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2．1评估标准
公共政策评估是指公共政策评估主体根据一定的政策评估标准和程序，对政策系统、政策过程和政策结果的质量、效益、效果等方面进行评价或判断的一系列活动。政策评估主要是要了解政策的结果。根据公共政策评估的基本理论，结合具体的评估对象，我们认为开采总量控制政策的评估应按照以下三个标准进行，即政策目标标准、公平公正标准和效率标准。政策目标标准就是以政策目标的实现程度作为评估政策的依据。政策目标既是制定政策的起点，也是政策制定所要实现的终点。狭义的政策效果评估，实质是将政策实施后的实际结果与政策预期效果进行比较，判断预期效果的实现程度，分析未实现预期效果的原因，进行提出改进的建议。公平公正是公共政策的一项基本要求，因而也是政策评估的一个重要标准。公共政策是政府对市场进行干预的手段。任何一项政策的出台都意味着对社会价值的重新分配，任何一项政策的有效实施都必然导致某种价值分配的最终实现。政策在满足大多数人利益的同时，也可能导致一部分人的利益受到损害。为了实现帕累托最优，就要求通过利益的再分配或补偿等方式给予那些受损的合法利益以合理的补偿，从而体现和照顾最大数人的利益。效率是指在一定的经济成本基础上所能获得的经济收益，常用收益与成本之比来衡量。由此引申，政策的效率标准是对比和衡量政策取得效果与所耗费资源，即分析政策效果与政策投入之间的比率和关系。
2．2评估方法
政策评估方法有多种，包括前后对比分析法、成本效益法、抽样统计法、专家判断法和自我评价法等等。根据评估内容，本文采取前后对比分析法作为主要评估方法。所谓前后对比分析法，是指对比、分析政策实施前和实施后政策调节对象是否发生变化、变化的程度如何、是否实现了政策的目标。前后对比分析法又可细分三种：一是简单前后对比法，即直接对比某项指标在政策实施前与实施后的不同；二是“投射—实施后”对比法，即对比政策实施后的实际效果与按实施前所表现出的发展趋势所推导到的效果；三是“有－无政策”对比法，即对比指标在有政策和无政策情景下的差别。在本文中，我们选取实施总量控制政策的钨、稀土和锑的数据作为实例进行政策前后对比分析，选取未实施总量控制的钼来模拟无政策的情景进行“有－无政策”对比。
2．3评估指标
遵循科学性和实用性原则，我们选取了产量、资源储量、保障程度和经济效益4类共11个指标，这些指标主要用于评估开采总量控制政策目标实现程度。
3评估结果
应用上述评估方法和指标，我们对总量控制政策的目标实现程度、公平公正性和政策效率分别进行了评估，其结果如下所示。
3．1标实现程度评估结果
3．1．1目标一：保护优势矿产资源，防止过度开采
从我国钨、稀土和锑产量类指标在政策实施前后的变化来看，开采总量控制政策的实施在一定程度上抑制了这些资源的过度开采局面，起到了保护优势矿产的作用。但由于执行力度、需求变化等因素的影响，开采总量的控制目标并未完全实现。对比2002年前后我国钨矿产量变化轨迹发现，实施总量控制政策以后，矿山产量仍呈持续增长态势，甚至增速也在增长。这种简单对比似乎表明政策未发挥作用，但深入分析发现其中另有原因。2002年以后，我国进入高速工业化时期，包括钨矿在内的各类矿产品的消费量剧增。2002～2012年10年间，我国钨消费量年均增长率为7．8％，而此前从1980～2001年的20余年的时间里，年均增速仅为1．9％。在需求快速增长的激励下，降低产量几乎无法做到。总量控制政策的实施对我国稀土矿山生产产生重要影响。政策实施前，我国稀土矿山生产呈持续增长态势。1990～2005年的15年间，矿山产量年平均增长率高达14．1％。2006年实施总量控制政策以后，产量高速增长的趋势逐步得以扭转，在高位维持几年后，受政策和需求萎缩的共同影响，近年进入下降通道。总量控制政策的实施使我国锑矿矿山生产大幅下降。1981～2007年，我国锑精矿产量年均增长率为7．4％，2007年超过16万t，创历史产量最高纪录。从2009年开始，我国对锑矿实行开采总量控制政策，锑精矿产量大幅下降，以后各年虽仍呈增长态势，但绝对量已低于以2004年以后的水平，而且近年的平均增长速度也比前期略低，为5．2％。钼矿是我国的另一优势金属矿产，目前未实行开采总量控制政策，本文将其作为“无政策”情景的代表。与钼矿比较，钨、稀土和锑的矿山产量增长显然缓慢很多，特别是2006年以后这种差别更为明显，这也说明该政策确实产生了一定效果。需要说明的是，三种矿产都存在超指标生产的现象。2002～2012年，我国钨精矿实际产量累计121．89万t，同期生产指标79．70万t，实际产量为生产指标的152．94％；2006～2012年稀土实际矿山产量累计为75．74万t，同期生产指标为64．80万t，实际产量为生产指标的122．68％；2009～2012年，锑矿山产量累计为48．48万t，同期生产指标为40．00万t，实际产量为生产指标的121．18％。超指标生产现象的普遍存在，一是由于总量控制政策执行力度不够，政策有时流于形式；二是近年我国矿产资源消费需求增长迅速，价格高涨，刺激企业超指标生产。超指标生产现象使政策削弱了政策效果。
3．1．2目标二：保障矿产资源可持续供应能力
总量控制政策的实施，有效地改变了资源开采无序、过度增长的态势，开采量的减少或增速减缓无疑将对可持续供应产生正面影响。但由于评估指标的局限性，这一效果很难表达。保有资源储量及其变化是反映矿产资源可持续供应能力的重要指标之一。保有资源储量是已查明的资源储量经开采等活动消耗之后剩余的资源储量，受勘查新增量和消耗量的双重影响。政策实施前后的对比表明，我国钨矿保有资源储量近年略有增长，稀土矿有大幅增加，而锑矿却呈下降趋势。同样实行总量控制政策的三个矿种保有资源储量变化呈分化趋势，表明除该政策之外，尚有其他因素在发挥作用。与大宗紧缺矿产相比，三个矿种保有资源储量增长缓慢，这主要是由于我国对这些矿产的勘查活动采取抑制措施所致。储采比、储消比也是衡量矿产资源保障能力的重要指标。由于我国目前处于工业化阶段，资源消费需求快速增加，带动产量持续增长，同时勘查活动受到抑制，导致这两个指标持续下降，无法直接反映总量控制政策的效果。
3．1．3目标三：调节市场供需形势，维护经济利益
通过控制矿山开采总量来控制市场供应，从而改变我国优势矿产市场供过于求、价格低迷的局面，维护国家经济利益是总量控制政策的一个重要目标。观察钨、稀土（以铕代表）和锑金属近年价格变化轨迹可以发现，三种矿产品的价格在实施总量控制政策后均有不同程度的上涨，特别是2009年我国加强政策执行力度后，效果更为明显。与未实行总量控制政策的钼矿相比，钨、稀土和锑的价格上涨趋势更为明显，表明总量控制政策起到了调节市场供需、从而使价格理性回归的作用。价格的理性回归，增强了我国矿业企业的盈利能力，维护了我国作为全球主要供应国的经济利益。
3．2政策公平公正性评估结果
开采总量控制政策的实施，改变了市场原有的平衡，使价格、产量和消费量均发生变化，重新调整了生产方、需求方和社会整体利益。本文应用福利经济学中生产者剩余和消费者剩余的概念，分别代表生产方利益和消费方利益。开采总量控制实质上设定了市场供应的上限，与无政策情景相比，在需求不变的条件下，无疑将使产量（供应量）下降，价格上升。其结果将使生产者剩余增加，消费者剩余减少，即增加了生产方的利益增加，减少了消费方的利益；同时，生产者剩余和消费者剩余之和———社会整体利益减少。由于我国是这些矿种全球主要的供应国，其产品中有相当比例供应国外消费者，因此这一利益调整有益于增加我国国家利益。此外，开采总量控制政策的实施，在一定程度上一度混乱的开发秩序得到整治，维护了正常的矿业秩序，同时减少了对矿山生态环境的破坏，符合整个社会发展的需要，增加了全社会的利益。在微观层面，政府对生产指标的分配也产生一个公平性问题。2012年国土资源部颁布的《总量控制矿种开采指标管理暂行办法》，进一步明确了控制指标确定和调整的原则和依据，公开了指标分配下达的程序，使总量控制政策在具体执行层面更加公正和公开。当然也需要看到，生产指标的分配实际上形成了生产的行政垄断，使现有生产者免受外来竞争压力，对于其他市场参与者而言，是一种不公平待遇，也不利于充分发挥市场在资源配置方面的作用。
3．3政策效率评估结果
开采总量控制政策所取得的效果已在前文加以论述，本节着重分析政策的成本构成。政策执行主要涉及生产指标的确定、分配和监督，这些工作是各级国土资源管理部门日常管理工作的一部分，无需过多的专门投入；对非法盗采的查处是总量控制政策得以实施的关键，但本身就是矿政管理的重要内容，并非总量控制政策专门成本。总量控制政策有两项专门成本，一是企业的生产能力闲置成本，二是政策引起的市场波动给产业的健康发展造成的不利影响。由于生产指标具有一定程度的不确定性，企业的生产能力往往保持有一定的冗余，部分生产能力可能长期处于闲置状态，造成资本的浪费。政策执行力度的前后不一，以及其他相关政策作用的叠加，可能会引起市场的巨大波动，给矿业产业以及下游应用产业的健康发展造成不利影响，形成巨大社会成本。2011年前后稀土价格的暴涨暴跌便是一个实例。
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1 资本结构优化的评价标准选择
一个客观、实用的评价标准，其出发点应该是资本结构的优化有利于企业公司治理结构的改善。对于资本结构优化目标是否实现，不能孤立地看某一指标是否达到某一数值或额度标准，更应将众多因素综合考虑。另外，衡量资本结构是否优化的标准还应该是一个动态的标准，是随企业经营状态变化而相应变动的、能够适时实现企业价值目标最大化的资本结构优化标准。例如，对负债结构的评价不应当以低于60%或更低的水平为标准，而应以资产负债率对实现相应状态下企业价值目标的贡献程度为标准；对股权结构的评价，也不能以股权的国有或私有的简单比例作为标准，而是应当比较不同经营状态下企业的股权安排对企业价值目标的贡献作为衡量标准，也就是说，标准的确定过程应是一个“状态依存”的动态过程。
根据上市公司在资本市场配股融资要求，即连续3年净资产收益率(r)不低于10%为标准，将上市公司的经济状态划分为绩优(即r>10%)、绩中(0
基于这样的目标，在三种不同经营状态下资本结构优化目标是：减小所有者与经营者之间的委托-成本，增加企业资金来源的预算约束“硬度”。具体说来就是：①要合理利用债权融资，充分发挥其财务杠杆的作用和“预算硬约束”的作用；②要合理调整股权结构，兼顾大小股东的利益，使公司治理结构中的各层机制各司其职，各尽所能，最大限度地调动各利益相关群体的积极性。
2 各状态下上市公司的特点及资本结构优化目标
(1)“绩差”状态下上市公司的特点及资本结构优化目标。当上市公司处在“绩差”状态时，通常资产负债率高，企业的资产清算价值低，偿债能力弱。甚至有濒临破产的可能，债权人负有最大的资产损失风险，企业面临的紧迫任务应当是首先保证当前状态依存所有者――债权人的利益。此时企业资本结构优化主要以降低资产负债率为主，从而可以减轻企业还本付息的负担，提高盈利、增加还款能力。
(2)“绩中”状态下上市公司的特点及资本结构优化目标。当上市公司处在“绩中”状态时，通常有一定的盈利能力，发展潜力也很大。企业的“状态依存所有权”在股东手中。相应地，企业的控制权也由股东掌握，为了减少委托――成本，尽可能使所有者利益与经营者利益一致。此时应以“股东利益最大化”作为优化资本结构的目标。
(3)“绩优”状态下上市公司的特点及资本结构优化目标。当上市公司处在“绩中”状态时，盈利能力与偿债能力都很高时，企业的“状态依存所有者”应该是为企业提供一切资金来源的所有者(主要是债权人和股东，同时也包括提供人力资本的工人)。此时企业的经营控制权仍掌握在股东手中，企业的价值目标转为“全体利益相关者利益最大化”。 但处于“绩优”经营状态下的企业，其资产负债率无论与其它上市公司相比还是与非上市的同类企业相比都是最低的。之所以会出现负债率利用不足但又对企业绩效起负作用的矛盾现象，是由于负债融资的性质决定的。另外，股权结构的各项指标对企业价值目标的贡献也不大，同样也存在股权结构及股权性质调整的必要。
3 各状态下上市公司资本结构优化途径选择
我国上市公司资本结构存在的问题产生的不良影响主要有两个方面：一是给企业造成较高的财务成本；二是对企业治理结构的不良作用，造成治理结构在企业经营中失效或起反作用。针对这些问题，下面对资本结构优化的方法和途径进行分析。
(1)“绩差”上市公司资本结构优化途径选择。
这类上市公司负债率普遍偏高，而且由于失去了股权融资的能力，在股东掌握控制权的情况下，很有可能利用信息优势进行“恶意借贷”，进行高风险投资或干脆浪费、侵占借贷资金，损害债权人的利益。依据“状态依存所有权”转移理论，企业的实际所有权及控制权应当由债权人掌握。这时应当采取寻求高质量的资产重组或债转股等途径来保证债权人利益的最大化。这是因为：①资产重组可以给企业引人优质资产，提高企业的盈利以偿还贷款的能力，虽然不是每一个濒临破产的上市企业都能找到合适的对象进行重组，但可以通过改善经营管理来解决破产来导致的资本结构恶化问题。②债转股可以将债权按当时的市价转化成公司的优先股，并不失去其破产清算后获得补偿的优先权，但可以减轻企业沉重的债务利息负担，提高企业的盈利能力。
(2)“绩中”上市公司资本结构优化途径选择。
处在“绩中”状态下的上市公司，其资本结构下形成的法人治理结构对企业绩效的影响很小，换句话说就是，法人治理结构对企业绩效的作用很小。问题的关键还是在于股权结构与债权结构的不合理:负债融资的比例并不高，但大都是来自于银行的“软约束”借贷资金；股权结构中国有性质的国家股、法人股占公司股权比例太大，一方面国有资本所有者对企业控制的“缺位”，另一方面，占小比例的流通股(主要是个人投资者)没有能力也没有兴趣参与企业经营的监督与管理。改变这一状况的主要途径如下：①减少银行借贷资金的比例，增加企业债券融资比例，甚至可以将部分银行债务转化成优先股的办法，减少企业债务利息的负担，增加股东对企业的控制权。②减少国有股比例，增加非国有法人股的持股比例。国有股比例过大会使得上市公司治理机制中出现“所有者缺位”的问题，减少国有股比例，降低股权的集中度，让股权结构多元化可以有效缓解这一矛盾。但仅仅减少国有股比例还远远不够，因为股权结构过于分散，会造成股权融资过程中“搭便车”现象，使成本上升。这时还应该注意增加社会法人股（非国有法人股）的比例。法人股大股东的引入可以使上市公司从“所有者缺位”导致的治理主体“虚拟化”找回了一个实实在在的法人治理主体，从而将显著地改变上市公司原有权利机关的构造与功能，并有条件在股东与经营者之间建立起一个有效的权利制衡和激励机制
(3)“绩优”上市公司资本结构优化途径选择。
在“绩优”状态下经营的上市企业，其负债结构与股权结构相对于上市公司群体中的其他企业，以及非上市公司的大部分同类企业都要合理得多，更有利于公司法人治理结构作用的发挥。但这类企业存在一个普遍的特征就是负债比例偏低，财务杠杆利用严重不足。其原因一方面与我国上市公司股权融资成本比债务融资成本低，对企业经营的约束力更弱有关；另一方面还与我国上市公司经理人员大都不持有公司股份或持股比例极小有关。另外，相比之下债务融资在财务约束上相对较“硬”，经营良好的企业更偏好与利用约束较“软”的股权融资。因此，对这类企业资本结构优化的主要途径就是增加企业债务融资的比例，尤其企业债券融资的比例，充分利用财务杠杆的效应，使企业整体利益(既包括股东，也包括债权人的利益)得到增加。至于经营者，可以股票期权等形式分配其一定额度比例的公司股份，使企业经营者在利益驱动下，更努力地经营好企业，使企业整体绩效不断得到提高。
参考文献
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1890年春天，海伦开始学习说话。和蔼的富勒小姐在教海伦发音的时候，便拉起海伦的手轻轻的放在她的脸上，让海伦感觉到舌头和嘴唇的运动情况。她永远也忘不了，当她第一次连贯的说出“天气很温暖”这个句子时的惊喜。虽然他们只是几个断断续续的音节，对正常人来实在简单不过，但对海伦来说，这却是人类的语言！海伦高兴得手舞足蹈，经常欣喜若狂的反复念叨：“我现在不是哑巴了！”
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一、会计稳健性原则与过度投资行为治理的研究概况
Basu(1997)[1]关于会计稳健性的定义在学术界还比较认可即“会计人员在财务报告中对于好消息的确认比坏消息的确认有更高程度的标准”，即在事项基本确定发生的情况下才确认“好消息”，或者采取在后续一段期间内确认“好消息”带来的收益；而应尽早积极的确认“坏消息”带来的损失。会计稳健性是会计处理的一项基本原则和会计信息的一个重要特征，其产生的最重要的契约原因是为了合理分配管理层、股东和债权人之间的利益冲突Watts，1993)[2]。会计稳健性是一项可以协调企业内部各契约参与方之间的利益冲突、使契约得以有效执行的机制，有助于显著减少信息不对称条件下各契约参与方的机会主义行为和道德风险；此外，稳健性能够约束管理层的机会主义行为，降低成本(Watts，2003)[3]。目前我国对于会计稳健性的研究还主要集中在会计稳健性的影响因素，如银企关系、股权性质和结构、董事会特征等对会计稳健性的影响(朱茶芬、李志文，2008[12]；孙铮等，2005[11]；刘运国等，2010[14]；黎文靖，2009[13])。此外，我国在金融危机的宏观背景及新准则与国际会计趋同的背景下，有些学者研究公允价值计量方法与会计稳健性原则的权衡(姜国华、张然，2007[15]；毛新述、戴德明，2009[17]；张荣武、伍中信，2010[17])。虽然目前已有很多文献研究会计稳健性，但关于会计稳健性的经济后果的研究的文献还很少。
在完美资本市场上，信息是完全对称的，企业会将资金投资于所有净现值为正的项目，不会存在过度投资行为（Jensen，Meckling，1976）[4]。但在现实中，由于信息不对称、委托问题以及管理层“帝国建造”等原因，过度投资在企业中很普遍。国内外对于过度投资的研究主要集中在过度投资产生的原因、过度投资影响及制约因素及过度投资的计量方法等，而当前重点和难点是过度投资制约因素的研究。当前主要是从公司治理的各个角度来研究过度投资的制约，如从债务契约、薪酬契约、独董制度、所有权结构、自由现金流量等角度进行的研究。
二、会计稳健性对我国国有控股上市公司过度投资的制约作用的理论分析
国有控股上市公司中管理者的过度投资行为，必然损害外部投资者利益，导致所有者和管理者之间的利益冲突。这些冲突并不能完全通过契约来解决，因为并不存在完全的契约，以及考虑到契约的成本问题。因此，在不完全契约条件下，这些冲突可以用公司治理机制来减缓。为了有效监督国有控股上市公司，可验证的会计信息被外部利益相关者需要。而财务报告系统的关键来源是可验证信息，这些信息有利于评价和监督管理层的战略和决策（Watts，Zimmerman，1986）[5]。国内外已经有学者对会计信息质量在公司治理中的作用进行了研究。如Biddle、Hilary（2006）[6]、李青原（2009）[18]均发现高质量会计信息能通过监督和改善契约，降低逆向选择和道德风险来提高公司运作效率。而高质量的财务报告系统必须具有稳健性。
