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1 前言
近年来，关于各类食品安全的新闻常常见诸报端。从“苏丹红鸭蛋”、“三鹿毒奶粉”到“硫磺熏生姜”，这一件件耸人听闻的事件不断为我们的餐桌敲响警钟，也让越来越多的人开始关注到食品安全这一问题。本次研究从一个消费者的视角，来分析系列食品安全问题背后凸显出的我国食品安全监管工作现状，并进行了提升我国食品安全水平的对策探寻。
2 食品安全问题出现的主要环节
（1）农产品源头污染。我国工业的快速发展，使得环境污染问题日益突出。一些工业固废和废水的无序排放，使得一些有毒、有害的化学物质渗入土壤和饮用水中，对当地的农作物造成污染。而农业生产中农药、化肥的过量使用，也影响到农产品的安全性。2013年5月，广东佛山市顺德区在进行顺德市场的大米检测时，发现有6家店内的大米存在镉含量超标，经追查这些不合格大米均来自湖南省攸县。
（2）食品加工工艺落后。在一些不太发达的地区，食品产业的规模化、标准化程度不高，一些设备简陋、工艺落后的作坊型食品企业仍然存在，对各类食品添加剂的使用也难以遵循行业标准，甚至公然使用被国家明令禁止的食品添加剂，从而引发食品安全问题。现阶段，这些产品通常N往一些较为落后的农村地区，并以其较低的价格赢得了广泛的市场。
（3）包装运输环节存在问题。随着网络应用的逐渐推广，现阶段许多消费者也喜欢通过网络购买食品。然而，由于包装、物流等环节存在不足之处，一些消费者在收到产品后却遇到了食品变质、发霉等问题。而由于网购食品的特殊性，往往商家不能够负责这些变质食品的退换，从而产生相关消费纠纷。
3 我国食品安全监管的现状及问题分析
（1）食品安全立法不够完善。我国众多食品安全问题背后，暴露出的其实是相关立法的缺失。虽然在我国的《食品安全法》中，对“安全标准”、“食品信息公开”、“食品召回制度”等都进行了规定，然而却没有具体的实施和操作办法，不同规则中甚至存在着互相冲突之处，使得实际实践中适用性不强。
（2）食品安全检查标准落后。我国的食品安全标准由国家标准、行业标准、地方标准、企业标准等组成。而各级监管部门之间标准的不一致性，为食品生产经营者守法和监管者执法都造成了困难。另外，我国的食品安全标准更新速度较慢，已经难以适应高速发展的食品行业，更无法适应食品监管的实际需要。
（3）政府职能部门监管不力。2013年5月9日，央视曝光了山东潍坊农户在种姜时使用“神农丹”农药的事件，而相关地区监管部门不作为的情况也引发全国愤慨。《食品安全法》虽然对食品药品监督管理部门、卫生行政部门、食品质量检验检疫部门、公安部门的职责分工做了划分，但是实际中相关部门监管不力的情况仍然存在。
（4）食品安全信息公开不全面。《食品安全法》规定：食品安全信息公开的内容包括国家食品安全总体情况、食品安全风险警示信息、重大食品安全事故及调查处理信息等。然而，现阶段相关信息公开的内容过于笼统，公开的途径也主要集中在各食品药品监督管理机构的门户网站上，传播范围较为有限。
4 提升我国食品安全水平的对策研究
（1）加快相关立法立规进程。为了提升我国的食品安全水平，必须制定完善的法律法规和国家强制标准。未来，应进一步丰富我国的食品安全监管法律体系，对现有的法律文件进行整体性的梳理，对具体规则中相互冲突的地方进行协调统一，对检测的标准、处罚的力度、行政机关权限的划分等问题用统一的规则去处理。针对近年来网络食品生产企业不断涌现的情况，应提高网络食品经营主体准入门槛。
（2）完善食品安全标准体系。针对我国目前食品安全标准落后且不协调的问题，应制定与时俱进的食品安全标准，不断完善食品安全标准体系。这其中包括，整合混乱、不统一的食品安全标准，制定兼具科学性和实用性的食品安全标准，建立食品安全标准的跟踪评价制度，及时对标准进行修订完善。
（3）加大社会公众信息透明度。保证市场的公平、诚信，需要经营主体的自觉自律，需要加强行政、舆论、公众的监督，更需要制度上的保障，其中，信息的客观、及时、透明，无疑会产生巨大作用。各级行政机关在监管的过程中，应将一些与消费者关系密切的产品作为市场抽检的重点，随时将检测数据和结果向社会，从而成为消费者购买商品和选择服务的客观、真实的依据。
（4）及时公开食品安全信息。政府监管部门应向社会公众定期公开食品安全监测报告，不定期地各类食物检测结果。政府各职能部门之间也要相互公开信息，实现食品安全监管信息的共享，提高工作效率，实现有效监管。详细列明并且及时有效地公开食品安全信息，能使普通市民了解食品安全的真实情况，从而建立公众的食品安全信心。
5 结束语
食品安全问题关系到每个人的身体健康，对于我们的日常生活有着十分重要的意义。然而，由于个人意识及利益驱动等因素，现阶段我国食品安全问题频频出现，在社会上造成了十分恶劣的影响。本次研究对食品安全问题出现的环节进行了分析，并从食品安全监督的角度总结出提升食品安全水平的相关措施。研究认为，未来提升我国食品安全水平的对策包括加快相关立法立规进程、完善食品安全标准体系、加大社会公众信息透明度、及时公开食品安全信息等。文章对于相关部门更好地部署食品安全工作有着一定的参考价值和借鉴作用。
参考文献：
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任何事物安全与风险总是协调统一、动态存在的,食品行业也不例外。2006年以来,我国食品安全风险总值呈持续下降的态势,2013年虽有上升,但仍处在相对安全区间内2。尽管我国的食品安全总体水平稳中有升,趋势向好,但目前食品安全风险与由此引发食品安全事件已成为我国社会性风险之一3。食品安全的潜在风险存在于食品供应链中原料、加工、包装、贮存、流通、销售和消费等各个环节,每一环节都可能存在不同程度的风险因素,正确识别食品安全风险要素,监测、评估和预防风险,才能有效地将食品安全问题扼制在初始状态。我国食品安全风险因素存在于从生产、加工、流通到消费4个环节中,共识别出18个风险因素。食品安全的风险因素主要由于人的不安全行为所致,如农药兽药残留、使用不安全辅料、使用不合格原料、滥用有毒有害化学药品和废弃食品处置不当,都是利益相关者谋取高额利润的途径。
3我国食品安全的责任辨析
食品安全问题是一类典型的多元化社会共治的管理和被管理问题,需要回归到责任原点,理清责任主体并有效管控责任主体,才能有效降低食品安全的风险。本文依据上述识别的食品安全风险因素,将食品安全的责任主体划分为人、物和管理三大方面,初步探析食品安全的责任主体。
3.1责任主体的划分
3.1.1人为责任主体
人的不安全行为分布在原材料供应、生产加工、食品营销等供应链的多个环节中。刘晓巍等对2002～2011年间我国发生的1001件食品安全典型案例的研究表明,68.2%的食品安全事件是由于供应链上利益相关者的违规违法行为造成的,这表明人为性是目前食品安全问题的主要成因,应承担食品安全的重要责任。食品安全问题的主要特点是多主体参与,参与主体有食品企业、监管部门、消费者、政府和第三方力量(如媒体、社会组织等)。这些参与主体肩负着食品安全问题的重要责任,其中食品企业、监管部门、消费者和政府是基本责任主体,媒体等第三方力量以一种“连带责任”也纳入责任主体中。《食品安全法(修订草案)》第四条也明确写到“食品生产经营者是食品安全第一责任人”,突出人作为责任主体的必然性。食品安全事件不仅仅是食品生产经营者的违规操作和监管人员的监管水平问题,更重要的是这些主体缺乏责任和安全意识。
3.1.2物为责任主体
环境、设备、技术等物的不安全状态是我国食品安全风险产生的重要源头,也应是食品安全问题的责任主体。物作为责任主体,包括环境、设备和技术,其中环境包括农产品产地环境和生产加工环境及流通环境。食品安全问题的发生与环境、设备、技术等物的状态息息相关,表现为生产加工环境较差,使食品加工暴露在粉尘或有毒有害物质中,造成食品污染,这是当前食品安全问题最为常见的类型;食品加工生产中的手工操作较多,设备自动化程度较低,加工设备存在较大的安全隐患,整体条件相对落后;新技术应用于食品的生产与研发过程,造福人类的同时催生了新的食品安全风险,增加了许多未知的安全隐患;食品在包装、仓储、流通过程中,因设施落后和存储环境不达标等,可能造成食品的二次污染等等。
3.1.3管理为责任主体
管理上的缺陷是食品安全的重要风险,也肩负着食品安全的责任。这里所指的管理主要是法律法规的制定、标准的实施和食品检测能力等硬件条件。当前,我国从管理上加大了监管力度,如2014年通过了《食品安全法(修订草案)》,为最严格监管提供体制制度保障;安徽实行食品质量“吹哨人”制度;食品召回制度上升到立法层面;“食品工业企业质量安全追溯平台”正式开通等等。虽然我国新修订了《食品安全法》,但是相关的配套法规和技术标准仍然没有得到完善,食品安全法规、标准的制定是全面推进食品安全法治化建设的重要环节。另外,管理上的缺陷还表现在我国保障食品安全的检测能力有待加强。以化学农药残留为例,在我国有关79种化学农药的197项最大残留规定中,只有33种有相应的检测方法,另外46种则没有,在标准的执行过程中带来了很多的问题。目前,针对多种化学残留,国际上存在很多检测方法,比如德国的DFG和S19检测方法,美国食品药品管理局多残留检测方法,荷兰卫生部的多残留检测方法,加拿大多残留检测方法,所有这些方法都比我国的检测方法要完善。这就大大限制了我国食品安全的监管工作。
3.2我国食品安全责任辨析
当食品安全事件发生后,理论上责任主体比较明晰,但在实际操作中往往会出现责任主体较难界定、监管权限分工不明导致重复监管和监管盲点等问题而不利于事件处理的公平公正等问题。
3.2.1责任主体及责任大小较难界定
在食品安全事件发生后,责任主体必然从与食品产业链密切相关的个人、团体及政府组织,具体包括农户、生产商、加工商、中介组织、流通企业、消费者、政府、科研机构等中寻找,他们的行为对于终端食品的安全与否具有重要的影响,承担着相应的责任。其中,食品生产者、食品消费者和监管者是食品行业的第一层次责任者。然后就是农户,零售商,食品加工企业员工,食品机械、辅材的供应商,广告商、物流商、软件开发商,卫生和环境保护组织等利益相关者。从金华火腿到阜阳奶粉再到三鹿奶粉可以看到食品安全事件首当其冲的责任人必然是食品的生产经营者们,然而,对于频繁出现的食品安全状况,我国的政府以及监管部门同样难辞其咎。可是追究的责任主体越多,责任方之间互相推卸责任的现象就越多,究竟对于什么程度的责任该由哪些单位承担责任的界定模糊不清,导致食品安全事件责任方所承担的责任大小较难判断。食品安全事故的责任问题绝不是仅仅一方就能独立承担的,对于错综复杂的事故原因,责任判断的原则是“谁主管谁负责”和“谁负责谁承担”,因为只有真正找到了责任主体和责任之间的清晰联系,才能够确定出每一个责任主体所应该承担的具体后果。
3.2.2监管权限分工不明
目前我国食品安全监管部门的监管权限主要分布在农、工商、药品、卫生、质检等机构,它们所负责的各自食品安全步骤也各不相同,食品链条各个环节有着不可分割的自然属性,势必与人为划分的监管区段之间有冲突,当多个部门对同一个食品安全问题出现重叠时,会产生职责不明、互相推诿,最后出现监管盲区34-36。即使2013年实行主要按“品种”划分监管权限,但多部门监管的体制始终未变,监管部门自身的权责分工不明晰,不利于责任落实。如在三鹿奶粉案件中,奶站生鲜奶的收购环节,工商、质检、农牧部门都有监管的职能,但实际上哪个部门监管力度都不够,给不法经营主体留下了可乘之机。
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二、工作目标
本着“标本兼治，着力治本”的原则，严厉打击违法制售使用“瘦肉精”行为，坚决不允许我区发生任何“瘦肉精”案件；严厉打击违法制售使用“地沟油”行为，建立健全餐厨废弃物收运、处置等管理制度；严厉打击在食品中违法添加非食用物质和滥用食品添加剂行为，加强非法添加行为源头治理，规范食品添加剂生产使用，强化食品添加剂生产和使用长效监管机制建设；严厉打击违法制售假冒伪劣酒类行为，进一步净化酒类生产经营秩序。
三、工作重点
（一）打好治理违法制售使用“瘦肉精”攻坚战
按照《关于进一步加强瘦肉精监管工作的意见》文件精神，“瘦肉精”监管由区畜牧局牵头负责，各相关部门按照职责分工各负其责，各司其职，密切配合，形成工作合力。“瘦肉精”涉及生猪、肉牛、肉羊等多种畜产品，从养殖环节蔓延到宰前运输、贩运等多个环节。对此，一是健全“瘦肉精”监管工作机制。畜牧部门牵头，建立覆盖生猪（牛、羊）养殖、出栏、屠宰、收购、贩运、销售和消费等环节的“瘦肉精”全程监管责任体系、检验制度和打击机制。二是要强化“瘦肉精”的检测。对重点区域、重点品种、重点对象，要采取超常措施，特别是对生猪、羊、牛、鸡等重点畜禽产品；鱼类、对虾等重点水产品；畜禽养殖场，水产品养殖基地，畜禽屠宰场（点），兽药经营店，饲料加工企业，畜禽屠宰专业村，畜禽育肥集聚地，熟食、水产品生产加工企业（含小作坊），农产品批发市场，农贸市场，食品超市，小食杂店，烧烤店，火锅店，工地食堂，小餐饮等重点部位，加大检测密度，强化日常监管，形成严厉打击的高压态势。三是严厉打击喂食“瘦肉精”违法犯罪行为。各有关部门一旦发现可疑线索，要紧盯不放，追根溯源，一查到底。对“瘦肉精”案件，公安部门要提前介入，严查严办，快速处置。要下定决心，采取坚决措施，集中时间，集中力量，切实打断“瘦肉精”销售、使用链条，坚决打击违法制售使用“瘦肉精”犯罪分子的嚣张气焰。
（二）打好违法制售使用“地沟油”治理攻坚战
按照《加强地沟油整治和餐厨废弃物管理工作实施方案》要求，各有关部门要认真履职，加强协调配合，切实抓好落实。一是重点部位、重点企业反复查。以城乡结合部和城市近郊区为重点区域，以火锅店、学校、工地食堂、废弃油脂生产企业为重点单位进行反复排查，确保不留死角。二是生产经营单位深入查。采取巡查、检查、抽查、暗访等多种方式，对全区食用油生产、批发、零售单位进行全面排查，重点检查生产经营单位原辅料来源、索证索票、产品检验报告、购销台账落实情况。三是餐饮环节着重查。严查餐饮服务单位餐厨废弃物处置管理制度是否落实，加大对餐厨废弃物产生、收运、处置单位台账记录及餐厨废弃物的种类、数量、去向、用途等情况的核查力度，严防地沟油回流餐桌。城管部门要抓紧研究制定我区餐厨废弃物收集、运输、处置的监管措施，从源头上加强对地沟油的监管。食品安全监管部门要强化索证索票管理，重点是散装油的监管和监测，坚决阻止“地沟油”流向食品生产、流通、消费各个环节。公安部门要形成严厉打击“地沟油”的强大声势，一经发现，迅速立案，会同有关监管部门做好案件的调查取证工作。环保部门要加强废弃油脂生产企业的日常监管，查清原料油来源和销售去向。各有关部门要进一步强化部门职责，做到各司其职，各负其责，加强合作，密切配合，做细做实“地沟油”整治工作，确保人民群众的饮食卫生安全。
（三）打好食品非法添加治理攻坚战
按照《严厉打击食品非法添加行为切实加强食品添加剂监管的实施方案》要求，把打击食品非法添加和滥用添加剂作为一项长期而艰巨的任务，按照国家公布的食品中可能添加的非食用物质、易滥用的食品添加剂品种名单和检测方法，突出重点品种、重点环节和重点区域，严格监管食品添加剂的生产销售，规范食品添加剂使用管理。一是加强非法添加行为监督查验。各有关部门要加大监督检查力度，实行网格化监管，明确责任，分片包干，消除监管死角。督促食用农产品生产企业、农民专业合作经济组织、食品生产经营单位严格依法落实查验、记录制度，并作为日常监管检查的重点。督促食品生产经营单位建立健全检验制度，加密自检频次。完善监督抽检制度，强化不定期抽检和随机性抽检。二是严格监管食品添加剂生产销售。质监部门要严格执行食品添加剂生产许可制度，从严惩处未经许可擅自生产的企业；加强原料采购和生产配料等重点环节的日常监管，督促生产企业严格执行有关标准和质量安全控制要求。工商部门要监督食品添加剂销售者建立并严格执行进货查验、销售台账制度，严厉查处无照经营和违法销售假冒伪劣食品添加剂的行为。三是加强食品添加剂使用监管。食品生产经营单位和餐饮服务单位要严格执行食品添加剂进货查验、记录制度，不得购入标识不规范、来源不明的食品添加剂，严格按照相关法律法规规定的标准范围限量使用食品添加剂。各监管部门要严肃查处超范围、超限量等滥用食品添加剂的行为。卫生部门要明确餐饮服务环节允许使用的食品添加剂品种，指导餐饮服务单位规范食品添加剂使用，不得虚假宣传、欺骗消费者。卫生部门要重点加强对提供火锅、自制饮料、自制调味料等服务的餐饮单位使用食品添加剂的监管。四是积极建立食品添加剂监管的长效工作机制。努力做到强化部门监测预警，强化部门之间协调联动，强化企业诚信自律，强化社会监督，做到问题早发现、早治理，将问题消灭在萌芽状态。对于非法添加和滥用食品添加剂的典型案例要进行顶格处理，予以严厉打击，并公开曝光，公布查处结果，有效遏制非法添加行为和滥用食品添加剂行为。
（四）打好违法制售假冒伪劣酒类治理攻坚战
昌黎县个别企业制售假冒伪劣葡萄酒事件，暴露了在酒类质量安全监管方面存在的漏洞和薄弱环节。各监管部门要从这次事件中汲取深刻教训，举一反三，按照国务院食安办《关于进一步加强酒类质量安全工作的通知》要求，全方位加强白酒、红酒、啤酒等酒类质量安全管理。一是开展拉网式排查。工商和商务部门要针对重点地段、重点部位进行拉网式排查，以大大小小的名烟名酒店为排点，严查城乡结合部闲置房屋和城市居民区空闲下房，坚决捣毁假冒伪劣酒类生产和储存的黑窝点，彻查超市、商场、名烟名酒店销售假冒伪劣和套用名酒商标的售假行为。二是彻底切断售假链条。一旦发现售假行为，要坚决杜绝以罚代刑、人情执法、敷衍了事的现象。要依据线索，追根索源，切实查清假冒伪劣酒类进货渠道、藏匿地点和上线销售人员情况，并及时移交公安机关立案侦破，彻底切断制假售假的犯罪链条。三是加快整合重组步伐。对于大型酒类企业，质监部门要实行严格的驻厂监管措施，督促企业落实内部质量控制机制，保企业、保品牌、保声誉；对于小型酿酒企业，要加强分类指导，重点整治没有发酵工艺、非法勾兑、生产假冒他人注册商标的行为；对制假售假的企业，一律关闭取缔；对产品质量控制不严格、生产条件不规范的企业，一律停产整顿。要通过生产许可证年检、产业政策引导等方式，提高行业准入门槛，督促中小企业加快整合重组，推动全区酒类产业结构调整、优化升级、健康发展。
四、实施步骤
食品安全四个专项整治攻坚战共分三个步骤：
第一阶段：动员部署。各相关部门要专门召开会议进行动员部署，进行广泛深入的宣传发动。
第二阶段：集中整治。各监管部门要通力配合，密切协作，集中时间、集中人员、集中精力，突击打好四项专项整治攻坚战，确保集中整治取得实效，确保食品安全年度工作任务圆满完成。
第三阶段：总结验收。由区政府各督导组对各有关部门的专项整治情况进行考核验收。对工作成绩突出的予以表彰，对工作不力的要进行通报批评并追究责任。
五、工作要求
（一）要高度重视，切实加强组织领导。这四个专项整治攻坚行动都是我区食品安全的重点和难点工作。各有关单位要高度重视，加强组织领导，主要领导要亲自研究部署，调度工作进展情况。分管领导要亲自抓，靠前指挥，结合实际和重点工作任务，制定切实可行的专项整治行动方案。各部门要进一步统一思想，提高认识，明确责任，形成强有力的领导机制。要把四项专项整治攻坚战任务层层分解，逐级落实责任，一级抓一级、一级对一级负责，切实把专项整治攻坚行动做深、做细、做实。
（二）要严格执法，狠抓大案要案侦破。各有关部门要按照各自职责分工，各司其职，各负其责，同时加强工作沟通和配合，搞好工作衔接。对于重大案件、重点问题要建立联合执法工作机制，对发现的问题要敢于较真碰硬，决不姑息，决不手软。凡是发现食品安全违法犯罪行为，公安机关要提前介入，要把这次整治行动同公安部门部署的“打四黑、除四害”活动紧密结合起来，相关监管部门要提前收集证据，并及时移交公安机关。公安机关要快侦快办，检察机关要快捕，人民法院要从重、从严、从快审判。坚决依法从严查处一批危害巨大、影响恶劣的食品安全违法案件，彻底打击食品安全违法犯罪行为。
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我国食品安全正处于“风险高发期和矛盾凸显期”。食品安全引起公众广泛关注,公众对食品安全问题的关注越来越成为影响食品决策和行动的一种重要力量。
食品安全具有公共性，食品安全问题是公众的普遍性的问题，是公共安全问题，任何个人都无法在食品安全面前单独出击而获自保。在食品安全问题的风险中，每个人都易受伤，为了一个人的自我生存，由此产生了对其他人和社会的责任。食品安全风险开启了一个道德和政治的空间，孕育着一种公众参与和责任文化。食品安全的公共性，要求社会中的组织和个人积极参与食品安全治理，而非处于被动消极地位。食品安全治理需要“自上而下”的监督和监管，更需要“自下而上”的民众围观和舆论压力。
一、食品安全问题是风险社会食品工业决策和行动的副作用
（一）食品安全问题是风险社会食品工业决策和行动的副作用
现代社会是风险社会，食品安全问题是食品工业决策和行动的副作用。现代市场化的食品生产方式，为社会提供了丰富多样的食品，同时在繁荣的食品供给背后，由于工业的过度生产，食品安全问题重重。“在发达的现代性中，财富的社会生产系统地伴随着社会的风险生产”［1］。随着公司和组织的扩大，社会共同生活中的危险来源由单个人之间的个人侵权，逐步过渡到以企业活动为中心的危险活动。作为复杂组织形式的企业，其经营活动成为现代社会重要的危险来源［2］。
风险是人类活动和疏忽的反映，是生产力高度发展的表现，风险取决于决策，以工业方式被生产。经济变成“自我参照的”，而不依赖于周围人类需要的满足。烹调和饮食正在变成一种含蓄的食品化学，一种其作用与巫婆的药锅正相反的东西，它是为了尽可能减弱有害的影响［1］。对消费者来说，风险的不可见性几乎不可能使他们做出任何决定。它们是和其他东西一起吸入和吞下的附带产品。它们是正常消费的夹带物［1］。针对食品风险的不确定性，应该建构一种动态的参与机制，强调公众在平等、理性基础上通过对话达成共识，形成食品公共决策和进行食品安全治理。食品安全共同的经济决定、科学研究议程、发展计划和新技术的部署必须向一种普遍广泛的讨论过程开放。公众参与食品安全治理，有利于团结处于风险地位上的受害者，增强其在食品安全治理中的话语权，最大限度的纠偏食品工业决策和行动中商业利益最大化的倾向，促使食品工业决策和行动在食品安全和公众健康的前提下追求利润，实现经济效益和社会效益的统一。
（二）开放性和理性化是建构食品安全治理新制度的基本理念
如何能够避免、减弱、改造或者疏导食品安全风险? 答案是用创新社会管理的思维来解决食品安全的问题，通过建立一套有序的制度和规范有效地控制风险，开放性以及理性化是建构新制度的内在需求。
1．开放性要求多元主体的协作治理。一是强调治理主体的多元化。二是突出权力运行向度的多元性。在公众、专家和政府这三个角色之间，改变政府对去权力的垄断，承认多元的权力，以协商的模式做决策。解决食品安全问题，不能单纯依靠专家和决策者们关起门来进行协商，而应由政府、公众、专家和企业充分参与决策过程，即公众以一种审慎的方式参与立法和决策过程。食品安全治理主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，强调主体之间的协商与合作，强调国家政府与社会公众的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的结合。
2．开放性要求食品安全决策程序公开，要求食品信息公开，公众、政府与企业之间互动。公众参与食品安全治理是一个互动平台，可以让迥然不同的行动者――消费者、社会组织、专家、政府、企业和员工――通过互动谈判来寻找解决食品安全问题的方法。食品安全预防为主的理念，要求关注食品安全风险制造的因果条件，而不只是注重处理它们所带来的各种后果。一项决策不是官方公告和辩论的产物，也不是科学家们投票的结果，而是经由公共讨论的力量而实现的，通过各种民主程序将公众的观点融入食品安全和技术创新计划之中。
3．公众理性是公众参与的内核，理性的公众参与是化解食品安全问题的动力。食品安全公众参与的理性化，公众参与理性取决于很多因素。这些因素包括公众掌握的信息是否全面准确，利益的组织化是否充分，决策事项的专业复杂程度以及参与者的素质能否达到有效论辩的基本要求。
二、公众参与及其功能
（一）公众参与释义
近年来，“公众参与”一词在中国政治生活、社会治理、学术界及公众中日渐盛行，但其含义、使用角度不同，甚至是模糊混乱的。公众参与，又称为公民参与，公共参与。贾西津副教授认为，公民参与在经典意义上主要是指公民通过政治制度内的渠道，试图影响政府的活动，特别是与投票相关的一系列行为。现代民主发展的趋势体现了公民参与内涵在三个方面的扩展：第一，公民参与的法定性从民主选举向民主决策和民主管理的扩展。第二，公民参与客体从政府政策目标向公共事务的结果目标扩展，公民主体性资格增强。第三，公民的积极参与受到更多的强调，体现强势民主的发展［3］。公民参与有三个基本要素。一是参与的主体。既包括作为个体的公民，也包括由个体公民组成的各种民间组织。二是参与的领域。公共领域，公共领域的主要特征是公共利益和公共理性的存在。三是参与的渠道［4］。公众参与是一种决策和治理机制。公众对公共事务的共同讨论、共同协商、共同行动解决公共问题。公众参与的三个关键词：“公众”、“公共”、“参与”。“公众”是参与的主体，包括个人和组织。“公共”是参与的事项范围，即具有公共性的政治和社会事务。“参与”就是让公众有能力去影响和参加到那些影响他们生活的决策和行为，参与政府决策和社会治理。公众参与的方法是参与双方能产生互动的各种行为。公众参与主要是从参与的事务范围，而不是从参与主体来理解的一个概念。公众参与所强调的是“事务的公共性”，如果某个事务属于公共事务，那么公众就可以参与到对该事务的观点表达、讨论、评价、协商等活动之中。也只有这样，才能体现出公共事务的公共性［5］。
公众参与是一种制度化的民主制度，是政府与公众互动决策和治理的过程，强调政府的开放有诚意听取并吸纳公众的意见，公众参与政府决策和社会治理的过程。公众参与离不开政府自上而下的鼓励、引导、规范，也离不开社会自下而上的推动、自觉、理性。公众参与是社会公共事务治理理念从国家管理向社会治理转变的回应，也是社会治理从一元向多元转变的回应，是社会管理创新的有效模式。
（二）公众参与食品安全治理
全球治理委员会1995年的报告中指出“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”。这显示出，公民及其私人组织被摆在了与政府平等的政治地位上，成为公共治理的直接主体。公众参与食品安全治理是指公众（包括消费者、律师、NGO、媒体、消费者协会等社会组织），以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与食品安全的决策和行为过程，参与食品安全这一社会公共问题治理的各种活动。公众参与食品安全的主体包括消费者和社会组织。公众参与食品安全治理可以分为三个层面：第一是立法和决策层面，对公共决策者和法律政策的影响，包括立法参与和公共政策参与，是经典公众参与的基本方式。公众参与食品安全法律法规的制定，如立法听证和利益集团参与立法。公众参与食品安全公共决策，包括政府和公共机构在制定公共政策过程中的公众参与，如食品产业政策和规划中的参与。第二个层面是食品安全执法层面的公众参与，主要是食品安全监管。第三个层面是公众参与食品安全执法，主要是发动食品安全诉讼和损害赔偿。
公众参与对于确定食品决策的目标的公共性具有不可替代的作用。公众的价值判断总是和事实紧密联系，他们不仅追求形式合理性，也追求实质合理性。公众直接代表公众健康的社会公共利益，参与食品安全决策，会使得政府决策能够全面考虑各方利害关系人的正当利益，增强决策的科学性和可接受性，降低决策失误的风险和政策执行的成本。公众参与权体现公众在食品安全的社会治理中处于主体地位，而非治理的客体，有利于增强公众对政府的决定的信任感和主动配合。公众参与是推动食品行业法律法规乃至整个社会的法律价值理念在公平与效率之间平衡协调，以社会公平、公正为首要价值取向，关注公共利益，注重社会效率与经济效率的和谐统一。
（三）公众参与食品安全治理的功能
1.公众参与是食品安全多元治理系统的基础性支架。食品安全是极其复杂的，食品安全治理不是单一的，而是一个复合立体形的法治系统工程。解决食品安全问题需要在食品安全与公众健康的理念下，政府、企业、社会（包括行业协会、消费者、媒体等）分担不同角色，协同合力，综合利用市场、政府和组织等资源配置方式，发挥外部的他律和企业自律的作用，构筑食品安全治理体系。多元主体积极协作是食品安全问题最终化解从而形成良性秩序的基本途径。多路径的监督有助于被监督主体受到多方位的监督,使其时时处处受到监督,从而促使被监督主体遵循法律。食品安全一靠企业（食品生产经营者），二靠政府，三靠社会公众。理性的公众参与是对食品生产经营者的最为直接的有效制衡，是推动政府制度向善的不竭之源，是对政府监管的合理补充。公众参与在食品安全问题解决路径中发挥着基础性的支架作用。公众参与食品安全问题治理，政府与民间社会的良性互动是不断激活食品安全治理体系制度向善的力量。
2.公众参与是对政府监管的合理补充。政府被当作维护社会公正、效率、弥补市场不足的制度性工具，政府监管是解决自由市场经济产生的各种不公正问题的合法途径，在平衡效率与公平、效率与民主、效率与质量的等方面发挥着重要作用。食品安全离不开政府的有效监管，政府监管是确保食品安全的主导力量。但是，政府监管不是万能的。实践中，基本上在每一次食品安全事件之后，我们都能发现食品监管盲区的影子。可谓常见“事件”，常见“盲区”。其实，这种现象是政府失效的典型体现。如果片面追求政府对食品安全的控制，不仅不会带来食品安全，还会导致更大的食品危机。正如美国学者所言：“只要联邦政府，以‘老大哥’的角色，命令什么食品能或不能生产――在自由市场经济中这不是政府的角色。‘不适当’的控制、限制和公开禁止生产不会起作用，历史证明了极端主义措施的失败……食品消费不是靠供给推动，食品消费不是靠供给推动，它是靠需求推动，而消费者处在推动者的位置上”［6］。
公众是食品安全监督的直接动力。社会公众，尤其是消费者，是最直接、最有动力的食品安全监督主体，是主动的监督主体。公众的监督，是作为私权、社会权的监督权。食品安全单纯依靠政府监管，监督主体的监督动力不足，是食品安全监督不力，执法不力、法制不彰的重要原因。在理论上,监督动力的获得直接导缘于监督利益的归属,如果监督主体与被监督利益无任何相关,则监督动力就会缺乏。监督动力的大小程度由监督主体与被监督利益的相关程度所决定,如果监督主体与被监督利益之间的相关度很弱,则监督主体的监督动力就会趋于不足［7］。消费者和经营者是食品安全法律关系中最直接的利益相关者，公众的监督权作为私权的监督权，作为私权的监督权的动力激励完全可以采取与监督利益挂钩的形式，利益的强相关性可以带来强大的监督动力。因而对公众的有效经济激励是食品安全公众监督的动力之源。
3.公众参与改变食品公司决策和行为，推动经营者在股东利益最大化和公众健康之间公正平衡。工业化的食品生产过程，资源配置的市场化，导致食品产业链中的利益不均衡，在食品安全决策中，若欠缺一个公众参与的平台，往往导致决策忽视消费者和公众健康，而惟钱是瞻，导致商业利益凌驾于消费者利益之上。“以股东利益和利润最大化的组织那里,公众健康永远不是一个首要的议题”［8］。食品安全治理必须着眼于以社会的方式去反对食品公司的游说、销售活动及其对个人的教育。
食品安全从“农田到餐桌”的整体概念强调消费者是食品产业链的终端，消费者的利益在食品产业链中的公正与平衡决定食品产业链的存亡。因为食品消费不是靠供给推动，它是靠需求推动，而消费者处在推动者的位置上。每一个消费者微薄的力量加起来可以改变世界上最大的公司，改变食品行业不负责任的经营行为。
三、公众参与食品安全的法治方面
公众参与是一个全方位多层次的动态开放的体系，涵盖了食品安全立法、执法、和司法领域。食品安全治理法治的出发点和归宿是食品安全和公众健康，公众参与食品安全，将使立法机关的立法和决策机关的决策不偏离食品安全和公众健康的轨道，将使执法部门的监管工作取得事半功倍的效果。公众是食品安全风险的承担者、食品安全事故的受害者，因而公众是食品安全司法的发动者。
（一）公众参与食品安全立法和决策
首先，公众是食品安全政策和法律的需求者，政策和法律的需求信息来自社会公众。任何一项政策的实际需求总是来自社会的实际需要，代表公众实际利益和要求的政策和法律总是从民间社会首先萌发。公众在争取自己的利益的过程中，必然要求过问和参与与自己利益关系密切的公共政策和法律制定过程，甚至就某些利益关系重大的问题向政府讨价还价，施加压力。公众关注和质疑是推动政府食品安全法律法规制度向善的力量。公众是促使立法机构制定通过食品安全法律法规的重要力量。社会自我保护运动推动了政府通过法令的形式对市场的外部性恰当地干预。20世纪90年代初，美国消费者利益团体大众之声(PublicVoice)负责人艾伦?哈斯(EllenHaas)呼吁不应认为食品安全仅是“厨房的问题”，倡议公众“用你的餐叉来表决”。由于公众对食品安全的关注促使国会破纪录地出台了30多个食品安全方面的法案。美国2009年的《FDA食品现代化法案》，也是在震惊全美的“花生酱事件” 发生后，公众对美国食品安全监管制度以及FDA保障食品安全的能力提出严重质疑，在公众关注和质疑下通过修改的，是70年来对《联邦食品、药品、化妆品法》作出的最大的修正，是消费者的胜利。
其次，公众是食品安全政策和法律利益关系中的主体。法律和公共政策的制定过程，实质上是一个利益分配和调整的过程。食品安全利益的天然代表者是社会公众。通过公众参与影响公共决策、法律制定，迫使决策者、立法者倾听公众的意见，并且按照公众的意见来制定有关政策和法律，从而使相关政策和法律变得更加符合公众健康的利益。如果公众能够实质性地参与食品安全相关的决策过程，通过公众的参与有效协调各种利益关系，这样的政策和立法就体现了食品安全真正的利益归属者的利益。公众参与食品安全治理，强调社会共同决策，以实现食品安全和公众健康，强调食品安全政策制定、法律法规制定过程的互动性。在立法过程中，充分听取和吸纳有关利益团体及各方人士的意见，做到开门立法和民主立法。关注规范的制定过程, 特别是不同社会角色(企业、政府、消费者、社会组织、专家、媒体等)对相关法规出台的态度及其原因。
食品安全事关公众健康，公众作为食品安全和公众健康利益的直接代表者，参与食品安全治理程序，是最基本的利益诉求。由于食品安全治理的公共议题性质以及它们与国计民生的密切关联，及其牵涉利益程度广泛性，公众的广泛讨论对于决策的正当性和科学性必不可少。食品安全事关公众健康，因而食品安全具有公共性的特质，公众参与的精髓在于公众对公共事务的参与，也具有公共性特质。二者在公共性上相契合。
再次，公众参与使食品决策具备基本的公共性。公共性的价值观首先体现在平等、正义、公平、民主、伦理以及责任心等方面，公共管理注重公众的高度参与、社会公平，承担为公众谋求福利的责任［9］。食品安全具有“公共性”，要得知大部分社会成员的价值倾向，公众参与是最为直接的途径。由于食品安全的公共议题性质以及其与国计民生的密切关联，公众的广泛讨论对于决策的正当性和科学性必不可少。允许更多社会公众参与食品决策的制定程序，表达其价值倾向，在必要时鼓励参与者内部协商和讨论，以达成某些基本共识，这种基于多种信息和交涉而获得的共识，使食品决策的制定具备基本的公共性。政府公开立法和决策过程，提供多种平台让公众参与食品安全立法和决策。政府在制定政策法规时，允许国内外的任何个人和单位获得政府决策依据的信息，并进行评论，确保法规修订是在公开、透明、交互的方式下进行的。重视公众在食品安全法规、政策制定过程中的作用，充分听取公众的建议，确保食品安全立法和决策真正维护食品安全和公众健康的利益。
（二）公众参与食品安全执法
2009年《食品安全法》的出台，为食品安全治理开启了良好的开端，但并不意味着食品安全状况的自然改善。“徒法不足以自行”，天下之事不难于立法，而难于法之必行。食品安全取决于制度的制定，更取决于制度的执行。
1.公众参与是对政府监管的补充。消费者能为政府监管提供必要信息，使执法机构拥有尽可能多的食品质量信息，实现有效监管。执法机构的执法是决策活动，食品质量信息是执法的前提，没有这类信息就无法对劣质食品进行深入执法，充分信息可以促进食品质量执法。信息的不足或错误会直接影响到执法的质量。由于我国食品经营者众多，而且以分散经营为主要形式，加之政府监管部门人力、财力、技术力有限，由此决定，政府有关部门在食品安全信息的掌握上难以保证全面。政府的执行能力受到时间、资源和人力上的限制。全国13亿多人口每天消耗200万吨粮食、蔬菜、肉类等食品，共有食品生产企业40多万家、食品经营主体323万家、餐饮单位210万家、农牧渔民2亿多户，小作坊、小摊贩、小餐饮更是数量巨大①。由于食品的种类太多、数量巨大、业态十分复杂，针对每种食品全部逐一检测，没有哪个国家能承担得起、能做得到，抽检是世界各国普遍采用的通行做法。监管机构和监管人员的数量远少于数量众多的食品生产商、供应商、分销商和零售商。因而发动食品安全相关各方的力量，提高各方发现问题、制定解决方案、并加以实施的能力，是解决食品安全监管力不足的出路。消费者可通过实际消费获得经验性信息并将其反馈至政府监管部门，从而弥补政府有关部门在这方面的不足。给予举报者奖金，运用利益激励的方式获取食品质量信息。这比执法部门通过抽查的方式获取这种信息所需的耗费要少。执法机构与社会上众多食品违法者之间存在信息不对称，信息分布越不对称的领域，就越需要悬赏举报制度。在公权机构获取信息越存在困境领域，也越需要运用这种民众力量获取食品信息。公众参与有利于我国食品安全监管人员不足、经费缺乏问题的化解，公众参与对于弥补现行分段监管机制中的监管漏洞和重复监管缺陷具有重要意义。
2.公众参与是对政府监管的制衡。公众监督是政府监督食品安全的强有力的压力。政府的监督，是作为公权的监督权，其中，监督主体的压力缺乏是食品安全监管不力的主要原因之一。监督主体的压力缺乏除了对监督主体疏于监督没有规定相应的法律责任、对监督主体错误监督没有规定适度的法律责任外，更为重要的是缺乏来自社会公众的现实压力。消费者可对政府部门及其工作人员的违法行为进行举报，从而起到监督“监管者”的效果，避免“权力寻租”与腐败行为的发生。我国食品安全监管体制多头监管，部门之间是见利勇为，有利相争抢，有责互推诿。针对这一问题，我们应重罚执法者违法，但是执法者违法除了体制内的约束之外，更为现实可行的机制就是公众监督的制衡。总之，要实现食品安全的有效治理，就必须要充分挖掘社会公众在食品安全方面自我保护的内在动力，充分发挥公众的制衡作用。
（三）公众参与食品安全司法
社会公众以公共领域的手段和“弱者的武器”捍卫着自己的利益，是推动食品安全治理的重要力量。公众是食品安全风险的承担者、食品安全事故的受害者，因而公众是食品安全司法的发动者。消费者的诉权和损害索赔权是政府在最低层次上对食品消费者的保护。政府在食品安全问题上的创造良好的诉讼环境，尊重法院独立行使职权，法院在保证公众食品安全权利上负有终极责任。
正如徐显明教授所言，“应该用公民的权利来解决我们的安全问题。要用公民的诉讼权及索赔权来解决食品安全问题，这个方法是治本，政府监管只能治标，行业制约只治末。把司法的刑事惩处与民事赔偿两大功能同时发挥出来，才会实现公民的‘食品安全权’。如果我们不创新社会管理方式，不用法治的方式维护社会安全，还把重点放在‘公权力’和政府体系的加强上，我们的食品安全问题就会年年执法检查，而年年问题不断”［10］。
四、公众参与食品安全的机制保障
有效的公众参与取决于很多因素，这些因素包括公众掌握的信息是否全面准确，利益的组织化是否充分，决策事项的专业复杂程度以及参与者的素质能否达到有效论辩的基本要求等。因而保障公众参与食品安全法治，一要从源头上完善食品信息公开制度，保障公众的知情权，这是公众参与的前提；二要从末端完善公益诉讼、大规模侵权救济、惩罚性赔偿等诉讼救济制度，保障公众的维权救济机制。同时注意发挥消费者组织等社会组织的组织优势；完善公众参与的程序；开展消费者教育等等。
（一）完善食品安全司法救济制度，确保低成本高效的公众维权机制
完善食品安全司法救济制度，确保低成本高效的公众维权机制，使公众在食品安全侵权中可以并便于进行诉讼。具体措施主要有：
1．建立消费者小额诉讼和团体诉讼制度。现代企业的规模越来越大，产品覆盖面越来越广，食品安全问题的受害面相当大，涉及的消费者常高达数千人，一些重大的案件涉及范围有时高达几十万乃至上百万人之多，食品安全诉讼具有群体性和公益性。团体诉讼是指，“在法律上允许一人或数人代表其他具有共同利害关系的人提讼，诉讼的判决对所有共同利害人有效”②。团体诉讼的判决具有扩张力，效力及于遭受侵害的所有受害人。建立食品安全团体诉讼制度，赋予消费者保护组织或其他公益组织提起公益性团体诉讼的权力，代表消费者打官司，对经营者形成有效的实质性制约。团体诉讼是实施公众参与食品安全决策制度的有力监督手段和法律救济方式，健全的集团诉讼制度有利于提高维权积极性。
相对于食品经营者（尤其是大型食品企业），消费者的经济实力以及诉讼能力通常处于劣势，个人消费者通常没有足够的时间和能力去跟一个庞大的食品公司打官司，由此导致在食品安全事故发生后，消费者不能很好的利用法律武器维护自身权益。在消费者与经营者的一对一的诉讼中，涉及的金额往往很小。消费者为了讨回“小额的公道”，有可能会影响自己正常的工作和生活，而商家却可以从容地委托律师与消费者展开拉锯式的持久战。这种状况下，很多受到侵害的消费者权衡之后，往往放弃通过司法进行维权［11］。完善立法，对小额诉讼做出特别规定，设立小额法庭，让当事人比较容易地诉诸司法，以较少的时间和费用来解决当事人之间的小额纠纷。
2．惩罚性赔偿和民事责任优先。《食品安全法》第九十六条第二款规定，“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金”。 这是食品侵权领域的惩罚性赔偿。其目的和功能，一是惩戒失信企业和不良商家，防止再犯；二是鼓励和支持消费者运用该法维护自己的权益；三是通过鼓励消费者行使假一罚十的惩罚性赔偿请求权，具有维护社会公共利益的目的。
《食品安全法》第九十七条确立了“民事赔偿优先”的原则，该条规定，“违反本法规定，应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金，其财产不足以同时支付时，先承担民事赔偿责任”。其宗旨在于维护受损害的消费者的利益，体现以人为本和向弱者倾斜的理念。
3．设立食品安全事故补偿基金和食品安全责任保险。我国现有的救济制度在侵权问题上救济不足，一些重大食品安全事故发生后，消费者面临着艰难漫长的索赔之路，问题食品的生产企业会面临停产甚至破产，消费者向生产企业索赔几乎是不可能的。为了使受害人获得充分、合理的补偿,设立食品安全事故补偿基金， 建立了重大食品安全事故国家先行赔偿制度，保障受害者的赔偿。食品安全事故补偿基金(以下简称“补偿基金”)是指由食品生产经营者根据法律法规规定，强制缴纳一定数量的资金或者国家以财政拨款以及以其他方式向社会筹措资金后形成的资金集合，在食品安全事故发生后，用以先行垫付受害人的医疗救治费用以便于其及时治疗；或者虽经司法判决受害人胜诉但因加害者执行不能后，为保障受害人的权益，而由基金向受害人补偿本应由加害者承担的部分赔偿金额［12］。建立补偿基金制度是维护社会安定、保持经济发展与构建和谐社会的需要。
此外，通过责任保险机制，保险公司介入食品安全责任事故的赔偿、救助和责任处理，能够更及时有效地解决民事赔偿纠纷，给受害人更加迅速合理的经济赔偿，切实保障受害人的经济利益，从而有效保护消费者的合法权益。
（二）完善食品质量信息公开制度，增进透明度
信息不对称是指信息在监督主体与被监督主体之间分布不均匀,这种状况会直接影响到监督的效率。监督机制的有效性取决于监督主体对被监督主体的信息掌握程度,被监督主体往往拥有垄断性信息而使监督主体无法进行有效监督,所以法律必须解决信息不对称问题［13］。现代社会是信息社会，公众在基于对信息的充分知情和了解的基础上,才可能作出恰当的选择。增加消费者食品信息的拥有量，应该从食品方面的消费教育以及有效信息的充分传播两方面展开。教育和对信息的关注开启了处理和规避风险的新的可能性。
1.推进食品方面的消费教育。食品安全治理的基本规律是：防治结合，预防为主，食品安全法治应加强预防性法律制度的建设，建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防体系。消费教育是对消费者进行消费方面的基础教育。1985年联合国《消费者保护准则》就规定，应该在健康、营养、因食物致生疾病的防止及食品添加剂、商品危险等方面展开消费教育；应视适当情形，使消费教育成为教育体系中基本课程的主要部分，最好成为现有学科的一部分；各国政府应鼓励消费者组织及其他包括大众传媒在内的利益团体从事消费教育及信息工作，并应特别顾及在乡村及都市地区低收入消费者的利益。我国《食品安全法》第八条规定，“国家鼓励社会团体、基层群众性自治组织开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作，倡导健康的饮食方式，增强消费者食品安全意识和自我保护能力。新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，并对违反本法的行为进行舆论监督”。2011年国家基本公共卫生服务项目扩大了内容，增加了项目。其中基层医疗卫生机构开展健康教育活动经费被纳入基本公共卫生服务［14］。
贝克在《风险社会》中总结性地写下：“没有社会理性的科学理性是空洞的，没有科学理性的社会理性是盲目的”。政府应设专门机构开展食品知识教育、食品风险教育、食品健康教育。开展食品安全消费维权知识教育活动，提高依法维权能力，增强食品安全消费意识，树立科学消费观念，培养良好的消费习惯和消费方式，引导全社会科学消费、文明消费、安全消费、健康消费。
2.完善食品信息公开方式，确保有效信息的充分传播。信息公开是有效的公众参与的重要前提。公众在充分了解食品的实际情况和事实根据的基础上，才能作出对社会、对自己负责的理性判断和行为。一项有意义的讨论只能在充分保障公众知情权的情况下，方才能够达成，要使得公众在讨论中采取一种负责任的立场，必须使公众能够获得与决策相关的有价值信息。政府应建立有效的食品安全信息系统，强调政策制定过程的透明性，确保公众的知情权。开展食品安全信息监测和收集工作，建立食品安全信息联络机制和食品安全信息通报机制，定期编发食品安全信息动态。构建从中央到地方，分工明确、全方位的信息披露主体，建设遍布全国的信息采集、风险分析以及综合的信息反馈等基础设施。
（1）规范食品安全信息公布渠道。通过政府网站、公报、会、新闻媒体等多种渠道向社会公布食品安全信息，逐步建立统一的信息公布平台。根据政府信息公开条例的规定，组织和个人可以通过以下方式查阅相关信息，一是政府公报、政府网站、新闻会以及大众媒体；二是各级政府在档案馆、图书馆设置的政府信息查阅场所。如果有关部门不依法履行政府信息公开义务的，社会组织和个人可以向上级行政机关等主管部门举报，收到举报的机关应当及时予以调查处理。
（2）食品安全信息公开的范围。政府应建立一个信息披露机制,通过多种媒体向公众通报食品市场信息,这些信息包括与食品安全有关的监测和监督抽查结果、处理意见,对监测和监督抽查结果的分析评价,食品认证信息和食品(企业)品牌信息等,其中最重要的是动态质量监测信息。通过向消费者提供足够的信息,使得正规企业的良好行为进一步得到市场认可, 同时增加违规企业的机会成本,从而约束其道德行为。
（3）食品安全信息分类公布。食品安全信息分为卫生行政部门统一公布的信息和各监管部门日常监管信息。卫生部负责国家食品安全总体情况、食品安全风险评估信息、食品安全风险警示信息、重大食品安全事故及其处理信息和其他重要食品安全信息的统一，各省级卫生行政部门负责影响仅限于其辖区的食品安全相关信息的统一。各相关食品安全监管部门按各自职能依法日常监管信息。
（4）信息需多部门协调联动，实现信息共享。我国食品安全监管实行分段多部门的监管模式，这些部门就像“铁路警察各管一段”，国务院食品安全委员会并非一个日常性的工作机构。在食品安全信息公开工作中，食品安全监管相关部门应建立起联动机制、信息通报的工作机制，保证各类食品安全信息得到及时，统一信息公布平台，实现信息共享。日常食品安全监督管理信息涉及两个以上食品安全监督管理部门职责的，由相关部门联合公布。
（三）发挥消费者组织等社会组织的组织力量
政府、企业、消费者各方能力的不均衡是食品安全问题深层次的根源，完善平衡协调机制显得尤为重要。政府和企业具有组织化的运作手段,处于权力、财力、信息力的优势地位,而消费者因社会原子化状态而带来的弱势地位并没有实质性的改变，因而消费者的结社以及发挥社会组织的功能是公众参与的重要保障机制。遇到食品安全问题时，我们不能指望消费者个人具备专业能力，能够对所有问题进行分析，为复杂的社会政策和监管流程做出有意义的贡献。权利保障依赖主体的参与，而个体利益如果得不到有效组织化，则将失去有效参与的能力、信息、支持等资源；进而，分散个体的利益将在相互冲突和高成本游戏的过程中被吞噬和淹没，社会组织是连接散在的个体公民与社会之间的主通道。从法律角度而言，组织化问题的核心，其实也就是如何有效地保障个体的结社权。消费者团体是有组织的，这种独立的非营利性组织能够发挥出集体力量和政治影响，以确保相关部门在政治和决策过程中能够听到普通消费者的呼声。
社会组织有助于集中舆论，有助于制定政策并使决策者负起责任。在我国，社会组织在食品安全控制中所发挥的作用明显小于政府监管机构。在中国食品安全的体制机制的创新中，应当赋予社会组织以更为重要的角色。挖掘消费者协会、食品质量检测协会、食品认证协会、食品风险评估协会等社会组织具有专业技术优势,信息的非对称程度相对较小,有利于提高公众参与食品安全治理的效率。挖掘社会组织的公共政策倡导作用，促使公共政策和立法不偏离公众健康的公共利益，促进政府和企业的社会责任，推动食品安全治理制度向善。
总之，食品安全治理与公众积极参与分不开，通过消费者个人行动，消费者组织、社区组织等社会组织参与，能够对食品安全问题产生巨大的影响――他们既能影响政府，也能影响企业。政府与民间社会的良性互动是不断激活食品安全治理体系制度向善的力量。
注释：
① 参见《食品安全委员会办公室主任张勇答食品安全热点》。
② 参见《哥伦比亚法律词典》第511页。
参考文献：
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［11］汤维建，光.论我国消费者权益诉讼机制的建立［EB/OL］．北大法律信息网.
