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篇1
本文调查分两个阶段进行。第一个阶段，1995年下半年进行了访谈调查，走访了四川库区的开县、云阳、奉节、巫山、忠县、万县市区的重点淹没区，召开了大小型座谈会30余次，并发放开放型农村移民问卷100份．第二阶段，1996年4月一7月，进行了一次随机原则下按行政区划分层的问卷调查，发放农村移民问卷1500份，样本分布为四川库区1000份，湖北库区500份．问卷回收招24份，回收率为88.26写，其中，有效问卷1114份，有效问卷率84.13％。有效问卷样本分布情况见表0-10。
表0-1：农村移民有效问卷样本分布情况表
被试
情况性别年龄文化程度居住地城
男女青年中年老年不识字小学初中高中城郊平坝山地
人数（个）636478520394200130300444240258382474
百分比（％）57.0942.9146.8435.3717.9511.6726.9339.8523.1623.1634.2942.55
将有效问卷输人计算机进行处理，对问卷中的选择题统计出所有被试移民及不同性别、年龄、文化程度、居住地域的移民选择各项答案的人数及所占的百分比；并采用尺度法，对各项答案赋予分值，认知、意愿问卷按答案顺序分别赋2、1、0、一从-2分，如认知问卷“非常同意”和“同意”分别为2分、1分，“中立分别赋2分、1分、0分，然后计算出所有被试移民及不同情况的移民选择的平均得分（用又表示映移民态度的集中趋势。对不同情况的移民选择差异性进行X，检验，计算出X，值和自由度，‘若X，值查表的X2值吸P<0.0幻，则差异显著，否定备择假设，接受原假设。对问卷排序题，首先统计出被试移民夕对每一排序项目排在各种位置的人数，’对排序项只按从左至右，从上到下的顺序分别赋1,2;苏45述要求进行统计。根据以上统计结果，计算出不同情况的移民排序的相关系数—肯德尔和谐系数（用W表示），w值越大，说明有较高的‘致性，反之亦然。
1、农村移民的心态状况
1.1农村移民的认知
1.1.1农村移民对三峡工程及其移民迁建的作用评价很高
长江三峡工程举世瞩目，功在当代，利及千秋，它不仅具有防洪、攀电、航运、养殖和供水等巨大综合效益，而且也给库区的经济发展带来了机遇。移民对此也是充分肯定的（见表1-1）
表1-1：农村移民对三峡工程及其移民迁建作用的总体评价调查表
表1一1表明，农村移民对“三峡工程是一项利国利民，造福于子孙后代的伟大工程”的说法表示“非常同意”和“同意”的共占88.56写，回答“中立”的占7.36％，选择“不同意”和“非常不同意”的仅占4.31％，又为1.17；而对“三峡库区的移民迁建为库区的经济发展提供了重要机遇”的认识回答“非常同意”和“同意”的占78.09％，表示“中立”的为13.11％，选择“不同意”和“非常不同意”占8.79％，X为0.93。这说明绝大多数农村移民对三峡工程及其移民迁建的作用评价很高，对三峡工程及其移民迁建持积极支持态度。
移民对三峡工程和移民迁建的认同程度主要取决于两个因素，一是三峡工程和移民迁建本身的积极作用，二是与移民个人目，标和利‘益的一致或协调程度。三峡工程从提出、论证到决定实施经过了几代人，移民工作从试点到现在也经过了十四年，移民已充分认识了三峡工程和开发性移民的积极意义，因而在这一层意义上持否定态度的移民已经很少，移民对三峡工程和移民迁建的认同程度主要取决于第二个因素，．即切身利益的得失。表1--1中显示出绝大多数移民对三峡工程和我民迁建持赞成和支持态度，说明移民不仅已深刻认识到井本身的积极意义，而且认识到了与其长远利益的一致性，这也表明了移民尽管遭受了巨大的淹没损失，要担负起重建家园的重任，但是仍然具有顾全大局、通情达理的精神。当然，这只是从一般意义上来说的，若涉及到有关个人利益的具体问题时，移民便显户得较为谨慎和保守，这从后面的具体问题中可以看出。同时，我们还应该注意到在访谈调查中了解到一种现象，即调查是在三峡工程修建过程中进行的，部分移民是在“我不同意也没用”的心态下而作出“同意”选择的。
从表1一1‘还可以奢出，不同性别、年龄t、文化程度的移民认知具有差异性、，除不同性别的移民对迁建作用的评价差异不显著外一，其余的均为差异显著，而且还呈现出男性较女性评价高，年纪越、轻、文化程度越高，评价也越高的趋势，其中文化程度对认知差异的影响最大。这种差异性反映了农村移民的认识水平、自身条件和自身利益的差异性。
1.1.2移民对搬迁未来的估价较离
调查表明，农村移民对搬迁后生活水平、生活条件、个人发展的前景估价较为乐观（见养1-2）
表1-2：农村移民对搬迁未来的评价情况统计表
的．共占54--58%,选择“中立”的占30.70％，回答一个同x"V-4}w小回.U"OIJ3k14"y%,AJjV.DG;Al搬迁后…生活条件将有所改善，交通、用水、用电、子女上学会更：方便?的认识回答?非常同意”和。同意的9.22%,表示“中立”的占20.47Yo,选择“不同;19-IFT+KJX""lyjc511.j1to}入于V.“移民搬迁给移民提供了收人转人较高行业的机会，更有利于个人发展”：的说法“非常同意”和“同意”的占54.’戒％，回答。中立?的占28.73％，而表示?不同意”和“非常不同意，的占16.33％，又为0.510这说明农村移民对搬迁后的生活水平、生活条件、个人发展的前景估价较高，对未来韵期望值较高。统计还表明，不同性别、年龄、文化程度的移民对搬迁未来的估价具有差异性，其中．不同‘情况的移民对搬迁后生活条件改善认识差异不大，对搬迁对个人提供了发展机会的枯价上差异显著，而在对搬迁后一生活一水平的认．识上，不同性别的移民认知’差异不显著，不同年龄和文化程度帕勺移民认知差异显著。不同情况的移民认知的差异性，呈现出在性别上男性评价高于女性，且年纪愈轻，文化程度愈高?对未来的估价也就愈高的一般规律。这是因为男性移民，年纪轻介文化程度高的移民自身条件较好，适应变化和捕捉机会的能力较强，对自己的未来更自信，因此对搬迁未来的估价更为乐观。
1.1.3调查发现，多数农村移民认为搬迁过程中移民参与很重要（见表1-3）
表1-3:农村移民对“移民撅迁是政府行为，移民参与并不重要”说法的回答情况统计表
表1-3显示，农村移民对“移民搬迁是政府行为，移民的参与并不重要”的说法“非常同意”和“同意”的占24.6％，表示“中立”的占18:31％。选择“不同意”和“非常不同意”的占57.090o,X为一0.44。这表明移民对搬迁有较强的参与意识。移民搬迁不仅涉及到库区的经瘫展，还涉及到移民的切身利益，移民参与意识较强说明了移民的自我意识较强，也反映了移民对切身利益的重视。从统计中还可以看出，不同年龄、文化程度、居住在不同地域的移民认知差异显著，呈现出年纪越．轻、文化程度越高、居住地条件越好的移民参与意识越强的一般规律，这是年纪轻、文化程度高、居住地条件好的移民思想活跃、自主意识和自身能力较强的体现。
1.1.4调查表明，农村移民大都认为搬迁后生产、生活要靠国家解决（见表1-4)
表1-4：农村移民对“有人认为，农村移民极迁后的生产、生活要布国家解决”的说法的选择情况统计表－从表1-4看出，农村移民对。搬迁后的生产、生活要靠国家解决”持“非常同意”和“同意”态度的占67.14％，表示“中立”的占17.41％，选择“不同意”和“非常不同意”的占15.44％，又为0.66,这说明多数农村移民认为搬迁后的生产、生活要靠国家解决，对政府的依赖性比较强．统计还表明，不同年龄、文化程度、不同地域的移民的认识存在差异，其中，不同年龄｛支化程度的移民认知差异不显著，而不同地域的移民认知差异显著，还表现出年龄越大、文化程度越低、居住地条件越差的移民对政府的依赖性越强的一般规律。这是这部分农村移民自身条件较差，谋生能力较弱情况的反映。
1.1.5对大农业安！移民毁誉参半
《移民条例》规定，农村移民安置“应当以发展大农业为基础”，桓是，调查表明．，农村移民对在农业安置移民褒贬不一（见表1-7-5）.
表1说法的回签情况统计表。
选择“非常同意”和“同意”的占38.06％，回答“中立”的占30.88写，表示“不同意”和“非常不同意”的占31.06％，又为0.09.表明农村移民对“大农业为主”的安置途径认识很不一致，这反映了各地移民安置条件的差异性和移民安置愿望的多样性。典型调查表明，有的移民根据所在地是否具备发展大农业的条件来评价的，有钓是根据自身条件来回答的，有的是依据自己想实现向上的社会流动的主观愿望来选择的。统计还显示，不同地域的移民对该问题的认识差异显著，居住在城郊的移民对大农业安置的评价较居住在平坝、山地的移民低，这是由于城郊移民居住地商品经济较发达、生活较富裕，担心大农业安置造成生产、生活条件差的原因造成的。从年龄差异的情况看，中年移民较老年、青年移民评价高，这是由于中年移民担负着家庭重担，具有求稳心理造成的。
l．l声调查表明，多数移民认为不正之风对移民安置有较大的影晌（见表1-6)表1--6：农村移民对“在移民安置过程中，不正之风对移民安里有较大的影响”的说法的选择情况统计表表1:-6表明，农村移民对“不正之风对移民安置有较大的影响”的认识表示“非常同意”和“同意”的占75.53％，，一选择“中立”的占14.--72％，回答“不同意”和“非常不同意于的占9.69％，X为0.98。这说明农村移民普遍担心不正之风对移民安置的影响，同时也表明农村移民对不正之风可能损害其利益比较担心和警惕。’移民的这种认知是对部分干部中存在的较严重的、不正之风和腐败现象的主观反映．统计还表明，不同年龄、一文化程度和地域的移民的认知差异显著。：其中，中年移民的认识较青年，老年移民的认识平和，这反映出中年移民较为成熟和谨慎的特点．从居住在不同地域的移民认识看，居住在城郊的移民较居住在平坝、山地的移民认识偏激，这表明了城郊移民见识较广，较少顾虑，而且比较担心自己的利益受到不正之风的损害。
1.2农村移民的情绪库区移民的搬迁和安置，导致了社会结构的重组，生产生活秩序的改变，移民承受了巨大的淹没损失，经受了迁徙带来的种种困．难，承担着重建家园的重任，但是移民搬迁又为库区经济发展和人民脱贫致富带来了机遇。因此，移民既表现出沉重的担心和优虑，又满怀信心，充满喜悦。从调查的情况看，移民在情绪方面存在着以下几种状况。
1.2.1调查发现，农村移民对搬迁的情况十分关注（见表1-6）
表1-6：农村移民对搬迁的时间、地点和极迁进度的关注程度统计表
表1-6表明，农村移民对搬迁情况“非常”关注和“有点”关注的占83:45％，“并不”关注的．占16.52％，又为1.23。说明多数移民关注搬迁的情况，这既是农村移民参与意识较强的反映，也是他们十分关心自身利益得失的体现。统计检验还显示出，不同性别、年龄、文化独度的移民选择的差异显著，呈现出男性较女性更关注，年纪越轻、文化程度越高越关注的特点，这说明男性移民、年纪轻和文化程度高的移民对搬迁的期望值更高，、参与意识更强、更关心自身利益的得失。
1.2.2调查显示，农村移民对搬迁后个人发展前景比较乐观（见表1-7)．
表1-7：农村移民对问卷提到的，“您对极迁后的个人发展前景是否乐观广的选择情况统计表
从表1一7中知道，农村移民对搬迁后个人发展前景“非常”乐观和“有点”乐观的占63.10％，“并不，乐观的占36、80％，又为-0-78。说萌多数农村移民对搬迁后个人发展前景表示乐观．不同年龄和文化程度的移民的回答差异显著，且年纪愈轻、文化程度愈高的移民愈乐观。这与农村移民对搬迁个人发展前景的认知是一致的。“‘
Y-2-3多数农村移民相信政府能够妥警解决移民问题移民安置的顺利进行取决于移民与政府是否合作，而移民的合作精神在很大程度上又取决于移民对政府的信任度。调查表明，多数农村移民相信政府能够妥善地解决移民问题（见表1-8)
表1--8：农村移民片“您是否相信政府能妥善安排好您生产、生产？”的选择情况统计表
从表1-8得知，农村移民对政府能妥善解决移民问题“非常”相信和“有点”相信的占74.51％，“并不‘相信的占25-49％，又为0.弱。脱明多数移民相信政府能妥善安排好其生产、生活‘从年龄差异来看，对政府一的信任度中年移民较青年移民高，老年移民最低，一这在一定程度上体现了一中年移民的理智和成熟；从文化程度的差异看，文化程度越高的移民，对政府的信任度也越高。这表明了文化程度高的移民是站在较高角度全面的看问题的，当然，也不排除部分文化程度高的移民在移民搬迁上，是在高期势乙理支配上对政府表示信任的；从地域差异来说，对政府的信任度平坝移民较山地移民高，城郊移民最低，这在相当程度上反映．出城郊移民担心政府’不能恢复其较好的生产、生活条件。
1.2.4调查表明，农村移民十分担心搬迁期间和搬迁后生活水平下降（见表1-的表1-9：农村移民对“您是否担心搬迁期间和搬迁后生活水平下降广回答情况统计表，表1-9显示犷农村移民对，搬迁期间和搬迁后生活水平下降‘非常”担心林和‘。有点”担心一的一占fib.成％，并不”担心的占21.36％，说晚多数移民担心搬迁导致生活水平下降。从表中还可以看出，不同情况的移民选择的差异均不大，其中，从年龄差异来说，年龄越大越担心，这反映了年龄越大的移民自身条件无优势，奋谋生能力相对较弱的情况；．而从地域差异来看，居住在山地的移民较居住于城郊的移民担心，居住在平坝的移民最为担心，反映了居住城郊的移民谋生机会较多，居住在平坝的移民原有条件较好，而搬迁后各方面条件可能较差的实际，
1.2.5哪些问题最令移民担忧？
对移民担优的问题，问卷设计了16个问题，?由移民根据自己担心的程度进行排序，移民排序的位次依次是：．(1)收人水平下降；(2)补偿经费偏低；(3)搬迁后住房面积减少；(4)政府不能妥善安排移民就业；(5)不＿正之风对移民安置影响大；(6)．耕地不足一，吃粮困难；（7）搬迁后子女上学受影响；(8)老年人生活没有保障；(9)政府组织管理能力不强；(10)搬迁后，交通、用水、用电，一方便；(11)搬迁周期长，对生活、生产影响大；(1.2)雄迁期间物价上涨，(13)迁人安置区，木际纠纷增多；(14)迁人安置区，难以适应当地生活；(15)自身素质低下，难以适应新工作；(16)搬迁后早灾、火灾、滑坡等自然灾害更严重。从肯德尔和谐系数看，不同性别（W=0:923)、年龄(W=0.89)、文化程度(W=085)、居住地．域(W=0.95)的移．民的排序具有较高的一致性，相对地讲，文化程度对排序位次的影响较其他几个因素大一些。从农村移民排序的位次可以看出：(1)农村移民是根据与自己切身利益相关的程度来进行排序的，他们纠纷增多、难以适应当地生活、自身素质难以适应新工作等排在担心问题的后面。这一特征也可以从不同情况的移民排序的差异中得到证明，如老年移民将“老年人生活没有保障”排在担心问题的首位，而青年、中年移民分别将此问题排在第10位、第8位．。青年移民将就业一向题排在担心问题的第3位，而中老年移民分别题是搬迁后生产条件差、生活水平下降，‘三峡水库淹没区地处平坝河谷地带，淹没的是库区少有的良田沃土，经济作物和经济林木带，一淹没区各方面条件较好，’商品经济较发达，而且多数人已经过上了较为富裕的生活，而安置区土地贫瘾、人均收人低、各方面条件较差，根据典型调查，奉节县淹没区''''1992年人均收人达1500余元，而安置区人均收人仅400-500元。因此，农村移民十分担心搬迁后的生产生活条件，而我国过去水库移民遗留问题较多，大都没有解决好一农村移民搬迁后的生产生活问题．这厂情况更加重了三峡库区农村移民的优虑心理。(3)农村移民将搬迁后自身的适应能力排在担心问题的最后，反映出农村移民对自身能力估价过高，对搬迁后的适应难度估计不足。
1.3农村移界意愿—对搬迁和职业选择的态度、
1.3:1农村移民的搬迁意愿
调查表明，多数移民愿意搬迁，愿意迁往城镇，但是不愿意外迁，对迁人附近农村安；置区的意愿呈现出复杂性（见表1-10）。
表1-10：农村移民时搬迁意愿情况统计表
从表1-10可以看出，在问卷问到“您是否愿意搬迁？”时，移民表示“非常愿意”和“愿意”的共占54.40写，持“中立”态度的占19.93％，选择“不愿意”和“非常不愿意”的占25.67肠，X为0.35,说明多数移民愿意搬迁，这表明了农村移民能顾全大局，具有与政府合作的精神，但是，我们应注意到，“不愿意”和侧卜常不愿意”搬迁的移民也达到了25.6.7％。典型调查表明，农村移民是否愿意搬迁主要取决于搬迁后的生产生活条件，四川开县农村移民提出了“三不走”，即“条件比原来差不走，生活达不到现有水平不走，活路苦收人低不走”‘当问卷提到“您是否愿意迁往城镇？”时，农村移民回答“非常愿意”和“愿意”的共占70.01％，表示“中立”的占14..15％，选择“不愿意”和“非常不愿意”的共占16.“％，X为0.71,表明大多数农村移民愿意迁往城镇，城镇生活和“城镇人”‘的身份对农村移民具有相当大的吸引力。在问卷问及“您是否愿意迁移到．其他省份”一时，衣村移民表示。非常愿意，和“愿意”的占18.31％，选择“中．立，的占16.7％，一回容’。不愿．意，…和“非常不愿意，的占64.99％，表明大部分农村移民不愿意外迁到其他省份，在对搬迁的态度上具有求稳的心理。在问卷涉及“您是否愿意就地后靠，迁人附近农村安置区？＂时，农村移民回答“斗卜常愿意”和“愿意”的占33"75％，表示“中立”的一占26"39％，选择“不愿意”和“非常不愿意，的占39.而％奋又为0.01,这表现出农村移民对于就地后靠，迁入附近农村安置区的意愿具有多样性，’这种多样性与安宜区的条件，移民的自身条件及其对搬迁的期望值等因素相关。’统计还表明，不同年龄和文化程度的农村移民对上述四个问题的意愿差异显著，表现出年龄越大、文化程度越低的移民越不愿意外迁，年纪越轻、文化程度越高的移民越愿意搬迁，对迁往城镇的愿望越强烈，越不愿意就地后靠，迁人附近农村安置区，这反映出年纪大，文化低的农村移民的身体、文化素质较差和对变化适应能力较弱的情况，以及安于现状、留恋故乡和求稳的心理情绪，同时也反映出年纪轻、文化程度高的农村移民自身条件较好，适应能力较强的情况以及希望通过搬迁改变自己的农村身份的心理。
1.‘3.2．农村移民对扭迁后职业的选择
三峡工程的修建，淹没了大量的土地妥农村移民劳动力面临着重新就业问题，开发性移民方针的实施给部分移民提供了转人其他行业的机会．根据调查统计，农村移民搬迁后希望从事职业体次是：国有企业、事业单位、商业、乡镇企业、养殖业、种植业。可以看出，农村移民在．职业选择上存在着投机心理，期望值较高，希望通过移民搬迁进人收人较丰、社会地位较高的行业，实现向上的社会流动。同时也可以看出，农村移民对土地较少存在依恋心理，大都不愿意从事农业，尤其不愿意从李种植业，这也反映出部分移民对自身家质和条件有过高的估价。统计结果还表明，不同文化程度的移民排序的肯德尔和谐系数为0.44,不同年龄的移民排序的肯德尔和谐系数为0:如，文化程度和‘年龄对排序的影响较大（见表1-11）.
表1--11：不同年铃、文化程度的农村移民对橄迁后希望从事的职业排序情况表
从表1---11可以看出，(1)不同年龄和文化程度的农村移民排序的不同反映了他们自身条件的差异，青年和文化程度高的农村移民由于年轻、活跃、文化程度较高，接受新技能和适应能力较强，对未来的职业期望值也较高，其中，青年和高中文化程度的农村移民排序相同，依次为：事业单位、商业、国有企业、乡镇企业、种植业．而老年和文化程度低的移民较少具有优势，对未来职业的期望值相对较低，老年和不识字的农村移民将养殖业排在第一位，将商业分别排在第五位和第六位。(2)部分农村移民的排序忽视了自身条件和客观可能性，如老年和不识字的移民将国有企业都排在第二位，将事业单位分别排在第三位和第四位。
2.0库区移民心态的总体特征及其对移民迁建的影响
2.1,移民心态的总体特征
2.1.1，三峡库区的移民心态从总体上讲是积极的、合理的，有利于移民迁建的积极、合理心态是主要的，而不利于移民迁建的消极心态、不合理心态是次要的。
2.1.2，移民心态具有多样性、复杂性和矛盾性的特点。对于移民迁建及其有关的问题，移民在认知上既有赞成的，也有反对的，在情绪方面既有喜悦，也有优愁，在意愿上有愿意的，也有中立的和不愿意的，且在程度上也存在着差别；不同情况的移民心态具有差异性，有的差异显著，有的差异不大，其差导有的有一定规律性，有的无规律可循；移民心态中既有积极的、合理的心态，也存在着消极的，不合理的心态。当移民抽象地谈论三峡工程及其移民迁建的作用时，他们的评价很高，而一涉及与切身利益相关的问题时，移民又忧心忡忡，显得谨慎和保守；移民既对搬迁的生活条件、生活水平、个人发展充满信心，又对这些问题普遍担优；他们既相信政府有能力顺利解决移民问题，又担心政府的组织管理能力不强，对不正之风对移民迁建的影响甚为担优……这一切，都反映出移民心态具有多样性、复杂性和矛盾性的特点。
2.1.3，不同情况的移民心态具有差异性。一般来说，年纪轻、文化程度高的移民心态较积极，反之则较消极。
2.2，库区移民心态对移民迁建的影响
2.2.1，库区移民心态是库区进行移民迁建安置的社会心理条件。库区移民心态中既有有利于移民安置的积极方面，也存在着不利于移民安置的消极方面，二者对库区移民迁建安置的顺利进行有重要的影响。积极的移民心态是安全移民的社会心理动力，消极的移民心态则会成为移民迁建安置的社会心理障碍。库区移民心态中既有合理的心态，也有不合理的心态，合理的移民心态如果得不到应有的尊重，不合理的移民心态如果不进行正确的引导，或纵容或简单地否定，都会影响安全移民的顺利进行。
需要明确的是：(1)消极的、不合理的移民心态在一定条件下可以转化为积极的、合理的移民心态，反之亦然。（2）有利于移民安置的积极心态不一定都是合理的，合理的．移民心态也并不都是有利于安置的积极心态。
2.2.2从移民心态中可以看出，积极的移民心态主要有对三峡工程和移民迁建作用的肯定性评价，对搬迁未来的乐观态度，对搬迁的积极参与心理，对政府的信任度较高，以及对遭受的利益损失表现出一定程度的容忍态度和牺牲精神等等，这些将对移民迁建起到重要的推动作用。首先，绝大多数移民对三峡工程和移民迁建的作用作出了肯定性的评价，这说明国家修建三峡工程合乎民心，顺乎民意，三峡工程已深人民；。，移民普遍支持三峡工程和移民迁建，这是实现安全移民最基本的社会心理条件，没有这一点，是不可能实现安全移民的。其次，移民对搬迁有较强的参与意识，大都认为搬迁过程中移民参与很重要，而且对搬迁的时间、地点和进度非常关注，因而对搬迁具有较高的积极性和主动性。移民对搬迁后生产、生活条件的改善以及个人发展前景的乐观态度，也决定了移民在搬迁过程中具有积极性和主动性偏这些不仅有一种于移民在搬迁中与政策积极配合，而且有利午纠正移民工作的失误、一从而有利移民工作的顺利进行‘再次，移民对政府能妥善安排好其生产、生活的信任度较高、有利于政府对移民搬迁安置工作的统～领导，有利于移民在搬迁安置过程、中与政府的配合，一有利于移民政府的贯彻落实，这是使移民安置获得成功，的又一重要心理条件言最后，移民对遭受到的利益损失表现出一定程度一的容忍态度和牺牲精神、尽管移民遭受了巨大的澎：没损－失，承受着搬迁带来的不利影响，．但是他们仍能、够顾全大局，积极支持三峡工程和移民迁建，表示愿意搬迁．移民的这种容忍态度和牺牲精神，有利于减少搬、迁过程中的摩擦，有利于移民搬迁安置的顺利‘进行。
移民心态中存在的消极’方面表现在：对‘搬，迁安置的期望值过高，存在着投机心理，对政府有一不信任心理，部分移民对政府的不信任心理以及对未来普遍担优的心诊情堵等等，俏极的移民心态对移民安置将会产生不利的影响。首先，移民搬迁安置的一些不确定有利因素和过份渲染三峡工程给库区带来发展机遇一的不适当的舆论宣传，诱使移民对未来产生过高的心理预期，其主要表现有对搬迁后生产生活条一件的改善、收人水平的提高、个人发展前景估价过高、对搬迁未来过份乐观的心理情绪，在职业选择上和迁进城镇方面存在着投机心理，大都希望通过安置实现向上的社会流动，改变自己的社会地位和社会身份。三峡库一区是要在经济不发达、环境容量狭小的地区动迁上百方移民，心理预期过高说明移民对搬迁安置的艰巨性心理准备不．足。期望值越高，一实现程度就越低几，心理承受力也就越弱，期望一旦超出现实所能提供的限度一，就容易产生挫折感，这对移民安置是非常不利的。其次，移民对政府存在着依赖心理，表现在移民认为搬迁后的生产生活问题要靠政府解决?的比例较高，这种心理状态，在移民搬迁安置过程中就会表现为，消极?、被动和等待的心理特征，使移民搬迁的‘自觉性、积极性和创造性难以发挥出来。再次，部分移民对政府存在着不信任心理，从问卷调查的情况看，有25.49％的农村移民不相信政府有能力顺利一完成移民迁建任务，移民对政府的组织管理能力表示担心，对政府确定的大农业安置为主的方式毁誉参半、信心不足。移民中还普遍存在着优虑的卜心理情绪，表现为移民对搬迁后生产生活条件差、收人水平下降十分担忧，对搬迁经费不足、补偿经费偏低特别优虑，而且年纪越大，文化程度越低，社会地位越低，其优虑心理倾向一般也越明显。对吹府的不信任心理和在移民中普遍存在的优虑心理情绪，会影响移民搬迁安置的主动性和积极性，会影响移民同政府的合作态度，从而从心理上阻碍着安全移民的实现。
2.2.3,库区移，民心态中有合理的存在根据，是移卜民迁建中真实情况的反映。移民心态中合理的心态主要有以下几个方面：（l）移民对三峡工程和移民
迁建作用的肯定性评价，这是移民对三峡工程和移民迁建积极意义的主观心理反映。（2）多数移民相信政府能顺利完成移民搬迁任务，其合理性在于政府是为人民谋利益的，有能力解决移民问题公（3）移民迁建一涉及到移民的切身利益，需要移民的参与和配合。因此，移民具有积极参与心理有合理的存在根据。(4)移民对不一正之风的普遍担优，是对少数干部中存在的不正之风行为的反映，移民对搬汗经费不足、补偿经费偏低＿、收人水平下降等一系列问题的担优心理，这是对移民要求搬迁后生产、生活水平不降低，要求补偿要公平合理的体现，而这些要求都是合理的。（5）移民对大农业为主要安置移民方式毁誉参半，在就地后靠的意愿上具有复杂性，是因为在许多地方不具备就地后靠和大农业安置的条件。这些合理的移民心态在移民搬迁过程中应得到充分重视，如果忽视了合理的移民心态，移民迁建则不可能顺利进行。不合理的移民心态主要表现在移民对搬迁未来的期望值过高，少数移民存在着投机心理，对政府的依赖心理等方面。对不合理的移民心态要进行正确的引导，使其向合理心态转化，对待不合理的移民心态的任何简单粗暴方法，都会给移民搬迁工作带来不利的影响。
3.0从移民心态看安全移民政策
3.1,研究移民心态，探讨非自愿移民的内在规律，目的在于为库区移民迁建安置的科学决策提供依据。为了确保库区在迁建期间的社会稳定，避免出现大的冲突、震荡和波折，我们建议各级政府，特别是库区政府必须认识到移民心态的预警功能，成立专门的机构定期对库区移民心态进行调查研究，并在此基础上制定出顺乎民心、便乎心意、科学的移民政策。
3.2，各级政府要本着对移民高度负责和负责到底的精神，重视移民的利益，尊重移民的合理愿望，处理好移民的利益问题。
3.2.1,移民心态是由共同的利益＿关系决定的移民的类似的心理体验，因此，移民利益是影响移民心态进而影响搬迁安置的最关键的因素，三峡库区移民是一种非自愿性移民，这一过程本身就是对移民利益的重新分配过程，它直接关系到每个移民的实现利益和生产生活前景，因而决定了库区移民在相当程度上是从自身利益的得失来看待三峡工程及其移民迁建的。当移民抽象地谈论三峡工程和移民迁建的作用时，他们的评价很高，当涉及到与切身利益相关的问题时，他们又优心忡忡，显得谨慎和保守；他们对不正之风普遍担优：，是害怕利益被侵犯；他们对搬迁的参与意识较强，不能排除有便于维护自己利益的部分目的，他们对太农业安置信心不足，是担心利益受到影响……各种心态的形成和不同性别、年龄、文化程度、居住地域的移民心态各异，无不与．利益密切相关。在移民搬迁安置过程中，利益关系处理得好，不仅有利于移民积极心态的形成’，而且可以引导消极心态向积极心态转化，从而使安全移民得以实现。
3.2.：，要重滋移民的利益，必须把坚持高起点安置移民作为一项不可动摇的原则。从移民的心态状况看，移民最为担心的问题是搬迁后的生产、生活条件差，收人下降。因此，要妥善解决移民问题，必须坚持高起点移民原则，通过移民搬迁安置，使农村移民的生产生活状况得以改善，至少做到移民搬迁后的生活条件和生活水平不低于搬迁前，移民工程实施结束后，库区和安置区内生活水平提高速度至少应与其他非库区和非安置区同步。坚持高起点安置移民，必须坚定不移地坚持开发性移民方针，把农村移民安置与开发库区资源结合起来，通过大力提高库区生产力，加快库区经济发展，增大库区移民环境容量，既为移民提供良好的生产生活条件，又为移民开辟生产致富的门路，这是移民心态良性变化的客观条件。
加快库区农业资源开发和农村经济的发展，是振兴库区经济的前提和基础，因此应该把大农业开发放在首位。一是要改善农业生产基础条件，充分利用山一区资源和水利资源，努力提高农业的集约化经营水平；二是要优化库区农村产业结构，努力做到库区粮食基本自足的开发，可持续发展的开发，而不是局部的、某一行业的开发和掠夺式的开发。因此，应该在大农业开发的基础上，根据库区的实际情况，在环境质量得到保证的前提下，加快发展交通、通讯、能源等基础设施，大力发展以化工、建材等原材料工业，以农副产品为原料的加工工业、轻纺工业，利用库区独特的地理环境和区位优势“加速发展旅游业，不断提高库区的经济实力，扩大移民安置容量，实现以经济开发带动移民，以开发性移民推动经济发展。开发性移民方针的贯彻必须要有大量的资金投人和落到实处的优惠政策，否则开发性移民和一高起点安置移民就会成为一句空话。
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1农村劳动力就业的外部环境因素分析
目前农村劳动力就业处于十分困难的时期，不但农业内部有困难，其他备业也面临着各自的实际困难，因此，各级领导干部必须重视解决农村劳动力就业问题。领导者应坚持密切联系群众，提炼人民群众在实践中创造出的新经验，在思想上高度重视，在行动上改变作风，不断开创农村劳动力就业的新局面。当前不利于农村劳动力就业的外部环境因素主要是：
1．1政策环境因素
(1)国家的宏观调控政策是农村劳动力就业的必要保证，也是激励农村劳动力脱贫致富、充分就业的一个决定性因素。近几年来，国家采取了促进农民增收、缓和劳动力就业压力的农业产业化、产业结构调整、发展小城镇、西部大开发和户籍制度改革等一系列措施，大大调动了农民从事各类经济活动的积极性，促进了农业的发展，缓和了农村劳动力就业的紧张局面。但是，还存在许多农民进城的歧视性政策和限制措施。因此，政府应通过税收政策调整、鼓励部分家庭成员贸在农村。例如，政府可以家庭为单位按家庭人均收入为免税额和比例税制的基础，征收所得税，并减免抚养负担比较重的人的所得税。对于正在领取保险退休金仍在就业的，要采取征收征罚性所得税的办法，以腾出更多的就业岗位给更多的正需要就业的劳动人口。
(2)积极的财政政策是创造农村劳动力就业的新的大容量密集载体。积极的财政政策作为拉动经济增长、安排就业最直接和有效的手段，正在发挥着越来越重要的作用。近几年来，国家发行国债数千亿元，加大了农林水利、交通通讯、城市基础设施、城市电网改造，改变国家直属储备粮库和经济适用住房等基础设施建设，不仅有力地促进了经济增长，而且为长远发展打下了良好的基础，更重要的是为农村劳动力就业创造了新的大容量载体。
(3)地方政府的封闭政策，导致农村劳动力难以进入城市正规就业。目前农村劳动力就业的阻碍主要来自各大、中城市对农民进城采取了各种歧视性政策。如北京、上海等大城市都相继出台了限定外地劳动力进城就业数量的政策，而且对进城农村劳动力进入的行业也作出了规定。对本地劳动力采取保护“壁垒”。如长沙等一些中小城市也相继推出保护本地劳动力就业的政策，对农村劳动力流动和就业进行限制性管理，不断增多就业的办证收费名目，增加农村劳动力就业的成本和求职风险。
1．2农村劳动力市场体系环境
我国经过两年多的努力，全国100家劳动力市场基本完成科学化、规范化、现代化的试点任务，取得了积极成果。主要表现在：现代信息网络初具规模，在就业服务中发挥了极大作用；信息收集和工作全面加强，较好地满足了求职者和用人单位的需要；就业服务功能不断拓展；初步建立了一支从中央到地方的劳动力市场法规体系，劳动力市场秩序明显好转，所有这一切，为促进农村劳动力的有序流动，逐步建立市场导向就业机制创造了良好的环境。
国家计划发展委员会在编制完成的《国家经济和社会发展第十个五年计划人口、就业和社会保障重点专项规划》提出，我国将通过改革户籍制度和社会保障制度创新，在有条件的省市和经济发达地区逐步推行劳动力市场一体化。这极大地拓宽了农村劳动力就业获得信息的渠道，促进了农村劳动力的正常有序的流动，加快了农村剩余劳动力就业的步伐。与此同时，我国劳动力市场竞争就业机制完全形成还需要时日，城乡之间、地区之间以及政府部门之间就业政策的不协调，不配套从而导致市场分割现象仍然严重，给农村劳动力就业带来了一定的阻碍。为了给农村劳动力就业提供更多的信息指导，不至于盲目流动，由临时性向稳定性、由单个性向整体性发展，应主要解决的以下几个问题：一是开放问题，目前一切限制农村劳动力进入城乡就业的政策都不利于劳动力市场的开放，入世后更是如此。二是平等竞争问题。农村劳动力与城市劳动力相比较，农村劳动力失去了平等竞争的机会，同工不同酬现象严重；企业与劳动者之间的双向选择受到破坏，劳动力价格的低廉也破坏了等价交换原则。三是定位问题。政府应该找准自己的位置，不要随便干预劳动力市场，政府应该积极运用宏观经济政策，促进农村劳动力正常就业。
1．3中小企业环境
大力发展中小企业是解决农村劳动力就业的主要途径。中小企业由于其自身特点而成为吸纳劳动力的主要途径。这些特点主要表现在：一是中小企业数量多，对劳动力的需求量大；二是中小企业对就业人员的文化水平要求不高，适合农村劳动力的文化素质现状；三是中小企业就业制度灵活，适合农村农忙农闲的特点；四是中小企业分布广，城乡分布合理，适合农村劳动力的生活习惯。就目前农村劳动力就业的情况来看，75以上的农村劳动力在中小企业就业。
随着产业结构调整，中小企业将更多地进入到第三产业，因第三产业具有分散、规模小、劳动密集、资本就业弹性大等特点，对劳动力的吸收仍具有相当大的空间，估计在其它条件不变的情况下，从事第三产业的中小企业还能容纳16000万劳动力。除此之外，中小企业进入的其他领域还包括为大中型企业配套的劳动密集的敏感的第二产业以及农副产品加工业。从长远来看，第二产业仍然要吸纳大量劳动力。根据过去的情况预测，在其它条件不变的情况下，第二产业还可以吸纳大约6000万劳动力。这样，由于农村经济结构调整、科技含量提高，使得新增加的需要转移的农村劳动力就能大量地被第二产业和第三产业吸收，从而成为农村劳动力就业的主要途径。
但是，我们也必须看到，中小企业自身外部环境的窘境，成为制约农村劳动力就业的瓶颈。中小企业在自身发展过程中取得了长足的进步和很大的成绩，但是也要看到其自身的特点也就是它发展壮大中的缺点。点多面广、四处分散，没有形成规模，在市场经济大潮中，不能很好地抵御各种风险。随着中小企业改革的不断深入，一些不利于经济发展、社会进步的中小企业将逐步地被淘汰，一部分职工下岗和失业。在这种情况下，要进一步扩大吸收农村劳动力就业的规模至少在目前不太现实。与此同时，城镇失业率也呈逐步上升的趋势。1991—1997年的7年间登记失业人数分别为352万、360万、420万、476万、520万、552万和570万。近几年来，城市就业形势严峻，1997年来企业下岗职业总数为1151万人，加上行政企业单位的下岗职工，其数量达1200万人，1998年新增下岗职工2350万人，分流5O万机关干部，再考虑精简机构、青年就业、学生毕业分配等自然新增的1200多万劳动力，1998年城市劳动力供给总量达2907万人。这样，城市与农村双方劳动力供给都在增加，使得农村劳动力进入中小企业的空间就没有多大了，从而成为农村劳动力就业的一大障碍。
l。4国际劳务输出环境
我国已正式成为世界贸易组织的成员国，由于国际社会经济交流的增多、双方贸易的增长、产业结构调整的升级，给我国农村劳动力就业创造了良好的环境。
我国在2005年将完成入世的各项承诺，这将有利于对外贸易的长期稳定发展，加工贸易特别是具有优势的劳动密集型产品出口的增加，有望带来更多就业机会。按照外贸对国民经济增长的贡献度为20一40测算，每年额外增加4—5个百分点的出口，就可以使国有经济多增长1个百分点。从而增加近万个就业机会，预计在今后十年，就业率比20世纪90年代平均提高50，达到0．15左右，即GDP每增加一个百分点，就业总量增长0．15个百分点。由此推算，入世后比入世前每年平均增加200万一300万个就业机会。入世也会推动我国劳动密集型产业发展，并给中小企业的发展创造有利环境，可以增加更多的农村劳动就业机会。
但是也要看到，无论是经济发达国家还是发展中国家都存在着大量的失业人员。国际劳动力市场供求失衡，竞争加剧，造成我国农村劳动力向国外转移困难。其主要原因：一是保护主义加强，限制措施增多，劳务价格越来越低；二是工程成交条件苛刻，标价普遍压得很低，对外工程项目只能达到保本水平，吸纳劳动力能力减弱；三是普通劳动需求明显下降，技术劳务居于主要地位；四是非法移民的数量大大增加；五是随着劳务输入国产业结构调整，国际劳务市场对外籍劳务人员素质要求也不断提高。这就使得我国大量的素质较低的农村剩余劳动力很难输出到国外。另外，从世界范围来看，劳动力在国内各类市场的流动基本上是自由的，但对劳动力的国际流动，各国都有一定的行政干预措施以保护本国利益因此，把我国丰富的农村剩余劳动力引向国际劳务市场只能作为一种补充方式。
2农村劳动力就业的主要对策
2．1消除政策环境的障碍，创造宽松的外部环境
农村劳动力无论是外出还是在本地就业，无论是进入乡镇企业还是自我创业都需要较为宽松的政策环境。但是由于户籍制度、土地流转制度、流动人口收费制度以及地方政策制定的土政策，在一定程度上制约了农村劳动力的流动。因此，迫切需要给农村劳动力以宽松的环境。一方面，要制定有利于农村劳动力资源开发的农业改革政策。如土地流转制度改革，农村经济管理体制改革，实行土地股份化，“四荒地”使用权租赁等。另一方面，要制定有利于农村非农化的产业政策。以开发农村劳动力资源为重点，结合农业产业化、城镇化、工业化。通过制定政策，改革农村投融资体制。引导有一技之长的外出务工人员积极回归创业。同时，注重培育农村新的投资热点和经济增长点，从多方面为创业人员构建安居乐业的环境。
2．2消除空间转移的障碍，拓宽劳动力就业空间
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(二)注重对效率的探索与实践在农村教育资源配置的优化上:一是“撤点并校”，使农村学校初步实现规模办学，以全面提高中小学教育投资效益和教育质量;二是撤销乡镇教育管理机构以利于实现教育行政管理的简化与优化，减轻乡镇财政负担。尽管在现实中，委托中心学校代行乡镇教育管理机构的职能也会产生新的弊端，不利于各学校的均衡发展，不利于对乡镇中小学、学前教育、成人教育等工作的综合协调。但如何因地制宜地探索出一条整体效率最大化的路子，仍是当前讨论的焦点。在资金投入的回报上，最能集中体现的是西部地区“两基”攻坚的目标在2007年底如期实现:西部地区“两基”人口覆盖率从2003年的77%提高到2007年的98%;在410个攻坚县中，368个通过了“两基”验收，其余42个最困难县也按计划要求达到了“普六”标准。
二、全面普及义务教育后，遵循一种新的价值观———教育均衡发展
一方面，在义务教育全面实现普及后，人民群众对优质教育资源的需求越来越强烈;另一方面，尽管我国的教育公平已经得到了很大的改善，但与社会的需求相比仍然存在较明显的差距和一些突出的问题。如何促进义务教育均衡发展，日益成为关系国家战略的重大问题。仅就农村义务教育来说，“均衡发展”较之“公平优先”的价值有三大特点:一是范围的扩大。从纵向上不仅局限于中西部攻坚地区，而是包括整个农村地区的均衡发展;从横向上包括城乡均衡发展。二是更加追求教育质量的均等。首先是提高农村教师质量，其次是用信息化促进优质资源的共享。可见，今后对农村教育财政的投入主要以提升质量为主。三是合理配置教育资源，全面提升教育群体的素质，办好每一所学校，教好每一个学生。翟博(2007)将基础教育的均衡发展分为四个阶段:低水平均衡阶段(追求起点公平)、初级均衡阶段(追求教育过程和教育条件的均等)、高级均衡阶段(追求教育质量的均等)、高水平均衡阶段(追求教育结果的均衡)。他认为，我国大部分地区已经基本实现了第一阶段目标，进入了初级均衡阶段和高级均衡阶段，这个阶段在整体推进基础教育均衡发展还面临困难的情况下，区域推进基础教育均衡发展应当成为重要的政策选择。［5］可见，实现均衡发展并非平均化进程，而是要以一定的经济社会和教育发展条件为基础，既要鼓励因地制宜寻找发展之路，也要扶持薄弱区域。
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马来西亚农村社会政策的基本内容
纵观马来西亚农村社会政策的发展，可以看出其内容涉及农民生产、农民生活以及农民人口素质三大方面。这三方面的内容相互联系、相互促进，构成了马来西亚的农村社会保障体系。
第一，为农民生产提供支持服务。
1969年的种族冲突事件促使马来西亚政府采取了“新经济政策”，消除贫困尤其是马来族农民的贫困成为新经济政策的一个重要社会目标。为实现这一目标，马来西亚政府并没有采取专门的济贫措施，而是通过为农民生产提供各种支持服务，促使其在生产发展中摆脱贫困。
1971年，马来西亚开始推行农村综合发展战略，以扩大农村人口就业，实现农业部门的现代化。为此，政府投入大量资金，开展了一系列的项目建设，为农民发展生产提供支持。这些支持项目主要有：(1)开发土地，增加耕地面积，安置无地农民种植经济作物。至1987年，马来西亚共实施了422个土地开发项目，开发土地76万公顷，安置无地移民111728人。(2)改善农田基本建设，建造水利灌溉工程。两个大规模排灌工程——吉兰丹州的吉姆达计划和吉打州、玻璃市州的慕达计划均于70年代上半期完成。(3)提供化肥、高产种子和农业技术，以提高农业作物产量，扩大油棕、可可等经济作物的种植面积，对换种高产作物提供补贴。(4)实行价格补贴制度，减少市场风险，保障农民的生产利益。由于稻米种植是所有农作物种植中收入最低的部门，为了保证稻农的利益，马来西亚政府对米价实行补贴。在1986～1990年间，政府在给稻农补贴上的开支达到3.968亿马元，1991～1995年间，补贴开支达3.98亿马元。政府还建立国营销售系统和稻米烘干、碾磨、贮存一条龙的综合企业，为稻农提供种种方便，减少中间商对稻农的盘剥。(5)建立支持农业的信贷机制，为农业生产提供贷款。(6)在城市中心建立农贸市场，让农民直接出售农产品，以获取较好的价钱。马来西亚这些支持农业生产的措施对提高农民收入、消除农村贫困发挥了重大作用。
第二，保障农民基本生活需求。
保障农民基本生活需求的社会政策主要有两大内容：一是为农民提供基本的生活、卫生医疗条件；二是对贫困农民实施救助和帮扶。
马来西亚独立以来，政府投入大量资金，在全国建立起了比较完善的公立医疗保健服务体系和网络。马来西亚农村卫生服务系统分为两级，即卫生中心和社区护士站。卫生中心有医师或专科医师，服务人群1.5万～2万人；社区护士站服务人群约3000—4000人，能处理多种医疗问题，包括分娩。农村地区的医疗卫生服务全部免费，即使是住院病人也只需缴付很少的费用，贫困地区和医疗条件差的地区的农民还可以减免费用。政府还定期对乡村卫生服务质量进行改进，尤其重视对农村卫生设施、设备和技术的不断更新和提升。进入21世纪后，马来西亚建立起一系列新的初级卫生保健诊所，部分助产诊所也可提供更多的卫生保健服务。
为了加快农村地区的脱贫步伐，1989年，在“新经济政策”即将结束之际，马来西亚开始实施专门的反贫困计划，即特困人员发展计划。政府将特困家庭登记在册，并设计一系列适合这些特困家庭需要的项目，以增加其就业机会、提高其收入。这些项目包括小型贸易、家庭手工业、家畜饲养、水产养殖、粮食作物的商业化生产等。政府还为贫困家庭提供无息贷款和培训、改善住房条件、为孩子们提供食物和教育资助等。至2000年4月，马来西亚共发放7.672亿马元的无息贷款，大约有15。35万名贫困者从中获益。除此之外，联邦土地发展机构还给那些因伤残无力工作以及年龄在60岁以上的贫困人口提供直接经济救助，每人每月可获得50马元的救助，一个家庭每月最高可获250马元的救助。总共有7000个贫困家庭获得救助。
在第七个马来西亚计划期间(1996～2000年)，马来西亚实施了一个专门帮助土著少数民族脱贫的计划。该计划的资助形式主要是鼓励土著少数民族参加各种能够增加收入的活动，如土地开发、蔬菜种植、零售业、家庭手工业等。在新土地开发和安置计划中，共有8100个土著少数民族家庭获益，涉及土地面积达1.98万公顷。到1999年底，1.582万个土著少数民族家庭获得了7900万马元的补贴，土著少数民族的贫困率已由50.9%下降到15.4%。自2001年起，马来西亚开始实行“国家远景政策”(NationalVi-sionPolicy)。这一时期，政府继续实施一系列类似的反贫困计划，资助对象主要是边远地区的土著少数民族。
在以上反贫困计划中，政府一方面对无生产能力的贫困家庭提供直接的经济援助，另一方面还为农民提供住房、饮水等基本生活条件和卫生医疗等社会服务。到1995年，72%的农村贫困家庭通了电，65%的农村贫困家庭有了安全的饮用水；77%的农村贫困家庭能在周边9公里范围内有一家政府或私人诊所，还有汽车牙科医疗队和诊疗所、村卫生队、飞行医生为边远的农村地区提供医疗服务。由于实施特困家庭发展计划，农村地区的特困家庭所占比重由1991年的5.2%下降到1995年的3.7%。
第三，提高农民的文化素质和生产能力。
提高农民的文化素质和生产能力一直是马来西亚政府农村社会政策的一项重要内容。政府希望以此促进贫困农民通过自身努力来获得较高收入的工作，直至摆脱贫困。提高农民文化素质和生产能力的主要途径就是让农民及其子女能够有机会接受各种形式的教育和培训。
20世纪60年代，马来西亚制定了《义务教育法》，对6～15岁儿童实施全民义务教育。为了使《义务教育法》在农村地区能够切实有效地执行，马来西亚的农村发展计划及反贫困计划都将学校建设作为其中一项重要内容。到1995年，马来西亚94%的农村贫困家庭能在周边9公里范围内有一所小学，60%的贫困家庭能在同样范围内有一所中学。如今，马来西亚政府可以为儿童提供11年的免费教育。与此同时，政府还为贫困家庭的学生提供各种教育资助，例如为贫困学生提供奖学金、免费课本、食宿、制服等。另外，改善农村教学设施，提高农村教学质量也是政府特别重视的内容。近年来，一些乡村学校的设备不断更新，一些不足150名学生的农村学校被合并，以便保证学生能够享有更好的教学设备和学习环境。为了使边远农村学校跟上科技发展形势，马来西亚发起了一项农村学校无线因特网培训和教育计划，为农村学校提供计算机等相关设备，为学生和老师进行信息通讯技术的教育和培训。马来西亚的高等教育虽非义务教育，但是政府设立了国家高等教育基金，为家庭贫困的学生提供财政资助，使马来西亚青年都有可能进入大学学习。
除了保证让农民子女接受正规的教育外，马来西亚还特别重视农民自身能力的培训。培训内容主要有两个方面：一是为农民提供有关农业耕种以及工作态度和价值观方面的培训和教育，以使其提高生产能力；二是为农民提供工业培训，使其能够受雇于非农部门，或自己在农村地区和城市中心从事商业活动。在第五(1986～1990)和第六(1991—1995)个马来西亚计划中，政府在培训和咨询方面的开支达到2800万和3.417亿马元。
马来西亚农村社会政策的特点
第一，农村社会政策与经济发展政策融为一体，在生产发展中实现社会目标。
从以上的叙述中可以看出，马来西亚在处理农村的社会问题时，往往将其与农村的生产发展联系在一起，在发展中解决社会问题。因此，马来西亚农村社会政策的相关内容往往包涵在经济政策之中。在1971～1990年实行的“新经济政策”中，政府明确指出，“新经济政策”的主要目标并不只是实现经济的快速发展，而是通过经济的快速发展和转型重建社会、维护国家团结。“通过项目方式来提高生产力、增加收入和为不分种族的所有马来西亚人增加工作机会来消除贫困”，是“新经济政策”的重要内容之)。在这种思想指导下，马来西亚在“新经济政策”时期，没有实行专门的消除农村贫困计划，而是将消除农村贫困贯穿于各种农村发展计划之中，通过为贫困农民提供各种就业机会、增收渠道以及生产服务，使其摆脱贫困。即使在“新经济政策”末期实施了专门的反贫困计划，但反贫困的主要措施仍然是通过各种生产发展项目为贫困农民就业、增加收入提供各种机会和支持。
第二，注重农民人口素质和能力的培养与提高，直接的现金济贫措施有限。
在各个经济发展时期，马来西亚一直将消除贫困特别是马来农民的贫困作为其奋斗目标。但由于奉行“在发展中消除贫困”的原则，马来西亚的社会政策并不主张对农村贫困人口实行过多的现金救助，而是注重其素质和能力的培养与提高。从前面的叙述中可以看出，马来西亚在其反贫困计划中，只是对那些因伤残无力劳动或年龄在60岁以上的贫困人口提供经济救助，而对其他人则通过提升其素质和能力来使其摆脱贫困，具体表现为在农村地区建立起较为完善的卫生医疗服务和教育培训体系，以此来促进农民身体素质和文化素质的提高，从而使农民有能力自食其力以及从事更高收入的工作。这反映出马来西亚农村社会政策特别重视“自立”和“自尊”的理念。
第三，政府在提供农村公共服务中起主导作用，同时鼓励其他社会力量参与其中。
在马来西亚，社会政策的推行主要依靠政府的力量。无论是在资金的投入还是各种社会服务组织机构的建立中，政府都起着关键作用。如表1所示，马来西亚在社会服务方面的开支呈不断上升趋势。在20世纪70、80年代，马来西亚的社会政策主要关注农村地区，政府是农村发展资金以及农村教育和卫生医疗服务的主要提供者。
政府在发挥主导作用的同时，亦鼓励私营部门、非政府组织等为农村的社会发展做出贡献。
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农村政策性金融，是以政府发起、组织为前提，以国家信用为基础，以配合、执行政府农业和农村产业政策、区
域发展政策为主要目的，不以盈利为主要目标，在农业及相关领域从事资金融通，支持、保护农业生产，促进农业、农村经济发展和农民增收的一种特殊的金融活动和金融形式。农村政策性金融的服务对象不仅包括农(种植业)、林、牧、副、渔业，还包括农村的工业和第三产业，其市场主体主要是农户(农民)、农村私营企业、合作经济组织、乡镇企业、国营农场等等。农村政策性金融一般有三种形式：一是由政府组织成立的农村政策性金融机构为农业提供优惠贷款或发展资金；二是由政府部门确定使用方向，商业银行或其他金融机构必须为农业提供的政策性贷款；三是商业银行或其他金融机构的信贷分配政策受政府干预，不能自主地根据其资产负债情况进行信贷分配。
农村政策性金融的基本特征有以下几点：一是经营方向的政策性。二是经营目标的非盈利性。三是经营范围的界定性。四是资金运用的优惠性。农村政策性金融还为业务对象提供优惠条件的担保，以改善借款人的融资条件和地位，鼓励其它金融机构扩大农业贷款。
2我国农村政策性金融的现状分析
目前在我国承担农村政策性金融业务的机构主要有农业发展银行、农业银行以及农村信用社。尽管我国农村政策性金融取得了重大进展，但我们必须看到当前的农村政策性金融体系非常不完善，政策金融缺位现象严重，这与统筹城乡经济社会发展，扎实推进社会主义新农村建设的要求是不相符的。具体来说主要表现在以下几个方面：
（1）农村政策性金融规模小、业务萎缩，在支持农村经济发展中的作用十分有限。近年来农村政策性金融业务总体上讲规模比较小，政策性金融所发挥的作用不明显，业务面比较窄，支持效果不佳。目前广大农村农业产业化经营、农田水利设施建设、人畜引水工程、环境综合治理等项目急需政策性资金支持。而对于这些项目，大部分政策性金融服务都未涉及到，部分已涉及的项目政策性贷款也在逐年减少。
（2）立法滞后，政策性金融无独立的法律依据。国外政策性金融机构都有独立的法律依据，它们在政府支持的产业方向和范围内独立决策和经营，是自主决策、自主经营、自担风险的独立法人。而我国恰恰相反，1994年农发行成立后，关于政策性银行的立法却一直没有出台，对政策性银行经营范围、运行规则、违规处罚等都没有明确规定。这带来明显的负面效应：一是使政策性银行的业务经营不规范；二是监管部门监管无法可依；三是制约政策性银行职能发挥和自身发展。
（3）现有农村金融机构开办政策性金融业务遇到较大困难。一是农业发展银行自身生存与发展陷入困境难以承担起农村政策性金融的重任。二是农业银行商业性金融和政策性金融职能错位，不能有效履行农村政策性金融的职能。三是农村信用社因开办小额农贷造成部分经营亏损，承担农村政策性金融职能陷入“两难”境地。一方面是要深化农村信用社改革，成为真正的市场主体；另一方面要按照为“三农”服务的经营方向完善服务功能，进一步加大支农信贷役入。
（4）农村政策性金融与财政性资金功能分割，没有形成整体合力。近年来中央明确了“多予、少取、放活”政策，提出“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，财政转移支付逐年增大，但未与政策性金融资金配套使用，作用发挥十分有限。一是财政转移支付支农资金通过多个途径多个部门分散划拨难以形成规模优势。二是财政直补资金未能与农村信用社开办的农户小额信用贷款相结合，支农作用分散。
3我国农村政策性金融的发展思路
（1）推进农村政策性金融立法进程。目前，在农村政策性金融方面应尽快出台《社区再投资法》，规定任何金融机构只要吸收县及县以下农村存款，就应有一定比例必须用在其吸存业务所在社区的农业贷款上，如果不用，就退出存款市场；出台《农村政策性金融条例》，包括政策性金融机构条例和章程，明确农发行的业务定位、服务领域、经营宗旨、经营原则、风险补偿机制和有关部门对农发行的监管职责；颁布《农业保险法》，将一些关系国计民生、易受灾害的品种、项目和行业确定为政策性险种、由政府对其提供保费补贴免税支持。
（2）重构农村政策性金融体系。从现阶段农村市场需求来看，单凭农业发展银行现在的规模和实力，是无法满足的，必须对现有农村政策性金融进行重构。重构农村政策性金融有两种思路：一是继续扩大农业发展银行的规模和业务，使农业发展银行成为农村市场举足轻重的政策性金融机构，形成以农业发展银行为主、其他政策性金融机构为辅的政策性金融体系；二是细化农村政策性金融业务范围，按照不同业务范围设立多种政策性金融机构，如设立区域扶贫银行、住房储蓄贷款银行、农业项目银行、政策性农业保险公司等专项政策性金融机构，与农业发展银行、国家开发银行等多家政策性金融机构并存，共同构成较为完善的政策性金融体系，拓展农村金融业务范围和深度。
（3）政策性金融机构与商业性金融机构之间、各政策性金融机构自身之间相对分工、适度竞争。需要明确的是，政策性金融机构是充当政府发展经济、促进社会进步、以宏观经济管理为主要目标的金融机构，必须以从事政策性金融业务为主。政策性金融机构应该准确定位，准确界定政策性金融业务范围，充分实现政策性金融与商业性金融分离。政策性金融机构与商业性金融机构之间、各政策性金融机构自身之间要做好协调配合，在相对分工的基础上允许适度竞争。现阶段，要转变农村政策性金融的发展理念和经营模式，避免政策性金融与商业性金融混淆，更不能利用政策性金融的幌子来参加商业性竞争。在业务分配上，政策性金融必须立足于政策性业务和范围，为实现经济社会的特定目的，运用政府指令、财政直接补贴等方式，开展业务；在业务运作上，主要通过业务招投标方式保证政策性业务的公开公平和公正，力求政策性业务的透明，形成政策性金融机构与商业性金融机构之间、各政策性金融机构自身之间相对分工和适度竞争的局面，提高农村金融体系的运作效率。
（4）在农村政策性金融的业务领域进行不断创新。借鉴国际成功经验，结合我国国情，拓展农村政策性金融的业务领域。大力发展农业贷款再担保或农业担保信用保险等中间业务，通过引用国家信用对农业贷款担保机构实施再担保或者担保信用保险，以此提升农业贷款担保机构的信用，有效分担农业贷款担保机构的风险。吸引更多的社会资本进入农业贷款担保体系，扩大农业贷款担保机构的数量和规模，从而达到以少量政策性资金拉动更多的社会资金投入农业，政策性资金在更宽的范围，以更大的倍数达到支持农业和农村经济发展的目的。充分发挥网络优势，国家财政支农资金拨付、结算以及由财政部门承担的外国政府和国际组织对我国农村的转贷款业务。
参考文献
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政策性金融是指为了满足政府特殊的政策性取向，在一国政府支持下，为贯彻和配合国家特定社会经济发展政策，以国家信用为基础，严格按照国家法规限定的业务范围和经营对象，运用各种特殊的融资手段，以优惠性利率进行的一种特殊性资金融通行为，农业政策性金融显然属于政策性金融的范畴，基于此，农业政策性金融，就是在国家和政府支持下，以国家信用为基础，运用各种特殊的融资手段和优惠的存贷利率，严格按照国家政策的界定，以支持农业发展为主要职责，直接或间接地体现国家对农业支持和扶持政策的一种特殊的资金融通行为。
从上述界定内容看，农业政策性金融有三个特征：政策性，主要是政府为了实现特定的政策目标而实施的手段，金融性，是一种在一定期限内以让渡资金的使用权为特征的资金融通行为，优惠性，即其在利率、贷款期限、担保条件等方面比商业银行贷款更加优惠。这三个本质特征充分显示了政策性金融同财政和商业金融的区别。
农业是高风险、收益率较低的弱势产业。由于资本的逐利性，不仅城市的、发达地区的资金不往农村流，农村的资金还会往外流，这样关系人类生存的农业问题却得不到资金的支持，当市场这只看不见的手不能发挥作用的时候，就需要政府的手来弥补这个作用。因此政策性金融的产生、存在与发展是有深刻的经济金融与社会根源，它是市场缺陷与政府干预、资源配置主体和资源配置目标错位与失衡的必然结果。农业政策性金融的这三个特点恰恰体现了政府的作用所在，尤其对于经济欠发达地区农业的发展来说，政策性金融的作用是非常重要的。
二、国外政策性金融支农经验分析
不同国家的政策性金融各具形式，而且一些国家的政策性金融经过了长期的实践，并日益普遍发展壮大，在实现政府的特定政策目标方面起着不可替代的重要作用。借鉴他们成功的政策性金融制度和活动经验，对于构建中国欠发达地区的政策性金融体系非常具有现实意义。美国、日本、印度、巴西、法国等各个国家的农村政策性金融机构有效地支持了农业和农村经济的发展，尽管各具形式，但总的看来有以下一些特点：
1形式多样，目的明确
各国政策性金融机构的形式多样，如：美国有对农产品进行价格支持和对农业生产给予补贴的农民家计局，有对农村非盈利的电业合作组织和农场等发放贷款点农村电气化管理局，有对农产品进行价格支持或对农业生产给予补贴点商品信贷公司，还有为融资困难的小企业提供信贷援助的小企业管理局等等。日本农业中的政府金融机构是农林渔业金融公库，向森林渔业的公共事业提供低息长期贷款和各种农业贷款。印度的政策性金融机构有三类：国家农业和农村开发银行、地区农业银行、农业中间信贷和开发公司，每一类机构的目的和任务非常明确，法国的农业非常发达，法国农业信贷银行系统在农业发展过程中贡献最大，它是由总行、地区和基层三级机构组成的。尽管各国政策性金融机构的名称不同，但是，他们的服务范围非常明确，在执行政府的政策上富有效率。
2农业政策性金融机构的资金来源多样化
主要有政府资金，政府担保债券、向央行和其他金融机构借款、吸收存款等方式。如：美国的农业合作信贷机构均在很长一段时期都由联邦政府出资，是一种政府出资的形式，然而，美国的农业合作信贷机构的筹资方式是发行统一政府担保债券。由于有政府信用作为支撑，所以很受欢迎，筹资能力较强，这种做法可以适应中长期的资金需求。法国农业信贷银行则是以吸收活期、定期、储蓄存款的形式补充资金。日本的农林渔业金融公库开始是国家通过一般会计和特别会计投入财政资金组建的，后来的主要资金来源是邮政储蓄资金和邮政简易保险。还有一些发展中国家一般都由中央银行直接发放或充当农村政策性金融机构的“最后贷款人”，向中央银行或其他金融机构借入资金。如泰国就采用了这一做法。
3农业政策性金融的法律制度健全
各个国家大都通过立法对农村政策性金融机构给予支持和保障，目前，美国和日本等发达国家普遍建立了比较完善的农业政策性金融法律体系，对农业政策性金融的监管严密规范，如美国的《农业信贷法》、《农产品信贷公司特许法》，日本的《农林渔业金融公库法》等，都是关于农业政策性金融机构的专门法律，除此之外，还有农业信贷法，农业信用保证、保险法等关于农业信贷、信用保险的专门法律。同时，在政策上提供许多优惠，如减免税收、注入资金、利息补贴、损失补贴、债务补贴以及实行有差别的存款准备金制度，鼓励和保护农村政策性金融机构，来促进农业政策性金融支农作用的发挥。
4政策性金融机构层次明晰，支农范围宽泛
各个国家的政策性金融机构各自有具体的支农范围，而且，支农的领域很广，和农业有关的融资都可以找到对应政策性金融机构。这些支农领域涉及到生产领域贷款，如美国农业电气化管理局的农用电力改造贷款，日本农林渔业金融公库的农业综合设施贷款等，流通领域贷款，如美国商品信贷公司，不仅发放粮食收购贷款，国家储备贷款、农场主自主储备贷款，还提供出口信贷，加工领域贷款，如法国农业信贷银行、印度国家农业和农村开发银行等都有农产品加工贷款，扶贫贷款，如印度农业和农村开发银行对小农、无地农民和边际农民等贫困人口的扶持贷款；农业担保和保险业务，如美国农民家计局对其他金融机构发放贷款进行担保。
5各国注重建立支农政策性金融中的农业保险制度
农业保险制度是化解转移农业风险的一个重要手段。如美国的农业保险非常发达，美国在1938年就颁布了《联邦农作物保险法》，其农作物保险经历了试办、加速发展、政府出政策并与私营保险公司混合经营、政府出政策并完全由私营公司经营和的四个阶段。法国是的农业保险体系基本上由私有保险公司组成，政府只是提供必要的政策支持。
三、中国欠发达地区农村政策性金融的定位
1完善农村政策性金融的立法工作
可以借鉴国外立法的经验，规范政策性金融机构的经营行为，使其行为有法可依，摆脱外部干预，维护自身的合法权益，保障资产的安全。同时，要加强对农业政策性金融的监管，发挥和完善中国银监会的监管作用。
2拓宽农业政策性金融的资金来源
农发行的资金来源除了财政拨款的资本金以外主要就是人民银行的金融债券，目前中国农业政策性金融面临着资金来源和使用规模不一致的问题，这主要是因为随着农村经济的发展，对资金需求的规模在逐渐扩大，然而农业政策性金融的资金来源已经不能够满足这种需要。欠发达地区支农的金融支持需要充足的资金来源，因此，扩大农业政策性金融的融资渠道是关键，日本做法值得借鉴，日本的政策性金融机构不直接吸收存款，而是间接的利用率邮政储蓄的资金作为农业政策性金融机构的重要资金来源。我们可以参照这一方法，中国的邮政储蓄在农村吸收了大量存款，其中的大部分都存入了央行，造成央行负担很重。在2006年底挂牌成立邮政银行后才开始有了贷款业务，因此，借鉴日本的经验，把邮政储蓄在农村中吸收的大量存款当作农业政策性金融机构的资金来源，解决农业政策性金融机构的资金来源问题。还可以，利用政府担保从国际金融组织和外国政府获得低息低资金成本的优惠贷款等等。
3拓展农发行的业务范围
2004年农发行转型以来，形成了以粮棉油收购贷款业务为主体，以农副产品生产加工贷款为一翼，以支持农业和农村发展的中长期贷款的一体两翼的支农新格局，有选择性的支持农业产业化经营和农村基础设施建设。但是，农发行的支农格局与欠发达地区的支农需求的不相匹配的，欠发达地区的农村很少有农产品的加工产业和农业产业化的经营项目，而往往是单个农户分散，小额和急需的资金的需求。这种资金的需求是商业银行所不愿支持的，必须要有政策性的金融来承担。
4发挥农信社的作用
农信社在农村覆盖面广，与三农接触最多，这些都具备了服务三农的基础，因此，通过对农村信用社的改革，将农村信用社建成产权关系明晰、可持续发展的支农型社区金融机构是可行的。农村社业务可以分为两部分，一部分走商业银行的道路，另外一部分是支农服务，规定支农的比例和最低的底线，针对社区农民的需求来确定金融产品，以微利为前提，办理扶贫、开发贷款业务、农副产品的种植、收购、加工贷款等各项业务。关键是要贴近农民，了解需求，提供快捷的金融服务。
5建立有效的合作金融和合作信用担保体系
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一、坚持以市场为导向，以科技为支撑，因地制宜，精心选择主导产业，推进农业产业化经营
近年来，由于良种良法的推广和化肥、农药的普遍使用，我国农产品总量不断提高，但由于品种单一，并且对农产品的精深加工程度不够，使农产品结构性过剩的矛盾日益突出，买方市场初步形成，价格持续下跌，农业增产难增收。特别地近几年，水旱灾害频繁发生，给农业生产带来了巨大损失，农产品成本增长较快，而成本收益率却不断下降。因此，仅靠增加农产品数量的做法，难以改变农业目前的状况，必须进行产业和产品结构的调整。
第一、结构调整应以种植业区域布局，农作物结构、品种和品质结构调整为重点，同时大力发展畜牧水产业。要因地制宜，合理利用当地自然资源，加大对科技投入力度，引进和推广优良品种以及合理、高效的种养技术，开发名、优、稀、特、新、奇产品，积极发展生态农业、出口农业、科技农业，增加农产品的含金量，走可持续发展之路。要建立农业科研、教学、推广“三位一体”的新机制和形成生产、加工、销售一体化的格局，要组织科技力量攻关，促进农业科技成果的转化。要结合农产品商品基地建设，建设一批农业高新技术示范区，对农业产业结构调整进行积极的引导。重点支持农村种养大户、种田能手、农村专业化生产基地，促进农业生产向企业化、规模化方向发展。要健全农业科技推广网络，提高农业生产的整体水平。
第二、要进一步提高粮食及其他农产品深加工水平，推进农业产业化经营。加工转化是延长农业产业链，实现农产品增值增效的有效途径。每个加工环节都是一个新的经济增长点，每一次转化都是一次增收。据有关资料证明，农产品一次加工可增值5%，二次加工可增值10-20%。与此同时，应研究推广先进的储藏保鲜技术，打好季节与时间差，实现设备现代化、技术先进化、产品标准化，拉长产业链，提高农产品附加值。要创造条件，把农业龙头企业、农业科研院所、农村科技大户和中介服务组织推向市场经济前沿，使龙头企业成为有为纳科技人才、转化科技成果、推广先进技术、开发高新技术的主体，加速科研成果转化，更好地带动农村科技水平的提高。同时，要实施品牌战略。对各地名、优、稀、特、新、奇农产品进行全面调查和资质认定，颁发证书，注册商标，并通过新闻会等形式把名牌产品打出去，推向市场。要加大对名牌产品的保护力度。特别是加入WTO后，农产品结构调整要与国际市场接轨，要尽快制定既符合国际惯例，又符合我国国情的农产品质量标准体系，使农民按照一定的质量标准和市场需求进行生产，减少生产的盲目性。
第三、要培育产业组织体系。农业产业化的发展过程，实质上就是农业产业化组织体系不断完善的过程。通过产业组织体系向农民提供社会化服务。社会化服务把农民与市场联结起来。形成自我组织、自我约束、自我保护、自我发展的格局。
二、尽快形成开放、竞争、多样、有序的农产品市场体系
多年来，农产品市场流通不畅一直是制约农业经济发展的不利因素。只有进一步把市场搞活，才能保证农产品价值的实现。
一是要积极开拓国内外市场。在充分利用农村现有集贸市场的基础上，要培育大型专业批发市场，建成一批不同类型、不同层次的农副产品批发市场，积极组织各类农副产品的展销促销活动，努力探索连锁经营、产销直供、配送中心等新的流通方式。随着农副产品市场的开放，要深入研究国外农副产品需求情况，大力发展外向型农业，依靠质量提高产品在国际市场上的竞争力。
农村市场体系建设必须按照区域化、规模化、专业化的要求，科学规划，合理布局，优化结构。不但要避免“有市无场”，还要避免“有场无市”。要放开政策，通过引入股份制和股份合作制，吸引企业、个人、外资等参与农产品市场建设。同时，要加强农产品市场的管理，打击欺行霸市、压级压价、恶性竞争行为，坚决制止“三乱”，保证农产品市场按照市场规律健康地运行。各级党委、政府要转变观念，克服重生产轻销售的倾向，充分发挥政府职能，从总体上把握农产品生产和流通的发展趋势，不断拓宽市场。
二是要大力发展多层次、多形式的流通组织。国营商业，要进一步加大改革力度，充分发挥其在农产品流通方面的作用。要大力扶持发展农村流通合作组织，尤其是大力支持农民个体或合伙创办流通企业，引导他们加入经纪人和个体运销队伍。在管理上，应以放开搞活为主，同时加强对各种流通组织的管理和服务，引导他们合法经营，加快发展，要逐步建立起以农村合作经济组织为主体，多渠道、多形式、多层次的农村流通体系。
三是要加强信息网络建设，用准确的信息指导农产品的生产与销售。目前出现的农产品结构性、区域性及季节性过剩问题，与销售信息不灵也有着密切的关系。必须把建立上下通达的农产品信息网络作为开拓农产品市场的大事来抓，上与国际国内市场接轨，下通千农万户，真正使农民及时掌握准确的市场信息，减少生产盲目性。在信息网络建设上，要充分利用农业及有关部门已经建立的农业信息网络，做好农村信息管理、收集、分析和工作。
三、加快小城镇建设步伐，大力发展二、三产业
农村人口多，人均占有资源少是我加的基本国情。如果把农民紧紧束缚在土地上，要从根本上改变农民的经济状况是不可能的。据有关资料分析，从1990年到2000年，农村劳动力的总人数逐年增加，到目前，我国农村剩余劳动力达4亿多。由于缺乏充分的就业机会，导致农业劳动生产率低下，农民中近2/3的纯农户增收困难。因此，通过加速农村的小城镇建设步伐，带动二、三产业的发展，促进农民向非农产业转移，是农村经济结构调整中不可逾越的一步，是增加农民收入的重要途径。
首先，要加快县城和中心城镇建设。要以县城和中心城镇为重点，统筹规划，合理布局，发展一批各具特色的现代化小城镇，改革和完善小城镇的管理体制和制度，形成与大中城市协调配套的小城镇群体。要在审批、户籍、迁居、收费、贷款、经营、就医、上学等方面大开绿灯，真正让农民进城兴业。
其次，我国现代化进程中之所以出现工业化与城市化的不同步，造成城市化滞后的现象，在很大程度上是因为我们的农村工业化走了一条“离土不离乡，进厂不进城”的路子，从长远看不适应国民经济发展和农业与农村现代化的需要。因此，应该采取积极措施，促进农村乡镇企业、个体私营企业向小城镇集中。
四、加快结构调整和体制创新，促进乡镇企业持续发展
乡镇企业20多年来一直是农村经济发展的一个重要支撑点，是农民收入的一个重要来源。发展乡镇企业，一是要改制搞活，解决“二国营”的问题。二是要依靠科技，开发创新，加大技改力度，优化产品、规模和布局，引导小企业走专、特、精的路子。三是各级政府要从融资、投资政策、税收政策、人才交流、信息交流等方面给予必要的扶持，使乡镇企业有一个良好的发展环境。四是要加强生产、成本、财务、人才监管，提高乡镇企业的经营水平。
五、积极扶持农村个体、私营经济的发展
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(二)有利于推动温县“四大怀药”的发展和工农业的结合
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（一）美国农业政策性金融
美国根据《农业信贷法》建立了一个分工合理、相互配合的政策性金融体系,为农业生产和与农业生产有关的活动提供信贷资金和服务,并通过信贷活动调节农业生产规模和发展方向,贯彻实施农村金融政策,控制农业发展规模等。主要包括:①农民家计局。其任务主要是对农产品进行价格支持和对农业生产给予补贴。②农村电气化管理局。其任务是对农村非盈利的电业合作组织和农场等发放贷款,用于架设大型电线、组建农村电网、购买发电设备以及电话通讯设备等。③商品信贷公司。其职能是对农产品进行价格支持或对农业生产给予补贴,借以提高农民收入。这种通过农业稳定和保护局的地方机构或生产信贷协会向农户提供农产品抵押贷款,从销售和生产方面实行政府干预,增加农场经营收入。④小企业管理局。该局的主要职能是专门为不能从其他渠道获得资金的小企业提供信贷援助,以促进、帮助小企业发展,维护小企业利益。所谓小企业是指进行独立经营与农业生产有关的企业,如农产品收获储存,为农场管理、土地规划提供服务的经营性企业等。
（二）日本农业政策性金融
在日本的农业金融中,除存在大量的具有民间互质的合作金融机构外,还有由政府组织、推动或直接办理的政府金融机构。政府农业金融机构由政府给予不同程度的财政干预,如提供贷款资金、补贴贷款利息、补偿损失和债务保证等,确保其顺利贯彻政府的既定农业经济政策。
日本农业中的政府金融机构是农林渔业金融公库。农林渔业金融公库的资金来源由三部分构成:一部分是由一般会计和产业特别会计历年所拨入的预算资金;一部分是向资金运用部、简易人寿保险及邮政年金等处的借入资金;还有一部分即为以贷款回收款为主体的自有资金农林渔业金融公库的贷款业务,主要是向森林渔业的公共事业提供低息长期贷款,贷款一般由公库直接贷放,或委托合作金融系统贷放。就其提供的农业贷款来说,有土地改良贷款、农地购置贷款、综合设施贷款、农业结构改善贷款和自耕农维持贷款等。
（三）印度农业政策性金融
从20世纪60年代开始,印度实施绿色革命,以推动现代化农业技术为中心,辅之以农业信贷、财政补贴、价格支持等措施支持农业发展。与此同时,印度农业政策性金融组织也逐步发展和完善。主要包括:①国家农业和农村开发银行。该行成立于1982年,是当前印度最高一级的农业金融机构,是印度有权监督和检查农村合作信贷机构、地区农业银行的业务发展,资助商业银行的农村信贷活动。②地区农业银行。作为政策性银行,地区商业银行不追求盈利,不是按商业经营原则办理业务,主要建立在农村金融机构较为薄弱的地区,在一个特定区域内活动;贷款主要发放给生产急需的贫困农民,除提供与农业生产发展有关的农业信贷,还提供其所需的消费贷款;目前农业银行已成为印度不发达地区贫困农民得到开发贷款的主要渠道。③农业中间信贷和开发公司。印度1963年建立农业中间信贷和开发公司,主要向各种农贷机构提供中长期农业发展信贷资金,接受和管理国外农业贷款援助资金。该机构主要为大型农业基础项目提供贷款,其中以水利贷款为最多。其资金来源中50%以上为外资,该机构同时对农贷机构信贷活动进行监督。
（四）法国农村政策性金融
法国是欧洲农业最发达的国家,在农业发展过程中贡献最大的是法国农业信贷银行系统。其特点是“上官下民,官办为主”,既承担普通的农业贷款业务,由于国家政策紧密结合,优先支持符合国家政策和国家发展规划的项目。它由三个层次构成:最高层是法国农业信贷银行,它是会计独立的官方金融机构,也是全国农业信贷互助银行,负责协调省辖基层农业信贷互助银行的业务,分配管理资金,并可办理转账、投资等业务;基层是到访农业信贷互助银行,主要负责吸收和管理活期存款及储蓄基金,由个人及成员入股组成,按合作制原则经营。它主要资金来源于其在农村由机构网络吸收的存款和发行债券。资金运用主要有提供与农业生产有关的普通和优惠贷款,此外还向农业经营、乡村公路建设、农业组织等与农业有关的项目投资,以改善农村环境,提高农业技术水平。
二、国外农村政策性金融的经验特点
1.农村政策性金融机构的资金来源渠道广泛,主要有政府资金、发行债券、向其他金融机构借款、吸收存款、邮政储蓄资金、向国外借款等方式。①政府资金。美国的农业合作信贷机构均在很长一段时期都由联邦政府出资。日本的农林渔业金融公库是国家通过一般会计和特别会计投入财政资金组建的。②发行由政府担保的债券。如美国的农业合作信贷机构发行的统一债券。这种做法可以适应中长期的资金需求,又有政府的担保,常被视为一种政府债券,很受欢迎,筹资能力较强。③向中央银行或其他金融机构借入资金。泰国等发展中国家的这一做法还比较普遍。对于金融业发展水平较低的国家来说,一般都由中央银行直接发放或充当农村政策性金融机构的“最后贷款人”,作为中央银行行为规范化进程的一部分。④少数机构吸收存款。比如法国农业信贷银行吸收活期、定期、储蓄存款。⑤邮政储蓄资金。日本的农林渔业金融公库的主要资金来源是邮政储蓄资金和邮政简易保险。
2.十分重视农村合作金融组织和政策性金融的互相补充。有的国家既重视政府的农业政策性金融机构,又注重利用互助合作性质的农业信贷机构,实行官民并列模式。如美国在全美十二个农业信贷区,都有一个由联邦土地银行、联邦中期信贷银行和合作银行组成的互助合作性质的农业信贷机构;还有由美国农业部直属的农民家计局、商品信贷公司和农业电器化管理局组成的政府农业信贷机构。有些国家甚至将政策性金融机构与互助合作性质金融机构有机地结合起来,如法国的农业信贷银行是一种“上官下民”的所有制模式,它的中央机构-国家农业信贷银行是公有性质的,由政府所有,而省级农业互助信贷银行和地方农业互助信贷合作社均为合作性质,实行自治,有自己专门的管理机构和权力机构。
3.各国大都通过立法对农村政策性金融机构给予支持和保障,如早在19世纪,法国政府就颁了《土地银行法》;1963年颁布了《农业中间信贷和开发公司法案》。目前,美、日等发达国家也普遍建立了比较完善的农业政策性金融法律体系,对农业政策性金融业的监管严密规范。如美、日关于农业政策性金融机构的专门法律有美国的《农业信贷法》、《农产品信贷公司特许法》、《农林渔业金融公库法》等。关于农业信贷、信用保险的专门法律有农业信贷法、农业信用保证、保险法等。同时,在政策上提供许多优惠,鼓励和保护农村政策性金融机构。具体如减免税收、注入资金、利息补贴、损失补贴、债务补贴以及实行有差别的存款准备金制度,来促进农业政策性金融支农作用的发挥。
4.各国都把农业保险制度的建立作为金融政策性支农的一个重要举措。各国都认识到农业保险制度的建立,是化解转移农业风险的一个重要手段,因而,其对发展农业保险均十分重视。以美国和欧盟为例,美国自1938年颁布《联邦农作物保险法》以来,其农作物保险经历了试办、加速发展、政府出政策并与私营保险公司混合经营、政府出政策并完全由私营公司经营和的四个阶段。而法国是典型的私有化主导型农业保险国家,农业保险体系基本上由私有保险公司组成,政府只是提供必要的政策支持。印度农业保险具有较强的互助合作性质,从1974年～1975年开始,印度综合保险公司试办农作物保险,推出了农作物保险试行计划。
三、我国农村政策性金融的现状及存在的问题
（一）现有政策性金融机构资金不足且来源较为单一中国农业发展银行的资金来源主要包括:资本金、发行金融债券、财政支农资金、中央银行再贷款、境外筹资、业务范围内开户企业单位的存款等。中国农业发展银行的注册资本为200亿元,中国人民银行实拨资本金较少,仅为10亿元,其余为农业银行、工商银行以贷款的形式划转的资产和财政退税转增的资本金。资金不足,然而其来源除资本金和吸收少部分企业存款外,主要依赖于向中央银行再贷款和发行金融债券,资金来源与所承担的任务之间存在较大的资金缺口。
（二）农业发展银行业务范围较为狭窄
从1998年开始,为了配合粮食流通体制的改革,国务院决定将农业综合开发贷款、扶贫开发贷款等专项贷款业务从农业发展银行划出,其职能变成了单一的粮棉收购银行。随着粮食流通体制市场化改革的深化,粮棉市场全面放开,农业发展银行的业务活动受到极大的影响,贷款规模明显下降,业务单一的问题愈发突出,在2003年、2004年粮棉油贷款分别为6809.77亿元和7104.26亿元,占当年农发行贷款总额的99%。农业发展银行业务的单一导致其难以扩大发展,同时也限制了对其他涉农产业如农产品科技研发、农业基础设施建设等项目的政策性资金支持。
（三）农业发展银行的业务经营困难重重
农发行业务的可持续发展需要资金的扶持,也离不开资金的回流。但是由于农产品的市场风险性,地方企业对资金的挤占挪用以及内部监管机制不健全、风险管理落后等原因,农发行的贷款难以回收,信贷资金流失严重。再加上农发行办公费用的快速增长及机构规模的日益臃肿,高成本与低经营利润的矛盾使农发行的发展步履维艰。
（四）农村保险业支农功能不健全，不能满足新农村建设分散风险的需要
目前,我国农村保险业基本处于停滞甚至倒退的状态,国外的由政府主导、各种金融机构参与的农业保险体系在我国还未建立起来,农业保险在农业生产风险管理中的作用没有得到有效发挥,农业生产的风险也很难分散。
四、国外农村政策性金融对我国的启示
（一）拓宽农业政策性金融的资金来源
目前,我国农发行的资金来源单一,主要是央行再贷款形式。央行目前正努力试图改变这种资金供求体制,以切断政策性资金需求与央行基础货币的直接联系,保持央行货币政策的独立性。央行提供给农发行的再贷款,已由1997年的8167.79亿元调减为2005年年初的5699亿元。从2004年7月开始,农业发展银行首次以市场化方式发行政策性金融债券,截止到2005年9月,累计发行17期金融债券,共筹集资金1901.7亿元。此外,利用政府担保从国际金融组织和外国政府获得低息优惠贷款,从而降低资金成本。
（二）随市场变化灵活调整农业政策性金融的资金运用
中国的农业政策性金融机构与泰外国的农业政策性金融机构相比显得不够灵活,主要还是支持粮、棉、油收购和一小部分的扶贫、开发贷款。中国的农业政策性金融机构有必要学习国外经验,随市场变化调整农业政策性金融服务的内容,在缩减粮食收购资金金融支持的同时转而支持农业生产结构的调整,较大比例地提高对农业开发、生产、产业化服务等的贷款比重,对经济与生态能协调发展的农、林、渔业等一些获利能力较低的生产经营项目给予低息贷款的支持,提高农民的收入水平,促进生态环境的改善与农业的可持续发展。
（三）制定农村政策性金融法规，完善监管
借鉴国外经验,我国必须加强农村金融的立法工作,在规范政策性银行经营行为的同时,明确界定其与政府、央行、商行、企业等各方面的关系,摆脱外部客体超越法规的干预,维护自身的合法权益,保障资产的安全。有关法规应包括两个层次:一是国家制定的政策性金融机构法;二是各类政策性金融机构或主管部门制定的内部规章制度。这类法规是国家专门法的补充和具体化,如贷款项目评估办法、贷款审批收放程序、贷款风险防范和管理办法、委托机构资格和职责规定等。要加强对农业政策性金融的监管,就应建立多元化、全方位的农业政策性金融监管体系,突出中国银监会的权威性,完善中国银监会对农业政策性金融的监管。
参考文献:
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农业行政综合执法工作负责全区范围内农药、种子、化肥的生产经营登记和监督管理工作，受理种子、农药、肥料、农业转基因生物安全等方面违法行为的投诉、举报，代行处罚职责，对违章行为给予罚（没）款处理。组织协调有关部门依法打击农业产业产品和主要农资产品的假冒伪劣行为；会同有关部门对农资生产、经营中的违法行为依照相关法律程序和标准进行查处。
1 嘉祥县农业行政综合执法工作现状
嘉祥县农业行政综合执法大队，是经县编办批准成立的，属事业性质，股级建制，隶属县农业局领导，经费实行全额预算管理。近年来，全体农业执法人员，按照上级领导和业务部门的部署，结合县级实际情况，确定了农业执法工作的重点是种子、化肥、农药等农业生产资料，农业执法大队以保护农民群众的切身利益、维护农村社会安定的大局为出发点，严厉打击各种坑农害农的行为，严肃处理违法农资案件，深入扎实地搞好农资市场的整顿和规范工作。
2 嘉祥县农业行政综合执法工作存在的问题
2.1 执法队伍办公经费不足，办公条件落后，执法工作难以有效开展。嘉祥县农业行政综合执法大队依法开展的业务工作，属于承担社会公共事务管理的行政行为，不以盈利为目的，所有执法罚款收入均全额上缴财政国库。目前大队共有执法人员6人，执法车辆2部，配备的摄像机、照相机等取证设备和电脑、打印机等办公设备多采购于2009年前，设备不仅落后而且数量不足。面对当前涉农违法活动增多、犯罪者作案手段变换的形势，现有力量和设备配备明显不足，使违法行为难以取证，开展专项执法行动或应对突发事件能力不够，完成千头万绪的农业行政综合执法任务比较吃力，从而严重影响了执法的公正性和时效性。
2.2 农资市场秩序乱，从业人员多、素质低，执法工作难以全面覆盖。近年来，随着市场经济的深入发展，我县及下辖各乡镇、村庄的农资市场发展均十分迅猛。由于农资市场进入门槛低，经营农资的多为个体经商户，从业人员数量多也相当复杂，且绝大多数是企业下岗职工和社会闲散人员，没有从事过农业生产，对农资生产、经营、使用常识一知半解，从业素质偏低。少数利欲熏心的不法商户和个人，为了盈利不择手段，不把心思用在熟悉行业信息知识、服务农民群众上，而是用在钻研隐蔽违法行为、更新违法手段上，有的甚至篡改伪造农资经销台账，以小恩小惠引诱农民放弃索取购买凭证票据，以达到掩盖违法违规经营农资的行为。同时，由于农业执法队伍不健全、力量不足、设备不力，很难实现对县、乡、村庞大农资市场的全覆盖。
2.3 执法人员缺少专业培训，业务素质还需进一步提高。 随着新的农业法律法规的颁布实施，增加了一些新的执法内容和工作层面，农业行政综合执法工作覆盖面更广、技术性更强。而目前的执法队伍由于人员不足的问题突出，需要全员常年奔波于县、乡、村之间，工作压力大，任务繁重，没有时间和精力主动去学习新的法律法规。而缺少专业知识和法律法规培训，执法人员在查处案件时，对接触到的有毒物品认识不足导致身体健康受到影响的现象时有发生，与违法者矛盾突出导致人身安全得不到保障的隐患依然存在。因此，执法人员业务素质亟待进一步提高。
3 加快县级农业行政综合执法工作的对策
3.1 提高认识，增强农业行政综合执法的使命感和责任感。农资质量安全关系着农业生产的安全，农业生产安全直接关系到人民群众生命财产的安全。农业法律法规的重要举措，是确保农业生产健康、安全、持续、有序进行的基础条件，实施农业行政综合执法是服务“三农”的迫切需要，有利于建设现代农业、发展农村经济、增加农民收入，是农业执法人员的重要职责。作为农业执法人员，要进一步提高思想认识，增强做好农业执法工作的政治使命感和执法责任感，认真落实《农业法》等法律法规，充分运用法治手段，紧紧围绕“打假、护农、保农、增收”的目标，加大市场整顿力度，切实保护农民利益，保障农业发展，农村稳定，促进农业农村经济社会全面发展。
3.2 提升素质，扎实搞好执法队伍建设。执法队伍是农业行政综合执法的实施主体，执法队伍的素质直接决定着农业行政综合执法工作的质量和效率。搞好执法队伍建设，一方面要抽调精干力量，把现有人员中熟悉农业法律法规、政治素质高、业务能力强、公道正派、群众认可的同志吸收进执法队伍，专职从事农业行政综合执法工作；另一方面要定期组织业务培训，积极组织执法人员参加各级执法培训，提高执法人员法律知识水平、业务知识水平，强化执法素质，确保所有执法人员在执法活动中都能做到严肃纪律，严格程序，规范动作，确保农业执法活动能够维护农民群众合法权益、得到农民群众广泛认可。
