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《行政处罚法》第十六条虽然规定国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但因为该法律条款非强制性条款，每个执罚部门必然片面强调自身职能的重要性和专业性，肯定不愿轻易得将自己的执罚权交由其他部门行使，这样，执罚部门庞杂的现象就不可能从根本上得到改变。而且随着法律、法规和规章的不断增加，一些新的执罚部门就会不断出现，执罚队伍将更加混乱。
二、行政处罚决定权交由行政机关行使，是导致行政权力极度膨胀的重要根源之一。
行政处罚是对公民或组织人身、财产、行为的限制和剥夺，是一种惩罚权，应属司法权的范畴。而我国现行行政处罚体制是在过去计划管理体制下逐步形成的，过分强调了行政权威，而忽视了国家权力分权制衡的原则，一些行政机关借助历史机遇，获取大量的行政处罚权，通过多年的苦心经营，不进行政职权遍布公法领域，而且还将触角逐步伸向私法领域，一行政权力干预公民或组织之间的平等主体之间的私权纠纷。
行政机关千方百计争夺行政处罚权，一方面是为了表明自己部门的重要性，确保自己在历次政府机构改革中能够保住一席之地，这也是政府机构改革似乎走不出膨胀-----精简-----再膨胀-----再精简的怪圈的一个重要原因。另一方面，拥有行政处罚权也能给部门自身带来一定的经济利益。我国现有行政执法部门的经费名义上是执行收支两条线，但真正落实的仅是少数。大多数执罚部门经费短缺，必须靠上级财政部门的罚款返还来弥补。更有一些执罚部门的经费实行自收自支，靠直接坐支罚款收入来维持。这种财政保障体制就必然导致了趋利执法和自费执法的现象，一些部门不是重在纠正违法行为，而是罚款了事。有的部门甚至希望、鼓励当事人违法，因为这样才能有钱可罚，由此形成了“养违法”的现象。如某地公安派出所为罚款创收，竟然招聘女做诱饵，钓客来，创造了执罚机关执罚创收的奇闻。利益的趋势只能驱使行政机关更加愿意滥用行政处罚权，总是千方百计的保留和争取更多的行政处罚权，从而引发行政权力的再度膨胀。
三、现有行政权力不能满足行政处罚的需要，起不到真正惩罚违法，纠正违法，保护第三人合法权益的目的。
现有行政机关的大部分行政权力是与其行使宏观调控、社会管理和公共服务等职权相匹配的，劝导性、指导性较强，法定强制力相对司法权而言比较弱。目前，除公安、海关等少数行政执法机关拥有对人、对物的行政强制权外，其他机关一般不具有这种行政强制权。而现行行政处罚过程中，又不能没有上述权力的保障。诸如现行行政除案件的相对人作伪证；向行政机关提供假证；拒不提供有关材料、信息；拒绝行政机关检查；拒绝接受行政执法机关的行政调查等诸多现象，在现有行政处罚体制中运用现有行政权力都不可能合法有效的予以解决，寻求司法支持又缺乏可操作性法定程序，导致行政执法人员或采取非法手段行使行政权，或渎职、失职不作为。这两种做法都是对法治社会的一种践踏。要改变这种状况，必须对现有体制进行彻底改革。
我国现有行政处罚案件有相当多的都和第三人权益受到侵害相联系。第三人希望国家在对违法行为进行处罚的同时，能够使自己受侵犯的权利得到救济。显然，这种救济最终还需司法权来保障。而我国现有行政保护制度中，如商标权保护、消费者权益保护、治安案件人身伤害赔偿等，虽然赋予相应行政机关在进行行政处罚的同时，可以对涉及民事赔偿的部分一并做出处理，但并没有法律最终强制力。而且，一些行政机关担心引起行政诉讼，也不愿意履行这部分职权，使这类法律规定形同虚设。
而且，现行行政处罚程序所设置的一般程序，诸如立案、调查、内部法制核审、处罚告知、听证、决定处罚、强制执行、行政复议、行政诉讼等程序繁琐，虽然耗费大量政府资源，反而很难达到预期目的
我们知道，行政执法体制必须符合国家权力分工制衡与协作的原则要求，必须体现国家意志的唯一性、强制性和有效性。我国目前的政府机构改革虽然蕴含着较为深刻的制度创新思想与举措，但仍是一种过渡性的改革，其直接目的不过是在于解决目前较为突出的矛盾，具有头痛医头，脚痛医脚的性质，而缺乏前瞻性与预防性。法律体制改革必须具有前瞻性，行政处罚体制改革也同样如此。是体制改革迁就于行政处罚现状，还是行政处罚改革适应时代的发展，确实是一个值得考虑问题。我们应该借鉴包括西方法制社会在内的所有人类文明成果，结合我国实际，与世俱进，建立一套新的能够适应现代法制社会要求的行政处罚体制，而不是修修补补，应付了事。具体而言：
一、将现有执罚部门适当集中，仅赋予其当场行政处罚权和一般程序调查权、行政处罚建议权。除公安、海关、税务部门外，其他部门执法权全部合并，统一交由各级人民政府行使。根据我国宪法和各级人民政府组织法的规定，各级人民政府是国家行政机关，享有包括行政执法权在内的国家行政权力。但实际上各级政府的执法权力都分散到政府的各部门手中，造成部门林立，权力分散。行政处罚体制改革就是要还完整行政权与政府。将行政处罚案件调查权与决定权分离，是按照行政权与司法权分工原则，将行政处罚决定权从现有行政权力中剥离出来。
考虑到目前违法行为大部分属于性质轻微的状况，可以授权行政机关行使相对人没有异议的当场处罚权，但仅限于案件事实简单清楚，不需要另行调查取证，仅处以警告或一定数额以下的罚款的行政处罚。除此之外，行政机关只能依法对违法行为进行行政调查，并提出行政处罚建议。
二、专门成立行政法院，由其行使行政处罚决定权、行政强制措施决定权、行政处罚强制执行权。依托现有人民法院的行政庭，单独成立行政法院，由行政法院的行政法官根据行政机关的申请，针对违法行为签发行政调查令，行政执法人员持行政调查令对违法行为人或组织进行强制性的行政调查，必要时可以申请行政法官签发行政强制措施令，对涉案物证进行查封、扣押。由于一切活动都是由行政法官决定，既保证了司法权对行政权的时时监督，又赋予了行政调查行为的权威性。违法相对人的一切拒绝、阻挠调查行为都可被视为是妨碍司法行为而受到追究，从而解决了现行行政处罚手段过软的弊端。行政法院通过对行政机关收集的证据和处罚建议的审查，听取违法相对人的陈述和申辩，独立行使行政处罚决定权。对行政法院做出的处罚决定，只有违法行为人可以上诉。逾期不上诉的行政处罚决定即发生法律效力，违法行为人必须履行，拒不履行的，由行政法院强制执行。
三、行政处罚案件的权由县级以上人民政府法制机构行使。县级以上人民政府法制机构仅负责诉讼程序的操作，不参与行政调查取证，代表国家对行政处罚案件向行政法院提讼。
对现有行政处罚体制的改革，由于涉及到行政权、司法权的重新分配，牵扯到许多部门的利益，肯定会有很大的阻力。但这应是我们今后改革的方向。我们应当先从理论上、思想上掀起一场大讨论，百家争鸣、百家齐放，使之更加完善，然后以法律的形式予以确立。只有断然废除一切不合理的体制，重新确立一套完善、科学的运作制度，才会使政府在管理社会和经济事务中发挥更大的作用。
参考文献
1、胡锦光著《行政处罚研究》法律出版社
2、应松年主编《行政法学新论》中国方正出版社
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1994年9月1日《医疗机构管理条例》（以下简称《条例》）正式实施，《条例》的实施在很大程度上规范了医疗机构执业行为，维护了医疗市场秩序，医疗安全得到相应保障。但该条例实施至今已有19个年头，受制于当时的医疗体制和社会经济水平，一些条款设计不够合理，可操作性不强。现结合实际工作，就执法监督和行政处罚过程中该条例的法律适用困难做进一步探讨。
1 问题的主要表现
1.1 概念界定不严谨
《条例》第二条规定，“本条例适用从事疾病诊断、治疗活动的医院、卫生院、养老院、门诊部、疗养院、门诊部、诊所、卫生所（室）以及急救站等医疗机构。”该条例实施细则中的第二条进一步规定，“条例及本细则所称医疗机构，是指依据条例和本细则的规定，经登记取得《医疗机构执业许可证》的机构。”可以理解为，适用于本条例规定的医疗机构必须以取得《医疗机构执业许可证》为前提条件[1]。那么打击涉及无证行医的“黑诊所”便无法套用本条例第二十四条与四十四条的相关规定[2]。《条例》第二十四条规定，“任何单位或个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动。”《条例》第四十四条规定，“违反本条例第二十四条规定，未取得《医疗执业许可证》擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以1万元以下的罚款。”
1.2 罚则缺失
在民营医疗机构，有一种现象较为常见。某医务人员的胸牌上标注职称为“主任医师”或“副主任医师”，进一步调查核实，发现该医生仅为医师职称。这种虚假标注胸牌内容的行为明显违反了《条例》第三十条的规定，“医疗机构工作人员上岗工作，必须佩戴载有本人姓名、职务或者职称的标牌”，但是该条款并无对应罚则，所以卫生监督部门只能在《监督意见书》中责令立即改正，无法做出行政处罚。在检查中还常出现一种情况，即发现医疗机构在其大门处私自悬挂未经认证的牌匾招牌，比如，发现一所肝病专科医院大门外擅自悬挂有一块“某某肝病研究中心”牌匾。违反了《条例》细则第五十一条，“医疗机构的印章、银行账户、牌匾以及医疗机构名称应当与核准登记的医疗机构名称相同；使用两个以上的名称的，应当与第一名称相同”。细则并无与之对应的处罚性条款，所以也只能责令改正。
1.3 处罚金额不适应经济发展
实施《条例》的时间是1994年，距今已经近20年，《条例》及其实施细则所规定的行政处罚金额普遍在3000元以下，明显不适应今天的经济水平[1]。除了由于时间跨度大造成的罚款数额偏低，法律威慑力差等问题，我们必须留意一个更为严重的问题，《条例》细则第八十条第二款规定，有下列情形之一的，处以3000元罚款，并吊销《医疗机构执业许可证》：（一）超出登记的诊疗科目范围的诊疗活动累计收入在3000元以上；（二）给患者造成伤害；（三）省、自治区、直辖市卫生行政部门规定的其他情形。根据第一项规定，只要机构超范围执业的违法收入累计超过3000元就必须吊销执照。可见3000元的界限成为吊证与否的关键，但是，随着医疗技术不断发展，医疗服务价格不断上涨，很多外科手术一例的项目收费就已经超过3000元。由于3000元标准的易达性和吊销《医疗机构执业许可证》的严苛性，造成法律上限与下限之间缺乏有效过度，不仅从法理上违背法律设置原则，更给卫生监督员在实际行政处罚过程中造成压力。
2 建议与对策
2.1 完善立法
一部运行良好的法律，立法是关键。《条例》及其细则从1994年实施至今，只在2006年由卫生部对《条例》细则的第三条进行了相关修订。所以，由于时间跨度久，法条相对滞后，有必要对《条例》进行一次全面修订，甚至是使其法律化，提高法律效力。从立法层面进一步丰富《条例》的内容设置，完善处罚金额的设定，处理好同《执业医师法》、《母婴保健法》等相关法律法规的协调性，增强该项法规的适用性[3]。
2.2 强化法律解释制度
时效性是法律的典型特性之一，近几来，我国医疗体制改革深入进行，呈现出投资主体多元化，办医模式多样化的特点，《条例》在实施过程中必然会带来新问题新困惑，许多新医疗模式无法套用原规定，或者与其他法律法规相互矛盾，此时法律解释无疑成为一种有效手段。涉及卫生领域的法律解释主要分为司法解释和行政解释。对此国家应该做好“两个严格”，一方面，应当严格司法解释的主体，保障司法权独立。另一方面，严格控制行政解释权限，避免行政解释成为新法创立。
2.3 出台《医疗机构服务监督管理规范》
2013年10月14日，国务院印发《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》[4]，此举将放宽市场准入，加大医疗服务领域开放力度。由于《条例》所涉及的罚则多针对医疗机构执业资质条件不达标，并没有将关注重点放在医疗服务质量上，所以，现阶段有必要形成一部《医疗机构服务监督管理规范》[2]，就医院乱收费，收取病人红包，病历处方管理混乱引起医疗纠纷等相关问题进行进一步法律约束，配合《条例》，充分保障公民合法权益。
参考文献：
[1] 赵莉.对医疗卫生监督中相关法律问题的思考[J].现代预防医学，2009，36（14）：2661-2662
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开展五周年纪念活动，其目的一是推进改革，进一步深化我市相对集中行政处罚权工作；二是提高素质，全面提高执法人员的整体素质以更好地胜任当前的城市管理和行政执法工作；三是展示形象，向社会各界展示经过五年锻造的城管执法队伍形象；四是扩大影响，在各级领导和市民中提高城管工作的受关注度。
纪念活动必须做到三个结合：一是与正常工作紧密结合，在纪念活动中，开展队伍整训，加快队伍规范化建设，促进日常工作。二是与迎省十六运百日环境整治相结合，在队伍中开展“四比四看”立功竞赛活动，动员全体执法人员积极投身于百日整治工作中去。三是与创建卫生城市相结合，解决一些市容和环境卫生方面存在的突出问题，实实在在为市民谋利。
纪念活动的总体要求是隆重、热烈、节俭、实在。
二、组织机构
系列纪念活动是今年上半年全局工作的重中之重，必须举全局之力倾力而为。为确保各项工作紧张有序开展，局党组决定，成立纪念活动筹备领导小组，由倪建斌同志任组长。领导小组下设办公室，负责各项活动的筹备和组织协调工作。许皎梅、孙云、王一明、顾斌、马建明为办公室成员。
各相关处室、大队，按照任务分解，各负其责，以倒计时的方式，合理紧凑地安排工作，达到推进各项实际工作的目的。
三、活动安排及任务分解
纪念活动从4月中旬开始启动。活动内容分为主题教育、宣传报道、论文评选、汇报会议四大块。
（一）主题教育
开展百日整治“四比四看立功竞赛”活动。
此项工作由政治处会同执法协调处负责实施，责任人为孙云。4月中旬在各执法大队全面展开。
（二）宣传报道
1．《城市管理》杂志*年第5期出版*城管专刊。全面宣传5年来我市城市管理工作和行政执法工作成就。
2．5月下旬，*日报整版专题，报道五年来的创新工作、先进经验和典型人物。
3．委托*电视台摄制专题片，主要反映五年来城管执法工作实绩。4月中旬启动，5月上旬开始在*电视台播出，片长10分钟。
4．制作纪念活动DVD光盘1000张。5月底前完成制作。
以上工作由法制处负责实施，责任人为顾斌。
5．组织广场咨询活动。
此项工作由执法协调处、政治处负责实施，责任人为金忠勤。在市区选择8—10个点，各点同时举行。活动内容为接收市民咨询和投诉，分发宣传资料，现场人员由各执法大队派出五名同志、机关各处室抽调一名同志参加。结合“三走进、三服务”工作，同时组织执法队伍开展走进社区、学校、店堂等活动。局领导届时分组巡回视察。
6．评比五年来开展相对集中行政处罚权工作的先进集体和先进个人。
此项工作由法制处、政治处制定具体方案并组织实施。责任人为王一明。
（三）论文评选
组织优秀论文评选活动。评选范围为五年来在各类媒体发表的理论文章、城管研究会交流的论文、征文等。
此项工作由办公室制定详细方案并牵头实施，责任人为许皎梅。评选工作于5月上、中旬结束。
（四）纪念会议
主要是总结五年来的主要工作；理论成果展示，表彰优秀论文作者；表彰五年执法工作先进集体和先进个人；市领导讲话。
此项工作由办公室牵头实施，各处室配合。责任人为许皎梅。
四、工作要求
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实行集中城市管理行政处罚权这一新的城市管理执法体制,是我市积极探索大都市城市管理模式的重要步骤。实行管理与执法分离,不仅有利于行政主管部门集中精力强化行政管理职能提高管理效率,有利于消除重复执法和执法空白,降低执法成本提高执法效率而且有利于建立城市管理不同行政主体之间相互监督的工作和约束机制。但是,从理论的研究和实践的过程来看,管理与执法相分离后,新的体制所发挥的作用和效果,仍需要我们不断的关注和总结。
一、正确认识(界定)行政管理与行政执法的关系
行政管理和行政执法贯穿于城市管理的全过程,是城市管理的两个重要方面,两者的目标一致,就是要把城市管理好。因此,管理与执法都必须以同志“三个代表”重要思想为指导,以一切有利于城市社会经济的快速持久发展,有利于为人民群众创造良好的工作和生活环境为目标,通过互相协作、互相配合并切实发挥各自的作用,确保城市的健康发展,使杭州真正成为居住的天堂、旅游的天堂、求知的天堂、创业的天堂。
研究城市管理领域的行政管理与执法,首先要明确两者的内涵与关系。行政管理是城市管理的基础和核心,对城市的发展起主导和支配作用。在市场经济条件下,行政管理的主要内容是:制定有关社会经济发展的法律、法规、政府规章、政策措施、行业标准;依据法律、法规、政策措施等进行各类社会经济行为的行政许可审批、核准、备案;培育市场、规范市场,把好市场准入关并加强监管;为各类经济主体提供服务。因此,行政管理是根据各行业的特性,为保证城市正常运转,使法人和自然人在一定的范畴中合法经营、安全消费、正常活动,这种管理活动是城市发展过程中深层的、内在的要求。
行政执法的主要内容是:以行政管理法律、法规、政府规章和政策措施、国家有关行业标准及行政管理部门的行政审批结果等为依据,通过对社会各经济主体的社会实践活动行为的检查,发现违法、违章行为并进行纠正和处罚,以最大限度地减少社会经济活动中损害国家和他人利益的违法现象。对违法事件的发现以主动巡查、受理举报和与管理部门联合检查为主要途径。因此,行政执法所表现的通常是通过对城市表层的、显见的违法行为进行及时有效的制止、纠正和处罚,使其符合管理部门对城市管理设定的标准,保证城市的正常运转。
根据行政管理与行政执法的不同性质,我们认为两者虽然都是城市管理的重要方面,但之间存在着明显的区别,即:行政管理和行政执法在城市管理中所处的环节不同,行政管理是前置管理,行政执法是行政管理的后置手段,应服从、服务于行政管理。行政管理和行政执法在城市管理中所针对的层次不同;行政管理是城市管理深层次的内在的要求,行政执法是表层的外象的要求。行政管理和行政执法在城市管理中的要求不同,行政执法讲究执法的证据、执法的程序和行政处罚的合理性,行政管理为使执法定性、裁量准确,在管理中应尽量明确详细。
值得指出的是,我市目前实行的行政管理与执法相分离的体制,其行政执法的形式是指相对集中部分城市管理行政处罚权。在我国城市管理领域拥有行政处罚权的部门有公安、工商、税务、市政、市容、规划、绿化、环保等,这些部门对公民、法人及其它组织的违法行为实施行政处罚,对维护行政管理及正常的社会秩序起到了积极作用。但由于行政处罚实施过于分散,存在不少弊端。相对集中行政处罚权可以减少一些弊端。为此,我市经国务院批准,相对集中了公安、工商、规划、卫生、环保、市政公用、市容环卫等7个方面的部分行政处罚权,以解决行政机关因职能交叉而出现的多头处罚现象,从而加强城市管理。相对集中行政处罚权并不是集中所有行政管理权,更不是集中法律法规对某些行政管理领域明确规定的特定处罚权。
加深对行政管理与行政执法的理论认识,有助于我们避免在推行新的城市管理体制时的一些模糊认识。我市的行政管理与行政执法分离实践已有半年,在我们的实践中无论是一些领导还是许多管理于执法人员,不同程度地还存在着一些不正确的认识,突出的表现在以下方面。
一是以为行政处罚权集中后行政执法可以代替行政管理。这显然违反集中行政处罚权的初衷。市政府169号令明确规定,城市管理行政执法部门行使市政公用、市容环境卫生管理等七个方面的行政处罚权。这表明行政执法仅仅是行使行政处罚权,是不能代替行政管理的。二是认为集中行政处罚权仅仅是行使处罚的手续。使行政执法部门变成了处理违法案件的“法院”和判官。这里主要涉及的是行政管理应管到什么程度,行政执法从哪个环节开始的问题等。行政管理应管到什么程度,行政执法从哪个环节开始这其实是一个难以界定的工作。行政执法与行政管理在实际工作中必定有交叉。三是以为有了行政执法队伍就可以解决城市管理中存在的所有问题。对行政执法抱有过高的期望,忽视城市管理的主导因素,致使管理部门不管什么都把所有城市管理中出现的问题统统推给行政执法部门。
城市管理涉及的部门很多,管理的面也很广。因此正确认识行政管理和行政执法中存在的问题,明确界定管理和执法的职责和关系,能够促进行政管理和行政执法各部门之间分工协作,有计划的开展工作,促进城市管理水平的提高。
二、建立健全行政管理与行政执法的衔接协调机制
我市实施集中行政处罚权试点工作时间不长,从实际效果看有积极的一面,也存在不少问题。要切实提高城市管理水平,确保城市管理体制改革成功,最重要的措施就是要建立健全行政管理与行政执法之间的有效衔接机制,解决存在的问题。从市政市容管理的角度看,除了前述的认识问题外,当前市政市容行政管理与行政执法中存在以下问题。
1·管理与执法之间联系沟通不够,相互尊重配合不够
管理部门有些行政审批的信息不能及时、准确、全面地传递到执法部门。执法部门进行行政处罚、要求相对人补办手续交纳赔偿金的信息也不能及时、准确、全面地反馈到管理部门。存在“以罚代批”和“该罚不罚”现象。如违法占道、挖掘,违法运输建筑渣土,执法部门实施了处罚后,未告知当事人到市政市容管理部门补办审批手续,也未将处罚情况及时反馈给市政设施管理部门,造成执法和管理脱节;管理部门发现违法行为应移交执法部门处罚的而不移送,以补收费用来了结此事等。
此外,在管理与执法人员之间还存在着不相互协作配合的情绪,有的部门对对方反映的情况敷衍了事,随意应付,甚至不尊重。
2·行政执法内容不全面,多侧重于面上的突击,存在空白点
根据市政府的有关规定,目前行政执法尚有不少地方没有介入。特别是不能及时消除非面上的违法现象,在燃气、供排水、公交等公用事业管理上的行政执法基本处于空白,一定程度上削弱了行政管理的力度。
3·执法人员专业素质不够,难以深入查处违法行为
对于一些专业性、技术性、安全性较强的违法案件,由于执法人员素质不高,业务不熟,一方面难以查处,另一方面还会造成行政管理部门,损害行政相对人的合法权益。因缺少管理部门的参与和监督,在自由裁量权限范围内确定处罚额度,执法人员具有较大的随意性,容易造成执法合法不合理,甚至造成执法不严、不公、随意执法。
4·技术手段落后造成执法不力
对一些技术性较强的违法案件,需要借助一定的专业技术资料和设备,执法部门缺少必要的鉴定手段,造成执法困难。如对新建、改建、扩建的工程项目是否按规定建设、配套节约用水设施,因涉及的技术标准、技术规范、设备工艺的掌握较难,执法机构难以鉴定;再如各类地下管线结构与分布比较复杂,执法部门难以全面掌握,这就对地下管线上的违章确认增加了难度。
5·缺乏行政管理与行政执法部门之间的相互监督制约机制
执法部门的以罚代管、管理部门发现违法事件不移交处罚,致使该补办审批手续的不补办,该受到处罚的不处罚的现象比较严重。对造成这些现象的人员尚没有较为严密的监督和严格的制约机制。
上述问题的出现,其原因是多方面的。客观上行政执法与行政管理相分离的时间不长,许多执法人员的业务知识、执法经验尚不足,主观上管理与执法分离后,存在着部门之间的推诿现象。但最主要的还是相互联系与衔接不够。因此做好管理与执法的协调和衔接,不仅有利于综合执法工作的顺利开展,也有利于管理的进一步深化和完善。
开展集中行政处罚权试点后,我们在行政管理与行政执法的衔接和协调上做了一些初步的探索,但应该说还远远不够。为此,今后在进一步密切管理与执法的工作上应做好以下方面的工作。
1·加强城市管理与执法的综合协调
随着形势的发展,观念的深化,各类新问题、新矛盾不断涌现,特别是关系到老百姓生活和城市发展的热点难点问题,由一家或两家职能部门来解决常常显得“力不从心”。管理与执法分离后更需要有一个权威的综合协调机构。为此,我市已成立城市管理协调小组。这个工作机构应尽快开展工作,重点做好下列工作:研究部署全市性的城市建设和管理工作,制定中长期城市管理规划和阶段性工作重点,强化宏观控制和协调职能;对涉及城市发展、建设和管理中出现的重大问题、热点难点问题或全局性问题提出研究课题,并组织调研;对涉及政府多个主管部门的,意见难以统一的重大问题进行专题协调,一般性问题进行会议协调;对协调会议作出的决定和会议纪要的落实情况进行督查和通报;对管理部门、执法部门在工作中出现渎职行为进行监督和检查。
2·加强执法队伍建设,划定执法界限,形成廉洁、规范、高效的行政执法新体制
虽说管理与执法的工作存在交叉,有的工作难以分清相互的职责。但从各自的性质要求入手,两者还是有明显的程序性分工。对这些分工应尽可能详尽的划分职责范围,防止出现新的执法交叉或真空现象。但是职责划分界定总是无止境的,关键是管理和执法双方要相互谅解、相互支持,从工作的角度出发,我们认为应该宁可交叉覆盖,也不能留有空白。
3·正确使用行政处罚程序,确保民主、公开、有效的执法
实施集中行政处罚权,除了遵循行政处罚的基本程序外,还要正确适用决定程序,体现民主、公开、参与精神。要严格按执法程序执行,促进廉政建设,正确处理行政处罚程序违法现象。4·建立行政管理部门与行政执法部门之间的信息交流和配合协作制度
信息对称和配合协作是加强城市管理的重要条件,目前许多管理和执法跟不上要求,很大程度上是由于信息不对称和未能有效及时配合协作造成的,因此要特别重视信息交流和配合协作制度的建立。(1)利用杭州市投资项目集中办事中心或信息网络技术建立管理部门与执法部门的信息传输渠道。(2)建立联系单制度和抄告制度。
行政管理部门与行政执法部门在行使行政管理和行政执法过程中,对需要对方配合衔接或告知对方的,在规定期限内以书面形式函告对方,并在规定期限内反馈结果。(3)建立热线电话。行政管理或行业管理部门在现场管理或执法时,如遇急需取证或鉴定的,可通过热线电话通知对方。当场处理后做好现场记录。(4)建立例会制度。行政管理和行政执法部门要通过例会及时解决管理与执法的不协调因素。
5·有计划地实行联合执法,建立巡查互补机制
在日常管理中,行政管理部门与行政执法部门应有计划地实行联合执法,建立巡查互补机制。执法部门以面上为主,管理部门以地下管线、设施结构及设施使用为重点,扬长补短,充分发挥各自的优势。特别是对疑难案件和技术性、隐蔽性专业性强的行业必须实行经常性的联合执法,以便管理更加有效。
6·正确处理好行政管理部门、行政执法部门、行业管理部门、市政市容设施产权单位四者之间的关系
市政市容设施产权单位要加强自己设施的保护,定期巡查,发现违法案件及时向行业管理部门、行政管理部门或行政执法部门举报。行政管理部门与行政执法部门之间应实行“点对点”联络。正常情况下,行业管理部门接到举报或在巡查中发现违法案件,应先以书面形式告知行政管理部门,由行政管理部门以书面形式函告行政执法部门进行行政处罚,如遇特殊情况,可直接要求行政执法部门处理。
三、加强和改进市政市容行政管理,积极适应城市管理体制的变化
行政管理与行政执法相分离,使行政管理部门有了更多的力量投入到加强管理中去。特别是市政市容管理部门,在我市的集中行政处罚权中占85%的处罚内容,其工作量更为巨大。因此,市政市容管理部门应根据我市“构筑大都市,建设新天堂”的要求,进一步做好市政市容的建设和管理工作。
1·加快建立和完善城市市政市容管理法规体系,加强法规宣传和贯彻工作
针对城市管理发展的新趋势,加强城市市政市容管理法规体系的研究。近年来,先后颁布了《杭州市城市燃气管理条例》、《杭州市城市供水管理条例》、《杭州市城市公共客运管理条例》、《杭州市城市市容和环境卫生管理条例》、《杭州市城市排水管理办法》等市政公用、市容环卫法规、规章,基本上建立起了较为完善的市政公用法规体系。随着城市管理要求的提高,现有法规。规章的一些内容已不适应新的要求,需要加以修改,并要不断加强宣传,使广大市民能够了解有关法规内容和要求,明白什么该做,什么不该做,自觉规范自己的行为。
2·加大行业管理力度,强化事后的长效管理
改革市政市容管理体制,根据市政府赋予机构改革后新组建的市政市容管理局的工作职责,按行业设置行政管理处室,加强对市政市容行业的行政审批、管理力度,规范行政行为。同时对局外行业管理机构实施改革,成立市政设施、公用事业、市容环卫三个监管中心,强化行业管理力度,强化审批后的长效管理。同时,要进一步修订各项管理标准,使管理有据可依,规范管理工作;实行定期复查和不定期抽查相结合的办法;加快培育市政公用、市容环卫市场并做好规范工作。
3·加强市政公用、市容环卫设施巡查管理力度
配备一定的专业巡查人员。针对一些认定技术要求高,需要借助一定的专业技术资料或设备,行政执法部门难以认定的事项,行政管理部门应加大巡查力度,配备专业巡查人员,并通过专业业务培训提高管理水平。同时加大硬件投入,提高取证能力和可信度。另外,应充分发挥市政公用设施产权单位作用,产权单位应实行定期巡查制度,及时将巡查中发现的违法案件,如地下管线安全隔离间距内违章修建建(构)筑物、盗用城市公共供水等及时向行政执法部门举报。管理部门和产权单位巡查工作应以隐蔽性、专业性和结构性为重点,以地下管线、桥梁(包括高架道路、立交桥)、泵站及闸门等为主。
4·建立和完善内外监督、举报机制,加强监督力度
要采用外部监督和内部监督相结合的办法。外部监督上要增强管理工作的透明度,自觉接受新闻媒体和社会公众的监督,并定期召开监督员座谈会,征求对管理工作的意见,对群众举报的不当审批须及时纠正。内部监督上要明确专门机构,完善监督制度,严格遵照执行。对于行政管理部门及其工作人员在审批过程中未依法行政,有故意或重大过夫的,应严格按照有关规定追究责任。同时,公开举报电话,建立健全社会监督网络,聘请义务监督员,对违法案件进行举报,加大处罚力度,提高违法成本,使当事人觉得罚不如批,从而自觉办理审批手续。
篇5
行政执法的主要内容是:以行政管理法律、法规、政府规章和政策措施、国家有关行业标准及行政管理部门的行政审批结果等为依据,通过对社会各经济主体的社会实践活动行为的检查,发现违法、违章行为并进行纠正和处罚,以最大限度地减少社会经济活动中损害国家和他人利益的违法现象。对违法事件的发现以主动巡查、受理举报和与管理部门联合检查为主要途径。因此,行政执法所表现的通常是通过对城市表层的、显见的违法行为进行及时有效的制止、纠正和处罚,使其符合管理部门对城市管理设定的标准,保证城市的正常运转。
根据行政管理与行政执法的不同性质,我们认为两者虽然都是城市管理的重要方面,但之间存在着明显的区别,即:行政管理和行政执法在城市管理中所处的环节不同,行政管理是前置管理,行政执法是行政管理的后置手段,应服从、服务于行政管理。行政管理和行政执法在城市管理中所针对的层次不同;行政管理是城市管理深层次的内在的要求,行政执法是表层的外象的要求。行政管理和行政执法在城市管理中的要求不同,行政执法讲究执法的证据、执法的程序和行政处罚的合理性,行政管理为使执法定性、裁量准确,在管理中应尽量明确详细。
值得指出的是,我市目前实行的行政管理与执法相分离的体制,其行政执法的形式是指相对集中部分城市管理行政处罚权。在我国城市管理领域拥有行政处罚权的部门有公安、工商、税务、市政、市容、规划、绿化、环保等,这些部门对公民、法人及其它组织的违法行为实施行政处罚,对维护行政管理及正常的社会秩序起到了积极作用。但由于行政处罚实施过于分散,存在不少弊端。相对集中行政处罚权可以减少一些弊端。为此,我市经国务院批准,相对集中了公安、工商、规划、卫生、环保、市政公用、市容环卫等7个方面的部分行政处罚权,以解决行政机关因职能交叉而出现的多头处罚现象,从而加强城市管理。相对集中行政处罚权并不是集中所有行政管理权,更不是集中法律法规对某些行政管理领域明确规定的特定处罚权。
加深对行政管理与行政执法的理论认识,有助于我们避免在推行新的城市管理体制时的一些模糊认识。我市的行政管理与行政执法分离实践已有半年,在我们的实践中无论是一些领导还是许多管理于执法人员,不同程度地还存在着一些不正确的认识,突出的表现在以下方面。
一是以为行政处罚权集中后行政执法可以代替行政管理。这显然违反集中行政处罚权的初衷。市政府169号令明确规定,城市管理行政执法部门行使市政公用、市容环境卫生管理等七个方面的行政处罚权。这表明行政执法仅仅是行使行政处罚权,是不能代替行政管理的。二是认为集中行政处罚权仅仅是行使处罚的手续。使行政执法部门变成了处理违法案件的“法院”和判官。这里主要涉及的是行政管理应管到什么程度,行政执法从哪个环节开始的问题等。行政管理应管到什么程度,行政执法从哪个环节开始这其实是一个难以界定的工作。行政执法与行政管理在实际工作中必定有交叉。三是以为有了行政执法队伍就可以解决城市管理中存在的所有问题。对行政执法抱有过高的期望,忽视城市管理的主导因素,致使管理部门不管什么都把所有城市管理中出现的问题统统推给行政执法部门。
城市管理涉及的部门很多,管理的面也很广。因此正确认识行政管理和行政执法中存在的问题,明确界定管理和执法的职责和关系,能够促进行政管理和行政执法各部门之间分工协作,有计划的开展工作,促进城市管理水平的提高。
二、建立健全行政管理与行政执法的衔接协调机制
我市实施集中行政处罚权试点工作时间不长,从实际效果看有积极的一面,也存在不少问题。要切实提高城市管理水平,确保城市管理体制改革成功,最重要的措施就是要建立健全行政管理与行政执法之间的有效衔接机制,解决存在的问题。从市政市容管理的角度看,除了前述的认识问题外,当前市政市容行政管理与行政执法中存在以下问题。
1·管理与执法之间联系沟通不够,相互尊重配合不够
管理部门有些行政审批的信息不能及时、准确、全面地传递到执法部门。执法部门进行行政处罚、要求相对人补办手续交纳赔偿金的信息也不能及时、准确、全面地反馈到管理部门。存在“以罚代批”和“该罚不罚”现象。如违法占道、挖掘,违法运输建筑渣土,执法部门实施了处罚后,未告知当事人到市政市容管理部门补办审批手续,也未将处罚情况及时反馈给市政设施管理部门,造成执法和管理脱节;管理部门发现违法行为应移交执法部门处罚的而不移送,以补收费用来了结此事等。
此外,在管理与执法人员之间还存在着不相互协作配合的情绪,有的部门对对方反映的情况敷衍了事,随意应付,甚至不尊重。
2·行政执法内容不全面,多侧重于面上的突击,存在空白点
根据市政府的有关规定,目前行政执法尚有不少地方没有介入。特别是不能及时消除非面上的违法现象,在燃气、供排水、公交等公用事业管理上的行政执法基本处于空白,一定程度上削弱了行政管理的力度。
3·执法人员专业素质不够,难以深入查处违法行为
对于一些专业性、技术性、安全性较强的违法案件,由于执法人员素质不高,业务不熟,一方面难以查处,另一方面还会造成行政管理部门,损害行政相对人的合法权益。因缺少管理部门的参与和监督,在自由裁量权限范围内确定处罚额度,执法人员具有较大的随意性,容易造成执法合法不合理,甚至造成执法不严、不公、随意执法。
4·技术手段落后造成执法不力
对一些技术性较强的违法案件,需要借助一定的专业技术资料和设备,执法部门缺少必要的鉴定手段,造成执法困难。如对新建、改建、扩建的工程项目是否按规定建设、配套节约用水设施,因涉及的技术标准、技术规范、设备工艺的掌握较难,执法机构难以鉴定;再如各类地下管线结构与分布比较复杂,执法部门难以全面掌握,这就对地下管线上的违章确认增加了难度。
5·缺乏行政管理与行政执法部门之间的相互监督制约机制
执法部门的以罚代管、管理部门发现违法事件不移交处罚,致使该补办审批手续的不补办,该受到处罚的不处罚的现象比较严重。对造成这些现象的人员尚没有较为严密的监督和严格的制约机制。
上述问题的出现,其原因是多方面的。客观上行政执法与行政管理相分离的时间不长,许多执法人员的业务知识、执法经验尚不足,主观上管理与执法分离后,存在着部门之间的推诿现象。但最主要的还是相互联系与衔接不够。因此做好管理与执法的协调和衔接,不仅有利于综合执法工作的顺利开展,也有利于管理的进一步深化和完善。
开展集中行政处罚权试点后,我们在行政管理与行政执法的衔接和协调上做了一些初步的探索,但应该说还远远不够。为此,今后在进一步密切管理与执法的工作上应做好以下方面的工作。
1·加强城市管理与执法的综合协调
随着形势的发展,观念的深化,各类新问题、新矛盾不断涌现,特别是关系到老百姓生活和城市发展的热点难点问题,由一家或两家职能部门来解决常常显得“力不从心”。管理与执法分离后更需要有一个权威的综合协调机构。为此,我市已成立城市管理协调小组。这个工作机构应尽快开展工作,重点做好下列工作:研究部署全市性的城市建设和管理工作,制定中长期城市管理规划和阶段性工作重点,强化宏观控制和协调职能;对涉及城市发展、建设和管理中出现的重大问题、热点难点问题或全局性问题提出研究课题,并组织调研;对涉及政府多个主管部门的,意见难以统一的重大问题进行专题协调,一般性问题进行会议协调;对协调会议作出的决定和会议纪要的落实情况进行督查和通报;对管理部门、执法部门在工作中出现渎职行为进行监督和检查。
2·加强执法队伍建设,划定执法界限,形成廉洁、规范、高效的行政执法新体制
虽说管理与执法的工作存在交叉,有的工作难以分清相互的职责。但从各自的性质要求入手,两者还是有明显的程序性分工。对这些分工应尽可能详尽的划分职责范围,防止出现新的执法交叉或真空现象。但是职责划分界定总是无止境的,关键是管理和执法双方要相互谅解、相互支持,从工作的角度出发,我们认为应该宁可交叉覆盖,也不能留有空白。
3·正确使用行政处罚程序,确保民主、公开、有效的执法
实施集中行政处罚权,除了遵循行政处罚的基本程序外,还要正确适用决定程序,体现民主、公开、参与精神。要严格按执法程序执行,促进廉政建设,正确处理行政处罚程序违法现象。
4·建立行政管理部门与行政执法部门之间的信息交流和配合协作制度
信息对称和配合协作是加强城市管理的重要条件,目前许多管理和执法跟不上要求,很大程度上是由于信息不对称和未能有效及时配合协作造成的,因此要特别重视信息交流和配合协作制度的建立。(1)利用杭州市投资项目集中办事中心或信息网络技术建立管理部门与执法部门的信息传输渠道。(2)建立联系单制度和抄告制度。
行政管理部门与行政执法部门在行使行政管理和行政执法过程中,对需要对方配合衔接或告知对方的,在规定期限内以书面形式函告对方,并在规定期限内反馈结果。(3)建立热线电话。行政管理或行业管理部门在现场管理或执法时,如遇急需取证或鉴定的,可通过热线电话通知对方。当场处理后做好现场记录。(4)建立例会制度。行政管理和行政执法部门要通过例会及时解决管理与执法的不协调因素。
5·有计划地实行联合执法,建立巡查互补机制
在日常管理中,行政管理部门与行政执法部门应有计划地实行联合执法,建立巡查互补机制。执法部门以面上为主,管理部门以地下管线、设施结构及设施使用为重点,扬长补短,充分发挥各自的优势。特别是对疑难案件和技术性、隐蔽性专业性强的行业必须实行经常性的联合执法,以便管理更加有效。
6·正确处理好行政管理部门、行政执法部门、行业管理部门、市政市容设施产权单位四者之间的关系
市政市容设施产权单位要加强自己设施的保护,定期巡查,发现违法案件及时向行业管理部门、行政管理部门或行政执法部门举报。行政管理部门与行政执法部门之间应实行“点对点”联络。正常情况下,行业管理部门接到举报或在巡查中发现违法案件,应先以书面形式告知行政管理部门,由行政管理部门以书面形式函告行政执法部门进行行政处罚,如遇特殊情况,可直接要求行政执法部门处理。
三、加强和改进市政市容行政管理,积极适应城市管理体制的变化
行政管理与行政执法相分离,使行政管理部门有了更多的力量投入到加强管理中去。特别是市政市容管理部门,在我市的集中行政处罚权中占85%的处罚内容,其工作量更为巨大。因此,市政市容管理部门应根据我市“构筑大都市,建设新天堂”的要求,进一步做好市政市容的建设和管理工作。
1·加快建立和完善城市市政市容管理法规体系,加强法规宣传和贯彻工作
针对城市管理发展的新趋势,加强城市市政市容管理法规体系的研究。近年来,先后颁布了《杭州市城市燃气管理条例》、《杭州市城市供水管理条例》、《杭州市城市公共客运管理条例》、《杭州市城市市容和环境卫生管理条例》、《杭州市城市排水管理办法》等市政公用、市容环卫法规、规章,基本上建立起了较为完善的市政公用法规体系。随着城市管理要求的提高,现有法规。规章的一些内容已不适应新的要求,需要加以修改,并要不断加强宣传,使广大市民能够了解有关法规内容和要求,明白什么该做,什么不该做,自觉规范自己的行为。
2·加大行业管理力度,强化事后的长效管理
改革市政市容管理体制,根据市政府赋予机构改革后新组建的市政市容管理局的工作职责,按行业设置行政管理处室,加强对市政市容行业的行政审批、管理力度,规范行政行为。同时对局外行业管理机构实施改革,成立市政设施、公用事业、市容环卫三个监管中心,强化行业管理力度,强化审批后的长效管理。同时,要进一步修订各项管理标准,使管理有据可依,规范管理工作;实行定期复查和不定期抽查相结合的办法;加快培育市政公用、市容环卫市场并做好规范工作。
3·加强市政公用、市容环卫设施巡查管理力度
配备一定的专业巡查人员。针对一些认定技术要求高,需要借助一定的专业技术资料或设备,行政执法部门难以认定的事项,行政管理部门应加大巡查力度,配备专业巡查人员,并通过专业业务培训提高管理水平。同时加大硬件投入,提高取证能力和可信度。另外,应充分发挥市政公用设施产权单位作用,产权单位应实行定期巡查制度,及时将巡查中发现的违法案件,如地下管线安全隔离间距内违章修建建(构)筑物、盗用城市公共供水等及时向行政执法部门举报。管理部门和产权单位巡查工作应以隐蔽性、专业性和结构性为重点,以地下管线、桥梁(包括高架道路、立交桥)、泵站及闸门等为主。
4·建立和完善内外监督、举报机制,加强监督力度
要采用外部监督和内部监督相结合的办法。外部监督上要增强管理工作的透明度,自觉接受新闻媒体和社会公众的监督,并定期召开监督员座谈会,征求对管理工作的意见,对群众举报的不当审批须及时纠正。内部监督上要明确专门机构,完善监督制度,严格遵照执行。对于行政管理部门及其工作人员在审批过程中未依法行政,有故意或重大过夫的,应严格按照有关规定追究责任。同时,公开举报电话,建立健全社会监督网络,聘请义务监督员,对违法案件进行举报,加大处罚力度,提高违法成本,使当事人觉得罚不如批,从而自觉办理审批手续。
5·继续实行行政执法责任制,加强考核
全面理清与本部门行政执法活动有关的法律、法规、规章以及其他规范性文件,弄清执法依据,明确职责、权限,按照法定职责和权限,提出本部门的年度工作目标,制定依法行政目标责任制,做到执法工作程序化,执法文书规范化,错案和执法过错责任追究制度化,保障行政执法活动合法、高效、规范。要加强对行政管理人员的资格培训,素质教育和必要的考试,使行政管理人员特别是各级领导干部,了解和掌握本部门,本岗位贯彻实施的法律、法规和规章,熟知自己的法定职责、权限和责任。要加强对法律、法规、规章执行情况的检查,要进一步完善行政执法监督检查制度,建立健全行政机关内部监督机制,清除乱审批、乱管理现象,提高依法行政管理的正确率,减少和防止违法行政行为的发生。
篇6
政府与公民的关系是当今社会公共行政和行政法制的一个主题。传统的行政观念是行政主体在行政法关系中处于主导地位，它决定着行政法关系的权利力与义务的内容，具有国家权力的代言人的特征与相对人的关系是权力与服从、管理与被管理的关系。
从本质上来说，行政机关与公民都享有独立平等的主体资格。行政机关不因其代表国家从事行政管理活动就有高于公民的主体资格。公民亦不因其处于被管理者的地位,就不具有独立主体资格而依附于行政机关。本文所讲的行政主体与相对人平等是指行政主体与行政相对人的地位、行政活动以及行政救济等若干领域平等。
一、行政主体与行政相对人平等的理论基础
我们应当树立行政机关与公民平等的观念，“平等不只适用于公民之间,同样也应适用于行政机关与公民(或组织)之间。没有行政机关与公民之间的平等,也就没有社会平等、公民之间的平等；行政机关与公民间的不平等,只会使公民与行政机关的关系更加紧张。”［1］
（一）从行政权力的来源看
按照古典自然法的观点,国家是公民让渡一部分权利而形成的。程序上民众一旦授权给政府,行政权力便具有了对社会利益、资源进行权威性分配的合法性地位,这样的国家和组织行使权力才有合法性。国家不得借国家利益和社会公共利益而随意侵犯公民的权利。卢梭曾说:“权利平等及其所产生的正义概念乃是出自每个人对自己的偏私,因而也就是出自人的天性。”［2］对人的欲望不是通过纵向的等级制度来限制,而应通过横向的相互尊重与平等对待来限制。
（二）是制度的要求
是以宪法为前提,以民主政治为核心,以法治为基石,以保障人权为目的政治形态或政治过程。要求保障人权和自由以及尊重人的价值和尊严。我国《宪法》第33条规定:“公民在法律面前一律平等。”这一原则同样也适用于政府与公民之间。只有在人人平等的情况下,才被有意识地加以发展。自由和平等是的终极关怀,也是最高理想。行政机关一向处于优势地位,对其进行限制是理性的表现,平等是对政府的最好限制。
以国家权力为本位的政治体制向以公民权利为本位的政治体制转变,亦是身份社会向契约社会的转变。“商品经济是文化得以产生的土壤,在此土壤之上,个人利益与公共利益都平等化为法权，并授予个人对抗政府侵害的诉权和赔偿权等权利”［3］。
（三）行政相对人的独立性与行政的开放性
现代行政法有如下特点：(1)从行政相对人方面讲，行政相对人具有独立的主体资格；(2)从行政方面来讲，现代行政呈开放性，具有吸纳行政相对人意见的可能性。以上两方面是辩证统一、相辅相成的,表现最突出的一点便是行政相对人的参与性。行政相对人不是从属主体而是具有独立的主体资格和享有权利义务的主体。“如果没有独立性，行政相对人的意志就难以得到尊重，当然自由就更无法谈起。”［4］公众参与有利于行政相对人维护自身合法权益,有利于保证行政政策、行政决定的顺利贯彻执行。有利于消除歧视,保障社会公正；有利于加强对公权力的监督。
（四）从法治理念分析
法治理念包含着对行政权力的限制,政府与人民平等,追求对人性尊严与人权的保护。政府与公民在法律面前一律平等,二者应将法律内化为内心的一种信念。“法治理念与平等理念有异曲同工之妙,法治是平等理念赖以成长的土壤”［5］。
一般情况下，行政主体与行政相对人不平等。行政主体是社会事务的管理者，行政相对人是被管理者。但在特殊情况下二者可以平等“行政法由于其价值取向的公益性,在实体上对于行政主体与相对人权利义务配置的不对等性也具有其必要性,但是这种实体权利义务上的不对等性并不构成否定二者平等地位的条件”［6］。行政指导、行政合同、行政调节、行政奖励、行政资助等柔性的非强制行政方式的广泛运用,极大地改善了行政主体与相对人之间的关系,它能够促使行政相对人对行政活动的主动参与和积极配合,是民主行政、文明行政、宽容行政与高效行政的体现。非强制行政方式适用的空间越广阔,双方合作的程度越高,对抗与冲突的情形就会愈少,有助于推动行政法治的发展。
二、行政主体与相对人平等的适用范围
平等权的实现有利于相对方利益的实现，每个人都是自己利益的最佳判断者。赋予相对方与行政方平等的法律地位,他就可以独立自主的反映自己的意志,通过与行政方的平等协商,才能调动其积极性与主动性,更好的实现自身权益并有效监督行政权的行使。
管理性质的行政行为主要有以下几种：行政许可（“行政主体应行政相对方的申请，通过颁发许可证、执照等形式，依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的行政行为”［7］）；行政确认（“行政主体依法对相对方的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别、给于确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为”［8］。）；行政监督，即行政主体以法定职权，对相对方遵守法律法规规章，执行行政命令、决定的情况进行检查、了解、监督的行政行为；行政强制等行政行为。这些行政行为更多的体现了行政管理职能，行政相对人在参与时一般无法发挥平等性。
1、行政补偿过程要体现行政主体与行政相对人的平等性
随意变更或撤销行政许可的，应当对当事人补偿，在补偿标准、补偿范围方面双方应当平等协商。行政机关违法对相对人造成损失的应当给予赔偿，《国家赔偿法》规定“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼是一并提出。”
这是在行政主体违法的情况下对作出的行政行为给与补偿，某些情况下，行政行为合法的也要给与补偿：以前的行政征收是指行政主体根据法律规定，以强制取得相对方财产所有权的一种具体行政行为，是一种无偿行为。2004年宪法修正案作出规定“行政征收应当给于适当的补偿。”
2、行政处罚的过程也要体现行政主体与行政相对人的平等性，行政处罚分为人身自由罚，我国规定的限制人身自由的处罚有行政拘留和劳动教养，大多数国家规定限制人身自由的行政处罚需要经过听证程序。行为罚，指限制和剥夺违法相对方某种行为能力或资格的处罚措施，如责令停产停业、吊销许可证、执照等。财产罚是适用较普遍的一种行政处罚方式。行政处罚的程序包括立案、调查取证、听取申辩与听证，行政主体在做出行政处罚前裁决前，应告知相对人：根据调查情况准备对其做出处罚裁决的理由和依据。
3、行政收费及行政合同，行政收费的正当性在于它的特别交易性，诸如放射物处置费；建筑垃圾处理费；登记费；国有土地、矿产资源使用费、排污费等不同于一般的市场等价交易，也不能说其具有补偿性。行政行为在此又一次体现了行政主体与行政相对人的平等性“为保障税收和收费的现实正当性，必须在行政征收领域确立和张扬法治理念：未经人们或其代表的同意，不得征税、收费或以其它形式剥夺公民、法人和其他组织的合法财产”。行政合同也要遵循民法中的合同理念，贯彻平等精神。4、某些抽象行政行为，在行政立法的过程中也需要体现行政主体与行政相对人的平等，因为“平等不再仅仅意味着法律适用上的平等，社会成员已产生获取立法平等的新的渴望”［9］。
三、行政主体与相对人平等的途径
如何才能实现行政主体与相对人平等？笔者认为需要让相对人真正参与到行政决策过程，在行政主体与行政相对人在充分的博弈基础上做出决策。
首先，课以行政方特定义务并赋予相对方一定权利而使行政机关主导性权利的行使合乎理性,排斥行政恣意,保证由此而为的行政决定最具有效益,限制行政恣意制度和保障平等协商制度。通常告知制度、说明理由制度、回避制度、透明公开制度等是其具体制度。“它们所蕴含的程序上的权利与义务分配强化了相对方制约行政恣意的能力,促使了上述抗衡平等状态的形成”［10］。
其次，通过行政程序使平等成为看得见的平等。当事人参与是行政程序公正的基本标准之一，在没有当事人参与的情况下作出有关当事人权利义务的决定本身就是缺乏公正的，更不用谈结果的公正性。行政当事人参与行政程序，可以提出自己的主张和有利于自己的证据，进行辩论促使行政主体作出有利于自己的行政决定。而且更容易接受裁判结果。例如《行政处罚法》赋予了当事人知情权、陈述权、辩护权等，通过陈述、申辩、质证、听证等一系列程序性权利，明确了相对人在行政处罚过程中的主体地位。以防止行政主体滥用行政处罚权，保护当事人的合法权益。该法第42条首次规定了听证制度“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”。听证是指国家机关作出决定之前，听取与该决定有利害关系的当事人的意见的活动。“听证制度是现代行政程序的关键性制度,是指行政主体在做出影响行政相对人权益的决定前由相对人表述意见、提供证据的程序以及行政主体听取意见、接受证据的程序所构成的法律制度”［11］。
最后，充分履行行政公开原则，否定内部文件的效力。新的时代要求我们必须履行这一原则，我国已加入世界贸易组织，该组织的规则要求“没有公开的政策和措施不得实施”；行政处罚法也规定了“不公开的法律法规、规章不得作为处罚依据”。不仅法律法规要公开，其制定过程也要公开，凡是与法律法规等有利害关系的人都有权利参与他们的制定过程，比如价格听证制度以及地方立法中经常使用的听证制度，这也是行政主体与行政相对人平等的基本表现。
结语：传统行政法是建立在人民对政府的怀疑与不信任的理念基础之上的。在权力行使中,行政主体与行政相对人处于相互对立的地位,行政活动如果得不到行政相对人的配合与支持,权力活动就可能表现出强制性的暴力(或者软弱无力的状况)。我国的行政法,是建立在国家利益、集体利益与个人利益三者一致的理论假设基础上的,强调个人利益应服从集体利益和国家利益。这一假设前提下的行政法,突出了行政权力色彩,强调了行政相对人的绝对服从,未给予行政相对人的利益以应有的保护,从而在实际行政管理活动中也产生了行政相对人与行政主体相互敌对的局面:抗拒与消极抵制。我们应当以合作取代冲突。通过合意的契约手段或者在充分尊重民意的理念支配下行政,则易获取行政相对人的通力合作,从而便于行政职能的实现。
注释：
［1］张春莉、杨解君《论行政法的平等理念—概念与观念》，文史哲，2005年第5期(总第290期)。
［2］卢梭《社会契约论》商务印书馆出版2003年版，第29页
［3］张红艳、孙军帅：《平等理念在现代行政法中的塑构》，衡阳师范学院学报，2005年第26卷第5期。
［4］张红艳、孙军帅：《平等理念在现代行政法中的塑构》，衡阳师范学院学报，2005年第26卷第5期。
［5］范文进,陈亚玲：《行政契约中的平等权及其制度保障》，邢台学院学报，第20卷第4期。
［6］罗豪才《行政法学》，北京大学出版社，2001年版，第122页。
［7］罗豪才《行政法学》，北京大学出版社，2001年版，第129页。
［8］肖金明：《法治行政的逻辑》，中国政法大学出版社，2004年版，第288页。
篇7
政府与公民的关系是当今社会公共行政和行政法制的一个主题。传统的行政观念是行政主体在行政法关系中处于主导地位，它决定着行政法关系的权利力与义务的内容，具有国家权力的代言人的特征与相对人的关系是权力与服从、治理与被治理的关系。
从本质上来说，行政机关与公民都享有独立同等的主体资格。行政机关不因其代表国家从事行政治理活动就有高于公民的主体资格。公民亦不因其处于被治理者的地位,就不具有独立主体资格而依附于行政机关。本文所讲的行政主体与相对人同等是指行政主体与行政相对人的地位、行政活动以及行政救济等若干领域同等。
一、行政主体与行政相对人同等的理论基础
我们应当树立行政机关与公民同等的观念，“同等不只适用于公民之间,同样也应适用于行政机关与公民(或组织)之间。没有行政机关与公民之间的同等,也就没有社会同等、公民之间的同等；行政机关与公民间的不同等,只会使公民与行政机关的关系更加紧张。”［1］
（一）从行政权力的来源看
按照古典自然法的观点,国家是公民让渡一部分权利而形成的。程序上民众一旦授权给政府,行政权力便具有了对社会利益、资源进行权威性分配的正当性地位,这样的国家和组织行使权力才有正当性。国家不得借国家利益和社会公共利益而随意侵犯公民的权利。卢梭曾说:“权利同等及其所产生的正义概念乃是出自每个人对自己的偏私,因而也就是出自人的天性。”［2］对人的欲看不是通过纵向的等级制度来限制,而应通过横向的相互尊重与同等对待来限制。
（二）是制度的要求
是以宪法为条件,以***政治为核心,以法治为基石,以保障人权为目的政治形态或政治过程。要求保障人权和自由以及尊重人的价值和尊严。我国《宪法》第33条规定:“公民在法律眼前一律同等。”这一原则同样也适用于政府与公民之间。只有在人人同等的情况下,才被有意识地加以发展。自由和同等是的终极关怀,也是最高理想。行政机关一向处于上风地位,对其进行限制是理性的表现,同等是对政府的最好限制。
以国家权力为本位的政治体制向以公民权利为本位的政治体制转变,亦是身份社会向契约社会的转变。“商品经济是文化得以产生的土壤,在此土壤之上,个人利益与公共利益都同等化为法权，并授予个人对抗政府侵害的诉权和赔偿权等权利”［3］。
（三）行政相对人的独立性与行政的开放性
现代行政法有如下特点：(1)从行政相对人方面讲，行政相对人具有独立的主体资格；(2)从行政方面来讲，现代行政呈开放性，具有吸纳行政相对人意见的可能性。以上两方面是辩证同一、相辅相成的,表现最突出的一点便是行政相对人的参与性。行政相对人不是从属主体而是具有独立的主体资格和享有权利义务的主体。“假如没有独立性，行政相对人的意志就难以得到尊重，当然自由就更无法谈起。”［4］公众参与有利于行政相对人维护自身正当权益,有利于保证行政政策、行政决定的顺利贯彻执行。有利于消除歧视,保障社会公正；有利于加强对公权力的监视。
（四）从法治理念分析
法治理念包含着对行政权力的限制,政府与人民同等,追求对人性尊严与人权的保护。政府与公民在法律眼前一律同等,二者应将法律内化为内心的一种信念。“法治理念与同等理念有异曲同工之妙,法治是同等理念赖以成长的土壤”［5］。
一般情况下，行政主体与行政相对人不同等。行政主体是社会事务的治理者，行政相对人是被治理者。但在特殊情况下二者可以同等“行政法由于其价值取向的公益性,在实体上对于行政主体与相对人权利义务配置的不对等性也具有其必要性,但是这种实体权利义务上的不对等性并不构成否定二者同等地位的条件”［6］。行政指导、行政合同、行政调节、行政奖励、行政资助等柔性的非强制行政方式的广泛运用,极大地改善了行政主体与相对人之间的关系,它能够促使行政相对人对行政活动的主动参与和积极配合,是***行政、文明行政、宽容行政与高效行政的体现。非强制行政方式适用的空间越广阔,双方合作的程度越高,对抗与冲突的情形就会愈少,有助于推动行政法治的发展。
二、行政主体与相对人同等的适用范围
同等权的实现有利于相对方利益的实现，每个人都是自己利益的最佳判定者。赋予相对方与行政方同等的法律地位,他就可以独立自主的反映自己的意志,通过与行政方的同等协商,才能调动其积极性与主动性,更好的实现自身权益并有效监视行政权的行使。
治理性质的行政行为主要有以下几种：行政许可（“行政主体应行政相对方的申请，通过颁发许可证、执照等形式，依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的行政行为”［7］）；行政确认（“行政主体依法对相对方的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别、给于确定、认可、证实并予以宣告的具体行政行为”［8］。）；行政监视，即行政主体以法定职权，对相对方遵遵法律法规规章，执行行政命令、决定的情况进行检查、了解、监视的行政行为；行政强制等行政行为。这些行政行为更多的体现了行政治理职能，行政相对人在参与时一般无法发挥同等性。
1、行政补偿过程要体现行政主体与行政相对人的同等性
随意变更或撤销行政许可的，应当对当事人补偿，在补偿标准、补偿范围方面双方应当同等协商。行政机关违法对相对人造成损失的应当给予赔偿，《国家赔偿法》规定“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在
*。申请行政复议和提起行政诉讼是一并提出。”
这是在行政主体违法的情况下对作出的行政行为给与补偿，某些情况下，行政行为正当的也要给与补偿：以前的行政征收是指行政主体根据法律规定，以强制取得相对方财产所有权的一种具体行政行为，是一种无偿行为。2004年宪法修正案作出规定“行政征收应当给于适当的补偿。”
2、行政处罚的过程也要体现行政主体与行政相对人的同等性，行政处罚分为人身自由罚，我国规定的限制人身自由的处罚有行政拘留和劳动教养，大多数国家规定限制人身自由的行政处罚需要经过听证程序。行为罚，指限制和剥夺违法相对方某种行为能力或资格的处罚措施，如责令停产停业、吊销许可证、执照等。财产罚是适用较普遍的一种行政处罚方式。行政处罚的程序包括立案、调查取证、听取申辩与听证，行政主体在做出行政处罚前裁决前，应告知相对人：根据调查情况预备对其做出处罚裁决的理由和依据。
3、行政收费及行政合同，行政收费的正当性在于它的特别交易性，诸如放射物处置费；建筑垃圾处理费；登记费；国有土地、矿产资源使用费、排污费等不同于一般的市场等价交易，也不能说其具有补偿性。行政行为在此又一次体现了行政主体与行政相对人的同等性“为保障税收和收费的现实正当性，必须在行政征收领域确立和张扬法治理念：未经人们或其代表的同意，不得征税、收费或以其它形式剥夺公民、法人和其他组织的正当财产”。行政合同也要遵循民法中的合同理念，贯彻同等精神。
4、某些抽象行政行为，在行政立法的过程中也需要体现行政主体与行政相对人的同等，由于“同等不再仅仅意味着法律适用上的同等，社会成员已产生获取立法同等的新的渴看”［9］。
三、行政主体与相对人同等的途径
如何才能实现行政主体与相对人同等？笔者以为需要让相对人真正参与到行政决策过程，在行政主体与行政相对人在充分的博弈基础上做出决策。
首先，课以行政方特定义务并赋予相对方一定权利而使行政机关主导性权利的行使合乎理性,排斥行政恣意,保证由此而为的行政决定最具有效益,限制行政恣意制度和保障同等协商制度。通常告知制度、说明理由制度、回避制度、透明公然制度等是其具体制度。“它们所蕴含的程序上的权利与义务分配强化了相对方制约行政恣意的能力,促使了上述抗衡同等状态的形成”［10］。
其次，通过行政程序使同等成为看得见的同等。当事人参与是行政程序公正的基本标准之一，在没有当事人参与的情况下作出有关当事人权利义务的决定本身就是缺乏公正的，更不用谈结果的公正性。行政当事人参与行政程序，可以提出自己的主张和有利于自己的证据，进行辩论促使行政主体作出有利于自己的行政决定。而且更轻易接受裁判结果。例如《行政处罚法》赋予了当事人知情权、陈述权、辩护权等，通过陈述、申辩、质证、听证等一系列程序性权利，明确了相对人在行政处罚过程中的主体地位。以防止行政主体滥用行政处罚权，保护当事人的正当权益。该法第42条首次规定了听证制度“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”。听证是指国家机关作出决定之前，听取与该决定有利害关系确当事人的意见的活动。“听证制度是现代行政程序的关键性制度,是指行政主体在做出影响行政相对人权益的决定前由相对人表述意见、提供证据的程序以及行政主体听取意见、接受证据的程序所构成的法律制度”［11］。
最后，充分履行行政公然原则，否定内部文件的效力。新的时代要求我们必须履行这一原则，我国已加进世界贸易组织，该组织的规则要求“没有公然的政策和措施不得实施”；行政处罚法也规定了“不公然的法律法规、规章不得作为处罚依据”。不仅法律法规要公然，其制定过程也要公然，凡是与法律法规等有利害关系的人都有权利参与他们的制定过程，比如价格听证制度以及地方立法中经常使用的听证制度，这也是行政主体与行政相对人同等的基本表现。
结语：传统行政法是建立在人民对政府的怀疑与不信任的理念基础之上的。在权力行使中,行政主体与行政相对人处于相互对立的地位,行政活动假如得不到行政相对人的配合与支持,权力活动就可能表现出强制性的暴力(或者软弱无力的状况)。我国的行政法,是建立在国家利益、集体利益与个人利益三者一致的理论假设基础上的,夸大个人利益应服从集体利益和国家利益。这一假设条件下的行政法,突出了行政权力色彩,夸大了行政相对人的尽对服从,未给予行政相对人的利益以应有的保护,从而在实际行政治理活动中也产生了行政相对人与行政主体相互敌对的局面:抗拒与消极抵制。我们应当以合作取代冲突。通过合意的契约手段或者在充分尊重***的理念支配下行政,则易获取行政相对人的通力合作,从而便于行政职能的实现。
注释：
［1］张春莉、杨解君《论行政法的同等理念—概念与观念》，文史哲，2005年第5期(总第290期)。
［2］卢梭《社会契约论》商务印书馆出版2003年版，第29页
篇8
自由裁量权顾名思义就是国家行政机关在法律、法规的原则范围内有选择余地的处置权力。这些自由裁量权是从法学意义上说的，而不是从政治学意义上说的。是国家机构及执法人员在行使执法活动中客观存在，由国家法律授予的职权。根据现行行政法律、法规的规定，可以将自由裁量权归纳为以下几种：（1）在行政处罚幅度内的自由裁量权。（2）选择行为方式的自由裁量权。（3）做出具体行政行为时限的自由裁量权。（4）对事实性质认定的自由裁量权。（5）对情节轻重认定的自由裁量权。（6）决定是否执行的自由裁量权：即对具体执行力的行政决定，法律、法规大都规定由行政机关决定是否执行。
行政处罚自由裁量权的执行与国外相比相对比较混乱，行政执法机关及其执法人员执法过程中存在着对法律条文的理解错误、处理程序缺失或跳过、认定事实存在遗漏、适用法律选择错误等原因，更甚者是滥用行政处罚自由裁量权、规避法律，或者是行政处罚的结果明显有失公正[1]。授予行政处罚自由裁量权的法律、法规不科学完善。行政程序立法上的滞后和更新速度慢导致行政执法体制上的缺陷。行政处罚自由裁量权的各种监督机制不完善、不健全。行政自由裁量权的本身属性和现阶段执法环境的复杂性、多变性创造了自由裁量权滥用的环境。行政执法人员的素质参差不齐影响了行政处罚自由裁量权的合理使用。行政合理性原则源于行政自由裁量权的产生，又基于对该权力的控制建立。行政行为的合理性问题只发生在行政自由裁量权行为中。执法实践中行政处罚的合理性显然已经超过合法性的难度，这主要是行政合理性的模糊性决定。在行政处罚过程中，行政主体使用自由裁量权除了应遵守《行政处罚法》规定的法定原则外，还应该注重行政处罚的合理性[2]。行政处罚中的合理性是指行政处罚的主体作出的行政处罚不能违背法理。 “情理”和“法理”不同，法理是法律本身的意志，这就要求执法过程中要不偏不倚，公正不阿，不能掺杂个人情感。行政处罚自由裁量权的使用是否在处罚方式、处罚幅度上显失公正。要求一视同仁。对于弹性法律用语是否任意作扩大或缩小解释。法律、法规的解释应当依据科学的解释方法[3]。
我国已经从程序法和实体法上通过立法的方式限制行政自由裁量权的扩大，其演变的独特历史要求了自由裁量权的范围必须趋向缩小。国家立法机关务必在认可行政自由裁量权的前提下尽力减少授予范围，避免绝对自由裁量权死灰复燃，使“收权”前功尽弃。再者，中国社会的整体法律水平发展状况决定了自由裁量权的授予范围要尽量缩小，其扩大必须与其社会发展完善的程度相适应。
由于实际情况的多变性和不定性造成法律难以从实体内容上规范自由裁量权，只是从原则上做出要求。造成注重实体操作，轻视程序的案件屡屡出现，本是公正合法的行政行为，却被当事人认为违反程序而诉诸法律，要求司法救助。此方面发达国家已有共识，程序的公正是规范是自由裁量权实体明确规范的基础，基础打好了才能保证实体之墙的稳固。规范行政处罚程序，防止行政处罚主体走程序的随意性，义程序的公正规范行政处罚自由裁量权的公平。
行政管理方式有行政复议、行政告知、行政听证、行政监察与稽查等制度。行政复议是当行政相对人对行政主体的行政行为不满，认定其侵犯自身权益，依法向行政复议机关提请复查的申请行为。听证目的是保证行政执法程序的公开、公平、合理。广泛收集各方意见令行政决定建立于合法适当的群众基础上。保证行政相对人合法权益，避免给当事人造成不利影响。行政告知制度是重要的行政程序制度，要求行政主体在做出行政处罚决定前务必告知行政相对人处罚内容，包括处罚行为的时间、地点、过程、事实和法律依据[4]。行政监察与纠察是国家授予有监察稽查权限部门按照法律规定，对行政机关行为和行政执法人员的职务行为进行监督和纠察的法制监督手段。
结合实际某区环保局行政自由裁量权进行了积极实践，该区环保局认为：
（1）自由裁量权有存在的必要性：由于违法行为的情形千变万化，在行政执法中，自由裁量权的存在是必要的，其原因如下：
①适当的行政自由裁量权，可以弥补法制不足。立法时，无法预见将来社会可能发生的一切，法律规则不可能把所有的问题都包罗其中；法律规则的普遍适用和个别公平不完全吻合，面对复杂多变的因素，难免出现不能预料的问题；法律具有稳定性， 不可以朝令夕改。这必然要求行政机关具有一定的自由裁量权，以适应“稳定性”的要求。
②适当的行政自由裁量权，可以应对复杂多变的环境违法行为。地区之间的差异很大，各地区的经济发展水平不同，在罚款金额问题上，不宜搞一刀切。不同的被处罚人之间存在的差异很大，同是环境违法行为，存在行业类别、投资额、危害程度和结果、是否有污染防治设施、是否达标排放、是否明知故犯、是否累犯等差异，比如同样是违反《建设项目环境保护管理条例》的行为，投资几千元建设一个餐饮项目，与投资上亿元建设一个电镀项目相比，其污染程度和后果、社会影响完全不同，对他们做出同样的罚款金额，将带来执法不公的问题，在实际工作中很难操作。这必然要求行政机关具有一定的自由裁量权，以适应“多变性”的需要。
（2）规范行政处罚自由裁量权的措施：《中华人民共和国大气污染防治法》、《建设项目环境保护管理条例》等环境保护有关法律、法规对环保违法行为的处罚金额作为原则性的规定，如《建设项目环境保护管理条例》规定，违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款，由于案件的情况千变万化，在适用法律时，罚款金额的计算较难把握。过大的自由裁量权容易为执法创造了较大权力的寻租空间，必须加以规范，防止被滥用，确保自由裁量权在一个合理的范围内被运用。
为规范环境保护行政处罚自由裁量权，统一罚款标准，某区环保局结合规范化建设，在法律、法规规定的处罚金额范围内，制定了《XX区环保局环境保护行政处罚罚款实施细则》（试行），对行政处罚自由裁量权实施量化管理，包括《环境保护行政处罚告知书罚款金额的计算标准》（如表1所示）、《当事人收到后积极整改的减轻情节计算标准》（如表2所示）。对具体案件的罚款数额计算形式如下：根据经济发展水平，暂定基准罚款金额为3万元，并结合行业类别、投资额、污染程度、污染扰民程度、污染防治、办理环境影响评价审批和竣工环保验收手续情况、达标排放情况、重复违法情况等调整系数进行调整，调整系数与基准罚款金额相乘即得该案的罚款金额。
为促进企业主动改正违法行为，对当事人收到《行政处罚告知书》后积极措施整改的，如采取立即停止排污、主动补办手续等补救措施可以减少处罚金额，减轻的金额与整改和补救措施的程度挂钩[5]。某区环保局在采取了相应措施后取得显著成效：
①过罚相当，处罚公正合理。在行使环境行政处罚自由裁量权时，遵循公正原则，以事实为依据，与环境违法行为的性质、情节以及社会危害程度相当，综合、全面地考虑以下情节：环境违法行为的具体方法或者手段、环境违法行为危害的具体对象、环境违法行为造成的生态环境破坏程度和社会影响、对环境违法行为的改正态度及改正采用措施及其治理效果、环境违法行为责任人是初犯还是再犯、环境违法行为人的主观过错程度等
②罚教结合，提高执法效果。环境保护行政处罚，处罚本身并不是目的，更重要的是及时制止和纠正环境违法行为。在实施环境行政处罚时，该区环保局首先责令违法行为人立即改正或者限期改正，坚持处罚与教育相结合的原则，教育公民、法人或者其他组织自觉遵守环保法律法规。如某公司因违反《建设项目环境保护管理条例》受到某区环保局的立案查处，在向该公司送达《行政处罚听证告知书》时，该公司负责人对环境保护工作认识不足，产生抵触情绪，认为环保局每次到该公司检查的人都不同，是在有意刁难企业，影响其经营。执法人员都耐心地向该公司负责人解释了有关法律、法规的规定以及区环保局实施的“查、处分开”规范化管理制度，告知其依法享有陈述和申辩权。听证会上，该公司的经理、书记到会并在陈述中承认其违法事实，对送达告知时的态度粗暴表示歉意，表示已对存在的环境污染问题作了整改，如停止烧烤、投资2万元进行油烟治理、委托环评单位编制项目环境影响评价报告等，还自我分析了违法原因。该公司负责人还认为，这件事对他们的影响很大，大大提高了他们的环保意识，公司上级主管部门领导到广州公司调研时，公司专门汇报了本案情况，该领导指示，今后，凡是新办餐饮项目，都必须事先办理环保手续，还要求各地所属公司都要照此执行。某区环保局文明执法，动之以情，晓之以理，行政相对人的态度从抵触到认识到其错误，进而积极整改，执法效果明显。
②量罚一致，统一裁量尺度。《环境保护行政处罚罚款实施细则》的制定和实施，形成了统一的行政处罚案件罚款参照标准，使同一情节相当的同类案件，行政处罚的种类和幅度基本一致，保证了行政处罚的公平与公正，在当事人询问罚款是如何确定时，执法人员根据罚款实施细则向当事人逐项说明，真正做到有章可循，当事人口服心服。
④轻重分明，做到处罚恰当。《环境保护行政处罚罚款实施细则》对执法人员把握从轻处罚和从重处罚的“度”上有非常好的指导作用。一方面，对《行政处罚告知书》下发后，企业主动改正或者及时中止环境违法行为、主动消除或者减轻环境违法行为危害后果的，可以减少罚款金额，因此促进了企业加快改正违法行为，如某仓储公司，在收到《告知书》后，为争取减轻处罚，立即行动，主动停止违法行为并将场地恢复原状，突出显示了罚款不是目的，防治污染才是目的的宗旨。另一方面，对主观恶意的环境违法行为，从重处罚，如“私设暗管”偷排，建设项目“未批先建”、“批小建大”，“未批即建成投产”，群众反映强烈和严重危害人体健康以及造成其他严重后果，屡罚屡犯、环境违法行为人被处罚后再次实施环境违法行为等，从重处罚。
在经过对环境保护行政处罚与环境保护自由裁量权的探讨，我得出以下结论：
国家公务人员在行使环境保护自由裁量权时必须严格遵守环境保护行政处罚法的基本原则，在法定时效内以纠正违法行为，教育违法当事人为目的，公开、公正的进行环境保护行政处罚。在处罚中不得有个人感情，实施过程中严格遵守环境保护行政处罚的基本制度，依法办事，坚决做到四个不：不能违背法律精神原则与立法目的。不能出于不正当的动机。在处罚方式，处罚幅度上不能有失公正。要求对同种情况，同等对待，不同情况，依法对待，不得歧视。环境保护行政处罚自由裁量权的使用在对弹性的法律用语不得任意作扩大或缩小解释。法律、法规的解释应依据专业的法学解释方法。
最后对规范行使环境保护行政自由裁量权的规范提出以下对策：（1）健全行政执法监督体系。监督主体不仅有党、国家机关（包括立法机关、行政机关、检察机关、审判机关），还有企业事业单位、社会团体、基层群众组织和公民，根据实际情况完善法定监督方式，对民主监督，媒体监督等其他监督方式立法规范，保证监督的成效性。另外以赏善罚恶的态度嘉奖和保护表现突出的监督人员，严惩的行政人员。（2）在立法的根本上尽量避免“弹性执法”，对行政执法程序的规范化，缩小自由裁量权行使范围。明确规定涉及公民私人合法权益的条款时应该尽量避免自由裁量权的使用。（3）要强调行政机关说明、作出具体行政行为的理由。在行政诉讼中，对的证明，原告负有举证责任，但由于这种举证比较困难，借鉴国外的某些做法，应当强调行政机关说明、作出具体行政行为的理由，以便确定其行政目的是否符合法律、法规授予这种权力的目的。对说不出理由、理由阐述不充分或者不符合立法本意的，应认定为[6]。（4）提升执法水平，加强行政执法队伍建设。一方面从行政法律进修课程和心理素质教育课程对行政执法人员进行培训。提高执法人员个人素质，达到提高整体队伍的文化素质水平的目的。另一方面考虑加入心理品格审查制度对行政执法人员进行筛选，优胜劣汰，务求执法队伍更加廉洁和更有办事效率。
参考文献
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[2] 甘应龙，淡相兰.工商行政管理执法程序规范分类集成[S].北京：中国工商出版社，2003.
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篇9
一、城管执法管理流商的现实困境
一方面，城管执法因多是针对流动商贩的无证经营行为，执法手段以没收处罚为主，这直接损害了流动商贩赖以养家糊的能力。因而他们抗法甚至是暴力抗法；另一方面，城管执法部门面对流动商贩的抗法甚至暴力抗法，人身安全面临着威胁，有时又不得不野蛮执法。这就造成了城管执法领域的恶性循环：执法力量在不断强化，配备的执法工具越来越强大，执法力度在不断加大，但仍然问题成堆，执法成效不够明显。部分执法人员的个人素质不高，执法不文明的现象时有发生，处罚方式随意性强，执法方式简单粗暴．例如河南商丘城管执法队员当街摔烂瓜农西瓜的现象，容易造成了商贩对于城管执法人员的仇恨心理和畏惧心理。同时，流动商贩的利益得不到合理满足，生存权得不列保障，社会公众出于同情弱者的心理，也对城管执法部门，尤其是部分执法人员的粗暴执法严重不满。
二 、分析解读我国城管执法陷入执法困境的原因
(一)城市管理理念落后，缺乏人性化考虑
城管执法中暴露出来的许多问题。其实质反映了社会处于转型期的大背景下，传统管理理念与多元化社会中日益复杂的社会需求之间的冲突。长期以来，我国实行政府社会高度合一的管理模式，在管理理念上重视执法效率，在管理制度上简单机械，缺乏人性化考虑，忽视被管理者的需要。这点在城市管理理念中对于流动商贩的定位中显得尤为突出，仅强调流动商贩对于城市秩序的破坏，忽视他们的生存权就业权。流动商贩往往属于城市中的弱势群体 ，文化水平相对较低，多数缺乏一技之长 。缺乏一定的资金改 善经营条件，从事流动经 营属于迫于生存压力的无奈之举。而在国外，人性化理念是国外在城市管理中可以被称为普世原则，政府需要充分考虑流 动商贩的生存需要 ，重在疏导，力求在保障流动商贩就业权益、民众方便和城市秩序之间实现多赢。例如韩国政府 出台的一系列针对流动商贩管理的措施，将市区划分为三类：第一类是“绝对禁止区域”，指摆摊造成通行不便，严重影响市容的地区。第二类是“相对禁止区域”，指妨碍城市美观等危害程度较小的地区，在这里对摊位的规模 、摆摊的时间和经营范 围有一定的限制，对申请在此摆摊要严加管理。第三类是“诱导区域”，一般包括和住宅区分离的城市中心外围的空地、车辆通行很少的河溪两侧道路、经过长时间形成的传统市场内的道路。流动商贩缴纳极低的费用之后就可以在“相对禁 止区域”申请到 一个对营业时间和经 营范 围有明确限制的摊位，或者在“诱导区域”摆摊设点，商贩在这类区域内只要经营范围不违法不妨碍市民方便即为合法。区域和时间划分清楚不仅有利于执法部门区别对待，也有利于摆摊设点者的自觉遵守。这样划分城市区域，不仅满足流动商贩的生存需要，方便了群众，还有利于将原本散乱的流动商贩集中到固定的区域内统一管理。在美国，也有类似的制度，但是相较韩国更加宽松。例如对于偶尔才摆摊而未申请合法摊位的非法摊贩，只要民众不投诉，执法人员一般情况下不会主动取缔，真正实现了管理的人性化。[
（二)城管执法人员良莠不齐，执法粗暴
城管执法人员不文明执法是城管执法陷入困境的直接的原因。在我国，城市管理行政执法局是2002年之后才刚刚建立起来的．它集原来分属于环保、环卫、规划、工商等职能部门的行政处罚权全部或部分于一身，成员来源复杂多样，个人素质良莠不齐，加之在处罚流动商贩的时候容易遭遇抵抗等客观因素，致使不文明的执法现象在城管执法惩罚流动商贩领域表现得尤其突出。其主要表现就是执法主体在执法过程中作风粗暴、滥用职权随意罚款。许多城管执法人员在对违法行为进行纠正、制止时，往往采取过激行为，导致城管执法人员与流动商贩之间的矛盾升级，单纯的处罚行为演变为双方的暴力对抗。在O7年发生在北京的“城管协管员围殴摊主暴打警察”事件，甚至出现了有部分城管执法人员依靠行政执法权作恶一方，成为新的社会不安定因素。城管队伍素质不高、管理不规范的闻题十分突出。而在美国，在各类执法人员中，只有警察才有权给无证经营的流动商贩开具罚单，如果执法人员滋扰小商贩的合法经营行为，一经举报立刻遭到严惩。而在韩国，巡查人员一般不没收违规摊主的东西，但特别管制时例外。执法人员态度非常温和，忠实履行法规，很少出现与摊主的暴力冲突。如果摊主违规是初次，可能要根据“非法占用道路获取利益行为”罚款4．5万韩元(1元人民币约合120韩元)。一些摊主的物品被没收后，觉得价值高于这个数，也会交钱领回自己的东西。
(三)法律依据不足．城管职能各地不一
城市行政管理局最初是一个临时性的机构，缺乏合法地位，后来也是为解决地方财政而成立，同样缺乏合法地位。《中华人民共和国行政处罚法》虽然规定了有关授权地方政府整合行政处罚权的内容但缺乏与之配套的相关法规，全国城管执法局的职权范围没有一个统一明确的界定，其设立和职权范围基本上是由上级政府决定．这就导致了城管执法权力范围的无限制。例如，成都市自2003年以来就包括了市容市政、规划、工商 、食品卫生等类近 120项的行政处罚权：北京市目前已包括 13大类近300项的行政处罚权。然而它们都没对这些权力行使时的执法方式和执法程序用法律法规的形式加以明确．很显然这与我国缺乏一部完整统一的行政执法程序法律有关。而在香港，对于流动商贩的管理制度类似与韩国，香港食环署陆续出台《公众卫生及市政条例》、《小贩规例》、《食物业规例》等法规，作为管理流动商贩依据。食环署下设小贩事务队(包括总部特遣队和分区事务队)进行执法，类似于国内的的城管队。
（四)流动商贩缺乏自我管理和自我约束
我国的流动商贩都是小本经营，自发性极强，经常违章占道，破坏城市卫生和城市正常秩序，因此他们也成为城管执法重点“照顾”的对象。即使面对执法人员的不文明执法行为甚至是非法侵犯行为时也没有可以表达利益的渠道。而在韩国，政府鼓励流动商贩摊主们成立了“全国摊店业主联合会”．联合会拥有自己的网站．争取商贩的合法地位。帮助加入的摊主维护自身权利，同时加强内部管理，主动举报非法经营或是不按规定设摊的商贩．协助政府维护城市秩序。
三、因应城管执法现实困境的对策
（一）借鉴优秀管理制度。完善城市区域规划
城市的起源于商贸。最初的城市是依托于“市”，也就是集市而产生的，最初的城市管理应当是对于城市内集市的管理。历代的流动商贩对于城市的发展都有重要作用。有很多老字号就是靠走街串巷逐渐打拼起来的，例如著名的“小绍兴”就是挑扁担卖馄饨出身，“张小泉”是磨剪刀出身。上海的“城隍庙”、南京的“夫子庙”也是靠摊贩积累起来的名气和人气，反而成为城市文化不可缺少的一部分，最终成为一道靓丽的城市文化名片。因此，从这个角度来说，为流动商贩规划专门区域，不但有利于解决这部分人群的就业问题，缓和城管 执法与流动商贩之间的矛盾 更有利于整个社会的安定和城市文化的培养。
在具体举措上可以借鉴韩、美等国的经验，划分城市区域，根据城市各区域的用途．以方便民众生活为原则，放宽对流动商贩摆摊的限制条件，划出不利于 交通 或者有重要象征意义不适于摆摊的“绝对禁止区域”、划出限制经营范围和经营时间的“限制经营范 围区域 ”以及鼓励流动商贩进驻方便民众生活的“引导区域”，让商贩在许可范围内合法经营。
同时 。城管执法职能也相应转变，针对于流动商贩的管理由原来的单纯“打击 、罚没”转变为“监督为主 ，打击为辅”，变“堵”为“疏”，疏堵结合 ，促进流动商贩主动办理相关证照，合法经营，自觉维护城市秩序，将流动商贩纳入到有序的管理轨道，从根源上减少产生冲突，实现文明执法，提高管理效能。
(二)建立和完善城管执法法律体系，规范城管职能
目前，城管部门相对集中行使的职权主要是行政处罚权，其法律依姑是1996年《中华人民共和国行政处罚法》第 十六条的规定：“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关使 。”1997年，北京市宣武区经国务 院批准率先成为城市管理相对集中行政处罚权的改革试点区。2000年，《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（第 63号文件)指出：“实行相对集行政处罚权制度，对于建立‘精简、统一、效能’的行政管理体制都有意义。”并且要求集中行使行政处罚权的部门应为本级政府的行政机关，不足某一政府部门的内设机构或下设机构。2002年，《国务院关于进一步推进相对集 中行政处罚权工作的决定》使得试点改革发展成为全国通行的制度。
这些文件和规定都成为城管执法行政处罚权的法律依据，但是从全国范围来看城管执法部门法律地位不明确、各地执法职能范围不一致和在执法过程中缺乏执法具体标准仍是急待解决的现状。我国城管立法的当务之急，是尽快制定出一部统一的有关城市管理综合执法的法律．使城管执法部门的权威性能够得整个社会的认同。同时明确城管执法的职能范围．加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政处罚自由裁量权，使城管执法人员在执法过程中有具体的处罚标准压缩自由裁量权弹性避免出现随意收费、任意罚款、滥用职权的“城管现象”．不断提高依法行政 和严格执法的质量和水平。
(三)推动成立相关民间组织，促进商贩自我管理
在城市管理中．可以适度吸纳民间因素参与城市秩序的维护，由政府推动成立小商贩自我管理组织，内部提高对流动商贩的技术教育。帮助商贩掌握一定的职业技能，对外可以协助政府管理小商贩，调动商贩自身自我管理、自我监督。同时也可以节省行政资源在管理流动商贩上的支出，提高行政效率。
四、结语
城管执法是一项复杂的社会系统工程，解决城市发展中的新问题往往都找不到现成答案’需要我们不断改革创新，探索前进，需要各部门与社会公众的共同参与。单它不仅与城管执法工作本身有关，还与一个国家的利益表达机制、就业以及社会保障等制度密切相关，后者的完善可以为城管执法创造一个良好的环境。面对现代城市出现的各种问题，我们不可能毕其功于一役”，将所有的城市问题在短时间内完全解决。有些问题具有阶段性，随着时间的推移就能够得到有效解决有些问题需要在改革发展中不断探索，不断借鉴优秀成果，完善相关制度措施，我们才能使城管执法走出现实困境，找到一条符合我国国情的城管执法之路。
参考文献
[1]《我国城管执法的现实困境与对策》张玉磊；山东行政学院山东省经济管理干部学院学报．2007年 03期．
[2]《城管执法的问题与挑战一北京市城市管理综合行政执法调研报告》马怀德王柱国；河南省政法管理干部学院学报，2007年o6期．
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一、良法治教——加快高等教育立法进程
(一)我国高等教育法制现状
改革开放以后，随着社会经济建设的不断发展，我国高等教育法制建设取得了一定的成果。其中相关法律主要有：《中华人民共和国学位条例》(1981)、《中华人民共和国教师法》(1993)、《中华人民共和国教育法》(1995)、《中华人民共和国职业教育法》(1996)、《中华人民共和国高等教育法》(1998)、《中华人民共和国民办教育促进法》(2002)等。在法规层面上也陆续出台了《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》、《中华人民共和国义务教育法实施细则》、《普通高等学校学生管理规定》等。
这些法律法规的制定多半是以指导高等教育行政管理为出发点，其特征是对于大学生课以较多义务，且规定有着严格的处罚制度。而其所赋予大学生的权利却往往因为缺乏相应的救济制度而流于形式。《普通高等学校学生管理规定》第五章“奖励与处分”第五十条到第六十六条l6个条文中仅有2条是关于奖励，其余14个条文皆是规定处分。如此悬殊比例似乎可以在一定程度上反映出长期以来高校与大学生的行政管理法律关系尤为突出。在立法层面上强调教育行政权的配置，许多苛刻的校纪校规弱化了大学生权利；在实践层面上高校对大学生处罚权的恣意行使和维权救济途径的模糊化又使得大学生的权利保护状况更加堪忧。
(二)制定统一的《大学法》重构高教法律关系
从比较法的视野观察，法国《高等教育法》明确规定了大学校长必须依法管理学校，同时法国的教育司法制度相当健全，学生、学生家长和学校的纠纷可以通过教育系统内部的司法制度或教育系统外部的行政诉讼制度来解决。印度《大学法》规定大学内部各权力机构以及大学的实际首脑副校长都必须在法律赋予它(他)们的权力范围内履行职责。针对此种情形，在权利本位的理念下加快立法步伐是一条必由之路。
首先，制定我国统一的《大学法》。《大学法》主要规定各级各类学校在教育关系中的地位、作用及应承担的各种法律责任，明确高校的法律法规授权组织地位并列举其重要的教育行政权，调整学校与学生、学校与教师的权利义务关系，强化对高校的权利监督及学生的维权救济制度。同时，也有必要通过《大学法》赋予高校更多的学术自由权，促进学术权力与行政权力分离。
其次，相应修改并制定相关配套法规。前面介绍的相关高教法律法规时间跨度较大，为了适应新情况，理应对现有的法律渊源加以整理。比如将高校与大学生的行政法律关系纠纷明确纳入行政诉讼受案范围，将大学生法定权利进一步细化量化，明确其救济途径和相关部门的法律责任。通过统一的立该非、改、废以减少法律冲突，促进法制统一。
二、法律保留——健全校规备案审查制度
(一)校规校纪须遵循法律保留原则
从许多高校与大学生纠纷的现实案例来看，高等学校对于学生的处罚直接依据往往是校规校纪，而且多半以“通知”、“决定”、“意见”等形式表现。这种现象原因是这我国目前的教育立法只是对高校管理做出笼统的确定，而把具体规则留给教育行政机关或高校自行规定。我国《高等教育法》第41条赋予高校校长的第一项职权就是“制定具体规章制度”。原国家教委高校学生司1990年的《关于(普通高等学校学生管理规定)有关条文的说明》中指出，《普通高等学校学生管理规定》是高等学校学生管理的行政法现，不能也不可能规定得太具体，各地区高教部门和各高等学校可在此《规定》的原则下制定实施细则。由此各高校自行制定校规当属法律位阶中的“其他规范性文件范畴”。
所谓“法律保留原则”，是指对宪法关于公民基本权利的限制等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定。行政机关实施任何行政行为必须有法律授权，否则，其合法性将受到质疑。作为法律法规授权组织的高校在教育行政权中的制定校规校纪等行政规范性文件的行为应当遵循和适用“法律保留原则”。
20世纪70年代德国联邦确立的“重要性理论”认为，只要涉及人民基本权利的重要事项，不论是干涉行政还是服务行政，必须由立法者以立法的方式而不能让行政权自行决定。虽然大学生权利保护中的重要事项的轮廓尚不够清晰，但是“重要性理论”至少提供了判断在学校行政领域中应有法律保留适用的思考方向。有台湾学者认为：“举凡教育内容、学习目的、修课目录、学生之地位等有关大学生学习自由之‘重要事项’，皆应以法律明文限制之，或有法律明确之授权。尤其是足以剥夺大学生学习自由之退学或开除学籍处分，更应以法律明定其事由、范围与效力，而不得仅以行政命令或各校之学则即予剥夺，此乃法律保留原则之基本要求也。”也有台湾学者提出：“至于影响学生权益甚巨之处置，不能再任由以行政规则订之。如人学、转学、学位之授予、退学、勒令退学等，宜划人法律保留的范围。对这些处置，学生除得寻内部申请途径外，亦得容许司法之救济。”
(二)校规校纪须接受权力机关备案审查
从高校校规校纪的运行状况来看，高校依据校规校纪对学生实施的某些教育处分，已经直接涉及到大学生受教育权剥夺。因而涉及类似烈度的教育处分，应当适用法律保留原则，由法律设定。而仅依靠高校的自觉自律无法实现这种理想的规制状态。
《中华人民共和国立法法》第五章“适用与备案”制度设计上并没有涉及到法律法规授权组织制定的规范性文件的适用与备案的问题。2005年修订后的《普通高等学校学生管理规定》第六十八条规定：“高等学校应当根据本规定制定或修改学校的学生管理规定，报主管教育行政部门备案(中央部属院校同时抄报所在地省级教育行政部门)，并及时向学生公布。省级教育行政部门根据本规定，指导、检查和督促本地区高等学校实施学生管理。”至此，校规校纪审查备案制度初步建立。
然而笔者认为，考虑到高等学校法律法规授权组织的法律性质，仅仅依靠主管教育行政部门的监督是不充分的，而应当在在制定“大学法”之基础上建立完善起校规校纪审查备案制度。具体设想是规定高校校规校纪的制定与修改须报归口管理的行政主管机关备案的同时亦要向与行政主管机关同级人大常委会备案。这样不仅强化了权力机关对于高校的直接监督，又可以在一定程度上避免了高校行政化倾向对于大学生权利保护之负面影响。
三、正当程序——严格处罚程序制度
正当程序原则源自英国法中的“自然公正”原则，并成为美国《联邦行政程序法》的基石。自然公正原则是英国非常古老的一个普通法原则。它包括两个最基本的程序原则：1．任何人不能成为与自己有关案件的法官(nomanshallbejⅡdgeinhisOWIIcases)。2．任何人的辩护必须被公平地听取原则(aman’Sdefensemustalwaysbefairlyheard)正当程序原则包括公平原则、公正原则以及参与原则，它强调行政相对人有知情权、申辩权、申请回避权以及要求举行听证权利等等。
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（三）用人制度。纵观全国各所高校，教师的任用形式也多种多样的。按是否具有正式的事业编制可以分为编内和编外两大类，编内人员按照任用过程中高校教师与高校双方的地位关系可以分为任命制和聘任制，而编外教师的任用形式就更加具有多样化了。随着高等教育的快速发展，高校教育规模不断扩大，为了控制在编人数、节约办学成本，高校开始大量聘用社会人员。对于编外人员的聘用形式主要有人事、劳务派遣、返聘、外聘代课教师等。如此多形式的用人制度，学校在各项规章制定及人员管理过程中难免会出现与教师的纠纷和矛盾，因此，这也成为高校涉诉的类型。
二、高校在学生治理过程中的诉讼类型
（一）内部管理行为。（1）高校在行使管理权过程中影响到学生受教育权而引发的纠纷，例如：取消学生的入学资格、限制学生入学、对学生不予录取、对学生进行的开除学籍的处分以及拒绝颁发学业证书、学位证书等行为引起的纠纷。（2）高校在行使管理权过程中与学生权利发生冲突而引发的纠纷，如对在校学生违反学校纪律而作出的警告、记过、留校察看等行为引起的纠纷。（3）高校在行使学术判断权过程中与学生权利发生冲突而引发的纠纷，如对学生期末考试成绩的核定，学位论文或毕业论文的评审等行为引起的纠纷。
此外，高校为便于管理，制定了诸多的内部规章制度，如图书馆管理制度、教室管理制度、宿舍管理制度等。只要是该校的在籍学生就应当遵守，若有违反，高校有权给予相应处理。而高校通常制定一些处罚措施，如罚款、没收等。从法律意义上讲，罚款是具有行政职权的行政管理部门对违反行政法规的行政相对人所给予的一种行政处罚，根据教育法的规定，高校是一个事业法人，而不是行政机关，不具有行政处罚权，除非有契约约定，否则无权实施“没收”、“罚款”等行政处罚措施。因此，此类行为的发生，也使高校可能成为被告。
（二）侵犯合法权益行为。大学生作为自然人，与任何一个公民的民事权利上是没有区别的，均享有生命权、健康权、身体权、姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权、隐私权、休息权、劳动权、教育权、人格尊严权、人身自由权以及宪法规定的其他权利等。高校在实施管理过程中，侵犯了大学生的这些权利，就有可能成为被告。
1.奖学金的评选与发放不当，高校会成为被告。高校作为奖学金的具体实行者和管理者，工作内容之一就是要按照已拟定的条件去选拔出可获得奖学金的学生，获奖学生一经确定，高校需替奖学金的设立者将此项奖学金发放给学生，并应履行足额发放、及时发放的义务，不应对获奖者增加额外负担，也不应对奖学金的发放及学生如何支配作出任何限制。尽管学校在及时发放与足额发放上不会与学生产生纠纷，但往往学校会限制奖学金的用途。
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二、加强依法行政意识，树立执法为民的思想。一是强调监督与服务相结合，行政管理与行政执法协调发展，突出行政执法对行政管理的推动作用。实行执法检查报批制度，要求稽查机构除确有证据的投诉、举报外，不再实施日常监督检查，提高执法针对性。二是进一步完善“一主多协”的监管体制，减少多头进企业，交叉检查、重复检查的发生。三是进一步加大执法打假力度，对于拒不整改、存在严重质量问题以及严重安全隐患的，集中整治，受到了政府的肯定和企业的欢迎。年，全年出动执法人员10470余人次，查处各类案件1015件，查获假冒伪劣产品货值1284万元。
三、落实案件集体审理制度，不断提升案件质量。一是在全市范围内推行集中案审制度，要求所有立案案件必须由案件审理委员会审理，案审意见一旦表决通过，必须无条件执行。确需减免缓的必须由案审会决定。拒不履行的，一律提交法院强制执行。二是改善案件审理流程。将以前通读调查报告的案情汇报方式，改变为先简介案情，重点突出证据展示及分析，不仅大大缩短了审理时间，同时突出了证据的重要性，提高了案审效率。三是现场督办，提高案审质量。年，我组织各级案审人员持续一周对各县(市)召开的案审会进行实地观摩、当场点评，并就怎样开好案审会进行调研，并因地制宜的提出意见及建议。四是积极推行阳光案审，对疑难复杂、社会影响大的案子邀请当地人大代表、政协委员、政府法制办及法院人员参与案件审核，对特别有影响的案件通过新闻媒体进行报道。近两年有21起案件通过阳光案审的这种形式获得了社会的广泛好评。
四、作好指导工作，规范执法行为。一是对案审会形成的每一类案件的审理意见进行总结，针对各类案件执法思路、取证要求、自由裁量权适用等形成统一的指导意见，引导、规范执法行为。在此基础上，对日常法制管理工作中发现的好的做法及措施，形成行政指导，在各县(市)进行推广。二是规范自由裁量权适用，确保全市系统执法尺度统一。年，我组织专人对质监系统常用的法律法规中处罚条款进行细化，界定每种违法行为的处罚阶位，形成了《市质监系统行政处罚自由裁量权实施细则》。强化了自由裁量权的实际操作性，行政处罚进一步规范。三是组织制定出台了《市质量技术监督行政执法工作规范》(试行)，对技术监督行政行为和执法用语规范，行政执法程序步骤方法进行了详细的规范，确保依法行政。《自由裁量权实施细则》、《行政执法工作规范》的出台受到了市人民政府法制办的高度肯定，在对我局的规范执法调研后，形成材料，上报省政府法制办和国务院法制办，材料在《法制》和《中国政府法制网》上刊出。
五、执法监督形式更加多样，针对性更强。一是从年6月起，我组织在全市质监系统开展执法文书评优大赛,将提高政府执行力大讨论及文明执法教育活动落到实处，切实将优化经济环境的理念贯彻下去。该项工作收到了市政府法制办的好评，并在《法制》上作为经验进行推介。二是根据我局出台的《行政执法监督工作实施细则》要求，通过备案审查、督查督办、行政检查、案件评查、行政复议等执法监督手段在执法工作中的使用，对执法流程管理、案件质量、票据管理、案件质量等方面实行季度检查、抽查，对存在问题的单位有针对性的下达执法监督意见书及整改通知。年，共组织开展定期执法监督检查、案件清查、集中案审执行情况检查和案件评查工作8次，对存在的问题进行了通报，对出现错案的相关人员进行追究。年，共有2家执法单位被通报，1人调离执法岗位，2人受到戒勉谈话，对迟报漏报执法信息的2人分别处以100-200元罚款的处罚。
六、认真贯彻行政复议法律法规，加强行政复议工作。一是根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》和省政府《省行政复议实施办法》的规定，下发了《关于认真贯彻执行行政复议相关法规规章的通知》，我要求执法人员充分认识行政复议工作的重要性，认真贯彻法律法规的新要求，规范执法行为，提高依法行政水平。二是做到当天受理，当天下达受理通知及行政复议案件权利义务告知书，并积极组织有争议的双方进行复议听证。三是对符合调解要求的复议案件进行积极调解。年，我科共受理各类复议及诉讼案件4起，其中复议案件2起，1件终止，1件撤回，2讼案件，1件撤诉，1件维持。
今后努力的方向：
(一)对下级执法管理及法制监督工作制度有待进一步落实。首先，各执法机构在按照市局制订的各项监督制度进行有效的执法监督及法制管理上有欠缺;其次，督查督办力度不够，不能引起执法机构足够的重视。
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近年来全国各地妨碍电力建设、破坏电力设施的违法事件频频发生，窃电现象也呈频发之势，这不仅严重影响电力建设项目进程，危急供电安全，而且也严重扰乱了正常的供用电秩序，使国家和供电企业蒙受巨大的经济损失。
就目前的法律规定来看，《刑法》等法律法规对于电力设施和电能的法律保护远不能涵盖实践中所存在的相关行为，对现实中存在着的妨碍电力建设、破坏电力设施及盗窃电能、侵犯社会公众和电力企业利益的涉电违法行为，其中尚未构成刑事犯罪的，需要通过行政执法予以制裁和规范。但由于我国电力立法滞后于电力体制改革，《电力法》、《电力设施保护条例》及其实施细则的相关规定与政企分开后的电力体制不相适应，存在着电力行政执法体制始终没有理顺、电力行政执法主体事实上缺位、无法形成一支有力的电力行政执法队伍等问题。
本文试图通过对我国电力行政执法体系及实践情况的分析，探讨形成这一难题的原因和解决之策。
1.当前我国电力行政执法面临严峻形势
破坏电力设施和偷窃电能现象，不仅使国家和人民财产遭受巨大损失，严重侵害电力企业的合法权益，而且也严重侵害了广大用户的合法权益。破坏电力设施和窃电行为还扰乱了供用电秩序，造成许多危害电力运行安全、危害人民群众人身和财产安全的隐患，直接威胁到电网的安全运行。
2007年，在全国“三电”（指加强电力、电信、广播电视设施安全保护工作）专项斗争中，查处“三电”治安案件2.5万余起。涉电案件剧增，严重危害了电网安全运行，无法保证电网正常供电和电力用户正常用电，还可能危害人民群众生命财产安全。由于电力执法力度的不足，涉电违法行为得不到追究和惩处，无法保证电力执法部门公信力和电力相关法律法规的威慑力。
2.电力行政执法内容分析
电力行政执法是指电力行政执法主体按照法律、法规的规定，对相对人采取的直接影响其权利义务，或者对相对人的权利义务的行使和履行情况直接进行监督检查的行为，是保证电力相关法律、法规实施的直接性的、管理性的行为。
按照行政执法行为对相对****利义务所引起的直接效果，电力行政执法主要有以下方式：电力行政处理、电力行政处罚、电力行政检查、电力行政处置。
3.导致我国电力行政执法难题的原因
电力行政执法出现的严峻形势，固然是多种因素的综合作用，但执法保护力度缺乏是最重要的因素。由于电力体制改革不断推进，电力立法滞后于电力改革，现行电力法律法规中许多方面不适应我国当前电力工业发展与改革的现状。
3.1 执法主体事实上的缺位是电力行政执法难的根本原因
3.1.1我国现行法律中对电力行政执法主体的规定不明确
法律法规授权的组织既可以自己的名义在法定权限内从事电力行政执法活动，承担法律后果，也可以根据法律、法规和规章的规定，在法定权限内再委托符合法律规定的其它社会组织行使电力行政执法权。受委托的组织并非电力行政执法主体，它只能以委托机关的名义从事行政执法活动，相应的行政执法后果即法律责任应由委托机关承担。
《电力设施保护条例》于1998年1月7日修订后，诸如北京、天津、青海、山东、四川、新疆等地都纷纷出台了有关电力设施和电能保护及反窃电方面的地方性法规和行政规章，但在电力设施保护的行政执法主体方面，无一例外地沿袭了上位法《电力法》、《电力设施保护条例》的相关规定，即明确了由各省（直辖市、自治区）的电力管理部门作为相应的行政执法主体。如此看来，电力设施与电能保护的行政执法主体似乎并不存在缺位情况，但事实上，现行法律的规定并未明确由哪一个政府组织具体来行使行政执法职能，有的电力行政事务有多个部门在具体行使行政执法职能。
3.1.2 电力行政执法主体的变迁导致执法效能弱化
1996年4月1日《电力法》实施后，国务院国[1996]48号《关于组建国家电力公司的通知》指出，为有利于转变政府职能、实行政企职责分开、深化电力工业体制改革，国务院决定组建国家电力公司。按照这一决定，新成立的国家电力公司负责原电力工业部管理的国有资产经营管理，不再具有政府行政管理职能，国家经贸委作为电力行政管理部门负责电力行业的行政管理与监督。由此，改制后的电力行政执法职能完全由政府部门承担。
3.1.3 政府部门作为电力行政执法主体能力不足
通过考察电力行政执法主体前后的变化差异，不难看出：在电力体制改革之前，电力局不仅具有行政执法权，而且具有与之相配套的丰富的人力、物力资源和经验。电力体制改革后的地方综合经济管理部门虽然取得行政执法权，但其限于人力、物力、经验等方面的不足，不能做到及时、有效地行使行政执法权，也因为同样的原因，使得无法形成一支与其所在行政区域内电力设施和电能安全保护相匹配的行政执法队伍。
由此看来，执法主体执法能力的欠缺是导致电力执法难的根本原因，或者说是因为执法主体的能力不足使得行政执法主体事实上的缺位，并直接导致了电力行政执法之难。
3.2电力立法难以突破导致难题持续
3.2.1电力相关法律规定与其他法律衔接不到位
我国《电力法》的修订与完善滞后于电力体制改革，面对电力行业改革和发展中出现的发电与电网企业的技术配合问题、预购电、欠费停电期限、用电检查权等方面的新问题，《电力法》及其配套法律规定与相关行政法的规定没有衔接，与《刑法》规定的破坏电力设备罪、盗窃罪等罪名条款没有相衔接，法律的适用出现了许多真空。
3.2.2 相关电力法律法规缺少可操作性
涉电案件在进入行政执法程序后，由于相关电力法律法规在实践中缺少可操作性，使得行政执法主体无法对许多案件进行行政执法处理。如在破坏电力设备案件中所涉及的电力设备范围的具体指向、盗窃和破坏电力及设施所造成的经济损失如何计算等等问题，行政执法部门与电力企业和公检法部门的认识存在着很大的差距。
3.2.3 上位法的限制使地方立法难以突破
基于法律效力等级理论，上位法的效力高于下位法的效力。《电力法》、《电力设施保护条例》都规定电力管理部门作为电力设施和电能保护的行政执法部门和监督管理部门，全国大部分省市的相关地方性法规和行政规章也就无一例外地沿袭了这一规定，即明确了由各自省（市）的电力管理部门作为相应的行政执法主体，而无法形成新的突破，因此在地方立法中很难解决电力行政执法主体事实上缺位的问题。
4.现行体制下破解电力行政执法困难的对策
4.1 修改与完善电力法律体系，加强行政执法保护内容
《电力法》修改要与《民法通则》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《刑法合同法》、《农业法》、《森林法》、《土地管理法》、《公路法》、《环境保护法》等法律协调。国家立法机关、司法机关也应根据电力产品的特殊性和电力行业的特殊情况，在制定与《电力法》配套的法律、法规、立法解释、司法解释时，要对窃电等违法行为的违法金额的认定、处理等具体问题作出明文规定。
随着我国电力体制改革的逐渐深化，也应随之建立一套有机的电力法律、法规框架，其中应更多地体现对电力设施和电能保护的行政执法内容，并形成切实可行的和完整的行政执法保护制度。
4.2 开展电力行政执法模式的探索与实践
在立法层面尚难有较大突破之前，在地方实践中探索具有本地特色的电力行政执法模式，不失为在当前解决和破解电力行政执法难题的一种切实有效的办法。如《宁夏电力设施安全保护处罚条例》的出台，就是一种良好而有益的探索。
电力体制的改革对电力行政执法资源提出了重新配置的要求，能否将有关资源再行配置与组合，在符合经济性的同时也具备操作性，是探索电力设施与电能保护行政执法模式的原则。
4.3 深入宣传电力法律法规
