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篇1
浙江省慈溪市乡镇财政体制建设经历了四次变革。1950年至1985年，实行的是统收统支的财政体制，即收入全额上缴，支出全额核定下拨，实际上是个报帐制的财政管理体制。
论文百事通1985年至1992年实行了划分收支，分级管理的半统半放的财政管理体制，即核定收入包干，超收分成，核定支出，包干使用。1992年至1999年末，实行了划分收支，核定收支基数，收入递增包干模式的财政体制，即按照税种和企业隶属关系，确定市级和镇级各自的固定收入（所得税、调节税）、共享收入（产品税），同时考虑到地区间的平衡，对不同地区的收支基数、递增比例作了区别对待。以上体制都是与各个发展时期基本情况相适应的财政体制，但随着经济和社会事业的发展，也逐渐地暴露出其不彻底、不完善。面对慈溪经济社会事业的基础和迅猛发展的趋势，改革现行财政体制已迫在眉睫。
财政管理体制是国家在中央和地方以及地方各级政权之间，划分财政收支范围和财政管理职责与权限的一项根本制度，既属于经济范畴，又属于政治范畴。它的存在和发展是以经济、社会发展状况等因素为基础的，分税制作为分级财政管理体制下进行收支划分的体制，其实施需要具备相应的条件。即经济总量、经济结构、财政规模及与此有密切关系的人口集聚度、地理条件、交通等因素，要求以上诸项指标均达到一定的规模，才有实施的基础。
目前慈溪市的社会、经济发展已具备实施镇财政分税制条件。
慈溪市区域面积1154平方公里，人口101万，改革开放以来，慈溪人民充分发挥头脑活、市场经济意识强、吃苦耐劳的特点，全市有10万人长期在外经商、办企业、跑供销，占总人口数的10％，为地区经济的发展提供了源源不断的动力。1999年全市实现GDP143亿元，实现工农业总产值514.35亿元，全市23个乡镇工业总产值在10亿元以上的镇有18个，个私工业总产值在5亿元以上的镇有2b个，区域特色的个私块状经济初步形成。改革开放二十年来，在以下方面发生了深刻变化：
1.经济结构发生了深刻变化，基本实现了由农业大县向工业大市的跨越，正在向经济强市迈进。目前，我市已步入了工业化中期的初始阶段，1999年全市工商登记在册的企业已达11175家，个体工商户近6万户，二三产业的比重已占国内生产总值的91％，农村已有65.4％的劳动力从事二三产业。
2.经济运行机制发生了深刻变化，基本实现了由计划经济体制向市场经济体制的转轨，正在向经济国际化迈进。全市已有自营出口企业130家，出口供货企业656家，1999年全市自营出口额达3.3亿美元，外向型经济已成为推动慈溪市经济发展的重要力量。同时，至1999年底，国有、城镇集体企业及集体所有的乡镇企业已基本完成体制改革，按照市场体制的要求，做到了产权清晰，形成劳动用工竞争上岗的一种市场规范运作机制。
3.城乡面貌发生了深刻变化，基本实现了由农村为主体向城镇为主体的跨越。全市所辖23个行政区已全部建镇，乡已消失，并且市城区面积已达22平方公里，各镇建成区面积共有85平方公里，已有40％的人口生活在城镇，工业向小区集聚、人口向城镇集聚的步伐进一步加快，基础设施网络日益完善。
4.财政收入已初具规模。1999年财政收入8.8亿元，其中镇级一般财政收入为7.9亿元，平均每个镇3435万元；一般预算支出为1.75亿元，平均761万元，连同预算外资金，全市镇财政支出为5.15亿元，平均每个镇2239万元。应该说，镇财政已具有一级政府所要求的总量规模。
三、镇财政分税制体制实施后产生的效果及存在问题
（一）镇财政分税制体制的基本内容
为适应社会主义市场经济发展要求，进一步理顺市与镇的财政分配关系，充分调动镇财政生财、聚财、理财的积极性，增强镇财政自我发展、自求平衡的能力，从1997年开始，对小城镇试点镇实施分税制财政体制尝试。实践证明，以税分成的分配形式，既能增强市财政宏观调控能力，又能照顾镇政府利益，调动镇增收节支、发展经济的积极性。从2000年开始，我们在总结分税制试点取得一定经验的基础上，在全市范围内实施了以划分收支、分税分成、确定上解或定补基数为主要内容的分税制财政体制。具体做法是：
1.确定原则：一是财权与事权相结合的原则。根据镇级政府的事权，合理划分收支范围，进一步完善其财权。二是综合平衡的原则。根据区域经济发展现状，分类确定，转移支付，适当调整镇际间的既得利益。三是稳定基础，发展财政的原则。保持镇级财政的既得利益，就增量部分倾斜于镇，以壮大镇级财力。
2.核定收支范围。一是按照属地管理，兼顾行政管辖划分收入范围，按税种划分市级收入、市镇共享收入、镇级固定收入。考虑到各镇经济发展的不平衡性及财政供养人口差距较大的实际情况，实行了按镇分类确定市镇共享收入分成比例。二是根据市与镇的事权划分，核定支出范围。镇财政主要承担本级政府运转所需支出以及本镇经济、事业发展和社会管理所需的支出，并规定，实行分税制后，增人不增支，减人不减支，因正常工资调整而增加的镇财政支出，也由镇财政自求平衡，市财政不作补助。
3.核定上解或定补基数。为合理调节镇与镇的财力分配，在确定分税分成的基础上，1999年实际税收入库数和应得财力为基础，计算所得可用财力大于应得财力的，其差额为定额上解数，从2000年开始按市镇共享收入和镇级固定收入增幅同幅递增；小于既得利益的，其差额为定额补助数，一定三年不变。
4.建立转移支付。在划分财政收支范围基础上，市财政适当集中统筹一部分财力作为转移支付需要。在保证原有利益的前提下，市财政在各镇新增财力留镇部分中集中统筹20％用以转移支付，以弥补相对困难镇的财力不足，缩小镇际间财力差距。
（二）实施分税制初见成效
1.促进镇级经济的发展。分税制财政体制的实施，使镇政府收入与税收收入有了更为直接的联系，而税收收入增长的根本源泉是经济发展的总量和质量，这就促使镇政府更加主动地引导镇级经济的发展方向，着力进行经济结构调整、提升经济层次。一是发展个私经济。党的十五大把个私等非公有制经济从“拾遗补缺”、“有益补充”上升到“社会主义市场经济的重要组成部分”，个私经济的地位有了质的提高，其在农村的发展具有了天时、地利、人和的优越条件，对政府来说既是新的经济增长点，而且其上缴的绝大部分税收属地方财政固定收入，因而在镇财政分税制体制下，镇政府支持和发展个私经济、培植地方财源变得更加必要和迫切。二是促进了镇级经济由量的扩张向质的提高转变。企业所得税作为我市镇财政分税制体制中80％留镇的税种，其增长的显著特点就是效益推进，就必然要求镇政府注重经济效益，大力发展市场前景好，能出口创汇，效益显著的经济增长项目，同样，营业税、个人所得税等的分成也能使镇政府产生触动，引导相应产业的快速发展，从而促进整个产业结构的调整。三是推动镇级经济走科技发展道路。镇级经济要持续、稳定、高速发展就必须依靠科技进步，由科技带动产业的发展，提高产品竞争力，同时以新的管理理论提高企业的管理档次，增强企业家的素质。分税制体制的实施，使镇政府对科技推动经济作用的认识进一步明确，更加注重科技人才的引进，提高产品科技含量，提升企业管理层次。
2.促进了镇财政的发展。分税制财政体制的实施，明确了财权和事权，强化了镇财政的职能，镇政府收支具有了自，真正体现了当家作主，提高了理财积极性。一是镇财政收入呈增长态势。这主要得益于两方面：第一，分税制超收激励作用的发挥，使镇政府积极做好增加财政收入的各项工作，拉动财政收入的增长；第二，镇财政真正成为一级独立的财政实体，可用财力由镇财政统一调度，没有了区分预算内、外收入的必要性，真正实施了镇财政综合预算、综合管理的模式。二是能主动处理好“吃饭”与“建设”的关系，坚持量力而行、量入为出，以收定支的原则，确保镇财政收支平衡。三是注重把节流工作和合理有效使用财政资金结合起来，大力遏制财力浪费现象，坚持勤俭办事，把有限的财力用到最需要的地方。四是遵守财经纪律，严格预算办事，使管理真正到位。镇财政分税制的实施，还有利于相关管理措施的推行，如对镇级行政事业单位实行“零户统管”等，进一步强化部门单位财务收支活动的监督。
3.促进了税收征管。目前，慈溪市工商登记户达6万多户，税收征管难度大任务重，漏征漏管仍有不少，给公平竞争经济环境的建立带来负面影响。在原包干型财政体制下，税收增长与镇财政收入挂钩不紧，镇政府抓税收征管的积极性不高。分税制体制实施后，镇政府开始认识到要增加财政收入，必须加强税收征管工作，由过去的“要我管”变成“我要管”，从抓税收征管的配角转向主角。（1）提高了政府管税的积极性。今年以来，全市各镇普遍开展了抓税收促征管行动，对辖区内的经营户特别是家庭个体加工业进行彻底的调查，建立起一批以镇政府为主，国地税参加的联合征收站，逐渐形成镇政府牵头，税务为主，工商、公安、供电等部门配合抓税收征管的局面，镇政府真正起到领导、组织、协调一方税收征管工作的作用。（2）促进了镇政府维护税收执法的坚定性。以往出现的镇政府单纯考虑地方企业利益，争取减免税优惠，甚至替被查企业说情的状况大为改善，使镇政府增强了政策原则性。（3）经济发展环境有了较大改善。税收征管工作的加强，有力地维护了正常的税收秩序。
（三）在设计分税制体制时存在的主要问题
经济发展与财力增长之间的矛盾。尽管，在新一轮分税制体制中采用了分类确定不同留成比例、上解基数递增和定额补助基数不变的办法，这一办法对平衡各镇财力起到了一定作用，但随着运作的深入和时间的推移，经济发达镇与不发达镇之间财力差距不断拉大。经济发达镇税基较大，而经济不发达镇税基较小，在保持税收同幅增长的前提下，经济发达镇可用财力增加额要远远大于经济不发达镇可用财力增加额，更何况经济发达镇税收增长速度要高于经济不发达镇。
四、研究和思考的问题
1.建立适应分税制需要的镇国库体系。首先，要建立镇级国库。国库工作是财政预算执行的一项重要基础工作，《国家金库条例》规定：“国家金库按照国家财政管理体制设立，原则上一级财政设立一级国库”。虽然我市各镇经济迅速发展，各项改革也不断深化，实施了市对镇分税制财政体制，但绝大部分镇财政没有国库的配套，导致镇财政的许多职能不能得到充分发挥。建立和完善适应分税制体制的镇级国库，有利于税收分成落到实处，节约资金滞留时间，由资金“循环旅行”变为“留解及时”，镇财政可以更好地调度资金，统筹安排财政预算。其次，要完善镇国库管理法规，理顺镇国库管理体制。要进一步修改、完善和健全《条例》与《细则》，将镇国库职能、职责、权限予以明确到位，在镇国库会计基础制度建设上寻求新突破，要改变长期以来财政资金存款不计息、划拨不收费的规定与做法，对所有经办和监管机构制定出细化的处罚规定，以强化加强国库管理基础建设的“根子”。最后，建立镇国库会计核算网络系统，在监控体系上“复位”。当前，税务、财政、银行都已配备和使用电脑处理资金收纳划拨业务，但各行业各自为战，不成体系，为此，建议尽快构建财税库银等相关机构业务工作电脑横向联网，达到各行业数据信息共享，实质性地促使市、镇政府各项建设事业快速、健康、高效和全面发展。
2.建立和完善财政预算调度资金。为保证预算内资金的正常运转，简化和建立统一规范的资金调度办法，缓解镇财政收入增长缺乏弹性及收入的季节性而造成的预算内资金的不平衡性。市财政应加大均衡力度，对已建立国库的镇，合理确定镇国库留解比例，提前下拨定额补助数；对未建立国库的镇，按照核定返还基数和上解基数相抵后的净返还数同上划收入挂钩核定返还比例，平时按比例返还，年终进行清算。市财政应加速镇财政资金周转速度，保证镇财政各项支出及时足额到位。这样，镇财政应得财力同所调度的资金基本一致，既减少了工作环节，又保证了镇财政预算内资金的供应。
篇2
我国自1994年建立分税制以来已历经十余载，实行的初衷是为了明确各级政府的事权与财权，规范政府间财政分配关系，增强中央政府宏观调控能力等。关于我国分税制的效果，国内存在争论，贾康(2006)坚持认为“分税制适应了市场经济的客观要求，是‘两位一体’地处理好政府与企业、中央与地方两大基本经济关系的理想制度安排”，张晏与龚六堂通过采用各种财政分权指标度量财政分权与经济增长之间的关系彼此一致性，在两级分权的基础上，对28个地区1986—1992年和1994—2002年进行对比研究，结果发现“分税制改革显著地改善了财政分权对经济增长的影响。改革前我国财政分权与经济增长之间存在显著的负关系，而1994年后财政分权对经济增长的影响显著正”。而尚铁力(2002)认为“地方政府对中央政府的政策制度设计与执行存在着信息不对称性，而这种不对称性所带来的效率损失会使财政分权的效果大打折扣”。美国财政学会主席罗依.伯尔(bahl，roy，2005)对中国的财政分权问题提出了一个重大命题：“中国的财政分权到哪一级?”，反响激烈。周文兴(2006)通过对中国建国以后的计量历史进行考察，发现“考虑速度和程度的财政分权与经济增长有惊人的相关关系，而通常认定的80年代中期进行的财政分权改革和90年代中期的分税制改革只不过是一个历史阶段延续问题。从长期来看，财政分权对经济增长具有正面影响，但不排除中短期出现对经济增长产生负面影响的可能。”
本文试图从地方的实际情况出发，以江苏省为例，对1994年实行分税制以来的江苏财政收入情况，从总量、结构进行分析，以实证结论作为依据，尝试从收入角度来评价我国推行分税制的基本现状，仅供参考。
二、基于分税制框架下的江苏财力实证分析
本文通过采集分税制改革以来江苏省各级政府的财政数据，进行整理与计算，从总量与结构两方面，对江苏省财力问题进行分析。
(一)江苏财力总量分析
1.江苏近10年来的财政总收入基本情况
财政是国民经济的综合反映，经济决定财政，财政反作用于经济，这是财政与经济关系的一般原理。1994年以来，我国为理顺中央与地方的财政分配关系，对财政体制进行了重大改革，整个财政体制框架一直延续至今，相关数据显示，近10年来是江苏省经济与社会发展最快的时期，其财政收入的情况如表1、图1和图2所示。
从表1、图1和图2数据所显示的结果看，江苏省1994—2004年财政总收入总体情况呈现以下特点：一是绝对量呈扩张态势，2004年是1994年的7.6倍，年平均增长23.6%，高出全国财政收入17.9%的增长水平，且大多数年份的增长速度都快于全国水平；二是财政总收入占gdp的比重总体呈现上升趋势，但各年度的这一比例均低于全国平均水平；三是总量规模占全国财政总规模的比例不断上升，近两年来占到国家财政的近10%水平。江苏省近10多年来财力的这种变化，是该省改革开放所取得成果的具体体现之一，与其经济实力不断增强密不可分。
2.江苏省近10年来本级财力情况
按照分税制的要求，我国大部分地方所集中的财政收入总额中，有一部分是要按一定的标准上划给中央政府，由中央政府来调配使用。由于各地区的经济差异以及适用的政策不同，各地区上划中央的收入规模会不一致，就江苏省而言，其实际情况如表2和图3所示。
从表2和图3的数据所显示的结果来看，1994—2004年期间的大多数年度，江苏地方本级收入占其全部财政收入的比例都低于60%，最低为47%，最高为63%，也即说明江苏省是财政上划的重要省份，而考虑到中央财政对江苏省的转移支付情况，这一期间江苏省财政净上划率变化不大，维持在25%左右的水平，这从另一个侧面也说明，近年来江苏地方税收收入规模有较大的增长。
3.江苏省近10年来财政总收人与gdp的弹性分析财政收入的集中程度与很多因素有关，其中经济总量是一个重要因素，从国外的相关文献来看，财政收入增长是否合理以及财政体制是否健全与完善的问题，可以用收入弹性来分析，江苏省近10年来的财政总收入弹性系数情况如图4所示。
图4数据显示的结果看，1994—2004年期间，江苏省财政总收入对gdp的弹性系数大多数年度均大于1，表明在这段时期里，江苏省财政总收入的增速快于其当年gdp增速，但各年度的弹性波动较大，呈现振荡走势，最大弹性系数为3.34，即gdp增长1%，财政收入增长3.34%。全国这一指标近10年来也呈现振荡态势，但近10年来江苏省收入弹性平均水平与全国平均水平却近乎相等，前者为1.74，后者为1.75，这说明，近10年来江苏省财力得到了极大地增强，但从全国范围来看，其财政收入对gdp的弹性是适当的。
(二)江苏财力结构分析
1.财政收入的形式构成分析
2007年开始实行新的政府收支分类改革以前，我国财政收入被定义为纳入预算管理的政府收入，从其形式上看，主要由税收收入和其他收入构成。近10年来江苏省财政总收人中这两钟形式收入的情况及变化如表3所示。
表3数据显示的结果表明，一是江苏省财政收入中税收收入占主体地位，符合我国目前财政收入形势现状，但税收所占比重低于全国水平(基本维持在90%以上)；二是受国家政策影响，江苏财政收入中税收所占比重呈现下降的态势，即1994年以来国家多次对预算内外资金的范围进行了调整，逐步扩大了预算内收人的范围，将以前没有纳入预算管理的政府基金纳入预算来管理，从而使税收收入所占比重下降。
2.财政收入的区域构成分析
江苏省是我国典型的区内差异较大的地区，划分为苏南、苏中、苏北三大区域e，体现在财政问题上，三大区域的差异情况详见表4、表5、图5和图6，其中，图5
表示的是1999—2003年三大区域财政总收人占江苏财政总收入的比例，图6表示的是1999—2003年三大区域接受上级财政转移支付的资金占其可支配财力的比例。
表4、表5、图5和图6数据显示的结果表明，江苏省财力的区域结构呈现以下特点：一是地区财政总量差异大，且差异呈明显加大的趋势。苏南地区的财政收入的各项指标，都远远超过苏中和苏北地区，苏中地区财力尽管与苏北地区大体相当，甚至在一些年度低于苏北地区，但人均财政总收入也要大于苏北地区；二是地区相对规模的差异明显。表现在地区财政集中程度上，1999—2004年中，从苏南到苏北，财政的集中程度是递减的(即地区财政总收入占地区gdp比例是下降的)，表现在地区对江苏省财力贡献上，从苏南到苏北，贡献率是递减的(即地区财政总收入占省财政总收入比例是下降的)，苏南地区人口占全省人口的30%左右，但财政收入却占到江苏省财政总收入的60%以上；三是地区接受上级政府转移支付比例的差异大。从图6可以看出，苏南、苏中和苏北地区都程度不同地接受了上级财政的转移支付，但从相对规模来看，苏北地区最高，苏中地区其次，苏南最低，说明苏南地区财政可完全自给，而苏中、苏北地区有相当一部分财力需要依靠上级政府的转移支付来满足，特别是苏北地区。
3.财政收入的政府级次构成分析
按照现行地方财政体制要求，一级政府应有比较固定的本级财政收入，以满足其履行各项职能的需要，并且对本级财力不足以满足需要的政府，规定了转移支付办法。笔者根据江苏省2000—2003年相关数据，对省、市、县乡级政府相关财政指标进行计算，具体结果详见图7和表6。
表6和图7的数据显示的结果表明，江苏省财力在各级政府之间的分配格局，市本级政府比例最高，4年中有3个年度的比例超过总收入的50%，省本级财政总收入近几年来比较稳定，比例约为10%左右，县乡财政总收入的比重略有下降，笔者根据我国现行的地方财政体制推测，县本级财政总收入占到省财政总收入的20%左右，因此，乡镇本级财政收入仅为全省的10%左右，而从转移支付规模来看，各级地方政府都有一定比例的转移支付的收入，省本级政府是最高的，县乡级政府其次，市本级政府最低，而且不同年度存在一定的波动。
三、基本分析结论
通过上述分析，结合笔者的调研体会，我们对扛苏省分税制改革以来的财力状况初步得出以下基本结论：
1.江苏财力总量逐年扩大得益于其经济总量的不断增长，但财政集中程度总体低于全国水平。由上述分析得知，相对于经济总量而言，该省财政集中程度并不高，因此，从国内平均水平来看，该省财力还有一定的增长潜力。当然，在实际中，影响财政集中度的因素较多，政策减免因素就是其中之一。由于江苏省是外资进入最多的几个地区之一，对外出口规模较大，根据我国现行政策，对外资以及出口都有较多的优惠政策，这些因素无疑会影响该省的这一指标。
2.大多数年度内，江苏财政收入增速快于gdp的增速，总体波动较大，有些年度的弹性系数过高，这表明，该省财政收入与gdp在协同上具有不稳定性，但收入弹性平均水平从全国范围来看是适当的。
3.江苏三大区域在财政收入上的差异，总体上可以归因为经济总量差异导致的，但财政集中程度的差异也不可忽视。笔者认为，苏北地区财政集中程度大大低于苏中、苏南地区，与苏北地区的三次产业构成密切相关，一般而言，农业比重大的地区，要提高财政集中程度是不现实的。
4.江苏省财力总量集中在市级政府层次，县乡财政规模偏小。这种分配格局与分税制倡导的事权与财权相统一是相悖的，这一分析结果在其他省份也是如此，这与我国现行财政体制缺陷密切相关。要调整这一格局，即提高县乡财政收入比重，除了要大力发展县乡经济，还应改革地方财政体制。
四、对我国分税制的简要评述：基于实证分析结论
我们认为，上述分析结论，尽管仅限于江苏的情况，但在一定程度上也反映了我国分税制推行的基本现状，据此，我们做出如下几点评述。
1.分税制对地方财力增长起到了促进作用。从江苏的情况来看，无论是财政总收入还是地方本级财政收入，总量都呈迅速增长趋势，财政收入占gdp的比例逐步提高，与此同时，我国其他地区的财力多年来也呈现不断增长的态势，表明我国的分税制改革在调动地方财源建设积极性方面，确实起到了促进作用。
2.现行转移支付政策不倾向于经济发达地区。上述分析表明，江苏对国家财政的贡献是较大的，这不仅体现在江苏本级财政的实力上，更体现在其上解中央财政的比例上，而该省每年从中央财政所获得的转移支付收入则较少，这种情况与我国转移支付政策的均等化目标是相符的。
篇3
一、我国县乡财政困难与农村公共产品供给不足问题同时并存
虽然增加我国农村公共产品供给可广开渠道、多方筹资，实行一定的政策倾斜，也可尝试公共产品供给的市场化运作方式，但不容置疑的是，农村公共产品供给的主体依然只能是县乡政府。然而，1994年分税制改革后，我国县乡财政日益陷入困境，县乡一级政权的财政收支矛盾相当尖锐，主要表现为工资欠发、赤字规模不断扩大、实际债务负担沉重、财政风险日渐膨胀等，县乡财政多维持在“吃饭”的水平上，用来提供公共产品和服务的能力非常有限。据推算，目前中国平均每个乡镇负债约400余万元，共计2200亿元左右(许正中，2004)。乡镇负债规模庞大，来源复杂，债务利息高，累积时间长，滚雪球般越滚越大，形势极为严峻。
长期以来，我国实行的是城乡分离的二元公共产品供给制度：城镇实行由政府供给为主导的公共产品供给制度，城市的公共产品完全由政府保障，并列入财政预算；而对农村的公共产品来说，政府投入很少，导致农村基础设施投入严重不足，农田水利和农村道路常年失修，农村公共卫生、基础教育、社会保障均十分落后，城乡差距日益扩大。农村税费改革后，乡镇财政自筹制度取消，县乡财政主要依赖农业税来应付日益庞大的财政支出，县乡财政更显困难，无力提供农村基本的公共产品和服务。而随着取消农业税改革的实施和落实，以农业为主的县乡财政失去了其主要收入来源，县乡财政尤其是大部分乡镇财政更加困难。
我国县乡一级政府和财政是面向农村、服务农村、提供农村公共产品和服务的主体。尤其在当前“三农”问题日益凸出、城乡差距日益扩大的背景下，如何加强县乡一级财政，实现县乡财政解困，增强其服务农村和提供农村公共产品的能力，是财政体制改革必须面对的问题。为此，我们应从现行财政体制的内在弊端着手，找出当前县乡财政困难的体制原因，以明确县乡财政解困和财政体制改革的方向。
二、我国现行财政体制的缺陷
1994年形成的分税制财政体制虽然比财政包干制是一个进步，但远不是一种成熟的分税制财政体制，还存在较为明显的非规范性和过渡性质，其固有的内在体制缺陷直接导致了当前县乡财政的困难，也制约了农村公共产品供给的改善。
1．政府间的财政关系缺少法律规范，财政分权与政治集权存在矛盾。由于行政垂直集权和政府间财政关系缺少法律保障，导致政府间财政关系极不稳定、极不规范，而基层政府在责、权、利的分配上则处于不利地位。这种财政分权与政治集权并存的体制，极易导致各级政府“上收财权”与“下放事权”的机会主义行为。事实上，我国各级政府在财力分配上层层“抓大集中”，将大税种、大税源抓到手中，到了基层财政也就基本没有大税可分，税种杂而收入规模小，造成基层财政收入来源极不稳定。同时，上级政府通过各种形式的“事权下放”，加重了基层的财政负担。
2．现行分税制财政体制侧重“收入”的划分而缺乏对于各级政府事权责任的清晰界定。1994年的分税制改革明确了各级政府间的收入划分，但对各级政府的事权范围则没有做出清晰的界定，导致各级政府间事权责任不清乃至于相互推诿，而基层县乡财政尤其是乡镇财政则不合理地承担了过多过重的事权责任。目前，县乡财政承担了许多本该由中央、省级财政承担的事权负担，比如，民兵训练、优抚、计划生育和义务教育等。无论是根据财政分权的“受益”原则，还是参照市场经济国家通行的做法，这些事项都应划归中央和省级政府的事权范围，或由中央和省级财政承担大部分责任。而在我国却都压到了基层财政头上，由此形成县乡财政的困难局面。同时，也造成农村公共产品供给的不足。据国务院发展研究中心的调查，目前全国农村义务教育的投人中，乡镇财政负担78％左右，县级财政负担约9％，省级财政负担约11％，而中央财政只负担约2％(陈纪瑜、赵合云，2004)。如能将农村义务教育的投资主体上升到中央和省级财政，仅此一项便将大大减轻县乡财政的支出负担，也将更有利于农村义务教育事业的财力保障和长远发展。
3．省级政府对下级地方政府转移支付制度不健全是县乡财政困难的重要原因。分税制改革后，按照中央对省的体制模式，各地在省内建立起的转移支付制度很不完善，直接制约了基层财政获取必要财力。主要体现在以下几个方面：一是各省级政府对下级地方政府的转移支付资金总量有限，无法从根本上解决基层财政运行困难的问题。二是转移支付形式以税收返还、专项拨款为主，这两种形式在财力分配上都有利于富裕地区，不利于调节地区间财力差异。三是各省通过“因素法”分配财力的资金非常有限，无法在贫困地区、富裕地区间实现财力均等化。
三、改革我国财政体制，增加农村公共产品供给的对策
进一步改革和完善我国现行的分税制财政体制，加快公共财政体制建设步伐，在各级政府间合理划分职责范围和收入，做到财权与事权相统一，是加强县乡财政、改善农村公共产品供给的体制保障。 转贴于
1．以法律形式明确各级政府在农村公共产品供给中的职责范围。我国农村公共产品供给是一种从中央到省、市、县、乡镇政府的多级供给体制。其中，县乡政府作为国家财政体系的基础环节，直接为农村居民提供各种类型的公共产品。而农村公共产品构成上的层次性，决定了作为供给主体的各级政府间的责任划分：属于全国性的农村公共产品由中央政府承担，属于地方性的农村公共产品由地方政府承担，一些跨地区的公共项目和工程可由地方政府承担为主，中央一定程度上参与和协调。依据这一原则，诸如环境保护、大型农业基础设施建设、救灾救济、优抚安置、社会福利等项支出应由中央、省级政府承担，县级政府负责管理，县乡政府承担具体事务；农村基础教育、基本医疗服务的支出应由中央和各级地方政府共同承担；县乡政府作为基层政权，主要承担本辖区范围的行政管理、社会治安和本区域内小型基础设施方面的支出责任。这种政府间职责的划分应以法律的形式加以明确，以杜绝上级政府下放事权的机会主义行为，防止增加县乡财政的负担。
2．大力培植以财产税为主体税源的县级财政税收体系。县级财政缺乏大宗、稳定的主体税源，是财政困难的一个重要因素。目前，省以下政府大宗收入是营业税，而从前景看，应注意发展不动产税，逐步形成省级以营业税为财源支柱、县级以财产税为财源支柱的格局。不动产税是最适合基层地方政府掌握的税种，是非常稳定的税源，只要地方政府一心一意优化投资环境，自己地界上的不动产就会不断升值，每隔3年至5年重新评估一次税基，地方政府的财源就会随着投资环境的改善而不断扩大，地方政府的职能和财源的培养便非常吻合，这正适应政府职能和财政职能调整的导向。我们应借鉴国外的经验，逐渐把不动产税调整为统一的房地产税来征收，同时考虑不同地段的因素并几年一次重评税基。这样，不动产税就会逐渐随经济发展而成为地方政府的一个支柱性的重要税源(贾康，白景明，2003)，从而缓解基层政府的财力困境，为改善农村公共产品供给提供保障。
3．建立规范化的地方财政转移支付制度。一是简并转移支付制度形式，规范专项拨款，逐步取消税收返还和体制补助，进一步加大均等化转移支付资金力度。1994年以来建立起的地方转移支付制度，尽管在某种程度上缓解了地区间的财力差距，但并没有从根本上缓解基层财政的困难，基础教育等最基本的社会公共服务在各省内部也未实现“均等”。因此，应进一步增加均等化转移支付资金规模，确立均等化转移支付在地方政府间转移支付中的主体地位。二是进一步调整不合理转移支付资金分配格局。将调整“既得利益”的资金用于均等化转移支付，有助于增强中央、省对下的调控力度，进一步缓解基层财政困难。三是建立基础教育、公共卫生等专项性转移支付制度，解决在基础教育和公共卫生上的社会公共服务不平等问题。四是建立稳定的均等化转移支付资金，资金分配要高度重视解决县级财政困境问题。
4．改进农村公共产品供给的决策程序和方式。传统的农村公共产品供给决策程序是“自上而下”的，这难免会造成农村公共产品供求失衡的现象。在建设农村公共财政体制过程中，推进农村基层民主制度建设，建立农村公共产品的需求表达机制，将农村公共产品供给决策程序由“自上而下”转变为“自下而上”是非常重要的。要实行乡、村两级政务公开、事务公开、财务公开，增加公共资源使用的透明度，定期向村民公布收支情况。此外，根据公共财政学说的一般理论，很多具有准公共产品性质的农村公共产品可采用政府与市场混合的方式提供。在政府财力有限的条件下可提供有效的制度安排，动员社会资源进行农村公共产品的供给，建立起以财政为主体、动员社会各方面力量共同参与的农村公共产品供给体制。比如，由政府和私人通过谈判的方式联合供给公共产品，这种公共产品通常可通过产权界定赋予私人部分收益权，本着“谁投资，谁受益”的原则。这样，有助于将投资于农村公共产品的各种积极因素调动起来。
参考文献：
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一、“省管县”财政体制定义及内涵
作为分税制框架下的一种财政体制改革方向，“省管县”财政体制，是指省级财政直接管理市级和县级财政的一种制度安排。在包括地方政府划分事权、财权等方面，以及省对下转移支付补助、专项拨款补助、各项结算补助、预算资金调度等方面，均由省级财政直接对市级和县级财政进行管理。这种制度安排是在市、县级原有既得利益不变的情况下，将部分权限下放给县，在财政关系上直接管县，以减少管理层次，提高工作效率，促进城乡经济和区域经济协调发展。
从省管县财政体制改革的实施标准来看，分别包含了对省级财政的宏观调控能力、市级财政实力、县级经济的自身发展能力的评价标准。
首先，省级财政的宏观调控能力，即省级财政有一定的财力来解决县级财政困难或支持县域经济的发展，否则，只是换汤不换药，而且将付出管理失效的成本。例如，在经济发达的江苏、辽宁、广东等省份可进行“省管县”体制的试点。而在西部一些经济欠发达的省份，还应该采取“市管县”财政体制，充分发挥中心城市的经济带动作用。
其次，市级财政实力强弱是判断“省管县”还是“市管县”的重要标准。如果市级财力较弱，县级财力较强，则应以省管县为宜；如果市级财力较强，有能力帮扶县级，则应以市管县为佳。
第三，以县级经济的自身发展为标准来看，“省管县”后，县作为一个相对独立的经济区域被赋予了更大的发展自，但自并不代表发展能力。自的扩大也并不意味着发展能力增强。
二、“省管县”财政体制发展现状与问题
从当前全国范围的改革实践来看，目前以强县扩权为突破口的省管县体制改革还只是一种停留在局部的和表层的结构性改革，并没能促使我国政治行政体制环境和地方政府间的纵向结构发生根本性的变化。其问题与局限性主要体现在以下几个方面：
1.利益问题。“省管县”的改革是对旧体制下利益格局的重新调整，尤其涉及到众多官员的切身利益，阻力之大不难想象。一些地级市为了保住既得利益不愿放弃权力，甚至出现市与扩权县争权的现象。扩权强县难关重重，下放的权力“虚”多“实”少。
2.与现行管理体制的冲突问题。根据省管县财政体制的办法，财政资金、专款、项目、财政预算由省对县直达，而县级计划生育、财政收入的督察、报表汇总、结算等事项还是由市级负责，县级行政权、审批权、人事权和其他行政管理仍然由市级管理，市级行政还覆盖全市性事权，这都不可避免的存在着财政体制与行政管理体制、财权与事权不对称的问题。此外，还涉及政策的连续性问题，一些政策性财政支出配套资金在省管县前由省市县三级财政共同负担，省管县后，市级财政不再负担。
3.监督管理问题。在政府职能不清、改革配套措施和市场机制还不完善下，“省管县”改革容易出现新的“诸侯经济”和市场分割。改革后县级政府的经济社会管理权得到扩大，政府定位模糊不清加上约束不力，极可能出现为追逐政绩而侵蚀市场机制，加剧市场分割和地区封锁的情况。如何有效监督约束县级政府行为，防止出现投资冲动和重复建设，是要客观面对的问题。
4.适应问题。省管县改革中，县一级政府工作机构、人员数量、人员素质直接影响改革能否扎实有效地推进，“扩权强县”对县级领导和具体工作人员的权力掌控、政策把握等都提出新的考验，如果缺乏有效的约束或监督不力，极易产生政府的行为短期化或扭曲，存在“由放而乱”的可能性。
三、完善“省管县”财政体制的对策建议
1.推行三级行政管理体制和事权改革，理顺中央地方的关系。在现行行政管理体制尚不能立即做出调整的情况下可以逐步弱化市级财政，实行市县脱钩，取消“市管县”财政体制，实行省级财政直管市、县财政，市级财政只管市区；虚化乡财政将乡镇财权上收到县级财政进行管理乡镇作为县级政府的派出机构，不承担一级政府的财政职能。
2.正确划分各级政府间的事权和财权，做到不“越位”，不“缺位”。首先，就省与下级政府事权的划分上而言，根据受益范围、公共产品的技术经济要求、公共产品行为的性质等原则，划分地方政府间的事权，将省以下地方财政的主要职能转移到保证地方政府区域性公共职能发挥、为辖区提供公共产品和服务上来。其次，在省与下级政府财权的划分上来看，按照财政分级、税种分设和收入分征的办法，根据政府职能分工的层次和收益范围来划分各级政府的财权，确定各级财政的主体税种。
3.协调县市利益关系。“省管县”改革过程中要采取渐进的、较为低调的方式，要将改革重心放在发展县域经济、协调城乡关系上，要满足中心城市想获得发展的愿望，要考虑到地级市长远规划和未来持续发展的客观需要，建立地级市和各县的竞争与合作的互利关系。
4.健全法律制度，明确各级政府的权力和责任。要通过修改政府组织法，规定三级政府构架，以法律形式界定各级政府之间的事权和财权，使得分税制财政体制能够科学推行。在三级政府的基础上，国家立法机构应尽快出台《机构编制法》，将行政、事业单位人员管理纳人法制轨道，使“政府权力部门化，部门权力利益化，获利途径审批化，审批方式复杂化”的现象得到彻底改变或消除。
参考文献：
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“土地财政”问题基本是一个专属于中国的问题，目前国外系统的研究文献并不多见。在目前的中国，“土地财政”现象十分突出，但是从研究结果来看，不管是理论还是实证，看起来都比较杂乱，学者们的各种方法的研究结论也经常相悖。
我在这里整理和介绍国内“土地财政”的相关文献，尽量准确完整的介绍各种研究的方法和结论；在此基础上，我们对各项研究的优缺点也进行了分析和评述，希望能为今后更加深入的理论和实证研究提供帮助。
二、关于土地财政的定义
目前学术界对“土地财政”概念的界定比较一致的看法是地方政府利用土地所有权和管理权获取收益进行的财政收支活动和利益分配关系（程瑶，2009），这个定义囊括了土地相关收入的收与支两个方面。但是由于目前我国地方政府通过土地所获取的相关收入基本都作为预算外的收入方式存在，所以其的支出方式并不固定，不仅仅是用在土地相关事务方面，所以对于目前国内的情况来讲“土地财政”主要强调政府依靠土地出让获取财政收入和相关税收收入，对于支出方面基本忽略。
三、 土地财政的成因分析
目前国内普遍的认识就是1994年的财税体制改革是造成今天土地财政问题的根源之一，分税制改革导致地方政府事权与财权的不匹配，为了缓解财政困难，不得不实施土地财政（周业安，2000）。而本文着重探讨的是土地财政的另外一个重要原因——政府行为。
改革开放以后，伴随着中央的放权和分权制改革，地方政府逐渐成为一个经济利益相对独立的主体，但是到目前为止我国仍然是一个政治高度集权的国家。对地方政府的政治考核激励主要有两种，一是以GDP为主的政绩考核机制，二是（基于民意调查基础上的）官员任免制度（王永钦等，2007）。晋升激励使得地方政府官员有着非常强的政治动力促进地方经济的快速发展，周黎安将其称之为“晋升锦标赛”。在“晋升锦标赛”的过程中，地方政府获得晋升的方式通常只有两种选择，一种是发展经济促进GDP以获取更多的税收收入；第二种方式是增加非正式的资金收入，在解决财政困境的同时也可以通过贿赂上级来增加自己的晋升机会。但是由于我国实行的是官员换届制，地方政府的目标相对于社会的目标更加短期化，其更加会注重短期内能在经济增长上获得效果的工作，所以地方政府采取第一种方式的动力不强。而预算外的资金基本都有地方政府掌控，灵活性较大。再加上不管是对于政绩考核还是民意调查，中央政府和当地民众都是处于信息劣势，这就造成了地方政府不遗余力片面追求经济数量的高增长，并不注重经济发展的质量（吴群、李永乐，2010）。
由于地方经济增长的源泉在非农产业，财政收入来源主要是第二、三产业，所以片面的依赖GDP作为政绩考核指标促使政府实行城市倾向的经济政策（陈钊，陆铭2004）。《土地管理法》规定，只有地方政府有权将农业用地征收、开发和出让，并且在征地过程中地方政府征收农业用地的补偿费用成本要远远低于其收益。被征用土地收益收益的分配格局是地方政府占20%—30%，企业占40%—50%，村级组织占25%—30%，农民占5%—10%（中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村经济调查总队，2005）。于是地方政府通过低价征收大量农业用地，这些土地一部分通过农地非农流转以“招、拍、挂”的方式在土地二级市场出让，一部分作为砝码，用来通过优惠政策吸引外商直接投资，借此扩大税基增加收入。并且在城市建设过程中迅速增长的建筑业、房地产业等营业税收入全部属于地方。地方政府在此过程中实现了财政收入与地方经济双增长（周飞舟，2010），为自己在晋升锦标赛中取的领先增加砝码。
四、 土地财政的影响
（一）正面影响
“土地财政”也从提高地方政府积极性、带动地方财政收入增加、推动固定资产投资增加（杜雪君、吴次芳等，2009）三个方面推动着经济增长，并且“土地财政”带来了外商直接投资，外商直接投资对基础设施投资的拉动是显著为正的（张军等，2007），也在一定程度上助推了地方政府发展第二、三产业的积极性，扩大了税基，促进了税收增长（曹广忠、袁飞、陶然，2007）。
（二）负面影响
张双长、李稻葵认为“土地财政”推高了房价，地方政府具有推动房价上升的内在激励，房价越高地方政府的效用就越大，中国式的土地财政必然推动房价持续上涨，从而降低居民个人的效用引起社会的不满。但是，这两者的关系类似于“先有蛋还是先有鸡”的问题，非常复杂，有待于进一步的研究
再一点土地财政会造成耕地的大量流失，而土地资源是不可再生的，依赖土地财政的经济增长模式将不可持续，“土地财政”模式使经济增长方式过度依赖于城市的基础设施建设，内需的作用被进一步弱化，固化了消费疲弱的经济格局。
另外，在征地和招商引资过程中容易产生政府官员腐败（王永钦、陆铭等，2007），土地财政的出现降低了地方政府进行制度创新的积极性，造成了改革的拖延。
五、小结
从相关文献可以看出“土地财政”在我国具有相当的贬义色彩，笔者认为“土地财政”本身并没有错，其仅仅是经济发展阶段所采取的一种必然的方式，问题来自于经济发展对其的过度依赖，我们的最终目标并不是要彻底消灭“土地财政”，而是使其步入健康的轨道上来。目前我国学者对“土地财政”问题的研究基本集中在财政体制、政府行为和金融体制等方面，但是由于目前相关数据取得有一定难度，所以大部分研究基本局限于规范性分析，缺乏数据的佐证。另外，对于土地财政的研究仅仅是从财政体制、政府行为、金融体制等一些局部进行的，缺乏将“土地财政”放在整个中国市场改革的大环境下进行的相关分析。对此，希望今后能出现更多相关的研究。（作者单位：浙江财经大学）
参考文献
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[2]王永钦、张晏、章元、陈钊、陆铭。中国的大国发展道路—论分权式改革的得失[J]。经济研究，2007，（1）。
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1 我国农村公共文化产品供给变迁
1.1 计划经济时期的公共文化产品供给机制
计划经济时期，我国农村公共文化产品的供给基本由国家包办，通过农村基层的权力结构、组织体制进行公共产品的提供和分配。但国家预算安排制度内提供仅限于公社本级一部分公共产品，公社级的大部分公共产品和生产队、生产大队的全部公共产品主要依靠制度外自我提供，农村文化投入始终处在一个极低的水平，这使得农村的文化产品短缺单一，但相对比较均等。
1.2 改革开放后至农村税费改革前农村公共文化产品供给机制
早在”六五”规划时期，国家就提出了“县县有图书馆、文化馆，乡乡有文化站”的建设目标，但从未达到。相当一段时期以来，由于观念认识差距、市场经济冲击和财政投入不足等多种原因，农村公共文化设施建设基本处在一个相对滞缓的发展状态，甚至不少地方的建设急剧下滑，已有的设施或破损严重、或转为他用，人员队伍严重流失。尤其是1994年分税制改革后，农村公共文化产品更多地要由基层政府负担，与地方财力直接挂钩。而乡镇本身财源有限，这使得农村文化产品的供给难以为续。论文写作，公共文化产品。
1.3 现阶段农村公共文化产品供给机制
农村税费改革后，随着预算外资金纳入预算内步伐的加快以及非税收入的取消，县乡财政收不抵支的矛盾凸显出来，这使得整个农村公共文化产品的供给比税费改革前面临更大的资金缺口，更遑论文化产品的供给了。由于文化事业费总量偏少，加之城市发展日益成为关注的中心，因此有限的投入往往集中在城市文化建设上。广大农村尤其是西部农村地区的公共文化建设日益被边缘化。
2 我国农村公共文化产品供给存在的主要问题
近年来在科学发展观指导下，各级党委和政府为改善农村文化生活作出了巨大努力，取得了一定成效。但总体上看变化不大，我国目前农村公共文化建设还很落后，城乡文化差距拉大的现象不容忽视，农村的公共文化生活严重式微，特别是一些健康、文明的公共文化形式更是走向衰微。
2.1 农村公共文化产品供给总量不足，公共文化资源匮乏
中央财政对农村公共文化产品供给的投入严重不足，地方财政尤其是基层乡镇则在农村公共文化产品供给上乏力，心有余而力不足，这些都造成以政府供给为主体的农村公共文化产品严重短缺，农民很难享受到政府提供的公共文化资源。论文写作，公共文化产品。
2.2 农村公共文化产品供给意愿失实，过剩与不足并存。我国现实生活中，文化公共产品供给决策程序是“自上而下”的，即农村文化产品的供给在很大程度上取决于“上级”的偏好，由“上级”决定提供公共产品的品种和数量，而没有建立起村民文化需求的表露机制，这使得农民、农村文化产品的需求意愿得不到真实反映。
2.3 农村公共文化产品供给结构失调，使用效率低下
政府在供给农村文化产品中，由于没有强有力的法律约束和制度规范，政府部门的负责人往往从功利原则和个人意愿出发，致使供给随意性很大，不仅在总量上短缺，而且在结构上也失衡，具体表现为：一是关系农民生活的文化产品供给不足，二是关系农民基本人权和农村可持续发展的文化产品供给短缺，三是关系政治利益的文化产品供给过剩。这使得农村文化产品的实际使用效率低下，甚至无人问津。
2.4 基层政府组织的公共文化活动贫乏，难以满足农民的文化需求
农村基层政府或村级组织举办的公共文化活动不但数量少，而且极少针对农民的文化需求开展农村文化活动；即使是政府举办的少量文化活动，也主要限于节庆等特定场合，或者是为了满足政府经济活动的需要，或仅仅放几场电影，而非主要是为了满足农民日益增长的文化需要。论文写作，公共文化产品。一些乡镇文化站在国家大力推行“文化下乡'活动时，只选择放电影等成本较低的简单文化活动方式，从而造成了政府供给与农民需求之间的差距。
3 我国农村公共文化产品供给现状的剖析
当前我国农村文化基础设施落后、公共文化产品、文化服务供给不足、供需失衡及文化活动相对贫乏的现实情况，与全面建设小康社会的目标要求、与经济社会的协调发展以及农民群众的精神文化需求很不相适应，分析其原因主要有：
3.1 “城乡分治'的二元经济结构严重制约农村文化产品供给总量的增长
所谓二元经济，简单地说，就是指发展中国家现代化的工业和技术落后的传统农业同时并存的经济结构，即在农业发展还比较落后的情况下，超前进行了工业化，优先建立了现代工业部门。我国目前即处于二元经济结构状态，农村剩余劳动力长期得不到有效转移，二元经济特征非常明显，迟迟不能转化为一元经济。论文写作，公共文化产品。受城乡二元结构体制的影响，我国财政资源长期重工轻农、重城轻乡，形成了城乡不均衡的公共产品供给体系，造成国家财政对农村基础设施、文化娱乐等公共产品投入长期严重不足。城市居民通过缴纳税收，享受政府提供的各种文化产品，其供给进入公共财政体制。但农民通过税收等形式向国家缴纳资金后，享受的各种公共产品却仍要进行成本分摊，而不是由政府统一从财政支出中进行安排，其文化产品供给是一种制度外供给的方式，从数量、质量上都远远劣于低于城市文化产品。
3.2 分税制改革的不彻底，阻碍了农村公共文化产品的有效供给
我国财政体制自1980年起沿着财政分权思路不断推进，并于1994年在中央和省之间建立了分税制，初步划分了各级政府的财权财力和事权范围。在分税制的具体运行过程中，财力逐级集中，事权层层下放。地方政府财权与事权不统一，尤其是乡政府的财权与事权失衡加剧，乡村债务继续增加，乡、村组织正常运转难度加大。上级政府虽然通过纵向转移支付制度弥补地方财力，但因其支付有限，加之基层政府其财源多来自本地经济总量，增长小且零星分散难以征收，凭借其本身财力根本满足不了当地农村公共文化产品的需求。在这种情况下，基层政府要么少提供农村公共文化产品，要么把提供公共产品的责任推给农民。
3.3 农村公共文化产品供给体制缺乏科学性，造成农村公共文化产品供给随意低效
长期以来，我国农村公共文化产品供给体制采用的是“自上而下”的决策程序，农村公共文化产品提供的决策权在县乡政府，农民被排斥在公共产品供给的决策、运作和监督之外，缺乏对公共产品需求、偏好的表述，不具有参与公共事务决策的实际权利，无法在公共产品的供给决策中体现自己的意志。论文写作，公共文化产品。
3.4 监督不足造成财政支农资金使用效益低下
我国制度内提供农村公共文化产品的资金主要来源是财政支农资金，近几年国家虽然加大了财政对农业的支持力度，但总量仍然有限，加上财政对农业支出实行分块管理，财政分散且自支自管，使得有限的资金不能形成合力。另一方面，财政支农经费在各级各地被挪用和浪费现象比较严重，大量财政资金用于人员经费开支，或挪作他用，导致支农资金使用效益极其低下。论文写作，公共文化产品。
4 完善农村公共文化产品供给的意义
加强农村文化建设，加大农村公共文化产品及服务的供给，是我国当前全面建设小康社会的内在要求，是树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容，是建设社会主义新农村、满足广大农民群众多层次多方面精神文化需求的有效途径。它能丰富广大人民群众特别是经济欠发达地区群众的精神文化生活，抵御腐朽没落文化的侵袭，实现广大人民群众的基本文化权利，促进经济社会协调发展。同时，对于提高党的执政能力和巩固党的执政基础，促进农村经济发展和社会进步，实现农村物质文明、政治文明和精神文明协调发展，具有重大意义。
参考文献：
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在我国改革开放前期，农民收人持续增加。按不变价格计算，1978-1984年，农民人均纯收人年均增长率达15.6%0}’}到1985年以后，农民收人的增长速度急剧放慢。据国家统计局有关公报，“七五”时期(1986-1990年)，农民人均纯收人年均实际增长率为4.2%,“八五”时期为4.3%,“九五”时期为4.7%01989年农民人均纯收人竟出现负增长，为一1.6%oX27cr9a)影响农民收人增长的因素很多，其中最受人们关注的莫过于农民负担过重。实际上，1980年代后期开始，农民负担逐步增加。1990年代，农民负担总体呈上升趋势，基本在高位运行，农民负担年均增长幅度一般都超过同期农民收人增长幅度。
1994年农民负担增长幅度更是高出农民人均纯收人增长幅度12.6个百分点。f31c}s}面对日益突出的农民负担问题，中央政府采取了不少严厉的减负措施，但是农民负担过重问题始终未能从根本上得到解决。
农民负担过重，极大地妨碍了农村社会经济发展和农民生活水平的提高。出现了农业经济滑坡、农村基础设施落后、农村教育文化卫生事业发展缓慢、农民生活困难、城乡差别扩大等等令人担忧的现象。
某些地方，一些农民不堪重负，被迫背井离乡，甚至出现自杀等让人触目惊心的事件。农民负担过重还严重影响了党和政府在农村群众中的形象，引发了农民对农村基层政府的不满情绪。农民拒绝交纳税费、抵制政府工作、集体上访等对抗屡有发生。很明显，农民负担过重引起的种种问题已经危及农村的社会秩序和政治稳定，一定程度上动摇了基层政府行政管理的基础。在这种背景下，中央政府推出了以减轻农民负担为重要目的的农村税费改革举措。
农村税费改革是我国农村继、家庭联产承包经营之后的第三次重大改革。从2000年开始，农村税费改革试点由点到面，稳步推进。2003年在总结经验、完善政策的基础上，农村税费改革试点工作在全国全面推行。农村税费改革的基本内容是“三取消、二调整、一改革”，即取消乡统筹费、农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税；改革村提留征收使用办法等。2004年，农村税费改革进一步深化，取消了除烟叶外的农业特产税，进行减征、免征农业税试点，并将在5年内取消农业税。4年多的农村税费改革取得了显著成果。通过农村税费改革，用税来代替向农民征收的各种收费、集资和摊派，用税法来规范农村的分配关系，保障了广大农民的利益，规范了农村税费制度和分配行为，有利于现代公共财政体制的建立。大大减轻了农民负担，各地试点情况表明，农民负担减轻幅度一般都达到30％。明显改善了政府与农民的关系和农村干群关系，促进了农村上层建筑的调整和完善。
农村税费改革试点工作初步达到了“减负”、“规范”的目的，但是农民负担的减轻意味着乡镇政府收人的减少，农村税费制度的规范意味着对乡镇政府收取税费行为的制约。这对乡镇财政产生了明显的影响，一是扩大了乡镇财政缺口，加剧了乡镇财政危机。农村税费改革以前，乡镇财政已经存在较大缺口，当时可以通过税外收费、借债等途径解决。统计数据表明，从1996年到2000年，全国乡镇财政总收人中，超过30％的收人是乡镇自筹、统筹资金。2000年，全国乡镇财政总收人为1026．65亿元，其中自筹、统筹资金达403．34亿元，占39．29％。4农村税费改革，取消了乡统筹费等行政事业性、政府性基金、集资和屠宰税，又开始取消除烟叶外的农业特产税，降低农业税税率。这样，乡镇政府财政收人中，税收没有太多增加，甚至逐渐减少，而原来可以纳人乡镇财政收人的统筹费等又被取消，乡镇财政收人大大减少，乡镇财政缺口迅速扩大。为了支持农村税费改革，解决乡镇财政困难，中央财政和省财政增加了转移支付金额。2001-2004年中央财政对试点地区的转移支付金额分别为33亿元、245亿元、305亿元、396亿元。尽管如此，乡镇财政缺口仍然很大。二是乡镇债务偿付能力大幅度下降。由于各种原因，全国绝大多数乡镇背负沉重债务。财政部科研所课题组认为，如果采用中间值推断，全国乡村债务总额不会低于6000亿元；如果采用高值推断，全国乡村债务总额应突破10000亿元。5湖南桃源县4o个乡镇总计负债11．49亿元，平均每个乡镇负债近2900万元，最高的达10933万元。农村税费改革以前，乡镇化解债务的能力已经不足。农村税费改革以后，乡镇偿付债务的能力大大降低，沉重的债务带来的问题和矛盾更加尖锐。农村税费改革的方向无疑是正确的，但它客观上加剧了乡镇财政压力，使原本十分困难的乡镇财政雪上加霜，难以为继。
农村税费改革以后，乡镇财政危机降低了乡镇政府供给公共产品和服务的能力，不少乡镇尤其是以农业为主要产业的乡镇，基层政府根本无力或难以满足农村庞大的公共需求，水利设施的建设和维护、农村义务教育、公共卫生保健等问题突出。另一方面，财政危机影响了乡镇政府的社会控制能力和行政管理活动，可能引起乡镇政府行政管理危机。
二、农村税费改革的趋势：财政体制创新
农村税费改革之后的乡镇财政压力增大和潜在的行政管理危机，使农村税费改革进人了一个两难的境地。在目前的财政体制和行政管理体制下，要么继续推进农村税费改革，减轻农民的负担，但严重制约乡村正常运转；要么让乡村正常运转，牺牲农村税费改革，加重农民负担，让改革走回头路。I7事实上，已经出现了转移、加重农民负担的一些新动向。有些地方，乱收费由农业税费向行业税费转移，如对农民建房收“空间占用税”，巧立名目变相提高学杂费。一些地方乡镇政府“强迫提供服务”，美其名目“有偿服务”，如强令农民购买质次价高的果树苗，通过代办保险从中牟利。有些地方克扣农民应得的征地补偿费、补助金等。诸如此类损害农民利益，加重农民负担的现象，不禁令人担心农村税费改革陷入“黄宗羲定理”。
农村税费改革的困境，究其缘由，首先是因为农村税费改革本身的局限。政府财政是财政收人和财政支出的统一，农村税费改革属于财政收人方面的改革，规范的是政府、集体和农民三者之间的分配关系。农村税费改革使乡镇财政收人的数量、结构发生了变化，而乡镇财政支出没有全面、系统的改革和调整。即就是在财政收人内部，税费改革也只是财政收人改革的部分内容，也没有改变我国长期存在的城乡二元税制和分配体制。农村税费改革的局限说明，要使农村税费改革走出困境，必须同时进行财政支出方面的改革，统一城乡税制，完善基层政府收人结构。归根到底，农村税费改革的趋势必然是财政体制创新，建立现代公共财政体制。从这个意义上讲，财政体制创新既是农村税费改革的逻辑要求，也是农村税费改革顺利进行和成功的必要保证。
农村税费改革是财政体制创新的开端和有机组成部分。财政体制创新之所以必要，不仅仅是为了使农村税费改革走出困境，根本理由在于消除现有财政体制的弊端。现行财政体制是1994年分税制改革后形成的，本身是财政体制创新的成果。然而，随着时间的推移，分税制基础上的财政体制显现了新的问题。中央财政收人占全国财政总收人的比重大大提高，同中央财力集中度提高相一致，省级财政相对于市级财政，市级财政相对于县级财政，县级财政相对于乡镇财政，财力集中度不断提高。财力向上集中，而事权、财政支出责任并没有发生同向变化，甚至反向下移。县乡财政收人功能、财力逐渐减弱，但财政支出功能日益增强。县乡政府在提供维持性和社会福利性公共物品方面承担着更大的作用，在提供与基层民众权利和生活息息相关的服务功能方面比任何层级政府发挥着更大的作用。L8这样形成县乡政府(财政转移支付之前)事权与财权、财政支出责任与财政收人功能的不对称。按理，财政转移支付可以缩小，乃至解决不同级政府间、不同地区间财政的不对称。但是，由于财政转移支付制度尚不够完善，使地区间的财政差距、基层政府财政的不对称难以有效解决。另外，上级政府可以通过上收财力和下放事权来转嫁财政负担。乡镇财政处于国家财政体系的末端，承受转嫁的上级财政负担，无法将自己的财政负担在财政体系内部转嫁，通常的做法就是向农民伸手，解决财政困难。通过分析，我们就不难理解农村基层政府财政特别是乡镇财政困难，以至于农民负担过重的财政体制方面的原因了。现行财政体制的弊病远不止这些，但是已足以说明必须进行新的财政体制创新。
适应社会主义市场经济和城乡经济社会协调发展要求，财政体制创新的内容至少包含以下方面。
第一，统一城乡税制，建立现代公共财政体制。城乡二元税制以至于城乡二元财政体制，使收人较低的农民承担了比收人较高的城市居民相对高的税赋，而政府对农村地区的投人却明显低于城市，是对农民的歧视性待遇的重要表现。从2004年起，免征、减征，并将在5年内取消农业税，使完全取消专门面向农民征收的各种税费呼之欲出。完全取消专门面向农民征收的各种税费之后，实行城乡统一税制，使农民履行同其他纳税人一样的义务；同时，财政支出制度进行相应调整，使农民享受同城市居民一样的由国家财政负担费用的公共产品。在税制和财政支出制度城乡统一的基础上，建立覆盖城乡的现代公共财政体制，这是财政体制创新的核心。第二，合理界定各级政府的事权和财政支出责任。界定各级政府的事权和财政支出责任要遵循事权和财权、财政支出责任与财政收人功能相统一原则。如果把事权和财权、财政支出责任与财政收人功能相统一，理解为在实行财政转移支付之后形成的各级政府的事权、责任与其总财力的基本匹配，_9那么政府的事权和财政支出责任的界定可以不拘泥于政府本级征收的收人的数量，而更多地考虑国家总财力、政府管理能力和公共产品的属性、供给效率。以农村义务教育为例，属于全国性公共产品，应由中央财政(按照一定时期义务教育发展的基本标准所需要的费用数额)通过向农村基层政府转移支付的方式负担费用；而从效率看，发展义务教育的事权和责任适宜农村基层政府承担。第三，合理界定各级政府的财政收人。由于地区经济差距会长时期存在，应适当提高中央政府等上级政府财政收人在国家财政总收人中的比重。这对中央政府等上级政府统筹国民经济和社会发展，调节地区经济差距，保证所有的基层政府给本地区居民供给最起码的公共产品，是必须的和有利的。
基层政府的财政收人主要包括本级征收的收人，如税收，以及上级财政转移支付等。一般对于农村基层政府尤其是欠发达地区的农村基层政府而言，上级财政转移支付应是最重要的收人来源之一。即使在一些发达国家，地方政府财政收人的30％～40％来源于上级政府的转移支付，美国的学区财政收人近60％来源于上级政府的转移支付。叫在明确划分和完善各级政府财政收人和财政支出的基础上，建立和完善符合国情的财政转移支付制度。
三、财政体制创新对乡镇行政发展的要求
从理论上说，政府对物质基础的需要规定了财政规模，而财政规模对政府的行政管理活动又具有制约作用。一方面，社会成员在社会生产、生活中的共同需要即社会公共需要从根本上决定了政府的职能范围，政府依据履行行政职能的需要，组建行政机构和配置行政人员。政府为实施行政职能和供给公共产品、维持行政机构和行政人员的公务活动，所产生的对物质基础的需要，规定了财政支出的范围和数量，进而提出了财政收入的数量要求。另一方面，财政具有反作用，财政为政府的运转、高效的行政管理和公共产品的供给提供财力，财政收入的数量限定了行政组织和行政人员的规模，确定了政府所能供给的公共产品的数量和质量的最大值。
财政与政府活动的关系说明，财政状况的变化必定要求行迁，财政体制创新必然要求行政发展。使用行政发展概念，是要强调行政系统(政府)的调整、改革与完善要以整体功能优化、行政效率提高为方向，以促进社会全面协调、可持续发展为目的。农村税费改革引发和为开端的，实际上正在平缓推进的财政体制创新，使公共财力的数量、公共财力在各级政府间的分配，以及各级政府财政支出责任的划定等方面发生了新的变化。假如没有政府变革的配合，财政体制创新避免不了夭折或半途而废的可能。如同财政体制创新是农村税费改革的逻辑要求和必要保证，行政发展是财政体制创新的逻辑要求与必要保证。
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1.税收返还。这是1994年推行分税制时为保证地方既得利益所确定的财政资金的办法。具体做法是：以1993年为基期年，按照分税制规定中央从地方净上划的数额(即消费税+75%增值税—中央下划收入)全额返还地方并以此作为1994年的税收返还数额。以后年度，在1994年的基数上逐年递增，递增率为当年本地区增值税和消费税增长率的30%。
2.体制补助或上解。包括中央政府对地方政府的体制补助和地方政府对中央政府的体制上解。其具体的实施办法是先确定各地方的收支基数，对支出基数大于收入基数的地区，中央按其差额给予补助；对支出基数小于收入基数的地区，则将其差额上解中央。设置体制补助或上解主要是为了缩小各地区之间的差异，即对富裕地区实行上解，对贫困地区则进行补助。
3.年终结算补助或上解。对过去年度内因体制变动、企事业单位隶属关系变化及中央新出台政策措施对地方收支的影响进行的调节。此外，中央和地方相互交叉收支，如有些比较固定的地方上解和中央补助项目，为了简化手续，可以将补助和上解额相抵，核定一个数额，作为一般补助或一般上解，每年固定结算。
4.专项补助。指不包含在地方财政体制规定的正常支出范围内，根据特定的用途及地方特殊情况，由中央拨付给地方的专项资金。目前有两类专项拨款：一是追加拨款，如粮油加价补贴，支持不发达地区发展基金等；另一种是救灾资金，如特大自然灾害救济费、特大抗汛补助费等。
5.公式化转移支付(也称增量转移支付)。从1995年开始，中央财政根据其财政状况，每年从中央财政收入增量中拿出一部分资金，选择一些对地方收支影响较大的客观性因素及主观性因素，采用相对规范化的计算方法，实施对各地的转移支付。
(二)现行政府间转移支付制度存在的问题。我国目前的转移支付制度是分级包干财政体制和分税制改革中的转移支付制度过渡性质的混合体，在很大程度上延用了原体制下的分配格局，同时也将原体制中形成的非均衡状况带人了新的体制，因而离实现各地各级财政能力均等化的目标还有很大的距离。主要体现在：
1.转移支付的依据不明确，导致转移支付的责任不清。合理划分各级政府间事权与财权，是实施政府间转移支付制度的重要依据，而转移支付制度又是财权划分与事权划分相结合的有机体。我国从1994年实行分税制财政体制以来，政府间事权划分不清、职能交叉和界限不清现象尤为突出。一些应该由中央承担的项目常由地方执行，一些应该由地方承担的项目也常由中央代替。政府间责任不清，财权和事权相脱节，使得政府间转移支付制度的设计难以具有科学、合理、可靠的依据。
2.转移支付形式繁杂，结构不合理。由于我国现行的政府间转移支付制度带有明显的过渡性，因而在改革中形成了税收返还、原体制补助、年终结算补助、专项补助和公式化补助等多种形式。转移支付形式种类繁多、重复交叉，且各形式之间缺乏协调，甚至作用相互抵消。如税收返还按收入来源正相关递增，体现了对收入能力强的地区倾斜原则，而原体制补助与上解相结合则具有抽肥补瘦的横向平衡功能，但体制上解地区恰恰又能获得大量税收返还，从而使两者的财政平衡功能相互抵消。现行的多种转移支付形式中，只有公式化转移支付具有比较全面的纵向和横向均衡功能，但在全部政府间转移支付资金总额中所占比重较小，虽然每年有所增长，但仍然是杯水车薪，很难缩小地区间公共服务水平和经济发展水平的差异。
3.转移支付数额的确定缺乏科学依据，随意性较大。科学的转移支付数额，应集中体现在利用较为规范化的计算公式确定。而目前我国非规范化确定的转移支付额所占比重较大。一是体制补助，其数额的确定没有明确、科学的依据，大都是双方讨价还价的结果，随意性很大。二是专项补助种类过多，覆盖面几乎遍及所有的预算科目，其适用范围和具体项目缺乏严格的限制和约束，分配随意性较大，透明度较差。从而违背了转移支付的初衷，也造成了地方政府依赖补助和推卸责任的心理增强以及财政资金使用效率的低下。三是税收返还还是采用基数法来确定，税收额多的返还数就多，税收额少的返还数就少。这样，一方面形成了一省一额不规范的转移支付制度，从而拉大地区间财力分配不均和公共服务水平的差距；另一方面由于这一部分占的比重较大，也不利于中央政府通过转移支付这一手段，控制和调节地方的支出，以实现中央政府的宏观政策目标。
4.对转移支付资金的管理缺乏规范的法律法规。发达国家对转移支付资金的管理都有一套高层次的法律法规来约束，对于转移支付中的若干内容，包括政府支出责任、收入划分、转移支付规模、估算办法等均以法律条文的形式加以规定。甚至计算转移支付的一些技术性比例也用法律形式加以明确规定。而在我国，转移支付制度缺乏法律的支撑和保障，法律约束、监督机制不够健全。主要表现在：一是相关的法律法规体系建设仍然比较滞后。我国现行的政府间转移支付制度，主要依据的是政府规章，缺乏法律权威性和统一性。二是目前尚未建立一套足以引导地方政府行为的效益考核指标体系。三是在资金的使用方面，还没有建立一个有效的审计监督机制，对资金是否做到专款专用等信息不能及时、准确、全面地掌握，对违反了补助使用规定的地方政府也没有相应的惩罚措施。
二、规范和完善转移支付制度所面临的困难
(一)地区间存在较大的自然差异和经济发展水平差异，以及由此产生的公共服务水平的悬殊差距。我国东南沿海发达地区与中西部地区的财政支出总体水平及公共支出水平相差悬殊，如果把公共支出负担企业化的因素考虑在内，这方面的实际差距会更大。由于经济实力的差异难以在短期内消除，实现公共服务水平的地区均衡也将有一个较长的过程，政府间转移支付的目标和方式也必须服从这一事实。
(二)存在二元经济结构的矛盾。目前在我国的二元经济结构中，一方面由于现代经济部门发展不足，影响了向传统经济部门提供公共服务的能力；另一方面也由于商品市场和要素市场的不发达，以及户籍等制度的限制，使农民与城市居民之间的界限尤为明显。由于我国的二元经济结构矛盾是长期的历史原因形成的，而二元经济结构造成的社会问题，如贫富差距扩大、地区发展不平衡、城乡文化素质差距的扩大等，也非在短期内能够解决的，因此，在我国要真正实现全社会范围内公共服务水平均等化目标，需要经历一个较长的过程。
(三)存在较强的地方既得利益刚性。地方政府的既得利益，一直是财政体制改革中难以逾越的障碍。我国的行政区划往往与经济区域相叠合，地方政府往往直接承担着本地区的经济发展、解决就业和谋求居民福利最大化的巨大压力，从而迫使地方政府必须更多地关注本辖区社会经济的发展。地方政府的利益刚性使得中央政府在实施纵向均衡时，很少有回旋空间，在实施横向均衡时则更为困难。同时为了保护地方政府发展经济的积极性，在建立转移支付制度时，对地方既得利益在短期内难以进行大幅度的调整。
三、规范我国政府间转移支付制度的对策和建议
(一)合理划分中央与地方政府的事权范围，为转移支付制度的设计提供合理的依据。根据市场经济下的政府职能的界定，一般来说，由全国居民享用的公共物品应由中央政府提供，如国防、外交、外贸管理、全国性的立法和司法、宏观经济调控等；地方政府应提供本地居民享用的公共物品，包括地区通、警察、消防、教育、环保、地方性法律的制定和实施等；对具有跨地区“外部效应”的公共项目和工程，中央政府应在一定程度上参与，如基础性教育、跨地区的交通设施等；另外，中央政府还应担当调节地区间和居民间收入分配的职责。
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一、土地财政的产生及其影响
我国于1994年推出分税制改革，当时设定中央财政收入大约占全国财政收入的60%，地方政府享受剩下的40%。然而，正如当前大多数学者所评论的，地方政府要负担着地方的医疗、教育、卫生和基础设施建设等政府事务和责任，从而导致了地方政府在事权和财权上的不匹配，地方财政缺口日渐扩大。由于受到财政体制的制度限制，我国地方政府无法像国外的地方政府靠发行债券筹集资金，因此主要是通过行政收费和出让土地使用权来获得发展资金，我国土地财政由此而诞生。目前，地方政府的土地财政收入主要分为两个部分，一是与土地出让有关的非税收入，如土地出让金、新增建设用地有偿使用费等，二是与土地有关的归地方政府的税收收入，如城镇土地使用税、房地产业和建筑业的营业税和耕地占用税等。随着我国房价的一路攀升，土地财政收入增长迅速，据数据显示，在一些地方土地财政收入已经超过了财政收入，成为了事实上的“第一财政”。
从客观上来说，土地财政是发展地方经济的一把“双刃剑”，它对地方经济的发展产生着双向的影响。从正向上来说，土地财政推动了我国这些年来的城镇化和工业化进程，没有土地财政是不可能实现这个速度和深度的。而且，也正是因为土地财政，各级地方政府才有资金进行大范围的基础设施建设，包括城市基础设施、道路等交通基础设施和农村环境改善等，这在较大程度上提高了城市居民和农村居民的生活环境，大幅提高了生活质量，为当地居民谋得了实际利益。但是，土地财政的负面影响也不容忽视。一是土地财政恶化了国民收入分配制度。当前我国的政府收入已经占据GDP的30%以上，其中主体就是土地财政收入。这种政府收入的过高，压缩了企业收入和居民收入。同时，这种过高的政府收入也抑制了民间投资。二是土地财政影响了产业结构。从目前的产业发展来说，由于政府土地财政的高收入和高增长，导致了房地产行业的快速发展，房地产行业变成了我国国民经济中的支柱行业，从而央企和大型民企均纷纷涉足房地产行业，弱化了实体经济尤其是极大的冲击了制造业。这对于我国产业结构优化是极为不利的。三是造成了资金和资源的浪费。由于土地财政是预算外收入，基本不受或者很少受到同级人大及上级政府监管。基于这种监管体制的缺乏，各级政府纷纷以土地财政收入大搞建设，甚至有不少是面子工程，以及各种寻租问题，从而造成了资金和资源的极大浪费。四是造成了利益分配不均。在土地财政机制不发生变化的情况下，被征地农民和被拆迁的城市居民始终处于弱势地位，因此土地增值的利润很难平均分配。而且，由于近年来房价的高涨，房地产商始终对于土地有着极大的兴趣，背后是利益的推动。政府、房地产商和居民之间的利益分配，必然是向前两者倾斜。土地财政造成了利益分配的不均，从而也诞生了一系列的社会问题。
二、土地财政的治理对策
在我国当前的经济体制下，要不断加强体制和制度改革，以改革促进土地财政的理顺，从而促进地方经济的可持续发展。土地财政的治理措施可以在以下途径中进行选择。
（一）改进政府绩效评估机制
要促进土地财政的改革，首先就需对当前的政府绩效评估机制进行改革。现行的以GDP为核心的政绩考核体系极大的刺激了地方发展以房地产为主的经济结构模式，这种以短期和迅速的经济增长来实现政绩的发展方式，为地方经济发展累积了一定的财政风险和金融风险，也不利于当地经济的可持续发展。因此，应改变以GDP为核心的政绩考核体系，改为适应政府向服务型政府转变的政府绩效评估机制，对政府的考核应由重GDP考核，改变为经济发展、资源与环境保护、社会发展、民生保障和发展等综合指标体系的绩效评估机制。
（二）理顺中央和地方政府之间的事权和财权匹配
土地财政诞生的重要制度原因就是中央和地方政府事权与财权的不匹配。在地方政府承担了大量基本公共服务的同时，享受着较少的财政收入。因此，应对分税制中的中央和地方财政收入分配比例进行调整，从制度根源上解决地方财政的收支不平衡。
（三）完善土地出让收入的管理制度
我国各级地方政府均有同级人大的监督以及上级政府的监督，但是由于监督不到位，很容易发生地方政府任意使用土地出让收入的行为，因此有必要完善土地出让收入制度。比如除加强人大的立法监督外，也可参照香港的土地基金制度，按一定比例建立地方土地收益基金，为地方政府预留未来发展资金。
（四）实行市场化征地制度
改革和推行市场化土地征用制度，可以逐步破解地方政府对于土地的垄断征用权，从而引入土地出让主体。实现市场化土地征用，可以在较大程度上保障城市居民和农民的土地权益，从而使土地利益分配制度实现均衡，实现城市居民和农民的利益最大化。
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按照受益范围的大小，公共产品可分为全国性的公共产品和区域性的公共产品。全国性公共产品的受益范围覆盖整个国家，每个区域的居民都能同等消费，因而代表区域居民利益的地方政府不会自愿提供，只能由代表整个国家居民利益的中央政府提供。相反，区域性公共产品的受益仅局限在一定区域范围内，因而其他区域的地方政府不会提供，只能由代表该地区居民利益的地方政府提供。税收是政府提供公共产品的价值补偿，因而税收收入和税收权限的划分也应当与公共产品的提供相对应。为提供全国性公共产品而在全国范围内普遍征收的税种，其税收收入和税收权限应归属于中央政府；为提供区域性公共产品而选择在区域范围内征收的税种，其税收收入和税收权限应归属于地方政府。
作为地方支出项目的资金来源，财产税在世界各国地方财政中占有重要地位①。然而，目前各国学者对财产税是否属于受益税的争论尚未停止，一些学者也在试图寻找能够替代财产税为地方政府筹集资金的其他税种（Oates，2001）。财产税税负最终由谁负担？用于何处？能否采用其他收入予以替代？通过研究财产税归宿找到上述问题的答案，有利于明确财产税的经济效应和在地方财政中所应发挥的作用，从而合理制定财产税政策，改善地方财政状况。
从研究方法上看，税收归宿可以分为绝对税收归宿、平衡预算归宿和差别税收归宿。绝对税收归宿考察当其他税和政府支出不变时某种税收的经济影响，是最基本的税收归宿分析方法。平衡预算归宿考察的是税收与政府支出计划相结合所产生的分配效果。也就是既分析税收的归宿，又考虑通过税收取得的政府支出的用途。差别税收归宿考察的是政府预算保持不变时，以一种税替代另一种税的归宿差异。本文从的财产税绝对税收归宿入手，对平衡预算归宿和差别税收归宿进行一次全面的考察。
二、绝对税收归宿：谁负担了财产税
传统观点在分析中采用局部均衡方法，并将财产税划分为对土地课税和对建筑物课税两部分，认为财产税是对土地和建筑物课征的一种货物税，税收归宿取决于相关的供给和需求曲线。对于土地而言，只要数量无法改变，其供给就是完全无弹性的，因而全部税负由土地所有者承担。如果土地的供给不是固定的（例如城市土地供给可以扩展至毗邻农用土地的市郊地区；同样，通过填埋改造也可以增加土地的数量），那么税负则由土地所有者和土地使用者分担，比例取决于供给和需求的弹性。对于建筑物而言，由于建筑业在长期内可以按市场价格取得所需资本，因而建筑物的供给曲线是完全水平的。如果资本无法在建筑部门取得预期收益，就将转移至其他部门。因此，对建筑物征收的财产税能够向前转嫁给消费者。对于财产税的收入分配效应，传统观点指出，对土地部分课征的财产税，取决于来自于土地所有权的收入是否随着收入的增加而提高。同样，对建筑物课税的累进性取决于随着收入的增长，用于住房部分的收入是提高还是下降②。
与传统观点相反，Miesezkowski（1972）采用Harberger的税收归宿一般均衡模型（两个生产部门、全国范围内固定的资本存量以及一定的政府服务水平）分析地方财产税的归宿。后来人们将Miesezkowski，Zodrow，Wilson等人的观点合称“新观点”。Miesezkowski指出，传统的局部均衡分析没有考虑整个经济中所有地区广泛征收财产税时的一般均衡效应。他在模型中假设全国的资本供给完全无弹性，因此资本所有者作为一个群体承担全国范围内的财产税。
Miesezkowskiki将这一效应称为财产税归宿中的利润税部分。由于资本所得在富有阶层收入中所占比重更大，因而财产税归宿中的利润税部分具有较高的累进性。该结论与上述传统观点截然相反。此外，在税收相对较高的地区，财产税使资本从该地区流出，降低了该地区生产要素（土地和劳动力）的生产能力和要素回报率。资本流入税收相对较低的地区，这些地区的工资和土地价格提高而住房和商品价格下降。Miesezkowski将其称为财产税归宿中的货物税效应，并指出，货物税效应扭曲了经济中的资本配置，使资本从高税收地区转移至低税收地区，直至所有地区资本的税后收益相等。
可见，采用局部均衡分析与采用一般均衡分析的假设前提与结论的差异是显著的。笔者认为，这种差异的产生，主要源于对问题分析的角度不同。传统观点想要解释的是某一特定地区的财产税归宿，而一般均衡方法着重考察一个国家整体的财产税归宿。当考察问题的角度发生变化时，结论产生某些差异就不足为奇了。况且，两种观点并非完全对立。当某一地区的财产税相对于全国的平均税率而言较高时，该地区的消费者就将以更高的商品购买价格承担这种货物税效应。这时，财产税归宿的传统观点就可以视为一般均衡观点的一种特例。实际上，财产税是一种地方税，地方政府在讨论征收财产税所产生的效应时，似乎并不关心其他地区的资本收益和房屋的消费者，它们只考虑本地区居民所负担的税收以及对本地区经济所造成的扭曲。地区税收负担的增加，主要是通过货物税效应产生影响，利润税效应作用很小，因而总体效应是累退的。其他地区的利润税效应将被货物税效应的收益所抵消，从而将所有税收负担留给课税地区。课税地区的税收归宿不仅是累退的，而且该地区承受所有的税收负担。从整个国家的财产税体系上看，财产税的税收负担则包含累进性因素，但地方居民则视财产税为累退的。由于财产税主要是作为一种地方税发挥作用，因此后一角度显得更为重要，即货物税效应是问题的主要方面。
三、平衡预算归宿：受益观点与新观点之争
由于财产税是地方财政支出的重要来源，因此在分析财产税归宿时，考虑财产税的用途显然是必要的。对于财产税的平衡预算归宿问题，同样存在着两种观点。第一种观点被称为“受益”观点。该观点基于Tiebout（1956）的分析框架，假设消费者具有“用脚投票”的完全流动性，地方政府间存在竞争。这使得各地区的公共服务相对于个人需求而言具有同质性，因此在该框架下地方公共服务的提供总能保持在有效的水平上。受益观点最先由Hamilton（1975）提出，他将财产税作为地方最重要的筹资手段纳入Tiebout模型，并从四个方面对模型加以扩展：假设地方公共服务提供的是满足私人需求的产品，因而公共服务的人均成本是固定的，地区规模与公共服务的有效性无关；通过居住用财产税为地区服务筹资；房屋市场模式明确，有足够的地区可以满足住房和公共服务需求，换言之，与理想的税收及支出对应的住房供给是完全有弹性的；地方政府制定了严密的地区法规，能够确定地区内住房的最低价格。在上述情况下，个人不会因财产税的征收或提高调整其房屋消费，个人按照对住房和公共服务的偏好选择居住地区，正如在最初的Tiebout模型中，配置到公共部门的资源是有效的，因为财产税作为一次性总付税，相当于支付地方公共服务的成本。此外，用于住房的资本配置是有效的，各家庭间不产生收入的分配效应。换言之，具有严格地区法规、能够保证同质住房以及财产税的完全资本化在房屋价格上体现出差异的居住用财产课税体系，相当于不具有扭曲效应的使用费。Fischel和White将这一方法扩展至对工业资本征收的财产税，假定企业在地区间具有较高的流动性。同样，在适当的地区法规下，工业财产税相当于为政府公共服务支付的费用（GeorgeR.Zodrow，2001）。
另一种观点即“新观点”。以Miesezkowski的一般均衡分析为基础，Zodrow-Miesezkowski（1986）在考虑财产税用途的前提下，对原有模型进行了修改，主要体现在四个方面：假设政府在模型中按照Coumot-Nash方式竞争（认为其他地区的财政政策和资本收益不变），因此地方税收和公共支出是内生的；模型考虑地方公共服务对个人效用水平的影响，个人效用函数包括地方服务，允许个人对地方服务具有不同的需求；按照Tiebout和受益观点所强调的个人对地方公共服务需求不同，允许个人在地区间流动，每个地区中的个体在其对公共服务的需求方面是同质的；模型包括一种简单的土地使用范围形式。分析的结果表明，引入Tiebout特征后，一般均衡分析的基本结论并未改变。只要资本随着地区间财产税的差异而在地区间流动，且资本供给在全国范围内固定，财产税归宿中就将包含利润税和货物税两方面的内容。
这说明，尽管受益观点和新观点的前提和结论存在差异，但在二者的分析中，某一地区的地方支出都与财产税负担紧密相连。实际上，由于地方土地所有者（尤其是房屋所有者）居住在课税地区，消费者价格的提高局限于地区生产和消费的商品，因此新观点中明显具有受益观点的特征；换言之，通过提高地方财产税筹集地方政府支出而增加的负担完全由地方居民负担。
新观点的受益特征与实际的受益观点之间的主要区别在于前者得到结论的过程与后者不同：按照新观点，地方要素和消费者的税收负担产生于因课税而导致的资本流出。对于受益观点和新观点的争论，一直以来从未停止。笔者认为，既然财产税是一种地方税，那么在考虑地方财政支出时将其视为一种受益税显然更符合财政联邦制的概念——各级次的政府在其范围内提供公共服务，并自行为之付费③。然而，这种受益税是相对意义上的，或者说是地区间或各政府级次间受益税，而不是绝对意义上的个人间受益税。在绝对的受益税情况下，税收实际上成为一种使用者收费，即公共服务的价格，因而不产生超额负担，对资本市场没有扭曲效应，研究其归宿问题就显得毫无意义。而事实上财产税是一种相对意义上的受益税——从全国范围上看是累进的，从地区角度看则是累退的。
四、差别预算归宿：财产税的替代性收入来源
由于地方政府提供的主要是地区受益的公共产品和服务，因此有必要掌握自身的收入来源。作为地区性公共产品的价值补偿，财产税一直在地方政府收入中占有重要比重。然而，在实践中，财产税的估价容易导致征纳双方的争执矛盾，按季或年度征收且由纳税人直接缴纳又经常使纳税人感到税收负担格外沉重，因此地方居民往往向地方政府施加压力，要求减轻财产税负担④。在这种情况下，各国开始寻找替代性的收入来源。对地方政府而言，财产税的替代性收入来源主要包括销售税（或增值税）、所得税、使用者收费，以及来自更高级次政府的转移支付。在上述收入中，使用者收费对于地方政府而言是一种不断增长的、颇受欢迎的收入来源。使用者收费被广泛地用于为卫生服务、开发许可、公用事业、文化景点等筹集资金。但是，作为一种为公共产品和服务筹资的收入来源，使用者收费局限于具有排他性的服务。因此，对于地方政府有义务提供的很多产品和服务（如贫困救济、基础教育、治安等）而言，使用者收费是不合适的。
除使用者收费外，销售税（或增值税）和所得税也是地方政府考虑的主要对象。与地方财产税相比，地方所得税和销售税确实具有一些优点。由于更高级次的政府（中央政府或州、省级政府）通常也征收这两种税，因此，由更高级次的政府代为征收和管理，能够节省遵从和管理成本。此外，这两种税收的弹性都要好于财产税，并且在大部分情况下可以自行申报。相比之下，财产税的税基需由税务管理部门进行估测，所费时间较长，而且通常被纳税人认为是武断和不合理的，税收收入与经济增长之间的关系也不大。将销售税和所得税作为地方收入主要来源的问题是，一方面，由于更高级次的政府同时征收销售税和所得税，因此，如果地方政府将其作为主要的收入来源，那么边际税率将会非常高。另一方面，销售税和所得税的税基要比财产税税基具有更大的流动性。个人完全可以通过在邻近的地区购物或工作，以避免缴纳地方销售税和所得税。
更高级次政府的补贴是地方政府的又一收入来源。事实上，几乎所有地方政府的财政资金中都包含着自身收入和上级补助，但二者所占比重各地差异较大。一种极端的形式是Tiebout-Hamilton-Fischel模式，地方政府提供广泛的公共服务体系，家庭选择适当的居住地区，以享有其希望得到的公共产品。在该模式中，地方财政具有市场化的特征：家庭在选择居住地区时“用脚投票”，有效地“购买”希望得到的公共服务，税收如同市场决定的价格一样发挥作用。另一种极端形式则在地方财政体系中强调地方服务的平等性，地方政府应发挥基本的再分配作用。在该模式中，地方收入中很大一部分依赖于转移支付，中央政府通过征收全国性的税收在筹集收入中发挥基础性作用，中央分配大量的补助给地方政府，用于地方公共支出。支持后一种模式的人认为，主要依靠中央政府收入的财政体系更有效率，也更为公平。因为更高级次的政府可以更为有效地使用累进税，这一方面提高了税制的公平性，另一方面也使人们无法通过在各地区间迁徙而避税，减少了扭曲性地区决策引起的超额负担。此外，在集权财政体制下，可以采用平均的方式将资金分配给地方政府，从而使各地区间的财政机会更为平等。尽管这些观点指出了更高级次政府补贴的优越性，但笔者认为，该模式的最大缺陷在于忽视了税收与政府支出决策之间的联系。实际上，地方政府想要作出正确的财政决策，就必须权衡公共支出的成本与收益——理想的结果是将支出调整至边际收益等于边际成本的点上。如果资金来源于其他地方，这一联系就被割断：公共支出项目的边际收益不再等于其边际成本。有关地方公共服务范围和水平的决策很可能变成地方与更高级次政府间关于地方公共项目补贴规模和形式的谈判结果。因此，决定在边际上扩大还是缩小地方公共项目时，地方税收必须发挥主要作用，以使这些决策的成本和收益在复杂的决策中成为主要的决定力量。
五、中国财产税改革：税收归宿理论的引申
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一、农村社会养老保险制度构建的多级政府责任的理论
(一)公共物品理论
1.政府在农村社会养老保险中应承担责任，这主要是社会养老保险所具有的公共物品性质决定的。黎民认为养老保障具有公共物品和准公共物品的性质，决定了政府的核心地位和主导作用。政府具有的公共性和垄断强制性使政府在养老保障的供给方面表现出特有的责任能力和效能。农村社会养老保险作为一种具有很强正外部性的准公共品，为社会提供公共品、弥补市场失灵是政府必须履行的财政职能。马雁军、孙亚忠论证得出农村社会养老保障的纯公共产品特性是其本质属性，而它的准公共产品特性是在政府现有财力约束的特定条件下产生的。
2.各级政府在农村社会养老保险中应该分权，这主要是由于公共物品的层次性、外溢性和居民对公共物品偏好决定的。美国学者0. echesten认为，应当根据公共物品的受益范围来有效地划分各级政府的职能，并依此作为分配财权的依据。因此，那些有益于全体国民的公共物品应当由中央政府来提供。另有一些公共物品虽然只惠及某一阶层或某些人，但因对全社会和国家的发展至关重要，也要由中央政府提供。农村社会养老保险基于其准全国性公共产品的性质，应由中央政府主导并视其效用外溢程度大小在中央政府与地方政府间合理分担。tresch的“偏好误识”理论认为，中央政府不是全知全能的政府，尤其是其对于地方居民对公共物品需求不能掌握得正确无误，因此，当地区之间发生冲突时，中央政府出面调停地区冲突和收人在不同地区间的分配问题是适宜的。
(二)从预算管理体制的视角分析
预算管理体制简称预算体制，是中央与地方政府之间以及地方各级政府之间划分财政收支范围和预算管理权限的根本制度。我国目前实行的是分税制预算管理体制，其实质是根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权，通过税种的划分形成中央与地方的收人体系。在现行分税制预算管理体制下，根据事权与财权相匹配的原则，合理划分各级政府的事权。对于由公共产品效应的外溢性和交叉性所引起的上下级政府间或同级地方政府间的事权应分项予以明确界定。对各级政府所提供的基本公共服务方面的事权应明确加以规定。中央政府主要负责基本公共服务的范围和标准的规定已经监督评估，提供中央财政转移支付资金。地方支付主要负责基本公共服务的具体规划、组织实施以及对下级财政实行转移支付。农村社会养老保险的职责归属，中央财政主要承担其财政责任，具体的事物由地方各级政府负责。在这种体制下，农村社会养老保险制度构建财政分权是必然的。
二、各级政府在农村社会养老保险制度构建中存在的问题
(一)各级政府责任不清
1.各级政府的职能转变不到位，混淆市场与政府之间的关系。在向市场经济转变的过程中，受传统计划经济的思想影响，造成政府在农村社会养老保险中的职能缺位和越位并存。农村社会养老保险的公共品性质决定了市场供给方面的失灵，政府要承担其应尽的责任。从1992年《县级农村社会养老保险基本方案》失败的原因分析可知:政府未认清农村社会养老保险的社会性还是商业性，政府财政责任的缺失是主要原因，最后农村社会养老保险的缴费模式，几乎变成了农民自身的商业保险，截至2004年底，我国农村养老保险制度的覆盖范围走势逐年降低，由1999年的9. 75%降到2004年的7. 10%。
2.政府的级次过多，使得各级政府的职责划分不清，造成其在农村社会养老保险的责任缺失。农村社会养老保险所具有的公共品性质决定了中央政府应该承担起制度建立的成本，但是其准公共品性质及受益的范围又决定了各级地方政府要解决本地区居民消费偏好问题，需要具体的条例来运作。我国现行五级的行政级次层级繁多、设置混乱，不仅使上下级政府之间信息传输和反馈程序增多，降低了信息传递的速度，导致信息失真，增加了行政成本，而且各级政府在事务的划分上存在交叉、出现“真空”等问题。农村社会养老保险具有的公共物品和准公共物品性质，使得其归属的问题处于尴尬的位置，结果在农村社会养老保险的制度建立过程中，带来事务的划分存在交叉、出现“真空”等问题也就在所难免。
(二)中央政府承担的责任过少
在农村社会养老保险制度构建过程中，中央政府应承担起主要责任，这不仅包括财政责任还要包括制度提供上、法律上的责任。中央政府责任的缺失是农村社会养老保险不能得以持续进行的主要原因之一。
1.中央政府在农村社会养老保险制度构建中财政支出过少。我国农村社会养老保险的实践证明，政府的责任特别是中央财政责任在农村社会养老保险制度的建设中起到主导或关键的作用。2002年很多地区在开展新型农村社会养老保险制度创新中，政府财政责任强化又是农村社会养老保险得以开展的重要因素。2009年新型农村社会养老保险试点工作得以全面展开，是因为有中央财政的大力支持。但是中央财政总体上来说在农村社会保障支出是较少的，2008年全国财政收人61316. 9亿元，其中中央本级收人32671. 99亿元，地方本级收人28644. 91亿元。2008年中央用于社会保障和就业支出2743. 59亿元，占中央财政支出的7. 5%，而中央财政对农村社会保障补助为93. 6亿元，除就业支出的400亿，仅占其社会保障支出的4. 0%，占其总支出的0. 3%。
2.中央政府在制度和法律上的缺失。我国农村现行的社会养老保险制度主要是以政府部门的政府性法规和民政职能部门制定的实施方案为主，这都没有法律上的保证。这就使农村社会养老保险没有制度上的稳定性，农民与政府之间没有建立起稳定而持久的契约关系。关于发达国家一项制度的建立，其立法先行，以有力的法律法规加以保障实施。由于制度具有的性质与公共物品无异，其本身所具有的外溢性和规模效益，理应由中央政府来保证其建立、实施，这样不仅可以减少制度的建立成本，也可以减少执行成本。但是我国至今没有一部完整、统一的《社会保障法》，使得政府在农村社会养老保险制度构建中执行随意性大，缺乏持续有效的长期机制。
(三)地方政府责任缺失
1.地方财政困难，无力为农村社会养老保险制度构建承担财政责任。随着农业税的取消和农村税费改革的逐渐完善，地方政府历史遗留的或有债务、财政缺口问题越来越突出。财政部财政科学研究所所长贾康曾经调查过几个省的情况，发现一般省份都是几百亿的债务规模，有的则接近千亿;按照我国有30多个省份来推算，就是万亿的规模。地方财政无力维持基本运转，基本保障不能正常实现。地方财政所面临的巨大困难，使得地方政府无法维持正常的运转需要，更谈不上履行自身的职能和提供必要的公共产品和服务了。县乡财政困难使县乡政府无力提供农村最基本的公共服务，不能较好地造福于民。
2.地方承担的事权与财权不匹配。现有的政府间职责划分和支出范围不明确，是财政体制的一大弊端。在实际的财政体制运行过程中，事权下放而财权上划的事实，使得各级地方财政不堪重负，财政能力严重不足。一方面，在中央政府集中财力，加强宏观调控能力的同时，省、市也盲目仿效中央，不断加大对下级的财政收人集中程度;另一方面，县、乡两级政府担负的事权则很大，包括义务教育、基础设施、社会治安、环境保护、行政管理、经济发展、社会保障等等，这些事权大都刚性强、欠账多、所需支出基数大。
三、完善农村社会养老保险制度构建的对策
(一)完善分级预算管理体制在农村社会养老保险制度构建中的作用
首先，合理界定中央与地方在农村社会养老保险制度构建的事权范围。划分中央与地方的事权范围可以根据农村社会养老保险公共物品的特征、受益广度的差异以及各级政府职责的内在要求，将中央与地方的事权划分清楚。中央主要承担农村社会养老保险财政责任和制度建设，具体的事物由地方各级政府负责。其次，减少农村社会养老保险制度构建中政府级次，可以减少农村社会养老保险制度建立成本、执行成本，进而为制度建立的运行提供有效的、稳定的前提条件。第三，加大中央政府对农村社会养老保险的转移支付力度、财政支持力度。根据公共服务均等化原则，对于财政困难的省份，中央要承担起财政保障责任;对于不同地区居民所享有的农村社会养老保险的不同水平，中央要加大转移支付力度，以实现全民公共服务均等化。第四，省级政府要承担起协调作用。在政府级次减少的前提下，省级政府除了做好本职工作，应承担起协调中央与县级政府的责任，各地经济、文化、社会结构等都不相同，农村社会养老保险不尽相同，在现阶段不能搞一刀切，需要视情况而定。第五，完善“省直管县”体制在农村社会养老保险制度构建中的运用。“省直管县”体制的运作取得的成效是明显的，对于解决县级财政困难也取得一定的帮助，因此，结合“省直管县”体制，在农村社会养老保险制度构建中加强省级和县级政府的关联度。
(二)推进和完善社会保障立法及相关法律
首先，加大中央政府立法进度，制定专门的社会保障法律—《社会保障法》，以法律的形式规范各级政府对农村社会养老保险制度构建的责任，明确各级政府的责任。通过法律制定开征社会保障税，以保证社会保障资金的稳定来源，用于农村社会养老保险。其次，完善相关的法律法规。如加强《预算法》的执行力度，对于各级政府社会保障支出编制预算，加强各级财政用于农村社会养老保险支出执行力度以及可持续和强制性，使得农村社会养老保险有其稳定的资金来源;加强社会保障基金的增值保值规范管理，对基金的运作机构加强管理。
(三)创新构建各级政府在农村社会养老保险中财政资金供给机制
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其次是证明了降低交易费用的重要性。科斯定理指出，产权或经济制度的选择应降低交易费用，以此来优化资源配置。科斯在1936年的论文就指出，权威（计划）和市场是两种配置资源的手段。何时使用哪种方式取决于交易费用的大小。改革开放之前，我国主要用计划手段配置资源，严重挤压甚至取消市场配置资源的空间。这使得交易费用大幅上升，导致经济效率低下。改革开放做了什么？从科斯经济学的角度，就是资源配置的方式从计划转为市场。正是有了制度变革，虽然劳动力还是那么多，土地也没增加，天上也没掉馅饼，但经济增长却上去了，因为我们选择了交易费用更小的配置资源的方式。
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历史上，曾经有国家或地区出现过土地财政现象。由于中国土地国有等一系列特殊实际，中国目前突出的土地财政现状具有其独特之处。土地财政在中国形成有一定的必然性。不可否认，土地财政对经济和社会发展曾经或者正在发挥着重要的作用，有其有利的一面。但是，近些年来，土地财政所带来的负面效应日益突出，诸如房价居高不下、地方政府财政风险增大等问题日益明显。因此，有必要对土地财政问题进行深入细致的研究，寻找合理有效的管控措施，防范风险、趋利避害。
一、土地财政概览
（一）土地财政定义和界定标准
目前为止，学术界对土地财政并没有提出明确的定义或是界定标准。通常，土地财政指地方政府通过土地使用权的流转实现的财政收支和利益分配。其实质是一种预算外财政收支，属于第二财政的范畴。
（二）土地财政收入构成
当前，大多数专家学者对土地财政的研究集中于土地财政收入方面。就现实来看，土地财政主要还是侧重于收入，而且对土地财政收入的研究更具有现实意义。上海师范大学刘红梅、张志斌和上海财经大学王克强曾经对土地财政收入进行过较为系统的划分。结合本文研究方向，本文把土地财政收入划分为以下三部分：土地使用权流转收益、土地税费收入、其他收入。具体划分见下图（1）。
土地使用权流转收益主要通过土地出让金的方式实现。中国现行的土地制度为土地国有制，这使得土地所有权和使用权分离。通常土地使用者通过支付土地出让金的方式取得土地一定期限的使用权，因而土地出让金实质上是一种地租。
土地税费收入包括税收和费用两方面。其中税收方面主要是房地产税，例如房地产取得税和房地产转移税等。费用方面主要是土地行政管理费用收入，指的是政府有关部门在对土地进行行政管理是取得的费用收入，例如房地产建设行政审批费等。
其他土地财政收入指土地使用权流转收益和土地税费收入之外的其他因土地取得的收入。其主体是土地财政隐性收入。当政府以直接分配的方式将土地用于特殊用途时，在减免土地出让金的同时，获得隐性收入[1]。隐性收入在更多时候类似于一种机会成本补偿收入。
（三）土地财政收入现状
随着中国城市化进程的不断推进和经济的持续快速发展，地方财政对土地财政收入的依赖程度不断提升。2010年，《南方周末》曾经披露，中国地方政府2009年土地财政收入约为1.5万亿。国家统计局公布的2009年地方一级政府财政收入为32602.59亿元。不难发现，2009年土地财政收入占地方财政收入的46%左右。事实上，从2003年起，中国土地财政占地方财政收入比重长期维持在40-50%，有些年份甚至远远超过50%。中国地方财政已经对土地财政形成巨大的依赖。
下面我们仅对土地出让金这一项土地财政收入进行分析。近年来，不断有专家学者试图对中国土地出让金进行研究分析。根据国家统计局公布的部分数据，结合现实状况，较多学者得出了土地出让金的合理估计值。左图是唐在富先生所做的土地出让金收入统计。根据表中数据，地方政府土地出让金收入呈现逐年上升的态势，2001年至2007年之间增长超过8倍，年平均增长率超过50%。同时，土地出让金收入在地方财政收入中所占的比重基本呈现上升态势，有些年份的比重甚至超过50%。地方财政对土地财政收入的依赖程度在不断加深。
二、土地财政成因
（一）现行税制和行政体制因素
改革开放后的一个较长时期里，中国实行财政包干体制。这样一种体制在当时的经济发展条件和水平下，对经济和社会发展确实起到了一定的推动作用。随着经济的发展，财政包干体制的弊端日益明显。中央财政收入在一定程度上被固定化，也就是说中央财政随经济增长的幅度很小甚至为零。这种情况使得中央财政一度十分紧张。为了解决这一财政问题，我国在1994年开始实行分税制改革。分税制改革实行后，中央和地方形成两套税务机构，税种也被划分为中央税、地方税和共享税。自此开始，中央开始集中大部分财政收入，地方财政规模相对收缩。虽然中央每年对地方实行大规模的税收返还和转移支付，但在实际操作过程中却存在着向本身收入高的地区倾斜的问题[2]。从总体上来看，地方政府面临着“财权上移”的困境。
近些年，中国推进了一系列行政体制改革。中央各部委机构收缩精简后，一方面提高了行政效率，一方面也出现了中央权力下移现象。与之相反的是，地方政府行政权力扩大。这样，行政体系又出现了“事权下移”的问题。
至此，“财权上移”和“事权上移”矛盾日益突出。地方政府享有更少的收入的同时却承担了更多的责任。面临这样一种窘境，地方政府开始自谋生路，寻找收入来源。土地作为一种稀缺资源，自然成为地方政府创收的理想来源。
（二）土地需求增长和现行土地制度因素
随着中国经济发展，城市化进程不断推进，工业和城市建设对土地的需求不断扩大，土地资源具有极大地现实需求性。同时由于土地资源具有很高的稀缺性，相对来说其需求弹性又很小，需求一方的议价能力随之下降。需求方面的因素使得土地经济中存在着巨额利益。
我国目前实行土地国有制。《土地管理法》规定“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。”但事实上，由于对“公共利益”界定上的争议，土地的处置通常由地方政府进行解释。地方政府实际上获得了绝大部分的土地使用权。这也就为地方政府通过土地创收提供了可能。
土地需求增长和现行土地制度因素的共同作用，使得土地财政收入日益成为一种有效创收途径。
（三）地区竞争和政府政绩因素
中国现行的官员政绩考核机制过多地强调经济增长。在很多时候，地区竞争和政府政绩考核的主要指标是GDP。地方政府官员在面临行政体制压力时，企图寻找一种短期见效的推动经济增长的方式。结合前面的分析，土地流转和工程建设无疑是大多数地方政府寻求多时的“有效途径”。
三、土地财政利和弊
（一）土地财政利处
土地财政的利处主要体现在其财政创收和推动经济增长的作用上。土地财政收入基本上构成了地方财政收入的最主要部分，满足了地方财政支出的40%-50%左右。地方政府在行使职权和承担责任时，具备了较好的财力，通常能更好地开展工作。
土地财政同样对推动经济增长上起到重要作用。山东工商学院经济学院辛波教授曾经通过建立回归模型的方式来研究土地财政对经济增长的贡献[3]。模型如下：
GDP=a+bX1+cX2+dX3+u
其中：X1代表土地财政收入，X2表示土地税收以外的其他税收收入，X3代表其他地方收入，U代表其他未考虑变量构成的残差项。
通过SPSS软件模拟得出的回归方程为：
GDP=18500.823+8.147X1+7.934X2+5.762X3 （R2=0.990）
（2.119） （1.742） （2.408） （1.143）
对该回归模型进行分析发现，当土地财政收入变动1单位时，GDP变动8.147个单位。由此可以认为，土地财政收入对GDP有着重要贡献。这一模型也成功通过了因果检验。
（二）土地财政弊端
土地财政在保证地方财政收入、推动经济增长的同时，也具有其弊端。近些年，这些弊端日益凸显。主要有以下几方面：
1、房地产价格居高不下
目前这种高土地财政的状况，一方面将加剧土地供求关系紧张问题；另一方面政府财政获取了房地产建设费用中的相当一部分。在这种环境下，房地产商为谋求自身利益，存在被迫抬升房价的压力。土地财政在很大程度上推动了房价上涨。
2、耕地流失，生态破坏
由于地方财政过多依赖于土地流转和房地产建设收入，过度征地和不合理征地现象时有发生。这样直接导致耕地流失，危害粮食安全。同时，不合理征地导致后备用地急遽减少，生态环境遭到破坏。
3、地方财政风险和不确定性加大
一般而言，各地方政府设有专门的土地储备管理部门来统一管理土地流转和建设融资。地方政府对土地财政依赖程度越大，土地储备贷款额度通常越大。在这种情况下，一旦土地流转行情下跌，土地市场低迷，政府将面临巨大的银行还贷压力。对土地财政的过度依赖直接加大了地方财政和金融风险[4]。
4、部分土地管控行为加剧社会不安定因素
政府土地征管中的不合理征用，以及征用后补偿不合理等因素损害了被征地人员利益。发生这种情况时，征地对被征地者而言是对其财富的掠夺，将有可能间接地减少其收入，使其处境恶化。这无疑为社会安定积累了不利因素。
5、土地流转和管控中的设租和寻租等问题
既然土地流转中存在着巨额的利益，那它必然引致官员设租和土地需求方寻租问题的出现。这样，一方面容易滋生腐败；另一方面很有可能使得土地资源没有真正流转到最合适的位置，也即可能发生土地资源的不合理配置。
四、土地财政问题的管控建议
（一）解决土地财政问题最根本的是搞好经济建设[5]
一个时期的财政收入要以该时期的国民收入为基础。搞好经济建设，使得国民收入得到合理有效地增长，将扩大政府税收收入的税基，提高政府税收收入水平，是一种最根本的“开源”措施。地方政府总体收入上升将为解决土地财政问题提供现实可能性。
（二）规范土地出让流转制度，降低地方财政对土地财政的依赖
鉴于目前地方财政中土地财政的份额巨大，要解决土地财政问题首先要从地方财政结构入手。笔者认为可以尝试将土地预算纳入中央范畴，由中央统一调配审核土地资源预算，适当限制土地供应量。同时，中央应当参与地方土地财政收入分配。通过这些措施，中央可以达到削弱地方政府竭力扩大土地收益的动机，进而降低地方政府对土地财政的依赖。
（三）改革财政收入体制，为地方政府寻找新税源
开源始终是最有效的措施，中央和地方政府可以尝试为地方寻找合理的新税源。例如，地方政府可以适时开征物业税。一般认为，物业税是指“以在拥有或占有不动产的单位和个人为纳税人，以其拥有所有权或使用权的不动产为课税对象，并以课税对象保有阶段的期间价值为计税依据，按一定比例税率计算征收的一种税。[6]”物业税是在房地产保有阶段征收的一种税种。在欧美发达国家，物业税构成了地方政府财政收入的大部分。在美国，这一税收收入约占地方财政收入的80%左右。物业税具有持续稳定的特点，是地方政府理想的新税源。
（四）截取土地财政收入中的一部分，设立专项资金，解决土地财政收入所带来的负面影响。
前文中分析得到，土地财政将带来生态破坏、社会不安定因素上升等问题。对此，国家可以通过截取土地财政收入中的一部分，设立专项资金的措施来解决这一类问题。把部分土地财政收入用于生态恢复和被征地人员后期安抚等工作将可以在很大程度上减少土地财政带来的负面影响。
总之，中国土地财政的形成有其必然性。土地财政也在保证地方财政收入、推动经济发展等方面发挥了积极作用。我们所要做的是合理利用这一财政收入，趋利避害，使其服务于国家发展和人民生活水平的提高。
参考文献：
[1]张晓洁.《天津市土地资源的公共财政调控》.天津大学 2004年.硕士论文
[2]戴双兴.《土地财政与地方政府土地利用研究》.福建师范大学经济学院
[3]辛波，于淑俐.《对土地财政与经济增长相关牲的分析》