管局就应该开通绿色通道，上下达成一致。
